«СТАНДАРТИЗАЦИЯ, МЕТРОЛОГИЯ И СЕРТИФИКАЦИЯ УЧЕБНИК Рекомендовано Министерством образования Российской Федерации в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальностям Коммерция, ...»

жизни или здоровью граждан;

имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу;

окружающей среде;

жизни или здоровью животных и растений.

В ФЗ о техническом регулировании детализируются требования по безопасности; безопасность излучений; биологическая безопасность;

взрывобезопасность; механическая безопасность; пожарная безопасность; промышленная безопасность; термическая безопасность; химическая безопасность; электрическая безопасность; ядерная и радиационная безопасность; электромагнитная совместимость в части обеспечения безопасности приборов и оборудования.

К сожалению, в перечень обязательных требований, включаемых со гласно п.1 ст. 7 ФЗ о техническом регулировании в технический регламент (далее — ТР), не вошли требования по информационной и технической совместимости (кроме электромагнитной совместимости), а также взаимозаменяемости.

Закон РФ «О стандартизации» предусматривал включение этих требований в государственные стандарты в качестве обязательных. В связи с этим можно разделить тревогу автора [37] о серьезных последствиях этого подхода для экономики и обороноспособности страны Достаточно вспомнить, что несоответствие российского оружия по требованиям взаимозаменяемости и совместимости стандартам НАТО в ряде случаев исключало продажу этой продукции странам Запада.

Необходимо обратить внимание на следующее противоречие в ФЗ о техническом регулировании: закон, не включив информационную совместимость в перечень обязательных требований, признал (совершенно обоснованно) согласно ст. 15 обязательными требования такого документа по информационной совместимости, как классификатор технико-экономической и социальной информации.

Серьезным недостатком ФЗ о техническом регулировании является отсутствие в перечне требований по информационной безопасности.

Актуальность этих требований глубоко осознана предпринимательским сообществом. Например, за рубежом стандартизированы правила по управлению защитой информации.

Соблюдение правил гарантирует бесперебойность бизнеса и минимизирует возможный ущерб. Среди гражданских учреждений одним из главных пользователей информационной безопасности являются банки.

В качестве обязательных требований также рассматриваются: предупреждение действий, вводящих в заблуждение потребителей; единство измерений (этот термин подробно рассмотрен в гл. 3).

Безопасность достигается также применением ветеринарно-санитарных и фитосанитарных мер.

Фитосанитарные меры — обязательные для исполнения требования и процедуры, устанавливаемые в отношении продукции растительного происхождения, которая по своей природе и (или) своему способу переработки может создавать риск проникновения на территорию РФ и (или) распространения вредных организмов*.

Ветеринарно-санитарные меры — обязательные для исполнения требования и процедуры, направленные на предупреждение заноса заразных болезней животных из иностранных государств, выпуск безопасных в ветеринарном отношении продуктов животноводства и защиту населения от болезней, общих для человека и животных.

Оценка соответствия требованиям безопасности не ограничивается сопоставлением фактического значения показателей безопасности с нормативами — необходимы анализ и оценка риска нарушения нормативов безопасности.

Согласно (1) риск — это вероятность причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений с учетом тяжести этого вреда.

В (27) дано определение в более краткой и общей форме: риск — сочетание вероятности события и его последствий. Если согласно (27) событие — возникновение специфического набора обстоятельств, при котором происходит явление, а источник — объект или деятельность с потенциальными последствиями, то оценка риска базируется на анализе цепочки: Источник ( причина, фактор ) -> Событие -> Последствие (следствие). Действия, предпринимаемые для устранения нежелательной ситуации и направленные на устранение риска (или снижения его * Вредный организм — растение любого вида, сорта или биологического типа, животное или болезнетворный организм любого вида, расы, биологического типа, способные нанести вред растениям или продукции растительного происхождения (Федеральный закон от 15.07.2000 № 99-ФЗ «О карантине растений»).

до допустимого уровня ) составляют процедуру, называемую управлением риском, или менеджментом риска.

В управлении риском наиболее эффективны предупреждающие действия. Например, для обеспечения безопасности автомобиля необходимо повышенное внимание к дорожной обстановке (как потенциальному источнику опасности), применение подушек безопасности и других мер, а также страхование ответственности для снижения тяжести последствий ДТП.

Таким образом, характеристика безопасности без указания на степень риска не несет полезной информации. Поэтому понятны следующие рекомендации стандарта (26):

1) слова «безопасность» и «безопасный» следует применять только для выражения уверенности и гарантий риска;

2) не следует употреблять слова «безопасность» и «безопасный» в качестве описательного прилагательного предмета, т.к. они не передают никакой полезной информации. Рекомендуется всюду, где только возможно, эти слова заменять признаками предмета, например:

— «защитный шлем» вместо «безопасный шлем»;

— «нескользкое покрытие для пола» вместо «безопасное покрытие».

Даже в Инструкции по применению потребительских товаров (25) следует учитывать (на качественном уровне) степени риска. В частности, для предупреждения потребителей должны быть использованы сигнальные слова, соответствующие классификации степени риска:

«Опасность» — предупреждение о большом риске;

«Предупреждение» — предупреждение о среднем риске;

«Внимание» — предупреждение о малом риске.

Требования к безопасности в качественной форме задаются преимущественно в законах. Например, в законодательных актах (директивах) Европейского союза (ЕС), в частности в директиве 9837 / ЕС «Машины и механизмы», существенные требования сформулированы следующим образом: «Шум должен быть минимальным при существующем уровне развития науки и техники». Конкретные требования по безопасности с указанием степени риска устанавливаются в стандартах, гармонизированных с техническими законами (техническими регламентами).

В практике наиболее распространены два метода анализа рисков, В основе первого метода лежит анализ причинно-следственной диаграммы: Последствие — Событие («слабые» места конструкции или технологического процесса) — Причины.

Выявление наиболее важных причин позволяет разработать действия (меры), направленные на устранение «слабых» мест в конструкции и технологии производства, и тем самым снизить степень опасности последствий.

Второй метод получил практическое применение и стандартизирован в автомобильной промышленности (ГОСТ 51814.2—2001) и позволяет дать количественную оценку рисков.

Речь идет о «методе анализа видов и последствий отказов». Экспертным путем по 10-балльной шкале (при этом 10 баллов соответствуют самым тяжким последствиям ) оцениваются тяжесть последствия (S); вероятность возникновения последствия (О); вероятность обнаружения отказа (>). После получения экспертных оценок вычисляют приоритетное число риска (ПЧР):

ПЧР = 5 х О х D. Стандартом установлена критическая граница ПЧР — в пределах 100—125 баллов. В случае превышения значения ПЧР принимаются меры по устранению или уменьшению вероятности отказов слабых мест в конструкции и технологии.

Оценка качества — это совокупность операций, выполняемых с целью оценки соответствия конкретной продукции установленным требованиям. Требования устанавливаются в технических регламентах, стандартах, технических условиях, контрактах, технических заданиях на проектирование продукции. Носителем установленных требований могут быть также стандартные образцы, образцы-эталоны, товары-аналоги. Невыполнение требования является несоответствием (2). Для устранения причин несоответствия организация осуществляет корректирующие действия.

Основной формой оценки является контроль. Любой контроль включает два элемента: получение информации о фактическом состоянии объекта (для продукции — о ее качественных и количественных характеристиках) и сопоставление полученной информации с установленными требованиями с целью определения соответствия, т.е. получение вторичной информации.

Контроль качества продукции — контроль количественных и (или) качественных характеристик продукции.

В процедуру контроля качества могут входить операции измерения, анализа, испытания.

Измерения как самостоятельная процедура являются объектом метрологии (см. гл. 3).

Анализ продукции, в частности структуры и состава материалов и сырья, осуществляется аналитическими методами: химическим анализом, микробиологическим анализом, микроскопическим анализом и пр.

Испытания — техническая операция, заключающаяся в определении одной или нескольких характеристик данной продукции, процесса или услуги в соответствии с установленной процедурой (5).

Иллюстрацией контроля качества продукции как комплексной процедуры является, например, контроль качества ткани. Он включает контроль качественных характеристик (внешних дефектов, соответствия утвержденному образцу — эталону по цвету, рисунку), контроль количественных характеристик путем простейших измерений (длины, ширины, толщины), испытаний (на сопротивление истиранию, разрывную прочность), химического анализа (определение волокнистого состава).

Рассмотрим подробнее значение испытания как процедуры. Основным средством испытаний является испытательное оборудование. К средствам испытаний относятся также основные и вспомогательные вещества и материалы (реактивы и т.п.). применяемые при испытании.

При испытании могут применяться различные методы определений характеристик продукции и услуг: измерительные, аналитические, регистрационные (установление отказов, повреждений), органолептические (определение характеристик с помощью органов чувств).

По месту проведения испытания бывают лабораторными, полигонными, натурными. Испытания товаров проводят главным образом в лабораторных условиях.

Основное требование к качеству проведения испытания — точность и воспроизводимость результатов. Выполнение этих требований в существенной степени зависит от соблюдения правил метрологии.

В последние годы стали проверять сами лаборатории непосредственно на качество проведения испытаний посредством межлабораторных сравнительных испытаний — параллельного испытания стандартного изделия или пробы вещества с известными характеристиками в нескольких контролируемых лабораториях. По отклонению результатов испытаний каждой лабораторией характеристик стандартного объекта судят о точности и воспроизводимости результатов, т.е. о качестве испытаний каждой лаборатории.

Например, Центральный испытательный центр, действующий при Министерстве сельского хозяйства США, ежемесячно рассылает во все эталона, показатели которого закодированы и занесены в банк данных главного компьютера (но до сведения местных испытателей они не доведены). Лаборатории испытывают присланные эталоны, а полученные данные посылают в центральное бюро, где идет машинное сличение (сопоставление) результатов. В случае неудачи в местные испытательные лаборатории телексом отправляется информация: результаты испытаний не соответствуют контрольным; выданные в таком-то месяце сертификаты не могут быть признаны на хлопковой бирже.

Данная схема получила название «раунд-тест» — тестирование идет как бы по кругу, непрерывно, ставя испытателей в жесткие условия: необходимо постоянно поддерживать себя в наилучшем работоспособном состоянии (это касается как техники, так и специалистов). Если какаялибо лаборатория хотя бы раз «выпадет из круга», т.е. из Реестра центров, допущенных к выдаче сертификатов, то она лишится контрактов на проведение анализов.

Для подтверждения требуемого качества испытаний лаборатории должны пройти процедуру аккредитации. Аккредитация лабораторий — официальное признание того, что испытательные лаборатории правомочны осуществлять конкретные испытания или конкретные типы испытаний (5).

В России, как и за рубежом, действует Система аккредитации испытательных, измерительных и аналитических лабораторий.

Согласно Правилам проведения сертификации в Российской Федерации к испытаниям конкретной продукции допускается только аккредитованная испытательная лаборатория.

Рассмотрев требования к качеству и методы контроля, укажем на то, что стандарт на продукцию (услугу) разрабатывается в следующей последовательности: изучение потребности в стандартизируемом объекте — установление требований к качеству — установление характеристик — установление методов контроля характеристик.

Центральным разделом любых правил сертификации конкретной продукции или услуг (см. приложения 4 и 5) является таблица следующей формы:

Наименование Код объекта Долголетний опыт борьбы за качество в нашей стране и за рубежом показал, что никакие эпизодические, разрозненные мероприятия не могут обеспечить устойчивое улучшение качества. Эта проблема может быть решена только на основе четкой системы постоянно действующих мероприятий. На протяжении нескольких десятилетий создавались и совершенствовались системы качества (СК). На современном этапе принята СК, установленная в международных стандартах — ИСО серии 9000. Требования к СК дополняют технические требования к продукции. Фундаментальным понятием в учении о СК является понятие «процессы жизненного цикла продукции» (ЖЦП).

Жизненный цикл продукции представляет собой совокупность взаимосвязанных процессов изменения состояния продукции при ее создании и использовании. Существует понятие этапа жизненного цикла продукции — условно выделяемой его части, которая характеризуется спецификой производимых на этом этапе работ и конечными результатами.

Неразрывность этапов ЖЦП подсказала исследователям проблемы качества модель обеспечения качества в виде непрерывной цепи (окружности), составляющими которой служат отдельные этапы ЖЦП (рис. 2).

Эту модель раньше называли петлей качества (спиралью качества), а в последней версии ИСО 9000 — «процессами жизненного цикла продукции» (6). Важнейшее требование к СК состоит в том, что управление качеством должно охватывать все этапы ЖЦП.

после использования деятельность РИС. 2. Процессы жизненного цикла продукции На этапе маркетинговых исследований осуществляется систематическая работа по изучению рынков сбыта и требований потребителей к продукции предприятия; условий эксплуатации продукции; возможности поставщиков материальных ресурсов в отношении качества и дисциплины поставок.

На этапе проектирования и разработки продукции выявленные по результатам маркетинга потребительские требования трансформируются в технические требования. Итогом проектирования являются техническое задание (задание технических характеристик нового изделия), техническая документация (конструкторская и технологическая документация) и опытный образец.

В процессе закупок организация оценивает и выбирает поставщиков на основе их способности поставлять продукцию в соответствии с требованиями организации.

В процессе производства осуществляются подготовка и обеспечение технологического процесса изготовления и ремонта продукции; отработка и проверка технологического процесса и овладение практическими приемами изготовления продукции со стабильными значениями показателей и в заданном объеме выпуска. При предоставлении материальной услуги осуществляется технологический процесс исполнения (приготовление блюда, химчистка изделия, подготовка товара к продаже) в соответствии с технологическими регламентами.

Проверка продукции включает в себя контроль, измерения и испытания (при необходимости), осуществляемые на всех этапах ЖЦП. Заключительным этапом проверки является приемочный контроль, по результатам которого должно быть подтверждено соответствие готовой продукции установленным требованиям.

Упаковывание и хранение должны способствовать сохранению качества в сферах производства и обращения (часть ЖЦП от отгрузки ее изготовителем до получения конкретным потребителем), при погрузочно-разгрузочных работах, транспортировании, хранении на складах.

Распределение и реализация заключаются в закупке товаров оптовыми организациями с целью осуществления продажи магазинам и отпуск розничными организациями товаров покупателям. На этом этапе субъектом управления качеством становится персонал организации сферы услуг. При этом продолжается предоставление услуги, в частности осуществляется обслуживание потребителя услуги. Основная задача исполнителей услуги — обеспечение качества услуги и высокой культуры обслуживания.

На этапе эксплуатации (использования и потребления) к управлению подключается потребитель продукции. От того, насколько грамотно он использует (эксплуатирует) продукцию, будет, в частности, зависеть срок ее службы.

На стадии утилизации необходимо предупредить вредное воздействие использованной продукции на окружающую природную среду.

Этапом утилизации не заканчивается деятельность организации. К этому сроку, а практически еще раньше, организация начинает изучать предполагаемые потребности, уточнять текущие потребности и после маркетинговой деятельности приступает к проектированию новой продукции. Так возникает новый виток деятельности в области качества — от этапа маркетинга до этапа утилизации и т.д.

Современная система качества основывается на двух подходах: техническом (инженерном) и управленческом (административном).

Технический подход базируется на требованиях стандартов на продукцию и предусматривает применение статистических методов, методов метрологии и других научных методов, используемых для оценки стабильности производственных процессов и обеспечения достоверности результатов измерений, контроля и испытаний продукции.

Управленческий подход базируется на требованиях стандартов ИСО серии 9000, принципах и методах менеджмента — - «скоординированной деятельности по руководству и управлению организацией» (2).

В широком смысле она охватывает организационную структуру организации, документацию, производственные процессы и ресурсы для достижения целей в области качества продукции и удовлетворения требований потребителей.

ТЕХНИЧЕСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

КАК ОСНОВА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО

СТАНДАРТИЗАЦИИ, МЕТРОЛОГИИ

И СЕРТИФИКАЦИИ

Техническое законодательство — один из результатов деятельности по техническому регулированию как сферы государственного регулирования экономики. По мнению [30], ФЗ о техническом регулировании является основным источником технического права в России.

Одним из основных условий вступления России в ВТО является соблюдение принципов технического регулирования, установленных в Соглашении по техническим барьерам в торговле, Соглашении по применению санитарных и фитосанитарных мер, а также в Кодексе добровольной практики (см. подразд. 1.2 данной главы).

1.1. Понятие о техническом регулировании Эффективно работающий мировой рынок — это экономическое пространство, в котором свободно перемещаются через границы государств товары, капитал, трудовые ресурсы, информация туда, где для них складываются более выгодные условия. Создание такого рынка возможно, если государства будут принимать меры, направленные на устранение тарифных и технических (нетарифных) барьеров. Под техническим барьером понимаются различия в требованиях национальных и международных (зарубежных) стандартов, приводящие к дополнительным по сравнению с обычной коммерческой практикой затратам средств и (или) времени для продвижения товаров на соответствующий рынок.

24 Глава 1. Техническое законодательство как основа деятельности...

Так, в начале 2003 г. в Нью-Йорке была отозвана из торговых точек партия российского молока «Можайское» и «Милая Мила», так как в продуктах был обнаружен сульфонамид — вещество, способное вызвать у человека аллергическую реакцию. Причина — в различии требований национальных стандартов. Хотя российские ГОСТы на пищевые продукты в целом жестче, но тест на сульфонамид ими не был предусмотрен (в связи с этим инцидентом велись переговоры о закупке соответствующего испытательного оборудования).

Приведенный пример иллюстрирует естественный «технический»

барьер. Но в практике очень много искусственно создаваемых технических барьеров для России, не являющейся членом ВТО. Очень часто они возникают из-за отсутствия соглашений о взаимном признании результатов оценки соответствия. Например, к нашей бытовой технике (автомобилям, холодильникам), поступающей на европейский рынок, часто предъявляют по отдельным характеристикам более жесткие требования, чем к продукции других европейских стран, несмотря на наличие сертификатов соответствия, выданных международно признанными органами по сертификации и признаваемых в странах ЕС.

В связи с вышеизложенным Россия, как и все другие страны, должна разрабатывать программы по преодолению барьеров в торговле, тем более что реализация данных программ дает огромный экономический эффект.

По данным Экономического комитета Азиатско-Тихоокеанского сотрудничества (АТЭС), разработанные программы по нетарифным барьерам в торговле (стандартизации, оценке соответствия) дают странам АТЭС 0,25% прибыли от фактического валового внутреннего продукта (около 45 млрд дол.), тогда как программа тарифного регулирования — всего лишь 0,14% (почти вдвое меньше).

В Германии эффект от применения мер технического регулирования достигает 1,0% от ВВП.

В основе программ по преодолению технических барьеров лежит деятельность государств в области технического регулирования. Под регулированием понимаются действия государства, организующие поведение на рынке хозяйствующих субъектов.

Объектами технического регулирования являются продукция, процессы жизненного цикла продукции, работы и услуги.

В общем виде техническое регулирование — это правовое регулирование отношений в области установления и применения требований (обязательных и рекомендуемых) к указанным техническим объектам и в области оценки соответствия установленным требованиям.

Субъектами технического регулирования являются:

1) органы власти (правительство и министерства РФ);

Глава 1. Техническое законодательство как основа деятельности... 2) органы государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технического законодательства (федеральные службы по надзору);

3) органы по сертификации (в 2004 г. — 1111 единиц в рамках обязательной сертификации системы ГОСТ Р), аккредитованные испытательные лаборатории (2437 единиц);

4) субъекты хозяйственной (предпринимательской деятельности);

5) разработчики технических законов и стандартов.

Безопасность — главный приоритет системы технического регулирования и обязательное требование.

В европейских директивах применяется термин, близкий к термину «обязательные требования», — «существенные требования». Они составляют основу регламентирующих предписаний, директив.

Поскольку безопасность является относительным понятием, то ее характеристика невозможна, как указывалось выше, без указания на риск. В существенных требованиях идентифицируются возможные риски, связанные с использованием продукции. Производитель обязан доказать, что риски, относящиеся к его продукции и перечисленные в существенных требованиях, устранены или минимизированы. Таким образом, при формулировке существенных требований определяют необходимый результат, не конкретизируя при этом способы его достижения, что обеспечивает определенную гибкость при выборе технического решения.

Разработка норм базируется на оценке риска причинения вреда от эксплуатации продукции. В частности, установление минимально необходимых требований, выбор форм и схем подтверждения соответствия осуществляются с учетом степени риска причинения вреда продукцией. Принятие решений на базе сравнения фактического уровня риска с допустимым является главным в процессе технического регулирования.

Согласно (1) техническое регулирование — правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия.

В этом громоздком определении, представленном в Законе, просматриваются главные элементы технического регулирования:

— установление, применение и исполнение обязательных требований к продукции и процессам ЖЦП;

26 Глава 1. Техническое законодательство как основа деятельности...

— установление и применение на добровольной основе требований к продукции, процессам ЖЦП, выполнению работ или оказанию услуг;

— правовое регулирование в области оценки соответствия.

Первый элемент реализуется через принятие и применение технических регламентов на продукцию и правила метрологии; второй — через стандартизацию; третий — через оценку соответствия (сертификацию и декларирование соответствия, государственный контроль и надзор, аккредитацию, испытание, регистрацию).

Под «принятием требований» понимают их утверждение в установленных (Законом или документом по стандартизации) порядке и юридической форме. Под «применением требований» понимают их обязательный или добровольный выбор (использование) во всех объектах и случаях, для которых они приняты. Под «исполнением обязательных требований» следует понимать их обязательное соблюдение в соответствующих объектах регулирования.

Судя по определению термина «техническое регулирование», на работы и услуги обязательные требования устанавливаться не могут. По мнению известного юриста [37], такой вывод не следует делать в отношении всех работ и услуг. Речь должна идти о нематериальных услугах — услугах связи, медицинских, ветеринарных, туристических и др.

Гражданский кодекс РФ определил «работу» как «материальную услугу» в отличие от социально-культурных услуг, которые представляют собственно услуги.

Материальная услуга (т.е. «работа» по Гражданскому кодексу РФ) обеспечивает восстановление (изменение, сохранение) потребительских свойств изделий и изготовление новых изделий по заказам граждан, а также перемещение грузов и людей, создание условий для потребления.

В частности, к «работе» могут быть отнесены работы, связанные с ремонтом и изготовлением изделий, услуги общественного питания, розничной торговли, транспорта и др. В связи с этим необходимо отметить, что некоторые объекты регулирования, для которых устанавливаются обязательные требования (хранение, перевозка, реализация), представляют такие услуги, результат которых имеет материальную форму и связан с продукцией, в частности с отдельными стадиями ЖЦП.

На услуги, которые не связаны с ЖЦП согласно ФЗ о техническом регулировании (1), обязательные требования устанавливаться не могут.

Вместе с тем нельзя не отметить, что при оказании ряда социально-культурных услуг (медицинских, ветеринарных и пр.), безусловно, существуют определенные риски, требующие установления соответствующих норм безопасности. Такие нормы должны иметь обязательный характер. В связи с вышеизложенным следует разделить точку зрения [37] о том, что концепция Закона в части работ и услуг представляется ошибочной.

Глава 1. Техническое законодательство как основа деятельности... Технический регламент (IP) — это документ, который является носителем обязательных требований. По мере принятия технических регламентов на те или иные объекты государственные стандарты на эти объекты будут приобретать добровольный характер.

Техническое регулирование осуществляется в соответствии с рядом принципов:

1) независимость органов аккредитации, органов по сертификации от изготовителей, исполнителей и приобретателей*;

2) недопустимость совмещения полномочий органа государственного контроля и органа по сертификации ;

3) недопустимость совмещения одним органом полномочий на аккредитацию и сертификацию;

4) недопустимость внебюджетного финансирования государственного контроля (надзора) за соблюдением технических регламентов. В указанных принципах проводится идея обеспечения независимости субъектов технического регулирования;

5) применение единых правил установления требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг;

6) единая система и правила аккредитации;

7) единство правил и методов исследований (испытаний) и измерений при проведении процедур обязательной оценки соответствия;

8) единство применения технических регламентов независимо от видов или особенностей сделок;

9) соответствие технического регулирования уровню развития национальной экономики, развития материально-технической базы, а также уровню научно-технического развития;

10) недопустимость ограничения конкуренции при осуществлении аккредитации и сертификации.

Шесть из десяти принципов касаются деятельности субъектов технического регулирования — органов по сертификации, аккредитованных * Приобретатель — новый термин в юридических документах. Он объединяет понятия «покупатель» и «заказчик». По мнению [30], приобретатель — лицо, которое приобрело право собственности на имущество, в том числе на продукцию.

** Этот принцип был в свое время реализован приказом Госстандарта России от 08.04.2002 № 84 «О разграничении осуществляемых центрами стандартизации и метрологии (ЦСМ) бывшего Госстандарта России функций по государственному контролю и надзору и обязательному подтверждению соответствия», которым отменено действие аттестатов аккредитации 45 органов по сертификации, т.е. Госстандарт, по существу, вывел из состава ЦСМ органы по сертификации.

28 Глава 1. Техническое законодательство как основа деятельности...

сертификационных испытательных лабораторий (которые почему-то не названы в ФЗ о техническом регулировании), органов по аккредитации, органов государственного контроля (надзора).

Под независимостью органов по аккредитации, органов по сертификации (принцип 1) от изготовителей продукции, продавцов, исполнителей работ и услуг, приобретателей продукции следует понимать отсутствие любой формы зависимости — организационной, административной, экономической, финансовой. Независимость указанных органов — необходимое условие их аккредитации.

Принцип недопустимости внебюджетного финансирования госконтроля (принцип 4) также направлен на обеспечение независимости этого органа.

Принцип недопустимости совмещения полномочий органа госконтроля (надзора) и органа по сертификации (принцип 2) вытекает из принципиальных различий в правовом статусе указанных органов: первые являются государственными органами, функции вторых осуществляют лица и организации, занимающиеся предпринимательской деятельностью. То же объяснение относится к принципу 3, поскольку аккредитация —функция государственная.

Применение принципа 5 направлено на совместимость установления требований и форм их изложения в технических регламентах и документах в области стандартизации, тем более что ряд национальных стандартов будет служить «доказательной базой» ТР.

Принцип 7 следует учитывать не только в процедурах обязательной оценки соответствия, но и при проведении добровольной оценки.

Выполнение принципа 6 обеспечивается утверждением систем и правил аккредитации Правительством РФ.

Принцип 9 указывает на то, что уровень требований ТР и национальных стандартов, а также материально-техническая база сертификационных лабораторий должны отвечать мировому уровню, а организация работ по оценке соответствия должна быть идентична зарубежной практике.

Законодательство РФ о техническом регулировании состоит из Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании»

(см. приложение 1) и принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ.

Федеральные органы исполнительной власти (Минздрав соцразвития России, Минсельхоз России, МЧС России и пр.) вправе издавать в сфере технического регулирования акты только рекомендательного характеГлава 1. Техническое законодательство как основа деятельности... ра (за исключением технического регулирования в отношении оборонной продукции).

Какие внешние и внутренние обстоятельства подвигли Россию к проведению реформы технического регулирования? На этот вопрос дал ответ А.В.Данилов-Данильян [17]. Первое обстоятельство — необходимость максимального сближения позиций по техническому законодательству с развитыми зарубежными странами, прежде всего со странами Евросоюза и США. Только при указанной гармонизации наш бизнес может вписаться в современное экономическое пространство, чтобы адекватно реагировать на все происходящие изменения и быть готовым к конкуренции.

Второе обстоятельство — снятие избыточных административных барьеров, налагаемых государством на предпринимательскую инициативу и бизнес граждан. В первую очередь речь идет об инвентаризации обязательных требований государства к участникам хозяйственной деятельности. Чрезвычайно широкий и плохо упорядоченный набор обязательных требований, содержащийся в государственных стандартах, санитарных правилах и нормах, строительных нормах и правилах и во множестве отраслевых документов, ограничивает предпринимательскую деятельность.

Описанная система, доставшаяся стране по наследству от советских времен и усиленная в 1990-е гг., должна была подвергнуться коренной перестройке. В соответствии с установками, данными в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2000 и 2001 гг., началась подготовка к реформированию по двум направлениям.

При реформировании в первом направлении были приняты три федеральных закона, которые: а) упростили государственную регистрацию юридических лиц; б) существенно уменьшили количество лицензируемых видов деятельности; в) защитили права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора). По существу принятые меры были посвящены процедурным элементам контрольно-надзорной деятельности.

При реформировании во втором направлении от преобразования формы необходимо было перейти к реформированию содержательной части проверочной работы — инвентаризации обязательных требований государства к участникам хозяйственной деятельности. Положения Конституции РФ позволяют ограничивать предпринимательскую деятельность исключительно федеральными законами и только в отношении 30 Глава 1. Техническое законодательство как основа деятельности...

конкретного круга защищаемых Конституцией положений. Последние касаются здоровья и безопасности людей, животных и растений. За обеспечение выполнения этого требования отвечает государство. Уход от избыточного госрегулирования должен быть сбалансирован дополнительными механизмами. Введение жесткой ответственности, в частности отзыв товара с рынка, — одна из идей группы работников, готовивших реформу.

Стремление к унификации обязательных требований, установление нормативными актами высшего уровня (директивами, законами) обязательных требований нефинансового характера к предпринимательской деятельности вытекали из современного мирового опыта.

На основе рассмотренных идей и была создана концепция реформы технического регулирования, которая была реализована в ФЗ о техническом регулировании.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 16.07. № 284 федеральным органом по техническому регулированию определено Министерство промышленности и энергетики РФ (Минпромэнерго России).

1.2. Понятие о технических регламентах Главная цель технического регулирования — принятие технических регламентов. ТР принимаются в целях:

защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;

охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;

предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

Следует согласиться с мнением ученого-юриста [30] о том, что в ФЗ о техническом регулировании недостаточно ясно определен смысл действий, вводящих в заблуждение приобретателей. Введение в заблуждение может быть вызвано: неполной и недостоверной информацией о качестве и количестве товара;

введением в коммерческий оборот неучтенной продукции; подделкой товара с корыстной целью — фальсификацией; производством продукции с нарушением исключительных прав владельцев данных прав — контрафактной продукции; незаконным перемещением товаров через таможенную границу и пр.

Требования к содержанию технического регламента. ТР должен содержать:

— исчерпывающий перечень продукции и процессов ЖЦП (производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации), в отношении которых устанавливаются требования ТР;

Глава 1. Техническое законодательство как основа деятельности... — правила идентификации* объекта технического регулирования;

— минимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность продукции и процессов ЖЦП.

В ТР в целях его принятия могут также содержаться: а) правила и формы оценки соответствия (в том числе схемы подтверждения соответствия), определяемые с учетом степени риска; б) предельные сроки оценки соответствия в отношении каждого объекта технического регулирования; в) требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правила их нанесения.

Содержащиеся в ТР обязательные требования к продукции, процессам ЖЦП, правила и формы оценки соответствия, правила идентификации, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам (и правилам их нанесения) являются исчерпывающими, имеют прямое действие на всей территории РФ и могут быть изменены только путем внесения изменений в соответствующий ТР.

Перечисленные требования, не включенные в ТР, а регламентированные иными документами, не могут носить обязательный характер.

В ТР с учетом степени риска причинения вреда могут содержаться специальные требования к продукции и процессам ЖЦП, обеспечивающие защиту отдельных категорий граждан (несовершеннолетних, беременных женщин, кормящих матерей, инвалидов).

По продукции, по которой (в силу отсутствия исчерпывающих научных данных) не представляется возможным определить степень допустимого риска, ТР может содержать требования, касающиеся приобретателя, о возможном вреде и о факторах, от которых он зависит.

ТР устанавливают также минимально необходимые ветеринарносанитарные и фитосанитарные меры в отношении продукции, происходящей из отдельных стран и (или) мест, в том числе ограничения ввоза, использования, хранения, перевозки, реализации и утилизации, обеспечивающие биологическую безопасность.

Более подробно содержание ТР рассмотрено в 1.4.

Виды технических регламентов. ФЗ о техническом регулировании предусмотрены два вида ТР: общие технические регламенты (далее — ОТР); специальные технические регламенты (далее — СТР).

Требования ОТР обязательны для применения и соблюдения в отношении любых видов продукции и процессов ЖЦП.

* Идентификация продукции — установление тождественности характеристик продукции ее существенным признакам.

32 Глава 1. Техническое законодательство как основа деятельности...

ОТР принимаются по вопросам:

— безопасной эксплуатации зданий, строений, сооружений и безопасного использования прилегающих к ним территорий;

— пожарной безопасности;

— биологической безопасности;

— электромагнитной безопасности;

— экологической безопасности;

— ядерной и радиационной безопасности.

Требования СТР учитывают технологические и иные особенности отдельных видов продукции и особенности ЖЦП — процессов производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации.

СТР устанавливают требования только к тем отдельным видам продукции и процессам ЖЦП, степень риска причинения вреда которыми выше степени риска причинения вреда, учтенной ОТР.

Среди СТР специалисты выделяют регламенты, распространяющиеся на широкие объекты. Они получили название «макроотраслевые технические регламенты». Примером являются ТР по безопасности низковольтного оборудования (электрооборудования с диапазоном напряжения до 1000 В). Они охватывают 22 группы продукции (электробытовые приборы, аудиовизуальную технику, электрические инструменты и пр ). Данный ТР связывает ОТР по безопасности машин и оборудования и электромагнитной совместимости с узкоспециальными регламентами — ОТР по безопасности взрывозащищенного оборудования, СТР на медицинское оборудование, СТР на радиологическое оборудование, СТР на электрические части лифтов и подъемников и пр.

1.3. Принципиальные основы принятия решения о необходимости разработки технического регламента При принятии решения о необходимости разработки ТР руководствуются следующими основополагающими принципами:

1) идентификация проблемы (в том числе ее природы и значимости);

2) рассмотрение всех возможных вариантов подхода к проблеме;

3) изучение возможного влияния на барьеры в торговле в случае признания ТР как наиболее предпочтительного варианта;

4) изучение возможности приоритетного принятия стандартов на конечную продукцию (например, на эксплуатационные характеристики) вместо принятия предписывающих стандартов (например, конструкционные характеристики);

Глава 1. Техническое законодательство как основа деятельности...

5) изучение степени гармонизации с международными и региональными регламентами и стандартами;

6) рассмотрение механизма оценки соответствия;

7) изучение возможности пересмотра и контроля ТР;

8) обеспечение проведения необходимых консультаций;

9) соблюдение правил разработки и принятия ТР.

Ключевые контрольные вопросы, которые следует поставить при реализации соответствующего принципа, представлены согласно (32) в табл. 1.

Перечень ключевых контрольных вопросов по подготовке, принятию и пересмотру технических регламентов Ключевые вопросы при идентификации проблемы Почему требуется вмешательство правительства?

Ключевые вопросы по вариантам решения проблемы Какие существуют альтернативы техническим регламентам Существуют ли какие-либо ограничения, которые делают некоторые альтернативы нежелательными или невозможными?

Обеспечивает ли введение технических регламентов минимум затрат либо максимум выгод для общества по сравнению Ключевой вопрос по разработке и применению технических Разработаны ли технические регламенты таким образом, что они минимизируют ограничения для фирм на вхождение Ключевой вопрос при рассмотрении приоритета стандартов на продукцию перед предписывающими стандартами Ориентированы ли технические регламенты в большей степени на результат, который необходимо достигнуть, 2 И. М. Лифиц - CMC 34 Глава 1. Техническое законодательство как основа деятельности...

Ключевые вопросы при рассмотрении международных Совместим ли технический регламент с международными Совместим ли технический регламент с международными Сформулирован ли технический регламент таким образом, что он минимизирует ограничения для фирм на вхождение Ключевые вопросы по оценке соответствия Оправдывает ли риск от ущерба те затраты, которые придется понести от введения обязательного подтверждения Достаточен ли перечень форм и схем обязательного подтверждения соответствия для обеспечения целей Учтены ли возможности различных заявителей (изготовителей, продавцов) для реализации установленных форм и схем обязательного подтверждения соответствия?

Изменились ли настолько обстоятельства и задачи, из-за которых были введены регламенты, чтобы пересмотреть Достигнуты ли цели от введения технического регламента?

Каков был эффект от технического регламента? Были ли какие-либо непредвиденные эффекты?

Востребован ли технический регламент к моменту окончания срока действия или существует более подходящий вариант Приняты ли во внимание мнения всех заинтересованных Выполняются ли требования Соглашения по техническим 1.4. Структура технического регламента В общем случае предлагается следующая структура ТР:

1) область применения регламента и объекты технического регулирования;

Глава 1. Техническое законодательство как основа деятельности... 2) основные понятия;

3) общие положения для размещения на рынке Российской Федерации;

4) требования к продукции;

5) применение стандартов (презумпция соответствия);

6) подтверждение соответствия;

7) государственный контроль (надзор);

8) назначение федерального органа исполнительной власти, ответственного за реализацию технического регламента;

9) переходные положения.

Рассмотрим рекомендации по содержанию разделов ТР согласно (36) и [1], а также проиллюстрируем их примерами из специальных ТР, представленных в проектах федеральных законов «О специальном техническом регламенте на безалкогольные напитки и их производство» (далее — ФЗ на напитки) и «О безопасности игрушек» (далее — ФЗ на игрушки).

1. В разделе «Область применения регламента и объекты технического регулирования» следует четко установить взаимосвязь разрабатываемого ТР с другими регламентами, область распространения которых может пересекаться с областью применения данного регламента.

Например, в ТР на игрушки указывается: «Настоящий регламент не включает требования, имеющие общий характер и составляющие содержание общих технических регламентов.

Требования в отношении процессов производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации игрушек, не оговоренные настоящим техническим регламентом, регулируются общими и иными специальными техническими регламентами».

В ТР приводится перечень объектов технического регулирования, на которые он распространяется. Такой перечень может включать не только продукцию (как ТР на игрушки), но и процессы ЖЦП (производство, хранение, перевозку и т.д.).

В ТР важно обозначить те объекты, на которые он не распространяется.

Так, в ТР на игрушки указывается, что действие регламента не распространяется на игрушки, являющиеся предметами индустрии для взрослых. В приложении к ТР указаны игрушки, которые не рассматриваются в рамках рассматриваемого регламента: елочные новогодние украшения, велосипеды, пневматическое оружие и пр.

В ТР на безалкогольные напитки указано, что требования к процессам производства распространяются только на организации, осуществляющие производственную деятельность на территории РФ.

2. В разделе «Основные понятия» рекомендуется использовать стандартизированные термины и их определения. Для проверки соответГлава 1. Техническое законодательство как основа деятельности...

ствия проекта ТР стандартам на термины и определения целесообразно проводить терминологическую экспертизу. В этом разделе необходимо также приводить определения тех понятий, которые важны для однозначного понимания положений ТР, например определить такие ключевые понятия, как продавец; лицо, размещающее продукцию на рынке; обращение; презумпция соответствия.

Например, в ТР на игрушки, кроме определений различных видов игрушек, даются такие термины и определения:

презумпция соответствия*: положение, которое означает, что выполнение требований национальных стандартов, указанных в перечне, утвержденном и опубликованном национальным органом по стандартизации в печатном издании федерального органа по техническому регулированию, применяемых на добровольной основе при изготовлении и контроле продукции, является необходимым и достаточным условием соответствия этой продукции обязательным требованиям технических регламентов;

лицо, размещающее продукцию на рынке РФ: физическое или юридическое лицо, размещающее продукцию на рынке РФ (изготовитель, продавец, лицо, выполняющее функцию иностранного изготовителя).

3. В разделе «Общие положения для размещения продукции на рынке Российской Федерации» устанавливается главное требование ФЗ:

продукция не может быть реализована на рынке, если она способна оказывать вредное воздействие на людей, домашних животных или имущество при ее использовании по назначению. В этом разделе устанавливаются условия ввоза на территорию РФ продукции, подлежащей обязательному подтверждению соответствия.

Целесообразно указать все особенности размещения продукции, в частности, необходимо учесть современные способы продажи продукции, например, по каталогам или через Интернет.

В этом разделе указывается, что перед введением в обращение продукции изготовитель или его уполномоченный обязан нанести на продукцию (упаковку) знак обращения (рис. 3).

4. Раздел «Требования к продукции» — один из наиболее важных. С учетом того, что требования безопасности, не включенные в ТР, не являются обязательными для исполнения и применения, необходимо, чтобы разработчик ТР полно и корректно определил все минимально необходимые требования безопасности. Принципиально важно, чтобы разработчик ТР определился со способом задания минимально необходимых требований.

Требования могут задаваться следующими способами:

1) общими требованиями, качественно определяющими необходимый уровень безопасности;

* Презумпция — от лат. «предположение».

Глава 1. Техническое законодательство как основа деятельности... 2) конкретными (детальными) численными значениями показателей.

Первый способ, вероятно, станет основным.

Второй способ не является новым для российской практики нормирования, так как аналогичным образом установлены требования в национальных стандартах, СанПиНах, СНиПах и других документах федеральных органов исполнительной власти. Недостатком этого способа является «уязвимость» конкретных значений показателей для любого пересмотра международных требований по безопасности: изменение нормы международных организаций потребует пересмотра ТР, что является длительной и сложной процедурой. Второй способ приходится использовать для продукции, для которой отсутствует доказательная база соответствия в виде гармонизированных с данным регламентом национальных стандартов, и в случаях, когда степень гармонизации национальных стандартов невелика.

Согласно ст. 7 ФЗ о техническом регулировании содержащиеся в ТР обязательные требования являются исчерпывающими, имеют прямое действие на всей территории РФ и могут быть изменены только путем внесения изменений и дополнений в соответствующий ТР. Из этой статьи следует, что исключается принятие какими-либо государственными органами РФ (кроме органов, уполномоченных ФЗ о техническом регулировании) нормативных актов, подлежащих решению в ТР. Закон специально оговаривает требования, которые не могут включаться в ТР:

— требования к конструкции и исполнению изделия, если это не является необходимым для достижения целей принятия ТР;

— требования к продукции, причиняющей вред жизни и здоровью граждан в результате накопления вредных факторов в процессе длительного использования продукции, когда невозможно определить степень допустимого риска.

В последнем случае ТР должен содержать требование об информировании приобретателя о возможном вреде и факторах, его вызывающих.

Так, в проекте ФЗ на напитки (ст. 11) устанавливаются санитарногигиениче-ские и микробиологические требования в форме пяти таблиц, в которых даны: группы продуктов, показатели, допустимые уровни содержания веществ, периодичность контроля. В этой же статье содержатся требования к маркированию безалкогольных и слабоалкогольных напитков и к сырью для их производства.

В ст. 11 проекта ФЗ на игрушки установлены требования к безопасности производственных процессов. Их содержание учитывает общие ТР (по пожарной, экологической безопасности и пр.) и специфику производства на предприятиях безалкогольной промышленности. В частГлава 1. Техническое законодательство как основа деятельности...

ности, регламентированы: требования производственной безопасности (к источникам повышенной опасности — уровню вибрации и шума, температуре воздуха рабочей зоны и пр.); безопасности технологий; безопасности оборудования; требования к размещению оборудования; безопасности объектов организации (здания, сооружения и помещения) и территорий; безопасности работников: требования к взрывной и пожарной безопасности; экологической безопасности.

В проекте ФЗ на игрушки требования безопасности изложены в ст. «Существенные требования к продукции». В приложении «Основные требования безопасности, предъявляемые к игрушкам» указывается, что пользователи игрушек должны быть защищены от риска нанесения ущерба здоровью или получения травм. В ТР указываются причины возможного риска и конкретные виды риска. В частности, дается характеристика риска, связанного с физическими и механическими свойствами, воспламеняемостью и взрывоопасностью, химическими и электрическими свойствами, гигиеническими требованиями.

В специальной статье ТР на игрушки регламентированы требования к информации для приобретателя. ТР имеет приложение «Предупреждение об опасности и указания о принятии мер предосторожности».

5. В разделе «Применение стандартов (презумпция соответствия)»

должны быть описаны условия применения стандартов для случая задания качественных требований к продукции в рамках реализации принципа презумпции соответствия.

Следует также учесть, что разработчик лишен возможности привести в ТР ссылки на национальные стандарты, так как это будет означать, что требования стандартов, на которые дается ссылка, становятся обязательными для всех субъектов технического регулирования, что противоречит концепции ФЗ о техническом регулировании. В отличие от такого подхода ссылка на национальные стандарты, гармонизированные с данным регламентом, путем публикации их перечня (п. 9 ст. 16 ФЗ о техническом регулировании) дает возможность выбора субъекту регулирования: воспользоваться стандартом или нет, что не противоречит концепции Закона.

6. В разделе «Подтверждение соответствия» должны быть определены объекты подтверждения соответствия требованиям данного регламента с учетом того, что предметом обязательного подтверждения может быть только продукция.

Законом предусмотрены две формы проведения обязательного подтверждения соответствия: декларирование и обязательная сертификация.

Как следует из концепции ФЗ о техническом регулировании, декларирование соответствия является приоритетной формой обязательного подтверждения соответствия. Обязательная сертификация в ТР должна закГлава 1. Техническое законодательство как основа деятельности... ладываться только в обоснованных случаях. Один из основных критери* ев ее применения — высокая степень потенциальной опасности.

Очень перспективной формой подтверждения соответствия является добровольная сертификация, объектом которой являются не только продукция, но и услуги, а также другие объекты.

Рис. 3. Знак обращения на рынке (знак соответствия В общем случае оценка соответствия продукции требованиям ТР может быть основана на следующих положениях:

— должны выполняться требования национальных стандартов, являющихся доказательной базой выполнения требований регламентов;

— если продукция не удовлетворяет требованиям таких стандартов или такие стандарты отсутствуют, то ее следует оценивать непосредственно на соответствие требованиям ТР;

— с целью информирования о соответствии требованиям ТР изготовитель или его официальный представитель (например, импортер) должен маркировать продукцию соответствующим знаком (рис. 3).

В статье «Подтверждение соответствия» проекта ФЗ на напитки устанавливается, что подтверждение соответствия продукта безалкогольной промышленности на территории РФ носит добровольный характер. При этом указывается, что каждая партия продукта сопровождается удостоверением (сертификатом) санитарно-гигиенической безопасности, который заполняется организацией-изготовителем (импортером). В проекте ФЗ на напитки также устанавливаются требования к информации, содержащейся в удостоверении (сертификате). Удостоверение должно иметь подпись уполномоченного лица организации-производителя (импортера или дистрибьютора), заверенную печатью организации.

Как уже указывалось выше, подтверждение соответствия игрушек требованиям ТР проводится в форме обязательной сертификации. Эта 40 Глава 1. Техническое законодательство как основа деятельности...

форма принята с учетом высокой степени потенциальной опасности игрушек. В статье «Подтверждение соответствия» проекта ФЗ на напитки установлено:

— прежде чем разместить игрушки на рынке Российской Федерации, изготовитель или его уполномоченный представитель, находящийся в РФ, обязан подтвердить, что игрушки соответствуют существенным требованиям ТР;

— в случае если ни изготовитель, ни его уполномоченный представитель не исполнили вышеуказанных требований, то такая обязанность должна быть возложена на любое лицо, размещающее игрушки на рынке РФ.

Специальная статья в ТР посвящена идентификации игрушек.

7. 0 разделе «Государственный контроль (надзор)». Контроль и надзор —- составная часть многих процедур оценки соответствия.

К сожалению, в ФЗ о техническом регулировании не даны определения терминов «контроль» и «надзор». Указанные в заголовке термины не следует воспринимать как синонимы [3].

Государственный надзор ( далее — ГН) — форма оценки соответствия исключительно федеральными органами исполнительной власти («федеральными надзорами»). К последним, например, относятся агентство Ростехрегулирование, (см. 3.2 гл. 2), федеральные органы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития Министерства здравоохранения и социального развития РФ, федеральные органы по надзору в сфере ветеринарии и фитосанитарному надзору Министерства сельского хозяйства РФ и пр.

ГН, как правило, заключается в форме документальной проверки выполнения обязательных требований к объектам надзора и принятия мер по результатам выявленных нарушений. Документальная проверка состоит в проверке наличия знака обращения на рынке, наличия и правильности оформления декларации соответствии, информации, сопровождающей изделие, правильности выбора методик и пр.

В отдельных случаях мероприятия по ГН могут включать инструментальную проверку ( испытания, измерения и экспертизу) с привлечением организаций различных форм собственности. ГН осуществляется на рыночной стадии, в частности в сфере обращения.

Государственный контроль (далее — ГК ) — форма оценки соответствия, осуществляемая как государственными, так и негосударственными структурами, как на рыночной, так и на дорыночной стадиях.

Государственный контроль вменяется органами государственного управления контрольным структурам (различных форм собственности) и осуществляется, как правило, в форме инструментальной проверки с привлечением компетентных организаций ( различных форм собственности ). Например, ГК средств измерений, методик измерений осущеГлава 1. Техническое законодательство как основа деятельности... ствляется территориальными органами Ростехрегулирования (см. подразд. 6.2 гл. 3 ), которые могут привлекать для инструментальной проверки метрологические НИИ, коммерческие организации. Такой вид ГК как утверждение типа средства измерения осуществляется на этапе проектирования производства, т е. на дорыночной стадии. Такой вид ГК как поверка средства измерения осуществляется как на этапах производства, так и обращения.

Негосударственный контроль делегируется негосударственными структурами через механизм аккредитации, аттестации, лицензирования и осуществляется ими на дорыночной стадии.

Таким образом, при дифференциации понятий «надзор» и «контроль» следует учитывать такие признаки, как субъект деятельности, стадия ЖЦП, метод оценки соответствия.

Поскольку оценка соответствия осуществляется надзорными органами, то она, по существу, является надзором. Надзор за продукцией, поставленной на рынок, направлен на обеспечение ее соответствия и уверенности заинтересованных лиц (в первую очередь приобретателя) в том, что продукция продолжает соответствовать необходимым регулирующим требованиям. Надзор после поставки продукции на рынок особо необходим при применении процедур заявления поставщика, чтобы убедиться в том, что заявление о соответствии остается в силе.

Процедуры надзора после поставки продукции должны быть достаточными, чтобы проинформировать поставщиков о высокой вероятности того, что несоответствия будут выявлены, необходимые меры приняты и наказания исполнены.

В проекте ТР на игрушки указано, что принимаются все необходимые меры для изъятия товаров с рынка и по запрещению поставок на рынок, если в результате надзора установлено: а) игрушки, маркированные знаком обращения на рынке и используемые в соответствии с их назначением, представляют опасность; б) информация, указанная на маркировке или в сопроводительной документации, вводит в заблуждение приобретателя.

Статья 5 проекта ФЗ на напитки содержит следующие положения:

государственный контроль соответствия продукта ТР в розничной торговле и отзыв продукта; приостановление процесса производства и деятельности организации; ответственность за невыполнение требований ТР.

8. Раздел «Назначение федерального органа исполнительной власти, ответственного за реализацию технического регламента» предполагает указание в самом ТР федерального органа, ответственного за его внедрение. Так же может быть определена процедура назначения соответГлава 1. Техническое законодательство как основа деятельности...

ствующих органов на проведение работ там, где необходимо привлечение третьей стороны для целей оценки соответствия, а также органов контроля и надзора.

В ст. 5 проекта ФЗ на напитки указывается, что контроль и надзор за выполнением требований регламента в части безопасности продукта осуществляется федеральным органом исполнительной власти, ответственным за санитарно-эпидемиологическую безопасность продуктов питания. Контроль и надзор в части безопасности производства осуществляется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, подведомственными им государственными учреждениями, уполномоченным» на проведение госконтроля и надзора в соответствии с законодательством РФ.

9. Раздел «Переходные положения» предусматривает сроки, необходимые для того, чтобы производители могли подготовиться к выполнению требований ТР, а в указанный период были разработаны национальные стандарты, обеспечивающие применение вводимою ТР. В ТР должны указываться законодательные акты, которыми необходимо руководствоваться до вступления в силу нового ТР.

По опыту ЕС переходный период может быть достаточно продолжительным. Если ТР вступает в силу не ранее чем через шесть месяцев со дня официального опубликования, то в директивах ЕС устанавливается конечный срок перехода на новый регламент. Фирмы, которые готовы к его применению, начинают его сразу применять и маркируют свою продукцию знаком СЕ (см. рис. 9), тем самым показывая свои конкурентные преимущества.

1.5. Порядок разработки технического регламента ТР принимается федеральным законом в установленном порядке, с учетом положений рассматриваемого закона. О разработке ТР должно быть опубликовано уведомление в печатном издании федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию — «Вестнике технического регулирования», С момента опубликования данного уведомления проект ТР должен быть доступен заинтересованным лицам для ознакомления. В качестве основы для разработки ТР могут использоваться полностью или частично международные и (или) национальные стандарты.

С учетом полученных замечаний (в письменной форме) разработчик дорабатывает проект ТР, организует публичное обсуждение проекта ТР.

Глава 1. Техническое законодательство как основа деятельности... Внесение субъектом права законодательной инициативы проекта федерального закона о ТР в Государственную Думу осуществляется при наличии ряда документов, установленных п. 7 ст. 9 ФЗ о техническом регулировании. На указанный проект Правительство РФ представляет в Государственную Думу отзыв, подготовленный с учетом заключения экспертной комиссии по техническому регулированию.

В исключительных случаях при возникновении обстоятельств, приводящих к непосредственной угрозе жизни или здоровью граждан, окружающей среде, Президент РФ вправе издать ТР без его публичного обсуждения.

ТР может быть также принят международным договором, подлежащим ратификации в установленном порядке. Один из примеров возможного объекта договора — это условия ввоза на территорию РФ какойлибо группы продукции, инспекция перед отгрузкой, гарантии, правила определения места происхождения товара и пр.

Из ФЗ о техническом регулировании следует, что между днем публикации об окончании публичного обсуждения проекта ТР и днем вступления в силу закона о ТР проходит значительный промежуток времени, необходимый для внесения проекта закона в Государственную Думу, его рассмотрения и принятия. В целях недопущения правового вакуума на этот период Правительству РФ до вступления в силу федерального закона предоставлено право издать постановление о ТР. Закон указывает, что основной правовой формой принятия ТР является федеральный закон.

Правительство РФ распоряжением от 06.11.2004 утвердило Программу разработки технических регламентов на 2004—2006 гг. (см. приложение 9) и поручило Министерству промышленности и энергетики РФ обеспечить:

— финансирование в 2004—2006 гг. в установленном порядке разработки технических регламентов, включенных в Программу, за счет средств, предусматриваемых министерству на эти цели в федеральном бюджете на соответствующий год;

— контроль и координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти и организаций по выполнению Программы.

К сожалению, Программой не установлен приоритет разработки общих технических регламентов перед специальными техническими регламентами: сроки разработки ОТР и СТР совпадают.

1.6. Применение технических регламентов ТР применяются одинаковым образом и в равной мере независимо от страны и (или) места происхождения продукции; вида осуществляГлава 1. Техническое законодательство как основа деятельности...

емых процессов ЖЦП; видов и особенностей сделок; физических и юридических лиц, являющихся изготовителями, исполнителями, продавцами, приобретателями.

В соответствии со ст. 27 ФЗ о техническом регулировании для информирования приобретателя продукции о соответствии требованиям ТР используется, как уже отмечалось выше, знак обращения на рынке (см. рис. 3). Маркировка знаком производится заявителем (лицом, осуществляющим обязательное подтверждение соответствия) самостоятельно любым удобным для него способом. Условием использования знака служит наличие на продукцию зарегистрированной декларации о соответствии или сертификата соответствия, выданного органом по обязательной сертификации.

Знак обращения на рынке представляет: сочетание букв «Т» и «Р», вписанных в букву «С», стилизованную под измерительную скобу. Аббревиатура СТР расшифровывается как «соответствие техническому регламенту». Расположенная над «Т» точка в комплексе с буквой напоминает человечка. Этот символ должен подчеркнуть главную цель технического регулирования — обеспечение безопасности граждан.

ТР, принимаемый федеральным законом или постановлением Правительства РФ, вступает в силу не ранее чем через шесть месяцев со дня его официального опубликования.

. Правила и методы исследований (испытаний) и измерений, а также правила отбора образцов для их проведения, необходимые для применения ТР, разрабатываются федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенций в течение шести месяцев со дня официального опубликования ТР и утверждаются Правительством РФ.

В целях обеспечения соответствия ТР техническим интересам национальной экономики, уровню развития материально-технической базы, уровню научно-технического развития, а также международным нормам и правилам Правительством РФ утверждается Программа разработки ТР, которая должна ежегодно уточняться и опубликовываться.

Правительство РФ организует постоянный учет и анализ всех случаев причинения (вследствие нарушения требований ТР) вреда жизни и здоровью граждан; имуществу юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу; окружающей среде; жизни или здоровью животных и растений. На основе собранных материалов приобретатели, изготовители и продавцы информируются о ситуации в области соблюдения требований ТР.

46 Глава 1. Техническое законодательство как основа деятельности...

По мнению Председателя Совета директоров Союза участников потребительского рынка, депутата Государственной Думы П.Б. Щелища, система учета и анализа случаев нарушения ТР должна работать так, как это поставлено на Западе. В США, например, 2 тыс. отделений «скорой помощи», включая травматологические пункты, ежедневно поставляют в Федеральную комиссию по безопасности потребительских товаров информацию обо всех несчастных случаях, связанных с потребительскими товарами. Полученная информация обрабатывается и еженедельно по наиболее часто встречающимся случаям принимаются конкретные решения разного рода: в одних случаях налагается запрет на реализацию продукции или принимается решение о снятии ее с производства и изъятии из торговой сети; в других случаях, когда нет конкретной угрозы, может быть принято решение о разработке нового стандарта или корректировке действующего стандарта. По продуктам питания и лекарствам действует самостоятельная система учета и анализа фактов нарушения ТР.

Согласно (36) эффективная процедура надзора после поставки на рынок характеризуется двумя важными элементами:

— значительными штрафами за несоответствие;

— высокой вероятностью для поставщиков, что несоответствующая продукция будет выявлена.

Без этих элементов велик риск того, что поставщики могут поставить на рынок продукцию, не соответствующую установленным требованиям. В результате жизнь людей и безопасность общества могут подвергнуться опасности.

В первом случае, если штрафы за несоответствие являются минимальными, поставщики могут рисковать даже при высокой вероятности выявления несоответствующей продукции. Штрафы могут рассматриваться поставщиками как досадная неприятность, а не как стимул к обеспечению соответствия.