На правах рукописи

БУТИТОВА Дарима Цыреновна

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ВЛАСТИ И

ОБЩЕСТВА СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: РЕГИОНАЛЬНЫЙ ОПЫТ

Специальность 23.00.02 - Политические институты, этнополитическая

конфликтология, национальные и политические процессы и технологии

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

МОСКВА – 2009 2

Работа выполнена на кафедре государственного управления и политики Государственного университета управления

Научный руководитель: доктор исторических наук, профессор Омельченко Николай Алексеевич

Официальные оппоненты: доктор политических наук, профессор Морозова Елена Георгиевна кандидат политических наук Блинова Наталья Владимировна

Ведущая организация: Институт переподготовки и повышения квалификации преподавателей гуманитарных и социальных наук МГУ им. М.В. Ломоносова

Защита состоится «19» июня 2009 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета Д 212.049.13 в Государственном университете управления по адресу: 109542, г. Москва, Рязанский проспект, 99, учебно-административный корпус, зал заседаний Ученого совета Института государственного управления и права (А-319).

С диссертацией можно ознакомится в библиотеке Государственного университета управления по адресу: г. Москва, Рязанский проспект,

Автореферат разослан «19» мая_ 2009 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат философских наук, доцент А.В. Лопарев

I.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования.

Современный этап развития российской государственности делает актуальным изучение местного самоуправления как одной из фундаментальных основ демократической системы управления и необходимого элемента современного общественного устройства. Без полноценного и эффективного местного самоуправления Россия не может быть демократическим правовым государством.

Особую важность и общественное значение сегодня приобретает вопрос о характере взаимоотношений между государством и органами местного самоуправления, являющийся в новых условиях не только предметом научных дискуссий, но и вопросом реальной политической практики. Сегодня мы можем говорить о начавшемся в стране сложном процессе институционализации новой для России модели взаимоотношений в системе «власть – местное самоуправление – гражданское общество».

Местное самоуправление представляется в качестве политического института, занимающего в системе взаимодействия власти и общества опосредующее положение между государством и гражданским обществом, и таким образом, обеспечивающего реализацию прямых и обратных связей в системе государственного управления. На муниципальном уровне происходит наиболее тесное взаимодействие между властью и обществом и от того, насколько результативным оно является, зависит эффективность не только муниципального, но и государственного управления в целом.

Как деятельность по самостоятельному решению вопросов местного значения, местное самоуправление затрагивает исключительно важные для каждого гражданина проблемы, касающиеся обеспечения непосредственной жизнедеятельности людей на конкретной территории. Именно поэтому в Европейской Хартии местного самоуправления говорится о местном самоуправлении как о власти, максимально приближенной к гражданам. Образование, здравоохранение, ЖКХ, общественный транспорт, бытовое обслуживание и многие другие вопросы беспокоят каждого жителя нашей страны, поэтому проблема эффективного осуществления местного самоуправления является на сегодняшний день одной из первоочередных.

Местное самоуправление является также своеобразной школой гражданственности, демократической организации местной жизни. Оно приучает общество к самоорганизации, необходимой для качественного решения вопросов в соответствии с интересами граждан. В муниципальных образованиях формируется чувство общего интереса и ответственности местных жителей, которые привыкают не только самостоятельно решать свои дела, но и контролировать деятельность избранных ими должностных лиц. От того насколько население активно участвует в принятии решений, касающихся его жизнедеятельности, зависит политическая и социально-экономическая стабильность развития соответствующей территории. Именно с развитием местного самоуправления сегодня связывают надежды на возрождение и укрепление демократического гражданского общества в России.

В то же время реальная политическая практика последних лет не дает оснований утверждать, что местное самоуправление стало в современной России эффективно работающим институтом народовластия, реализующим социальные, политические и гражданские инициативы. Продолжающаяся два последних десятилетия перманентная перестройка российской системы местной власти, равно как и непрекращающееся реформирование законодательства в муниципальной сфере пока что не внесли, по мнению специалистов, существенных изменений в сложившуюся на уровне муниципалитетов и в целом не оправдавшую себя систему взаимоотношений.

Исследователи обращают внимание на происходящую в последнее время в российской политической практике определенную переоценку ценностей в отношении местных автономий и муниципальных свобод, в рамках которой основной акцент стал смещаться с вопроса невмешательства органов государственной власти в местные дела в сторону других, более прагматических установок и целей (таких как рациональность, эффективность, экономия). По мнению ученых и практиков, местное самоуправление все чаще стало рассматриваться не столько как общедемократическая цель, сколько как средство решения локальных проблем, реализации интересов местных сообществ, осуществления на местах общегосударственного политического курса. Все чаще под термином «местное самоуправление» понимается лишь определенное политико-правовое качество местных учреждений. регулирования муниципальные органы все больше интегрируются в государственный механизм: многие прерогативы местных властей из их прав превращаются в обязанности, выполняемые под контролем центральных органов, обязывающих местные власти решать сверху установленные задачи, а в ряде случаев и предписывающих способы решения этих задач. Сегодня все чаще говорят о складывающемся своеобразном «вертикальном дисбалансе» в развитии института местного самоуправления - ситуации, когда успех деятельности местных властей зависит не столько от них самих, сколько от размера субсидий, получаемых из Центра. При таком положении дел государству достаточно Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия. / Под ред. А.В. Иванченко. М.: Фонд «Либеральная мысль», 2003. с. 257.

отказать в выделении соответствующих средств, чтобы помешать местным органам власти реально осуществлять свою деятельность. Отмеченное выше делает насущной необходимость углубленного объективного осмысления общественно-политической реальности местного самоуправления в России, в том числе и в первую очередь с точки зрения места и роли местного самоуправления в системе взаимодействия власти и общества.

Актуальность и практическая значимость темы исследования определяется также тем, что в конкретных условиях современной России как федеративного государства центр тяжести политико-правового регулирования местного самоуправления естественно переносится на уровень субъектов РФ, что уже само по себе делает приоритетным изучение регионального опыта осуществления местного самоуправления.

Степень научной разработанности проблемы.

территориальной организации публичной власти обусловливает постоянный интерес к нему представителей различных наук. Эффективное решение вопросов местного значения является предметом исследования политологов, экономистов, юристов, социологов и др.

общетеоретические научные разработки по проблемам государственного и муниципального управления, послужившие базой для формирования концептуальных основ диссертации, так и специальные исследования, посвященные различным общественно-политическим аспектам становления и развития местного самоуправления в современной России.

Неоценимую методологическую помощь в подготовке диссертации оказали труды концептуальные проблемы современного государственного и муниципального управления.

Среди них автор выделяет исследования Г.В. Атаманчука, Н.И. Глазуновой, С.Б.

Мельникова, Т.Г. Морозовой, Р.Т. Мухаева, А.И. Радченко, О.М. Роя, В.Е. Чиркина и др.2.

Из зарубежных исследований выделяются работы Л. Даймонда, А. Лейпхарта, Х.

Линца, А. Степана, Л. Эрхарда и др., в которых не только дан обстоятельный анализ и предложена классификация переходных режимов (либеральные демократии, электоральные Там же. с. 258.

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. – М.: ООО «Омега-Л», 2005; Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления: учеб. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006;

Гладышев Л.Г., Мельников С.Б. Основы современного муниципального управления. - М., 2000; Мухаев Р.Т.

Система государственного и муниципального управления: учеб. – М.: Юнита-Дана, 2008; Региональная экономика: учебник для вузов /Под ред. проф. Т.Г. Морозовой - М.: ЮНИТИ, 2001; Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления. Системный подход, - М.: МарТ, 2007; Рой О.М. Система государственного и муниципального управления: учеб. – СПб.: Изд-во Питер, 2005; Система государственного и муниципального управления: учеб. / Под ред. Г.В. Атаманчука – М.: Изд-во РАГС, 2007; Чиркин В.Е.

Система государственного и муниципального управления: учеб. – М.: Изд-во Норма, 2008.

демократии, псевдодемократии), но и подробно исследованы многие аспекты процесса становления местного самоуправления в постсоциалистических политических системах. публикациям, посвященным истории развития местной власти и местного самоуправления в дореволюционной и Советской России. Дореволюционный этап развития местного самоуправления в России и зарубежных странах подробно анализируется в работах таких выдающихся российских ученых и общественных деятелей, как А.О. Васильчиков, А.Д.

Градовский, А.А. Кизеветтер, Н.М. Коркунов, М.И. Свешников, и др.2 Вопросы организации местной власти, а также участие общественности в деятельности местных органов власти в советский период развития нашего государства рассмотрен в работах Г.В. Барабашева, К.Ф.

Шеремета, А.К. Конева, Б.Н. Ставоржинского, М.П. Банных, М.Г. Кириченко, А.В.

Мицкевича, Н. Т. Савенкова и др. В последнее время появилось немало исследований, посвященных рассмотрению вопросов взаимоотношения государства и местного самоуправления, среди которых можно выделить работы таких авторов, как Е.М. Ковешников, О.А. Петухов, Н.С. Тимофеев, В.С.

Мокрый и др.4 Значительная часть из этих работ явилась своеобразной исследовательской Даймонд Л. Прошла ли «третья волна» демократизации // Полис. 1999. № 1; Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах. - М., 1999; Linz J.J., Stepan A. Problems of Democratic Transition and Consolidation:

Southern Europe, South America and Post-communist Europe. - Baltimor, 1996; Эрхард Л. Благосостояние для всех:

Репринт воспроизвед. – М.: Начала-Пресс, 1991.

Васильчиков А. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т.2. – СПб.: Типография В.В. Пратцъ,1872; Градовский А.Д Собрание сочинений. Т.9. Начала русского государственного права. ч.3. Органы местного управления. – СПб.: Типография М.М. Стасюлевича, 1908; Градовский А.Д. История местного управления в России. Т.1. – СПб.: Печатня В. Головина, 1868;

Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России 9-19 ст. Исторический очерк. Издание «Русская мысль» М.: Типография Императорского Московского университета, 1910; Коркунов Н.М. Русское государственное право Т.2. – СПб.: Книжный магазин А.Ф. Цинзерлинга, 1893; Свешников М.И. Очерк общей теории государственного права. – СПб.: Книжный магазин К.Л. Риккера, 1896; Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления: опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. - СПб, 1892; Гессен В.М. Вопросы местного управления. – СПб.: Издание юрид. Книжн.склада «право», 1904; Подлигайлов П.Н. Местное управление в России. – СПб.: Типография М.А.

Хана, 1884.

Участие общественности в работе местных Советов: Сборник документов / Сост. К. Ф. Шеремет, Г. В.

Барабашев. - М.: Госюриздат,1960; Местные органы власти в политической системе капитализма. Кол авт.:

Барабашев Г.В., Вайль И.М., Смирнов В.В. и др. АН СССР ИГиПМ. – М.: Наука,1985; Конев А.К. Организация общественной самодеятельности трудящихся и их роль в местном хозяйственном и культурном строительстве:

Автореферат дисс. канд. юрид. наук. - Саратов,1965; Ставоржинский Б. Н. Участие населения в работе районного, городского Совета. - М.: Юрид. лит.,1975; Банных М.П. Организационно-правовые вопросы развития общественных начал в деятельности местных органов советского государственного управления Российской Федерации: Автореферат дисс. канд. юрид. наук. - М.,1969; Долгополов Ю. Б. Организационноправовые формы участия народных масс в деятельности местных органов государственной власти СССР:

Автореферат дисс. канд. юрид. наук. - М.,1954; Формы участия общественности в работе местных Советов депутатов трудящихся /Авт. кол. : М. Г. Кириченко, А. В. Мицкевич, Н. Т. Савенков и др. ; Под общ. ред. М. Г.

Кириченко.- М.: Госюриздат,1963; Сочетание государственных и общественных начал в управлении обществом / Под ред. П. С. Черемных. - М.: Мысль,1965.

Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. - М.: Издательство НОРМА, 2002; Петухов О.А. Местное самоуправление в системе публичной власти в России: Дис. …канд. полит. наук. - М., 2005; Романов В.Л. Социальная самоорганизация и реакцией на процесс разработки и принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г.

№ 131–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Основное внимание исследователей обращено к проблеме единства публичной власти и независимости местного самоуправления при решении вопросов местного значения как одного из наиболее актуальных и сложных вопросов строительства новой российской государственности. В ряде исследований справедливо подчеркивается, что разграничение в теории сферы государственной власти и сферы местного самоуправления не означает констатации иной природы органов местного самоуправления, оно подразумевает лишь специфику их функций. Целый ряд современных научных публикаций посвящен рассмотрению вопросов соотношения местного самоуправления и гражданского общества. Это работы А.С.

Автономова, М.А. Бажинова, Н.А. Широковой, А.В. Кружкова, А.И. Савватеева и др. В них исследуется особенности и сущностные характеристики взаимодействия данных институтов, предлагаются те или иные решения проблем, связанных с местным самоуправлением. исследования таких авторов как Овчинников И.И., Сергеев А.А., Иванченко А.В., Пылин В.В. и др.3 Проблемы непосредственной демократии в системе местного самоуправления рассмотрены в работах Нудненко Л.А., Поповой Е.А., Нифанова А.Н., Семеновой М.С. и др.4 Исследователи отмечают, что основной проблемой в этой области остается поиск государственность. Изд. 2-е, перераб. и доп. – М.: Изд-во РАГС, 2003; Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в системе государственных и общественных отношений. - М.: Изд. МГУ, 2005; Мокрый, В. С. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти и гражданского общества : Дис. … докт. юрид. наук. - М., 2003.

См.: Краснов М.Л. Введение в муниципальное право. - М., 1993. с.10.

Автономов А.С. У истоков гражданского общества и местного самоуправления (очерки). - М.: Формула права, 2002; Бажинов М.А. Местное самоуправление как фактор становления гражданского общества в современной России.: Дис. канд. полит. наук, - М., 2004; Широкова Н.А. Местное самоуправление как фактор становления гражданского общества (сравнительно-политологический анализ): Дис. канд. полит. наук. - М., 2005; Кружков А.В. Местное самоуправление как институциональный фактор становления гражданского общества в РФ.: Дис.

докт. полит.наук. - М., 2005; Савватеев А.И. Местное самоуправление как институт развития гражданского общества: Дис. канд. полит. наук, Екатеринбург, 2005; Коломиец И.К. Местное самоуправление как механизм формирования гражданского общества: Дисс. канд. полит. наук, Ростов-на-Дону, 2005.

См., например, Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. - М.: ИГиП РАН, 1999;

Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. – М.:

Юриспруденция, 2005; Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия. / Под ред. А.В. Иванченко. - М.: Фонд «Либеральная мысль», 2003; Дмитриев Ю.А. Концепция народовластия в современной России: Государственно-правовые проблемы теории и практики: Автореферат дисс. докт. юрид.

наук. - М.,1994; Пылин В. В., Народовластие в системе местного самоуправления. – СПб.: Знание, 1998.

Попова Е.А. Местное самоуправление как институт прямой демократии и формы его проявления в России // Северо-Кавказский юридический вестник. - 2001. -№ 3; Нифанов А. Н. Правовые формы реализации непосредственной демократии в системе местного самоуправления: Автореферат дисс. канд. юридических наук - Ростов-на-Дону, 2003; Семенова М. С. Правовая реформа территориальной организации и форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления на современном этапе: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - М., 2004; Нудненко Л. А. Проблемы совершенствования непосредственной демократии на местном уровне // Правовые проблемы укрепления Российской государственности. Часть 14. -Томск: Изд-во Томского университета, 2003.

адекватных механизмов, способных обеспечить взаимодействие органов местного самоуправления и местного населения в целях постоянного непосредственного участия населения в управлении муниципальным образованием. В исследованиях обращается внимание на особую важность того, как органы муниципальной власти подходят к решению задачи общего информирования населения в целях обеспечения условий сознательного участия жителей в решении вопросов местного значения.

институты через призму новых смыслов и категорий политической науки. Так, в настоящее время активно осмысливаются понятия «политического пространства», «политического Муниципальные образования также становятся объектом исследования как составная часть политического пространства страны. Категория «политического участия» вызывает особый интерес в связи с институционализацией в российской политической системе таких демократических институтов как выборы, референдумы и др.

Большую помощь автору в подготовке диссертационного исследования с учетом его тематической направленности оказали труды политологов, специализирующихся на новом в отечественной политической науке направлении – политической регионалистике. К ним автор диссертации относит, прежде всего, работы С. Рыженкова и В. Гельмана, в которых рассматриваются как общие, теоретические проблемы местного самоуправления, так и современное положение муниципальных образований. Существенное внимание в современных исследованиях уделяется проблеме создания организационных и правовых механизмов, способных обеспечить высокую степень реализации конституционного потенциала местного самоуправления. Вопросам совершенствования правового регулирования местного самоуправления посвящены работы С. А. Авакьяна, О.Е. Кутафина, В.И. Фадеева, А.А. Сергеева, Н.В. Постового, В.Г. Игнатова, Е.С. Шугриной, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, А.Н. Кокотова, В.А. Баранчикова, Ю.А.

Дмитриева, А.А. Уварова и др. Мелехина И. И. Местное сообщество: Теоретико-правовой анализ: Дисс. канд. юрид. наук. - Краснодар, 2003;

Блинова Н.В. Муниципальное образование в политическом пространстве России: Автореф. канд. полит. наук. М., 2007; Борисов А.А. Становление муниципальной политики местного самоуправления в современной России: Дисс. канд. полит. наук, - СПб., 2005.

См.: Рыженков С. Реформа местного самоуправления в региональном измерении. - М., 1999; Гельман В., Рыженков С. Политическая регионалистика России: история и современное развитие. - М., 2001.

Авакьян С.А. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: вопросы реализации // Материалы научно-практической конференции 25 апреля 1996 г. - М., 1996;

Баранчиков В. А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации: Автореферат диссертации докт. юрид. наук. - М., 2005; Сергеев А. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. - М.: Изд-во Проспект, 2006; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М.,1997; Постовой Н.В. Муниципальное право России. - М.: Юриспруденция, 2000.

Вместе с тем, появление большого числа научных работ и публикаций по вопросам местного самоуправления в современной России вовсе не означает наличия единых подходов к реформированию местного самоуправления и конкретным направлениям его развития.

Приходится констатировать, что многие теоретические и практические вопросы этой сложной и неоднозначной темы исследованы весьма слабо. Это относится и к рассмотрению взаимодействия органов местного самоуправления с населением и органами государственной власти субъектов РФ, что вызывает необходимость более пристального исследования данного вопроса.

Объектом исследования является местное самоуправление как базовая составляющая современного демократического государства и институт народовластия.

Предметом исследования выступает современное состояние и основные проблемы взаимодействия органов местного самоуправления с населением и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Целью диссертационной работы является исследование существующих моделей взаимодействия власти и общества на муниципальном уровне на примере конкретных муниципальных образований Забайкальского края, выявление на этой основе наиболее оптимальных и эффективных форм и механизмов, обеспечивающих реальное участие населения в местном самоуправлении.

Достижение указанной цели предполагает постановку и решение следующих исследовательских задач:

· рассмотреть теоретические основы и современные научные подходы к изучению природы местного самоуправления и его роли в системе взаимодействия власти и общества;

· изучить взгляды и оценить реальный вклад в изучение рассматриваемой проблемы видных представителей отечественной политико-правовой мысли;

· дать анализ основных тенденций развития местного самоуправления на современном этапе, форм и механизмов взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъекта РФ с одной стороны, и с местным населением, с другой;

· изучить современное состояние и определить проблемные зоны политического участия граждан в местном самоуправлении;

· провести сравнительный анализ основных факторов, влияющих на активность населения в решении вопросов местного значения, и определить возможные меры по стимулированию участия населения в осуществлении местного · определить направления повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления в сфере связей с общественностью и органами государственной власти субъекта РФ.

Исследовательская гипотеза состоит в том, что в современных условиях особое значение приобретает разработка концептуальных основ и возможных сценариев эффективного взаимодействия власти и общества на муниципальном уровне, что в перспективе должно стать важнейшим ресурсом формирования сбалансированного соотношения государственных и общественных начал в муниципальных образованиях при реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления.

Теоретико-методологическая основа исследования. Теоретическую основу диссертационного исследования составили политологические, юридические, исторические и социологические труды и исследования дореволюционных и современных отечественных и зарубежных авторов, раскрывающие генезис, сущность и принципы изучения природы местного самоуправления, его места и роли в системе взаимодействия власти и общества.

Методологической основой исследования является системный подход к анализу объекта исследования – формирования и развития местного самоуправления как базовой составляющей современного демократического государства и института народовластия.

В работе над диссертацией были использованы как общенаучные методы исследования (логического анализа и синтеза, индукции и дедукции, абстрагирования и восхождения от абстрактного к конкретному, метод идентификации и др.), так и частные (так называемые традиционные) методы общественных наук (исторический, метод структурнофункционального анализа, институциональный). Особое место в работе занимает институциональный метод, позволяющий исследовать местное самоуправление с позиций института, обеспечивающего эффективное взаимодействие власти и общества. Совокупное использование данных методов позволило обеспечить комплексный подход к изучению поставленной проблемы.

Эмпирическая база исследования. Работа основана на изучении, систематизации и анализе большого объема документов и материалов, важнейшими из которых являются Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства России, нормативно-правовые акты иных органов государственной власти РФ, органов государственной власти Забайкальского края, а также муниципальных образований, входящих в состав Забайкальского края и других субъектов РФ. В работе использовались архивные, статистические источники, материалы заседаний и слушаний в органах государственной власти, круглых столов по вопросам местного самоуправления, результаты социологических исследований и др. Были также привлечены материалы проведенного автором экспертного опроса общественного мнения жителей городского округа г. Чита по вопросу о сущности местного самоуправления, его природе и назначении.

Основные результаты исследования, полученные лично автором, и их научная новизна заключаются в следующем:

1. Проведен сравнительный анализ современных трактовок института местного самоуправления; обоснован вывод о государственной природе современного российского местного самоуправления и необходимости в этой связи формирования сбалансированного соотношения государственных и общественных начал в муниципальных образованиях Российской Федерации.

2. Изучены и систематизированы взгляды на исследуемую проблему видных представителей отечественной политико-правовой мысли дореволюционного периода, оценен их вклад в обоснование роли и политического значения института местного самоуправления в системе взаимодействия власти и общества.

3. Впервые в предметную часть научного исследования включен комплексный анализ практикующихся форм и механизмов взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти Забайкальского края и населением.

4. На основе анализа эмпирических данных, нормативно-правовой базы выявлены основные проблемы развития местного самоуправления в условиях муниципальной реформы;

5. Впервые в спектре проблем взаимодействия власти и общества на муниципальном уровне исследована практическая реализация форм прямой демократии в системе местного самоуправления на примере конкретных муниципальных образований рассматриваемого региона.

6. Проведен факторный анализ развития гражданского общества в Забайкальском крае, применена категория политической культуры к анализу причин, влияющих на развитие местного самоуправления в регионе, предложен комплекс мер поэтапного развития гражданской активности местного сообщества.

совершенствования деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по стимулированию участия населения в управлении муниципальными образованиями.

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение проведенного исследования определяется его новизной и состоит в разработке и уточнении концептуальных и методологических оснований анализа сущности института местного самоуправления. Полученные выводы расширяют возможности для дальнейшего изучения системы местного самоуправления и ее отдельных элементов в их взаимодействии и взаимосвязи.

Сформулированные в работе теоретические положения и практические рекомендации могут быть использованы для дальнейшего изучения и реформирования института местного самоуправления в РФ в части формирования более эффективного механизма взаимодействия общественных объединений, жителей муниципального образования и органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения.

Материалы диссертации могут быть также использованы при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсам «Система государственного муниципального управления», «Муниципальное право», «Введение в теорию и историю местного самоуправления», в разработке спецкурсов. Диссертация может представлять интерес для муниципальных служащих, депутатов местных советов, преподавателей вузов и колледжей.

Основные положения исследования, выносимые на защиту.

1. Развитие местного самоуправления как одного из важнейших институтов демократической организации государственной и общественной жизни современного правового государства является одним из основополагающих факторов формирования современной российской государственности, во многом определяет возможности и перспективы демократии в России.

Как составная часть политической системы местное самоуправление представляет собой совокупность взаимосвязанных элементов: политических, экономических, правовых, социально-культурных. Только сбалансированное сочетание всех этих компонентов может гарантировать эффективное решение вопросов местного значения.

2. На современном этапе демократического развития российского государства особое значение приобретает политическая составляющая местного самоуправления, синтезирующая властные отношения, политические институты, механизм согласования интересов и принятия решений, политические отношения и поведение, политическую культуру местного сообщества. Важную роль в институционализации местного самоуправления призваны сыграть политико-правовые институты, обеспечивающие прямое волеизъявление граждан.

3. В качестве политического института местное самоуправление в России представляет нижний уровень в системе вертикального разделения публичной власти.

Получившее широкое распространение, как в теории, так и в политической практике противопоставление государственного управления и местного самоуправления, равно как и отрыв муниципального уровня от регионального уровня власти представляются не вполне корректными. На наш взгляд, в федеративном государстве, каким является современная Россия, становление и развитие местного самоуправления как политического института не может не детерминироваться эффективным взаимодействием региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления, с одной стороны, федеральных и региональных органов власти между собой по поводу местного самоуправления – с другой.

4. Анализ особенностей функционирования муниципальной власти в современной России доказывает важность учета не только конституционных возможностей, но и реальной способности органов местного самоуправления решать местные вопросы. Основной специфической характеристикой российского модели местного самоуправления является его дуалистичность. Конституционная трактовка местного самоуправления предполагает его общественную природу. Однако практическая реализация местного самоуправления в качестве самостоятельной деятельности граждан по решению вопросов местного значения представляется проблематичной ввиду низкого участия граждан в осуществлении местного самоуправления. С учетом данной ситуации эффективное взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти субъекта РФ может стать одним из наиболее перспективных направлений активизации местной муниципальной власти.

5. Изучение реальной практики осуществления местного самоуправления свидетельствует, что практическое воплощение муниципальной реформы в России пока не привело к росту политического влияния муниципальных образований. Существенное увеличение количества муниципальных образований, связанное с внедрением двухуровневой модели организации местного самоуправления, не сопровождается ожидаемой децентрализацией в решении вопросов местного значения и в целом не приблизило местное самоуправление к населению. На это указывает тот факт, что в большинстве регионов, где до реформы полномочия органов местное самоуправление по решению вопросов местного значения концентрировались на поселенческом уровне, наблюдается процесс делегирования полномочий поселений органам власти муниципального района.

6. Одной из важных и необходимых составляющих становления и развития местного самоуправления в условиях современной России является развитие институтов гражданского общества и связанное с ним повышение инициативы со стороны местного населения, как главного субъекта местного самоуправления. В то же время практический опыт показывает, что многие проблемы становления местного самоуправления в современном российском обществе связаны с недооценкой значения и роли взаимодействия органов местного самоуправления с населением - гражданами и общественными организациями путем привлечения их к совместному решению вопросов местного значения.

7. Несмотря на создание конституционных гарантий и формирование необходимой нормативно-правой базы, призванных обеспечить реализацию форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления, на практике различные формы участия граждан в местном самоуправлении практически не осуществляются. Их реализация носит фрагментарный характер, не сложилось целостного механизма взаимодействия между властью и обществом на муниципальном уровне. Традиционной формой обратной связи, как и раньше, остаются обращения граждан, в то же время невысок общественный интерес к проведению публичных слушаний, пока не получила должного развития в большинстве муниципальных образований такая перспективная форма участия граждан в решении вопросов местного значения как территориальное общественное самоуправление (ТОС). По нашему мнению, представляется необходимым совершенствование проведения муниципальных выборов, как наиболее важной формы волеизъявления граждан в местном самоуправлении, обеспечивающей легитимацию процесса муниципального управления. Это позволит преодолеть кризис доверия в отношениях между властью и обществом на уровне конкретного муниципального образования и станет импульсом для развития других форм осуществления населением местного самоуправления.

8. Проведенный в диссертации факторный анализ развития гражданского общества в Забайкальском крае выявил, что основными факторами, препятствующими развитию участия граждан в местном самоуправлении, являются низкий уровень жизни большинства населения и неразвитость политической культуры гражданского типа, существенно снижающих активность граждан, их заинтересованность в решении общих проблем.

9. Анализ деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований Забайкальского края показывает недостаточно результативную реализации функции по взаимодействию с общественностью. Население часто не только не участвует в решении вопросов местного значения своего муниципального образования, но и не обладает информацией о деятельности органов местного самоуправления. Между тем в условиях низкого уровня бюджетной обеспеченности использование социального ресурса и установление продуктивного диалога между местными органами власти и гражданами может стать одной из наиболее результативных форм осуществления полномочий местного самоуправления.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации были изложены в 8 научных публикациях, общим объемом 1.8 п.л., а также апробированы в выступлениях на международных и всероссийских научно-практических конференциях:

Всероссийской научно-практической конференции «Кулагинские чтения» 15-16 ноября года, Международной научно-практической конференции «Государственное и муниципальное управление в Сибири» 20-21 февраля 2007 года, Международной научнопрактической конференции «Гражданское общество и местное самоуправление» 24- апреля 2008 года, Всероссийской конференции «Государственное и муниципальное управление в Забайкальском крае» 12-13 марта 2009 года. Результаты исследования использовались диссертантом в практической деятельности по преподаванию учебных курсов «Муниципальное право», «Система государственного и муниципального управления»

в Читинском государственном университете, а также обсуждались на заседаниях кафедры государственного управления и политики Государственного университета управления, кафедры государственного, муниципального управления и политики Читинского государственного университета.

Структура диссертации. Диссертация построена в соответствии с целью и задачами исследования, состоит из введения, трех глав, содержащих 6 параграфов, заключения, списка использованной литературы и источников.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении автор обосновывает актуальность избранной темы диссертационного исследования, степень ее научной разработанности, определяет цель и задачи, характеризует теоретико-методологическую и эмпирическую базу работы, аргументирует ее научную новизну и практическую значимость.

Первая глава - «Теоретико-методологические подходы к исследованию роли местного самоуправления в системе взаимодействия власти и общества» посвящена анализу теорий и научных трактовок природы местного самоуправления в парадигме взаимодействия власти и общества.

В первом параграфе - «Современные трактовки и подходы к изучению местного самоуправления» рассматриваются теоретические основы современных подходов к осмыслению природы местного самоуправления.

самоуправлении основаны на различных теоретических основаниях: теории свободной общины, общественной и государственной теории, теории дуализма местного самоуправления, теории социального обслуживания, теории муниципального социализма и др. Делается вывод о том, что общим для всех этих теорий является вопрос о роли и месте местного самоуправления в системе властных отношений. В то же время на фоне общей тенденции усиления государственного регулирования общественных процессов, происходившего с момента возникновения государства, проявилась слабость позиций тех теорий, которые настаивали на общественной природе местного самоуправления. Более обоснованными на сегодняшний день считаются государственная теория и теория дуализма местного самоуправления.

В диссертации дается характеристика современных подходов к трактовке местного самоуправления, в разной степени отражающих ту или иную его теоретическую основу: как института публичной власти, завершающего иерархию управления по вертикали (в соответствии с данным подходом выделяется две разновидности публичной власти – государственная и муниципальная власть), как формы народовластия, как разновидности децентрализации власти.

Автор диссертационного исследования разделяет мнение современных специалистов, согласно которому при всей важности и целесообразности рассмотрения местного самоуправления как формы децентрализации власти в условиях демократического развития, чрезмерная децентрализация и абсолютная самостоятельность мест отнюдь не всегда является благом. Опыт показывает, что, полностью автономное местное управление препятствует согласованности общенациональных целей, создает возможности для всякого рода злоупотреблений, ведет к дроблению администрации, что отрицательно сказывается на ее эффективности1. В реальной политической практике развитие местного самоуправления опосредовано системой государственного управления в целом и состоит в нахождении баланса между централизацией и децентрализацией, распределении полномочий между центральными, региональными и местными органами власти.

Особое место в свете сказанного автор диссертации отводит трактовке местного самоуправления как института, обеспечивающего взаимодействие власти и общества. государственного, и общественного образования, обеспечивает согласование государственных), что позволяет сделать вывод о том, что лишь сбалансированное взаимодействие государственных и самоуправленческих начал, которые обеспечивает местное самоуправление, может привести к положительному общественному развитию.

законодательства, юридически закрепляющего институт местного самоуправления. Делается Драго Р. Административная наука. - М.: Прогресс, 1982, с.129.

См., например: Мокрый В. С. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти и гражданского общества: Автореферат диссертации на соискание ученой степени докт. юрид. наук. – М.: Российская академия наук. Институт государства и права, 2003.

вывод о том, что наличие конституционных и правовых гарантий осуществления местного самоуправления в России еще не означают решения самой проблемы. Рассмотренные в диссертации разнообразные подходы к трактовке местного самоуправления, по мнению автора, обусловлены не только сложностью и неоднозначностью данного общественного института, но и проблемами практического воплощения идеи местного самоуправления.

В диссертации отмечается, что в современных условиях развития местное население в нашей стране пока не осознает себя в качестве субъекта, обладающего общими интересами и реализующего их самостоятельно и под свою ответственность, что, в свою очередь, позволяет говорить о государственной природе современного российского местного самоуправления. Показательно, что по своему характеру и содержанию муниципальные органы власти в большинстве случаев рассматриваются населением скорее в качестве государственных образований, а не общественных институтов. Именно поэтому основной задачей на данном этапе, по убеждению автора диссертации, должна стать всемерная поддержка идеи местного самоуправления, что предполагает, кроме прочего, разработку комплекса мероприятий, направленных на пропаганду важности, необходимости и выгод развития эффективного местного самоуправления.

Во втором параграфе - «Исследование сущности и роли местного самоуправления в системе взаимодействия власти и общества в отечественной политико-правовой мысли» сделана попытка рассмотреть и систематизировать взгляды русских ученых и общественных деятелей дореволюционного периода на сущность и природу местного самоуправления, определить их значение, как с точки зрения развития теории вопроса, так и с позиций их актуальности для современного этапа развития местного самоуправления.

По мнению автора диссертации, одна из несомненных заслуг отечественных мыслителей и практиков состоит в том, что они одними из первых обратили внимание на политический аспект местного самоуправления, считая, что предоставление возможности участия граждан в принятии общезначимых решений гарантирует их легитимность, обеспечивая стабильность и преемственность развития.

На политическое значение применения института самоуправления указывал в своих работах известный специалист по местному самоуправлению М.И. Свешников, отмечавший, что участие народа в управлении государством делает его причастным, и соответственно, более терпимым к происходящему, что в свою очередь гарантирует сохранение существующей власти. По мнению ученого, сама цель существования государства, заключающаяся в гарантии прав граждан, требует возможно широкого осуществления участия общества в политической жизни данной страны. Это требование основано на том, что, чем солидарнее чувствуют себя массы со всей действующей системой политических отношений, тем прочнее является сама система. Ученый делал вывод, что участие народа в управлении, усвоение им взгляда на политическую систему, как на дело рук своих делает население более консервативным по отношению к власти.

рассмотрен в работах выдающегося русского государствоведа А.Д. Градовского. «Обращаясь к отечеству самоуправления, к Англии, - писал он, - мы менее всего можем объяснить английский self-government 1 стремлением «местных жителей» заведовать «местными делами» по причине лучшего понимания этими жителями «местных условий, польз и нужд»2. По замечанию ученого, являясь теоретическим оправданием self-government, эти соображения не могут быть признаны истинной причиной развития и существования этой формы управления. Именно английская аристократия породила самоуправление в этой стране. Self-government является с одной стороны, орудием господства высших и зажиточных классов, а с другой – могущественным средством обеспечения их каждодневного и постоянного участия в государственном управлении. Таким образом, делал вывод А.Д. Градовский, пример Англии показывает нам, что понятие самоуправления есть, прежде всего, понятие политическое, определяемое степенью участия общества не только в административных делах местности, но и в общегосударственном управлении. По мысли ученого, идея обосновать самоуправление при помощи теории «местности», имеющей свои интересы, отличные от интересов государственных, является весьма привлекательной, но едва ли приложимой к практическому решению вопросов3.

Важно отметить, что в работах отечественных государствоведов середины XIX в.

впервые проводится мысль, объясняющая необходимость местного самоуправления также тем, что оно является проводником групповых интересов. Как доказывал А.Д. Градовский, институты гражданского общества, выражая интересы определенной социальной группы, выступают в качестве промежуточного звена между единством общегосударственных задач и разнообразием частных интересов и стремлений.

По мнению другого, не менее известного автора - профессора Московского университета А.А. Кизеветтера, система односторонней правительственной опеки бессильна осуществить создание идеального государственного благоустройства и народного довольства по двум причинам. Первую причину автор видит в развивающейся отчужденности правящего бюрократического класса от живых вечно подвижных, вечно обновляющихся интересов и потребностей народа. В качестве второй причины ученый Self-government – с англ. – самоуправление.

Градовский А.Д. Собрание сочинений. Т.9. Начала русского государственного права. ч.3. Органы местного управления. – СПб: Типография М.М. Стасюлевича, 1908. с.20.

Градовский А.Д. Указ. соч. с.25.

указывает на то обстоятельство, что «свободное участие в делах управления само по себе составляет глубокую потребность общества и является необходимым элементом общественной удовлетворенности и довольства». Подсказанная жизнью критика бюрократического, полицейского государства, по мысли А.А. Кизеветтера, сама собою намечает высший тип государственной организации, основанный на включении общественного представительства в круг закономерно действующих государственных учреждений. На этом этапе значительная область государственной жизни вверяется правительственной власти, а вследствие сознания того, что правительственные функции по самой своей природе разделяются на две группы: на те, которые удобнее осуществляются центральной властью, и те, которые целесообразнее и плодотворнее поручать органам общественного самоуправления.1 Чем больше государство освобождает общество от своей опеки, тем это общество выделяет из себя надлежащую часть для служения этому государству.

Это положение было центральным в российской политико-правовой мысли второй половины XIX в. Лучшие ее представители были убеждены, что именно самоуправление есть показатель силы общества и что самоуправление мыслимо лишь при высоком общественном развитии. Государство же, заинтересованное в развитом самоуправлении, должно заботиться о широком распространении общественного развития.

Во второй главе - «Взаимодействие органов местного самоуправления с населением и органами государственной власти субъекта РФ: региональный опыт»

обобщена современная практика осуществления местного самоуправления на примере конкретного субъекта РФ – Забайкальского края. В первом параграфе - «Развитие местного самоуправления в условиях самоуправления с органами государственной власти субъекта РФ» автор рассматривает основные проблемы развития местного самоуправления в условиях муниципальной реформы, начало которой было положено принятием 6 октября 2003 г. новой редакции Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», установившей двухуровневый тип организации муниципальных образований и Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России 9-19 ст. Исторический очерк. Издание «Русская мысль», М.: Типография Императорского Московского университета, 1910. с.3.

С 1 марта 2008 года в соответствии с федеральным конституционным законом об образовании в составе России нового субъекта РФ Читинская область и Агинский Бурятский автономный округ были объединены в Забайкальский край. Переходный период продлится до 31 декабря 2009 года.

существенно расширившей перечень вопросов местного значения, находящихся в компетенции органов местного самоуправления.

На основе анализа эмпирических данных по Читинской области, приступившей к реализации положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ с 1 января г., автор диссертации приходит к выводу о том, что ожидаемой децентрализации власти на местном уровне не произошло. Более того конкуренция между муниципальными районами и поселениями за ресурсы в условиях их недостаточности, приводит к концентрации полномочий по решению вопросов местного значения не на поселенческом, а на районном уровне, что ставит под вопрос решение основной задачи муниципальной реформы приближения местного самоуправления к населению. Достаточно сказать, что в соответствии с соглашениями, заключенными в 2007 г., все 100% поселений Читинской области - сельских поселения и 41 городское поселение, передали часть своих полномочий по решению вопросов местного значения на уровень муниципального района. Из 34 вопросов местного значения, находящихся в компетенции органов местного самоуправления поселения, 229 поселений передали от 1 до 5 вопросов в ведение муниципального района, 100 поселений передали от 6 до 10 вопросов местного значения, 15 поселений передали от до 20 вопросов.

Приведенные данные наглядно подтверждают опасения практиков, высказывавшихся относительно неизбежного в наших условиях процесса концентрации властных полномочий по решению вопросов местного значения поселений в руках муниципальных районов, которые до реализации федерального закона № 131-ФЗ уже являлись муниципальными образованиями.

С другой стороны, практика показывает, что процесс делегирования полномочий муниципального района на уровень поселений проходит сегодня очень медленно.

Муниципальные районы Читинской области заключили соглашения о передаче части своих полномочий по решению вопросов местного значения лишь с 19 поселениями, из них 6 – городских поселений, и соответственно 13 – сельских поселений.

Медленные темпы процесса децентрализации в системе местного самоуправления, безусловно, являются одной из острых проблем муниципальной реформы в России, если исходить из объявленной в рамках этой реформы основной задачи - приближения местного самоуправления к населению через повсеместное создание поселенческого уровня местного самоуправления. Пока налицо преобладание процессов централизации и концентрации власти и ресурсов на уровне муниципального района.

Одним из решений проблемы могло бы, по мнению автора диссертации, стать формирование представительного органа муниципального района, состоящего из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства. Такой вполне вероятный вариант образования районного совета предоставляет представителям поселений реальную возможность принимать решения в интересах поселений.

В диссертационном исследовании проведен подробный анализ порядка формирования представительных органов местного самоуправления, особенности выборов глав муниципальных образований, приведена характеристика профессионального, образовательного и полового состава депутатов, рассмотрены полномочия муниципальных администраций и органов государственной власти Забайкальского края, а также формы их взаимодействия с органами местного самоуправления.

В диссертации сделан вывод о том, что формирование органов местного самоуправления в большинстве муниципальных образований Забайкальского края происходит в соответствии с моделью «сильный мэр - совет», отличительным признаком которой является слабый контроль представительного органа за главой муниципального образования, возглавляющего местную администрацию. Исследование показало, что наблюдающееся в крае усиление контроля за органами местного самоуправления со стороны органов государственной власти, обусловлено, во-первых, слабостью представительного органа муниципального образования, который призван осуществлять контрольную функцию в отношении местной администрации, во-вторых, практическим отсутствием гражданского (общественного) контроля за деятельностью органов местного самоуправления.

По мнения автора диссертации, серьезным препятствием эффективному отстаиванию муниципальных интересов на региональной политической арене следует считать низкий уровень развития межмуниципального сотрудничества. Определенные трудности создает также недостаток квалифицированных кадров в органах местного самоуправления, что в значительной мере обусловлено существенным увеличением количества муниципальных образований (в Читинской области с 32 до 376) в ходе муниципальной реформы.

Во втором параграфе второй главы - «Проблемы политического участия граждан в местном самоуправлении» проведен анализ практической реализации форм прямой и представительной демократии в системе местного самоуправления. В диссертации отмечается, что законодательное расширение перечня форм осуществления населением местного самоуправления не привело к их широкому распространению на практике. Данные проведенного исследования показывают, что местное население как основной субъект местного самоуправления по большей части не участвует в делах местного сообщества.

В диссертации рассмотрены различные формы непосредственного участия граждан в местном самоуправлении, такие как: местный референдум; муниципальные выборы;

голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; голосование по вопросам изменения границ муниципального образования; правотворческая инициатива граждан;

территориальное общественное самоуправление; публичные слушания; сход граждан;

собрание граждан; конференция граждан; опрос граждан; обращения граждан в органы местного самоуправления.

В то же время анализ практики реализации прямой демократии в системе местного самоуправления современной России показывает, что основными формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления, имеющими практическое воплощение, являются только муниципальные выборы, без которых невозможно формирование органов местного самоуправления, публичные слушания, проведение которых обязательно при принятии устава, бюджета и программ развития муниципального образования, а также обращения граждан в органы местного самоуправления. В то же время, как показало исследование, одна из наиболее эффективных форм участия граждан в решении местных проблем - территориальное общественное самоуправление (ТОС) пока не получило широкого распространения в Забайкальском крае.

Что касается проблемы электоральной пассивности на выборах депутатов представительных органов и глав муниципальных образований то, как правило, она решается путем объединения муниципальных выборов с региональными и федеральными.

Указанные недостатки и изъяны непосредственной демократии в системе местного самоуправления в полной мере относятся и к представительным органам муниципальных образований. Недостаточная эффективность представительной демократии в системе местного самоуправления заключается в низком уровне фактического взаимодействия между народом и выборными должностными лицами муниципальных образований, равно как и в слабой информированности граждан о кандидатах и системе местного самоуправления.

Парадокс состоит в том, что гражданину подчас гораздо легче получить через центральные каналы телевидения информацию о Президенте РФ, депутатах Государственной Думы, чем через местные каналы связи - информацию о депутатах горсовета. Как на поселенческом, так и на районном уровнях наблюдается своеобразная пропасть между народными избранниками и теми, кто их избирает. Не случайно именно представительные органы муниципального образования лидируют в рейтинге недоверия к органам местного самоуправления.

В третьей главе - «Формирование эффективной системы взаимодействия власти и общества на местном уровне» рассмотрены возможные направления совершенствования деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в сфере расширения участия граждан в управлении муниципальным образованием.

В первом параграфе - «Факторный анализ развития общественной активности в сфере решения вопросов местного значения» исследуются причины и факторы, влияющие на социальную активность населения, содержание и характер взаимодействия власти и общества на местном уровне.

В диссертации отмечается, что развитие действенной системы взаимодействия власти и общества необходимо начинать с муниципальных образований, являющихся территорией компактного проживания населения, что в свою очередь делает первостепенной задачу развития общественной активности в сфере решения вопросов местного значения.

Выполнение этой сложной задачи возможно только на основе комплексного подхода и должно включать одновременно институциональный, культурно-идеологический и экономический аспекты проблемы.

Проведенный в работе подробный анализ развития институтов гражданского общества на примере городского округа г. Чита дает основания утверждать, что формирование институциональной основы гражданского общества происходит достаточно медленно. Приведенные в диссертации эмпирические данные свидетельствуют об отсутствии сколько-нибудь эффективных механизмов и средств, обеспечивающих заинтересованность в согласованном взаимодействии между наиболее активными представителями общественности и местными органами власти с целью решения актуальных задач общественного устройства на уровне муниципальных образований.

Одна из причин такого положения вещей, по мнению автора диссертации, заключается в том, что процесс институционализации гражданского общества предполагает, кроме всего прочего, формирование определенного типа политической культуры. Используя категорию политической культуры, автор диссертационного исследования попытался определить, какие особенности российской политической культуры оказали и продолжают оказывать влияние на становление и развитие местного самоуправления.

В диссертации отмечается, что демократический период развития нашего государства предполагает активное участие граждан в управлении делами государства и требует распространения в обществе гражданского типа политической культуры. В то же время факты свидетельствуют, что большинству нашего населения по-прежнему присуща традиционная для России политическая культура подданнического типа, что находит свое выражение в общественной пассивности, негативном отношении к органам местного самоуправления, отсутствии личной инициативы в решении вопросов местного значения.

В диссертации указывается, что многие проблемы в сфере осуществления местного самоуправления могут объясняться отсутствием в стране соответствующего политического опыта. Люди не понимают сути проводимой муниципальной реформы, и в результате либо преобразованиям. Именно поэтому очень важной представляется на современном этапе самоуправления, общественного участия в решении различных проблем. По мнению автора диссертации, это позволит преодолеть существующее в рамках муниципальных образований отчуждение власти и общества, которое во многом основано на недостаточном уровне информированности граждан о том, что собой представляет местное самоуправление, какова роль населения в решении местных вопросов.

Не менее важным фактором, влияющим на развитие местного самоуправления, собственников, реализующих и отстаивающих свои права – это основа гражданского общества. В диссертации отмечается, что уровень жизни большинства населения России в целом, и Забайкалья в частности, остается по-прежнему достаточно низким. Так, по существующим данным, порядка 30% населения региона имеет доходы до 4500 руб., что.

ниже прожиточного минимума, а 45,6% населения, имеют доходы до 6000 руб. в месяц1. В результате вопрос о выживании беспокоит людей больше, чем социальная активность, гражданственность, участие в местном самоуправлении. С другой стороны, анализ уровня развития предпринимательства в регионе показал, что население по-прежнему более склонно получать помощь со стороны государства, а не зарабатывать самостоятельно. Иначе говоря, патерналистские отношения между государством и обществом, характерные для советского прошлого, находят сегодня свое отражение не только в политике, но и в экономике.

Второй параграф - «Возможные направления совершенствования деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в сфере расширения участия граждан в управлении муниципальным образованием» посвящен разработке практических мер по совершенствованию деятельности органов публичного управления по работе с населением.

первоочередных мер, направленных на повышение качества работы представительных органов муниципального образования. Одной из таких мер может стать внесение требования http://www.stat.chita.ru/scripts/1c.exe?XXXX10F/oi_fondi.4.2.1/100140R повышения квалификации депутатов в перечень депутатских обязанностей, устанавливаемых законом субъекта РФ о статусе депутата представительного органа муниципального образования. Кроме того в целях обеспечения реального представительства интересов местного населения очень важно, чтобы в состав представительного органа в обязательном порядке входили представители различных категорий граждан, политических партий и общественных объединений. Важной задачей представляется формирование эффективной структуры представительного органа, обеспечивающей оптимальное соотношение численности его работников и качества осуществления полномочий.

Необходима также активизация взаимодействия депутатов и избирателей, как через использование традиционных СМИ, так и посредством привлечения ресурсов Интернет и др.

Что касается обеспечения эффективного информационного взаимодействия между местной администрацией и населением, первоочередными мерами должны стать:

· разработка и реализация единой информационной политики муниципального образования, направленной на повышение информационной открытости органов местного самоуправления;

· обеспечение органов местного самоуправления необходимой информацией для принятия эффективных управленческих решений, персональная компьютеризация и информатизация в органах местного самоуправления;

· совершенствование взаимодействия со средствами массовой информации, развитие печатных средств массовой информации, информационных агентств, рекламноинформационной деятельности, интернет-сайтов органов местного самоуправления и др.;

· повышение уровня профессиональной компетентности и культуры работников, особенно в сфере информатизации, формирование целостной информационнокоммуникационной инфраструктуры.

Обеспечение плодотворного взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов РФ также возможно через развитие эффективного информационного взаимодействия. Организация такого взаимодействия с использованием возможностей современных информационных и коммуникационных технологий позволит обеспечить новое качество государственного управления и создаст реальную основу для установления продуктивных взаимоотношений, направленных на совместное решение общественных проблем. С другой стороны, результатом грамотной информационной политики может стать формирование благоприятного социального климата для привлечения материальных, финансовых и иных ресурсов с целью развития муниципальных образований и региона в целом, создания инвестиционной привлекательности, стабилизация и консолидация местного сообщества.

В диссертации обосновывается необходимость привлечения профессиональных экспертов с целью разработки и реализации концепции развития местного сообщества на определенной территории с учетом ее специфики. На основе анализа оригинальных моделей построения гражданского общества на муниципальном уровне, разработанных российскими учеными и практиками, автор работы предлагает собственную структуру гражданского общества на срезе муниципального образования, и обосновывает основные этапы реализации концепции развития местного сообщества.

В заключении сформулированы основные выводы по результатам диссертационного исследования.

Основное содержание диссертации отражено в следующих публикациях автора:

1. Бутитова Д.Ц. Местное самоуправление и гражданское общество // Вестник университета, Серия «Государственное и муниципальное управление». № 1(7). – М.: ГУУ. 2006. (0,3 п. л.) 2. Бутитова Д.Ц. Некоторые проблемы реализации муниципальной демократии // Вестник ЧитГУ. № 1 (46). - Чита: ЧитГУ, 2008. (0,3 п.л.) 3. Бутитова Д.Ц. Местное самоуправление в системе взаимодействия власти и общества: проблемы и решения // Власть. № 4. 2009. (0,3 п.л.) 4. Бутитова Д.Ц. Государство и местное самоуправление // Сборник материалов VI Всероссийской научно-практической конференции «Кулагинские чтения»:

- Чита.

ЧитГУ, 2006. Ч.2. (0,1 п. л.) 5. Бутитова Д.Ц. Некоторые проблемы восприятия местного самоуправления населением (на примере г. Читы) // Экономика. Управление. Культура. Выпуск 14.М.: ГУУ, 2007. (0,3 п. л.) 6. Бутитова Д.Ц. Проблема развития местного самоуправления в контексте кризиса политической культуры современного российского общества // Сборник статей международной научно-практической конференции «Государственное и муниципальное управление в Сибири». – Новосибирск: СибАГС, 2007. (0,2 п. л.) 7. Бутитова Д.Ц. Некоторые вопросы реализации муниципальной реформы в Читинской области // Гражданское общество и местное самоуправление: сб. статей научнопрактической конференции / ЗабГГПУ. – Чита: Изд-во ЗабГГПУ, 2008. (0,2 п.л.) 8. Бутитова Д.Ц. Совершенствование деятельности органов местного самоуправления по взаимодействию с населением // Материалы всероссийской конференции «Государственное и муниципальное управление в Забайкальском крае». – Чита:

ЧитГУ, 2009. (0,1 п.л.)