«Тоби Мендел Второе издание, исправленное и дополненное ЮНЕСКО: Париж, 2008 Автор несет ответственность за отбор и изложение фактов, содержа щихся в данной книге, а также за высказанные ней мнения, которые не ...»

Свобода информации:

Сравнительное правовое иССледование

Тоби

Мендел

Второе издание,

исправленное и дополненное

ЮНЕСКО: Париж, 2008

Автор несет ответственность за отбор и изложение фактов, содержа

щихся в данной книге, а также за высказанные ней мнения, которые

не обязательно отражают мнения ЮНЕСКО и ни к чему не обязывают

Организацию.

Используемые в данной публикации обозначения и материалы не яв ляются выражением какого бы то ни было мнения ЮНЕСКО относи тельно юридического статуса любой из стран, территорий, городов и местностей, или их властей, а также определения их границ и преде лов.

Опубликовано в 2008 году Организацией Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры /Сектор коммуникации и информации/ Подразделение свободы выражения мнений, демократии и мира (контактные лица: Могенс Шмидт (Mogens Schmidt), директор подразделения, заместитель заместителя Генерального директора по коммуникации и информации, [email protected]; Андреа Кейрола (Andrea Cairola), [email protected]; 1 rue Miollis, 75015, Paris, France).

Полная версия книги, дополнительные материалы и законы о свободе информации в формате PDF в Интернете:

www.unesco.org/webworld/en/foi © ЮНЕСКО

ВЫРАЖЕНИЕ ПРИЗНАТЕЛЬНОСТИ

Мне хотелось бы поблагодарить тех людей, которые представили свои ценные комментарии к разным главам этой книги: Дэвида Банисара, заместителя директора Прайвеси Интернешнл, Лондон, СК; Хавьера Казаса, директора по правовым вопросам Института прессы и общества, Перу; Мукелани Димбу, заместителя исполнительного директора Консультативного центра открытой демократии, Кейптаун, Южная Африка; Мориса Франкеля, руководителя Кампании за свободу информации, Лондон, СК; Кэролин Гоумз, исполнительного директора «Жителей Ямайки за справедливость»; Рашида Гаджылы, директора азербайджанского Института медиа права; Гелену Едерблём, главу группы СЕ по доступу к государственным документам [DH - S - AC], которая также является судьей административно-апелляционного суда в Стокгольме, Швеция; Александра Кашумова, руководителя правозащитной группы Программы по доступу к информации, Болгария; Марию Лисицину, президента молодежной группы по правам человека, Кыргызстан; Лору Нейман, менеджера проектов по доступу к информации и ассистента директора программы Америкас, Центр Картера; Иссу Луну Пла, директора Центра Трансперенси, Мексика; Мигеля Пулидо, координатора ФУНДАР Мексика; Лоуренса РеIII пету, профессора юридической школы Омия, Япония; Дениэла Саймонса, специалиста по вопросам права АРТИКЛЬ 19; Шехара Сингха, Национальная кампания за общественный доступ к информации, Индия; Томаса М. Сусмана, партнера адвокатской компании Роупс энд Грей ЛЛП, США; Патрика Тумвайна, специалиста по защите прав человека и по вопросам информации, ХАРИНЕТ, Уганда.

Я также хотел бы выразить свою признательность ЮНЕСКО за поддержку идеи второго издания моей книги и, в особенности, господину Виджананде Джаявера, Советнику по коммуникации и информации для стран Азии, который вдохновил меня на создание первой публикации.

Я бы хотел посвятить эту книгу моей жене Лилани и троим сыновьям - Калебу, Нейтану и Илану, которые постоянно меня поддерживают в работе, а также отвлекают от нее в нужное время.

СОДЕРЖАНИЕ

ПРЕДИСЛОВИЕ

и вступительное слово ко второму изданию

Абдул Вахид Хан, Заместитель Генерального директора ЮНЕСКО по коммуникации и информации ВСТуПЛЕНИЕ

МЕЖДуНАРОДНЫЕ СТАНДАРТЫ И ТЕНДЕНцИИ

V Организация Объединенных Наций

Региональные стандарты

Организация американских государств

Совет Европы

Африканский Союз

Содружество Наций

Международная юриспруденция

Панамериканский суд по правам человека

Европейский суд по правам человека

Информация по определенным областям

Информация по экологии

Информация по правам человека

Право на политическое участие

Борьба с коррупцией

Национальные документы

Конституционная интерпретация

Специальные конституционные положения

Специальные конституционные положения

Межправительственные организации

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ПРАВА НА ИНфОРМАцИю........ Принцип 1. Максимальное раскрытие

В основе законодательства о свободе информации должен быть принцип максимального раскрытия Принцип 2. Обязательство опубликования информации

Государственные органы обязаны публиковать ключевую Принцип 3. Продвижение открытого правительства

Государственные органы должны активно продвигать отрытое Принцип 4. Ограниченный объем исключений

Исключения должны быть сформулированы предельно четко, подвергаться строгой проверке на «нанесение ущерба» либо на «приоритет общественного интереса»

Принцип 5. Процесс, направленный на облегчение доступа к информации

VI Запросы на информацию должны рассматриваться быстро и справедливо, с предоставлением независимой оценки Принцип 6. Затраты

С лиц, запрашивающих информацию, не должна взиматься слишком высокая плата за доступ к информации, которая Принцип 7. Открытые совещания

Совещания государственных органов должны быть открытыми для общественности Принцип 8. Максимальное раскрытие информации является приоритетом.

Законы, не соответствующие принципу максимального раскрытия информации, следует изменить или отменить Принцип 9. Защита «свистунов»

Лица, предоставляющие информацию о нарушениях («свистуны») должны быть защищены КРАТКАя хАРАКТЕРИСТИКА СТРАН

Азербайджан.............. 47 Кыргызстан................. 83 Таиланд

Введение

Право на доступ к информации...... Процедурные гарантии

Обязательство опубликования информации

Исключения

Апелляции

Санкции и защита

Меры продвижения

Болгария

Введение

Право на доступ к информации...... Процедурные гарантии

Обязанность опубликования информации

Исключения

Апелляции

Санкции и защитные меры.............. Меры продвижения

Индия

Введение

Право на доступ к информации...... Процедурные гарантии

Обязанность опубликования информации

Исключения

Апелляции

Санкции и защитные меры.............. Меры продвижения

Введение

Право на доступ к информации....... Процедурные гарантии

Обязанность опубликования информации

Исключения

Апелляции

Санкции и защита

Меры продвижения

япония

Введение

Право на доступ к информации....... Процедурные гарантии

Обязанность опубликования информации

Исключения

Апелляции

Санкции и защитные меры.............. Меры продвижения

СРАВНИТЕЛЬНЫй АНАЛИЗ

Право доступа

Процедурные гарантии

Обязанность опубликования информации

Исключения

Апелляции

Санкции и защита

Меры продвижения

ЗАКЛючЕНИЕ

VIII

ПРЕДИСЛОВИЕ

Свободный поток информации и идей лежит в основе самого понятия демократии и является абсолютной предпосылкой эффективного соблюдения прав человека. В отсутствии уважения к праву на свободу выражения мнений, которое включает в себя право искать, получать и распространять информацию и идеи, невозможно осуществлять на практике право голоса, открыто говорить о нарушениях прав человека и изобличать коррумпированные и неэффективные правительства. Центральное значение для гарантии реализации свободного потока информации и идей имеет признание принципа, что государственные органы владеют информацией не для себя, но в интересах общества и от его имени. Государственные органы обладают огромным объемом информации, и хранить ее в секрете означает серьезно нарушать право на свободу выражения мнений, гарантированное международным правом, а также большинством конституций.

Важность обеспечения доступа к государственной информации (иногда это называют правом быть в курсе дел) была признана в Швеции уже более 200 лет тому назад. Показательно, однако, то, что она получила широкое признание во всех регионах мира в последние десять лет. И это признание нашло свое отражение в авторитетных заявлениях, свидетельствующих о том значении, которое придается этому праву рядом международных организаций, включая различные агентства ООН и все три региональные системы по правам человека. Оно также выражено в конкретных гарантиях этого права конституциями стран, которые находятся в процессе перехода к демократии, в принятии законов и стратегий, обеспечивающих практическое соблюдение этого права в быстро растущем числе стран и международных организаций.

Фундаментальной ценностью, лежащей в основе права быть в курсе дел, является принцип максимальной открытости информации, что создает предпосылки для раскрытия всей информации, которой владеют государственные органы. Сохранение информации в тайне не оправдано более важной необходимостью соблюдения государственных интересов. Этот принцип также предполагает введение эффективных механизмов, на основе которых общество может получить доступ к информации, включая системы, основанные на запросах, а также опубликование и распространение ключевых материалов в интересах общества.

Перед теми, кто разрабатывает и/или поощряет законодательство, гарантирующее право знать в соответствии с принципом максимального раскрытия информации, стоит целый ряд вопросов. Как спланировать систему исключений таким образом, чтобы сохранить баланс между правом знать и необходимостью обеспечивать секретность для защиты определенных ключевых государственных и частных интересов? Каким должно быть обязательство публиковать и распространять информацию?

Как может закон обеспечить выполнение этого обязательства в соответствии с развитием технологий, которые существенно уменьшают стоимость публикации? Какие процедуры запроса информации могут обеспечить баланс между необходимостью иметь своевременный, недорогой доступ к ней и проблемами давления, а также ограниченности ресурсов, с которыми сталкиваются государственные служащие? Какое право апелляции должны иметь люди, когда им отказывают в предоставлении информации? Какие позитивные меры необходимо принять для изменения культуры секретности, характерной для государственного управления во многих странах, и как информировать общественность об их правах?

Данная книга о свободе информации Тоби Мендела помогает найти ответы на некоторые из этих вопросов, описывая международные стандарты, установленные в этой области, и некоторые ключевые особенности действующего законодательства, обеспечивающего свободу информации. Книга иллюстрирует то, как десять стран и две международные организации решали эти трудные вопросы.

Была предпринята попытка представить все регионы мира, хотя акцент сделан на тех странах, где существует законодательная гарантия права на информацию. Две межправительственные организации – Программа развития ООН (ПРООН) и Всемирный банк – были выбраны отчасти ввиду их долгосрочной политики в области свободы информации, а отчасти - с учетом их лидирующей роли в продвижении этого права среди аналогичных межправительственных организаций.

Я считаю, что данная книга представляет собой важное дополнение к уже существующей литературе, освещающей вопросы свободы информации, и что она станет ценным источником для многих людей во всем мире, которые хотели бы развивать эффективные правовые гарантии права на информацию. Она предоставляет авторитетный и доступный отчет о законодательстве и его применении в области свободы информации, обеспечивающий бесценный анализ того, что является эффективным и почему. Мы призываем читателей использовать эту книгу для продвижения глобального признания принципа максимального раскрытия и обеспечения эффективной гарантии осуществления этого принципа на практике.

Примечание ко второму изданию, 2 исправленному и дополненному Издание данной книги, осуществленное в 2003 году, было широко распространено и получило положительные отзывы читателей, круг которых охватывает как государственных служащих, так и представителей гражданского общества, а также ученых. Первое издание было использовано на всех континентах и переведено на многие языки. Вместе с тем последние эволюционные изменения в международных стандартах, принципах и практиках, наряду с новыми этапами развития данной области в изучаемых государствах, вызвали необходимость создания исправленного и дополненного издания этой книги. Кроме того, свобода информации и принцип максимального раскрытия приобретают все большую важность с приходом новых прогрессивных информационных и телекоммуникационных технологий, которые являются мощными средствами сбора и распространения информации, а также расширяют возможности участия рядовых граждан в демократических процессах.

Новое издание ставит своей целью укрепить возникшую тенденцию и поддержать инициативу тех, кто стремится к защите и утверждению этих прав. Надеюсь, «Свобода информации: сравнительное правовое исследование» продолжит играть роль важного инструмента, поддерживающего развитие законодательства, обеспечивающего свободу информации.

Важность права на информацию, или права быть в курсе дел, постоянно обсуждается практикующими консультантами по вопросам международного развития, представителями гражданского общества, учеными, СМИ и правительствами разных стран. В чем сущность данного права? Право ли это, и существует ли на государственном уровне стратегия приведения его в действие? Это некоторые из вопросов, которые будут заданы и рассмотрены в этой книге.

Последние годы характеризуются истинной революцией в сфере права на информацию, под которым обычно понимают право доступа к информации, которой обладает государство. Следует помнить, что в 1990 году только в 13 странах законы о праве на информацию были приняты на национальном уровне. На данный момент во всем мире принято более 70 таких законов, при этом в 20- странах они находятся в стадии активного рассмотрения. В 1990 году ни одна межправительственная организация не признавала право на информацию, теперь все многосторонние банки развития и ряд других международных финансовых организаций приняли политику раскрытия информации. В году право на информацию преимущественно рассматривалось как элемент реформы административной власти, в то время как сейчас все больше укрепляется тенденция рассматривать данное право как фундаментальное право человека.

Изменениям начинает подвергаться даже терминология. Термин «свобода информации» издавна считался общепринятым, что и отражено в названии данной книги. Данный термин сохранен и во втором издании книги. Тем не менее «право на информацию» все чаще употребляется не только гражданскими активистами, но и государственными служащими. Например, данный термин использован в названии индийского закона 2005 года, который гарантирует предоставление доступа к информации, находящейся в распоряжении государства. Данная версия книги, сохраняя оригинальное название, скорее адресуется к праву на получение информации, чем к свободе информации.

Изменения, начавшиеся со времени выхода в 2003 году первого издания этой книги, к данному моменту укоренились и получили широкое распространение. Символичен тот факт, что принятие Иорданией в 2007 году4 первого закона о праве на информацию, послужило началом тенденции, которая теперь касается любого географического региона на Ближнем Востоке. Со времени издания первой книги произошли также значительные изменения в процессе признания права на доступ к информации фундаментальным правом человека. Имеется в виду первое решение международного суда, который признал право на информацию аспектом общего права свободы выражения мнений.

Сюда относятся также решения высших судов по тому же вопросу и все более и более выразительные заявления авторитетных международных органов и официальных лиц о статусе данного права.

Главы о международных стандартах и тенденциях, характерных чертах режимов права на информацию и сравнительном анализе были усовершенствованы с учетом вышеупомянутых изменений. Второе издание также содержит обзор законов 14-ти государств мира, что на 4 больше, чем в предыдущей версии книги, а также в целом охватывает более широкую географию. Аналитический материал по странам содержит большее количество деталей и изложен в едином формате.

Существует целый ряд весомых причин, по которым право на информацию неуклонно завоевывает признание. Вообще удивительно, что процесс признания такого основополагающего элемента демократии, как этот, фундаментальным правом человека растянулся во времени. Идея того, что государственные органы хранят информацию не для себя, а ради общественного блага, теперь прочно укоренилась в сознании граждан разных стран мира. По существу, эта информация должна быть доступной для общественности на том условии, что сохранение ее в секрете не является для общества более приоритетным. В этом отношении законы о получении доступа к информации отражают основную идею государственности, где государство служит народу.

Определенные парадигматические изменения, охватившие мир, безусловно, повлияли на принятие права на информацию. Среди таких изменений - более или менее успешные процессы перехода к демократии, которые начались в разных странах мира в 1990 году. Они также, бесспорно, заключаются в глобальном прогрессе информационных технологий, который полностью изменил отношение общества как к самой информации, так и к способам ее использования, выделяя важность права на информацию для граждан. Информационные технологии расширили возможности граждан контролировать коррупцию и политических лидеров и дали общественности больше возможностей участия в принятии решений. Эти обстоятельства, каждое в свою очередь, а точнее, параллельно друг другу, привели к усилению необходимости уважать право на информацию.

Помимо перечисленных выше принципиальных глобальных целей, которые стимулировали широкое признание права на информацию, существует ряд утилитарных. Международная правозащитная НПО АРТИКЛЬ 19 в своей Глобальной кампании за свободу выражения мнений определила информацию как «кислород демократии»5. Информация является неотъемлемой составной частью демократии на любом уровне. В самых общих чертах демократия заключается в способности индивидуумов эффективно участвовать в принятии решений, которые тем или иным способом влияют на их жизнедеятельность. Демократические государства располагают широким спектром механизмов управления, начиная, например, от выборов в органы гражданского контроля по вопросам общественного образования и здравоохранения и заканчивая инструментами, которые дают возможность гражданам комментировать проекты стратегий, законов либо программ по развитию.

4 Эффективное гражданское участие в процессах принятия решений на всех этих уровнях зависит, и это достаточно очевидно, от наличия возможностей доступа к информации, включая информацию, которая находится в распоряжении государства. Выборы – это не банальный конкурс красоты для политиков. Для того чтобы этот процесс выполнял заложенную в него функцию, описанную международным правом как такую, что обеспечивает условие, при котором «воля народа является основой власти правительства»6, электорат должен иметь доступ к информации. То же касается и прочих форм гражданского участия. Сложно сделать полезный вклад в процесс выработки проекта, не имея доступа к задокументированным решениям по этому вопросу внутри правительства, например, к плану проекта, а также к вводным данным, на которых основывался ход его разработки.

Участие также играет основную роль в разумном и честном принятии решений в сфере развития.

Программа развития ООН (ПРООН) в своем Отчете о человеческом развитии за 2002 год, названном «Углубление демократии в разобщенном мире», выделяет три основных преимущества демократического участия: оно по своей природе является фундаментальным человеческим правом, которое должно быть доступно всем; оно защищает от экономических и политических катастроф; оно также «может дать толчок положительному циклу развития».7 В той мере, в которой доступ к информации является основой эффективного гражданского участия, он также является частью данных выводов.

Право на получение информации может способствовать и образованию более сбалансированного поля для участия. И. Стиглиц, получивший Нобелевскую премию за работы об экономических последствиях информационной ассиметрии, отмечал, что неравный доступ к информации позволяет «чиновникам придерживаться правил, которые в большей мере отвечают их интересам, чем интересам граждан. Улучшение качества информации и норм, регулирующих ее распространение, может уменьшить объем этих нарушений»8.

Понятие демократии также включает в себя такие ценности, как подотчетность и порядок во власти.

Общество имеет право на тщательное исследование действий своих лидеров, а также на участие в полноценных и открытых обсуждениях этих действий. Граждане должны иметь возможность оценки работы правительства, и это зависит от доступности для них информации о состоянии экономики, социальных систем и прочих дел общественной важности. Один из наиболее эффективных способов решения проблемы слабого управления, особенно в течение продолжительного периода, - открытые, обоснованные дебаты.

Право на информацию также является ключевым инструментом для борьбы с коррупцией и неправомерными действиями правительства. Специалисты по журналистскому расследованию и контролирующие НПО могут использовать право на доступ к информации, чтобы раскрывать неправомерные действия и помогать их искоренению. Согласно известному изречению американского верховного судьи Луиса Брендейса, «капля солнечного света - это наилучшее дезинфицирующее средство».

«Трансперенси интернешнл» - международная НПО, чья деятельность направлена на борьбу с коррупцией, посвятила целый годовой отчет рассмотрению роли доступа к информации в этой борьбе. Комментаторы часто концентрируют внимание на политических аспектах права на информацию, однако, оно служит также ряду других важных социальных задач. Например, право на доступ к личной информации является частью принципа уважения человеческого достоинства, и данное право может сыграть ключевую роль в эффективном принятии личных решений. Доступ к медицинской документации, например, может помочь гражданам принять решение о своем лечении, о финансовом планировании и т.п. И, наконец, аспект права на информацию, которым часто пренебрегают - использование данного права для развития успешных бизнес-практик. Пользователи, оплачивающие услуги доступа, во многих странах составляют одну из наиболее значительных групп пользователей.

Государственные органы располагают огромным количеством разнообразной информации, большая часть которой относится к экономическим вопросам. Такого рода информация могла бы быть чрезвычайно полезной для предприятий. Право на информацию помогает обеспечивать ровный поток информации между правительством и бизнесом, увеличивая потенциал коммерческого взаимодействия. Это важное преимущество законодательства о праве на информацию, которое дает ответ на сомнения некоторых правительств касательно стоимости внедрения такого законодательства.

Приведенные логические обоснования законодательства о доступе к информации применимы в равной степени (если даже не с большей актуальностью) как для более развитых стран, так и для менее развитых. Демократия - это не заповедник нескольких избранных государств, это право граждан, где бы они ни проживали. Каждой стране мира необходима разумная система сдержек и противовесов административной власти, в том числе посредством права на информацию и общественный контроль, который данное право активизирует. Право на информацию может быть особенно эффективным при раскрытии коррупционных схем, при условии подключения других мер безопасности, чему существует немало примеров из практики простых граждан Индии. Право на информацию чаще всего ассоциируется с правом запроса информации у государственных органов и ее получения. Это действительно основной вектор работы данного права, но не единственный. Большинство законов о праве на информацию также налагают на государственные органы обязательство опубликования информации на проактивной либо постоянной основе даже при отсутствии запросов. Объемы охваченной информации разнятся, но обычно сходятся на ключевых моментах деятельности организации, ее стандартах, предоставляемых возможностях для гражданского участия в ее работе и способах подачи информационного запроса. Такая «публикация» информации получает все большее признание как один из более эффективных способов оптимизации доступа к информационным базам государственных органов.

Постепенно стал проявляться еще один аспект права на информацию. В отличие от двух других аспектов данного права, которые касаются информации, находящейся в ведении государства, третий аспект налагает позитивное обязательство на государства в обеспечении гражданского доступа к определенным ключевым категориям информации. АРТИКЛЬ 19, например, приводила настоятельные доводы того, что государства имеют основное позитивное обязательство перед своими гражданами, которое заключается в предоставлении им доступа к информации о нарушении прав человека. Право на правду также было признано международными судами в контексте прав человека11 и угрозы окружающей среде.12 Эти вопросы обретают особую важность после периода серьезных нарушений прав человека, отчасти как новая дань демократии самим этим правам. В таких случаях обычного доступа к информации государства может быть недостаточно. Возможно, теперь необходимо пойти дальше и начать сбор и накапливание новых данных для раскрытия правды о таких нарушениях в прошлом.

Важность таких действий отражена в работе комиссий по борьбе за истину, назначенных во многих странах.

Первая глава данной книги посвящена международным стандартам и тенденциям. В ней анализируется наличие на международном уровне базы для заявления права на информацию как фундаментального права человека. Аналитический материал содержит обзоры авторитетных международных правовых законодательных актов, решений международных судов и квазисудебных органов, а также освещает изменения в национальных законодательствах. Во второй главе сквозь призму девяти принципов права на информацию проанализированы конкретные законодательные стандарты его применения.

Затем следует анализ законодательств 14 стран мира, а именно: Азербайджана, Болгарии, Индии, Ямайки, Японии, Кыргызстана, Мексики, Перу, Южной Африки, Швеции, Таиланда, Уганды, Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, США. Выбор был мотивирован рядом факторов. Географией, прогрессивностью и/или продолжительностью существования в стране законодательства о праве на информацию, степенью знакомства автора с законодательством/страной.

Материал о каждой стране упорядочен по единому образцу. За кратким введением следует подглава о праве на доступ к информации, затем подглавы, посвященные процедурным гарантиям, обязанности публиковать информацию, исключениям, апелляциям, санкциям и защитным мерам, мерам продвижения. За главами о странах/НПО следует глава «Сравнительный анализ». В ней рассматриваются сходства и различия законодательств, согласно той же структуре изложения материала, что и при описании стран. В главе, в частности, анализируются основные подходы к реализации принципов, заложенных в основу права на доступ к информации. Дается информация об инновационных системах, апробированных в разных странах.

Цель данной работы - предоставить в относительно доступном формате сравнительную информацию о разных странах. Целевой аудиторией ее могут быть юристы, представители НПО и СМИ, ученые, 6 государственные служащие. Книга сфокусирована на сравнительном анализе национальных законодательств, соотнесенном с международными стандартами и принципами, которые лежат в основе права на информацию. Есть надежда, что второе издание, которое охватывает большее число государств и дает более детальное рассмотрение, имеет обновленную главу по международным стандартам и тенденциям, станет полезным ресурсом для тех, кто стремится к продвижению лучших практик и подходов в реализации права на информацию.

4. Формально этому предшествовало принятие Израилем закона о праве на информацию в 1998 г.

5. Право граждан быть в курсе дел: принципы законодательства о свободе информации (Лондон: июнь 1999 г.), Предисловие.

6. Всеобщая декларация прав человека, Резолюция 217 А (III) Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 г., Статья 7. ПРООН, Отчет о человеческом развитии, 2002 год: углубление демократии в разобщенном мире, (Оксфорд: Оксфорд Юниверсити Пресс, 2002 г.), стр. 8. Стиглиц И. «Прозрачность правительства», в издании Института Всемирного Банка Право рассказывать: роль средств массовой информации в экономическом развитии (Вашингтон: 2002 г.), стр. 9. Трансперенси Интернешнл, Всемирный отчет по борьбе с коррупцией 2003 г.: в фокусе доступ к информации (Лондон: Профайл Букс, 2003 г.).

10. См. АРТИКЛЬ 19, Центр альтернативных политик, Инициатива Соединенного Королевства в сфере прав человека и Комиссии по правам человека в Пакистане.

11. Кто желает забыть? Правда и доступ к информации о нарушениях прав человека в прошлом (Лондон: АРТИКЛЬ 19, 2000 г.), стр. 5. Интернет-версия: www.

article19.org/docimages/869.html

МЕЖДуНАРОДНЫЕ СТАНДАРТЫ И ТЕНДЕНцИИ

В первой версии этой книги, опубликованной в 2003 году, было сделано пробное заявление о том, что существуют коллективные доказательства, в первую очередь, авторитетные заявления международных организаций о том, что право на информацию является международно признанным. С того времени произошло немало важных изменений. Появился ряд новых, более сильных заявлений в пользу того факта, что право на доступ к информации, находящейся в распоряжении государственных органов, является фундаментальным правом человека. Примечательно, что впервые международный судебный орган, Панамериканский суд по правам человека, постановил, что общее право на свободу выражения мнений, гарантированное международным законодательством, включает в себя право на информацию.

В 2003 году мысль о том, что право на информацию является международно признанным фундаментальным правом человека, была всего лишь заявлением, и поэтому его можно назвать пробным.

Теперь ситуация изменилась, и пробные заявления сменились обширными дебатами, обретшими большое количество сторонников. Несомненно, найдутся и противники такой позиции, но их сопротивление - это вызов истории и вызов нарастающим доказательствам противоположных подходов.

Как уже отмечалось ранее, целый ряд международных организаций, ответственных за продвижение и защиту прав человека, авторитетно признали фундаментальный и правовой характер права на свободу информации, а также необходимость эффективного законодательства для обеспечения данного права на практике. В число этих организаций входит ООН, региональные правозащитные организации и механизмы в рамках ОАГ СЕ и АС, а также ряд других международных организаций, обладающих мандатом на защиту прав человека, таких как Содружество Наций.

Согласно этим заявлениям, основой права на информацию является норма всеобщей свободы выражения мнений. На этом и акцентируется внимание в данной главе. Помимо освещения международных стандартов права на информацию данная глава также приводит основные изменения в национальных законодательствах, потому что именно они являются показателями всеобщего принятия статуса права на доступ к информации как права человека. На национальном уровне возрастает консенсус по признанию права на доступ к информации правом человека и фундаментальной основой демократии. Это подтверждается включением данного права в конституции многих государств, а также разительным увеличением числа стран, которые за последние годы приняли законодательство, приводящее данное право в действие.

Право на информацию также связывали с правом на окружающую среду, на информацию о правах человека, а также с правом участия в лоббировании гражданских интересов. Право доступа к информации государственных органов также соотносилось с прагматичными социальными целями, такими как борьба с коррупцией. Все эти вопросы также кратко затронуты в данной главе.

В Организации Объединенных Наций свобода информации уже давно была признана фундаментальным правом человека. В 1946 году на своей первой сессии Генеральная Ассамблея приняла Резолюцию 59(1), которая гласила:

свобода информации является основным правом человека и представляет собой критерий всех видов свободы, защите которых Объединенные Нации себя посвятили. В более поздних международных документах по правам человека свобода информации рассматривалась не отдельно, а как часть фундаментального права на свободу слова, которое включает право искать, получать и распространять информацию.

Всеобщая декларация прав человека (здесь и далее ВДПЧ), принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 году,14 рассматривается как заявление о международных правах человека. Статья 19, юридически обязательная для всех государств как обычное международное право,15 гарантирует право на свободу слова и информации следующим образом:

Каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение их; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ.

Международный пакт о гражданских и политических правах (здесь и далее МПГПП) – юридически 8 обязательный документ - был принят Генеральной Ассамблеей в 1966 году,16 и по состоянию на июль 2007 года был ратифицирован 160 государствами. Соответствующее положение в данном договоре, также как Статья 19, гарантирует право на свободу убеждений и выражения мнений в аналогичных ВДПЧ выражениях.

Эти международные правозащитные инструменты конкретно не выделяли права на информацию, а всеобщие гарантии свободы выражения мнений на момент принятия данных документов не воспринимались, как такие, которые обеспечивают доступ к информации, находящейся в распоряжении государства. Тем не менее, контекст данных прав не статичен. Например, Европейский суд по правам человека постановил следующее: «Европейская конвенция по правам человека - это живой организм, который следует интерпретировать в свете современных условий».17 Подобное заявление сделал и Панамериканский суд по правам человека, заявляя, что международные «соглашения в сфере прав человека являются инструментами, интерпретация которых должна адаптироваться к эволюции времени и, в особенности, к современным условиям жизни». Составители международных соглашений в области прав человека оказались достаточно дальновидными, придав праву на свободу самовыражения нужную формулировку, включив в сферу его действия не только право передавать, но и право получать информацию и идеи. Кроме важности роли свободы выражения мнений - свободы говорить - они признали более глубокое понятие свободной циркуляции информации и идей в обществе. Они признали важность защиты не только того, кто говорит, но и того, кто слушает. Теперь под данным признанием понимается право на информацию как право требовать и получать доступ к информации, которой обладает государство.

Специальный докладчик ООН по вопросу о свободе мнений и их свободного выражения В 1993 году Комиссия ООН по правам человека19 назначила Специального докладчика ООН по вопросу о свободе мнений и их свободного выражения.20 Частью полномочий Специального докладчика является разъяснение точного содержания права на информацию в каждом из ежегодных отчетов, начиная с 1997 года. После получения его комментариев по данному вопросу в 1997 году Комиссия обратилась к Специальному докладчику с предложением «подготовить дополнительные комментарии по праву «искать и получать информацию, делиться наблюдениями и рекомендациями, основанными на коммуникации». В своем Ежегодном отчете за 1998 год Специальный докладчик ясно указал на то, что право на свободу слова включает право доступа к государственной информации: «Право на свободу искать, получать, распространять информацию и идеи налагает позитивные обязательства на государства обеспечивать доступ к информации, в особенности в отношении информации, имеющейся у правительства во всех типах хранения и системах поиска…».22 Его мнение было поддержано Комиссией.23Специальный докладчик значительно расширил комментарий касательно права на информацию, отметив в своем Ежегодном отчете Комиссии за 2000 год его важность как фундаментального элемента демократии и свободы, а также гражданского участия и реализации права на развитие.24 Он также не раз подчеркнул факт своей «озабоченности тенденцией утаивания от граждан информации, которая по праву принадлежит им,25 возникшей в правительствах и их институтах». Особенно важно, что Специальный докладчик в то же время подробно остановился на вопросе специального содержания права на информацию.26 В своих последующих докладах он скорее сосредотачивал внимание на реализации права на информацию, чем на дальнейшем развитии стандартов.

Позиция Специального докладчика касательно права на информацию была поддержана официальными мандатами на право свободы выражения мнений, которые были введены другими межправительственными организациями. В ноябре 1999 года три специальных представителя по праву на свободу выражения мнений – Специальный докладчик по вопросам свободы мнений и их свободного выражения, Представитель ОБСЕ по вопросам свободы средств массовой информации и Специальный докладчик ОАГ по праву на свободу выражения мнений – впервые собрались вместе под эгидой правозащитной НПО АРТИКЛЬ 19 в рамках Всемирной кампании за свободу слова. Они приняли Общую декларацию, которая включала следующее положение:

Свобода слова предполагает право людей на открытый доступ к информации и право знать, что делает правительство от их имени, без чего правда будет слабеть, а участие народа в управлении будет фрагментарным. Теперь ежегодно выпускается Общая декларация, посвященная различным темам свободы информации. В Общей декларации 2004 года более подробно рассматривается право на информацию:

Право доступа к информации государственных органов является фундаментальным правом человека, которое должно реализовываться на национальном уровне с помощью исчерпывающего законодательства (например, Актов по свободе информации), основанного на принципе максимального раскрытия информации, устанавливающего презумпцию, что вся информация является доступной, кроме узкого списка исключений. Заявление описывало некоторые детали специального содержания данного права.

Другим основным органом ООН, который рассматривает право на свободу выражения мнений, является Комитет ООН по защите прав человека (здесь и далее Комитет). Данный орган был основан МПГПП, и ему было вверено право надзора за реализацией Договора. Комитет рассматривает и комментирует регулярные обязательные доклады государств о реализации обязательств по МПГПП, а также выслушивает индивидуальные жалобы о нарушениях прав человека от государств, которые ратифицировали (первый) Факультативный Протокол к МПГПП.29 Комитет пока отказывался от комментариев по поводу права на информацию в контексте регулярных отчетов государств, хотя отчасти причиной этому может быть реактивность природы этих отчетов. На данный момент Комитет не вынес решение ни по одному делу, касающемуся права на информацию, хотя предполагается, что подобные дела находятся на рассмотрении.

Все три основные региональные системы прав человека – в Америке, Европе и Африке – формально признали значение свободы информации как права человека. В следующих разделах описывается разработка этих стандартов.

Статья 13 Американской конвенции по правам человека (здесь и далее АКПЧ),30 юридически обязательный для исполнения договор, гарантирует свободу слова в формулировке, аналогичной и даже более сильной, нежели документы ООН.

В 1994 году региональная НПО Межамериканская ассоциация печати организовала Конференцию западного полушария по свободе выражения мнений. На ней была принята Чапультепекская декларация - набор принципов, касающихся свободы выражения мнений, установленных Статьей АКПЧ.31 Декларация ясно признает свободу информации как фундаментальное право, включающее право доступа к информации, которой обладают государственные органы:

1. Каждый человек имеет право получать информацию, выражать идеи и свободно их распространять. Никто не может быть ограничен в этих правах, и никому не может быть в 2. Власти должны по закону своевременно и приемлемым образом предоставлять информацию, 10 находящейся в ведении государства….

Хотя Чапультепекская декларация первоначально не имела официального правового статуса, как отметил доктор Сантьяго Кантон, когда был Специальным докладчиком по свободе выражения мнений ОАГ «она получает растущее признание среди всех социальных слоев нашего полушария и становится главным мерилом в области свободы выражения мнений»32. Сегодня главы государств и правительств 22 стран Северной и Южной Америки, а также многие выдающиеся личности подписали данную Декларацию. Специальный докладчик, чей Офис был сформирован Межамериканской комиссией по правам человека в 1997 году,34 часто повторял, что свобода информации является фундаментальным правом, включающим в себя право на доступ к информации, которая находится в ведении государственных органов. В своем Ежегодном отчете для Комиссии за 1999 год он написал:

Право на доступ к официальной информации является одним из краеугольных камней представительской демократии. В представительской правительственной системе представители должны реагировать на запросы людей, доверивших им представлять себя и принимать решения по вопросам, представляющим общественный интерес. И именно тому человеку, который делегировал право управления своим представителям, принадлежит право на информацию - ту информацию, которую государство использует и создает на деньги налогоплательщика. В октябре 2000 года важным достижением стало принятие Комиссией Межамериканской декларации принципов свободы выражения мнений.36 Сегодня она представляет собой наиболее полный официальный документ, посвященный вопросам свободы выражения мнений в Межамериканской системе. В Преамбуле данного документа подтверждаются вышеупомянутые положения о свободе информации:

УБЕЖДЕНЫ, что гарантия права на доступ к информации, которой обладает государство, поможет обеспечить большую прозрачность и отчетность правительства о своих действиях, а также укрепление демократических институтов;….

Принципы недвусмысленно признают свободу информации, включая право на доступ к ней:

3. Каждый человек имеет право на быстрый и беспрепятственный доступ к информации о себе или своих активах, независимо от того, содержится она в базах данных, государственных или частных реестрах, и, при необходимости, право обновить и/или изменить ее.

4. Доступ к информации, которая хранится у государства, является фундаментальным правом каждого человека. Государства обязаны гарантировать полное соблюдение этого права.

Данный принцип допускает только исключительные ограничения, которые должны быть предварительно установлены законом на случай реальной и неизбежной угрозы национальной безопасности в демократических обществах.

Генеральная Ассамблея ОАГ развила Принципы, принимая с 2003 г. ежегодно резолюции о доступе к информации государственных органов. Данные резолюции подчеркивают обязательство Сторон «уважать и продвигать уважение к всеобщему доступу к информации, которой обладает государство», что считается необходимым «для осуществления демократических практик». Резолюции также обязывают государства к «продвижению принятия каких-либо законодательных или других положений для обеспечения признания [права] и эффективную реализацию». В Декларации штата Нуэво-Леон, принятой в 2004 году, главы Американских государств заявили:

Доступ к информации, которой обладает государство, при соблюдении конституционных и законодательных норм, включая право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, является обязательным условием гражданского участия и развивает должное уважение к правам человека. Мы являемся приверженцами обеспечения правовой и регуляторной базы, а также структур и условий, необходимых для гарантированного доступа к информации наших граждан. Совет Европы (СЕ) является межправительственной организацией, включающей 43 государства члена. Организация призвана поощрять соблюдение прав человека, развитие образования и культуры. Одним из фундаментальных документов является Европейская конвенция по защите прав человека и фундаментальных свобод (здесь и далее ЕКЗПЧ),39 которая гарантирует свободу выражения мнений и информации как фундаментального права человека в Статье 10. Статья 10 несколько отличается от гарантий Статьи 19 ВДПЧ и МПГПП, а также Статьи 13 АКПЧ тем, что она защищает право «получать и распространять», но не право «искать» информацию.

Политические органы Совета Европы сделали важные шаги к признанию права на информацию как фундаментального права человека. В 1981 году Комитет министров, политический орган Совета Европы, принимающий решения (состоящий из министров иностранных дел государств-членов), принял Рекомендацию № R(81)19 по доступу к информации органов государственной власти, которая гласила:

Каждый человек в рамках юрисдикции государства-члена имеет право получать, запрашивать информацию в органах государственной власти, за исключением законодательных органов и судебных властей... В 1994 году 4-я Конференция европейских министров по политике средств массовой информации приняла Декларацию, которая рекомендовала Комитету министров подумать над «подготовкой юридически обязательного инструмента или других мер, охватывающих основные принципы права на доступ к информации органов государственной власти»41. Вместо этого Комитет министров подготовил рекомендацию по доступу к официальным документам, которая была принята 21 февраля года. Рекомендация содержит следующее положение:

Государства-члены должны гарантировать право каждого человека иметь доступ по запросу к официальным документам, имеющимся в органах государственной власти. Этот принцип должен применяться без дискриминации по какой-либо причине, включая национальную Остальная часть Рекомендации подробно останавливается на содержании права. Принципы IV и VI устанавливают процедурные вопросы. В Рекомендации также перечислены формы доступа (Принцип VII), затрат (Принцип VIII), право на пересмотр отказа в доступе (Принцип IX), меры продвижения (Принцип X) и проактивное опубликование (Принцип XI).

В мае 2005 года Комитет министров поставил задачу перед группой экспертов «разработать независимый и юридически обязательный инструмент, устанавливающий принципы доступа к официальным документам».42 Группа Специалистов по Доступу к Документам Государства (известна по сокращению DH-S-AC) представила Совету Европейского Наблюдательного Комитета по Правам Человека проект Европейской конвенции по доступу к информации государства. С момента принятия Конвенция станет формальным и обязательным для выполнения инструментом, признающим индивидуальное право на доступ к информации, которой обладает государство. Наблюдательный Комитет рассмотрит проект Конвенции на своем следующем заседании в марте 2008 года. Хартия Фундаментальных Прав Европейского Союза,44 принятая в 2000 году Европейским Союзом, объединяющим на данный момент 27 государств, устанавливает права человека, которым привержен ЕС. Статья 42 данной Хартии дает право на доступ к документам институтов Европейского Союза в следующей формулировке:

12 Любой гражданин Союза и любое физическое или юридическое лицо, проживающее на его территории либо имеющее зарегистрированную компанию в одном из государств-членов, имеет право на доступ к документам Европарламента, Совета Европы и Европейской Комиссии.

Будучи изначально документом сугубо «политического» характера, Хартия составлена таким образом, чтобы стать юридически обязательным документом. Этому способствует Статья 6 Лиссабонского договора, внесение поправки в Договор о Европейском Союзе и Договор о создании европейского сообщества (Договор о реформе).45 Подписание Договора о реформе главами государств-членов ЕС предполагается в декабре 2007 года, после чего он будет открыт для ратификации. Хартия основана на конституционных традициях государств-членов, поэтому признание ею права на информацию говорит о том, что данное право не только стало повсеместным, оно также широко воспринимается государствами-членами ЕС как фундаментальное право.

Документы по праву на информацию Африканского Союза были более скромными. Однако Африканская комиссия по правам человека и народов приняла Декларацию о принципах свободы выражения мнений в Африке в октябре 2002 года.46 Декларация представляет собой авторитетную разработку гарантии свободы выражения мнений, установленную статьей 9 Африканской хартии по правам человека и народов.47 Декларация совершенно ясно подтверждает право доступа к информации, находящейся в ведении государственных органов, заявляя:

1. Государственные органы обладают информацией не для самих себя, а в качестве хранителей общественного достояния, и каждый человек имеет право доступа к этой информации в соответствии с четко определенными правилами, установленными законом.

Этот же Принцип лежит в основе основных характеристик права на информацию.

Содружество Наций предприняло важные конкретные шаги для признания прав человека и демократии как фундаментального компонента системы общих ценностей, лежащих в основе организации.

В 1991 году оно приняло Харарскую декларацию содружества, которая содержит фундаментальные политические ценности, в том числе и уважение прав человека, и неотъемлемые демократические права индивидуумов на участие в формировании общества, в котором они живут. Важность права на информацию была признана Содружеством более трех десятилетий тому назад.

В 1980 году министры права стран Содружества на конференции в Барбадосе заявили, что «общественное участие в демократических и государственных процессах становится наиболее значимым, когда граждане имеют наибольший доступ к официальной информации». Совсем недавно Содружество предприняло ряд важных мер для разработки содержания этого права.

В марте 1999 года его Секретариат собрал Экспертную группу Содружества для обсуждения вопросов свободы информации. Экспертная группа приняла документ, выдвигающий ряд принципов и рекомендаций по обеспечению «свободы информации», включая следующее:

Свобода информации должна быть гарантирована как законное и осуществимое право, дающее возможность каждому человеку получать документы и информацию, которыми обладают исполнительная, законодательная и судебная ветви власти, а также любая государственная корпорация и любой другой орган, выполняющий государственные функции. Эти принципы и рекомендации были утверждены Министрами юстиции стран Содружества на их другой конференции, которая состоялась в мае 1999 года в городе Порт-оф-Спейн, Тринидад и Тобаго. Министры сформулировали принципы свободы информации.51 Они также призвали Секретариат Содружества предпринять шаги к продвижению этих принципов, включая оказание поддержки правительствам путем технической помощи и обмена опытом.

Коммюнике Министров права, рассмотренное Комитетом полного состава по функциональному сотрудничеству Содружества, чей отчет был позже одобрен Министрами права Содружества,52 гласит:

Комитет принял во внимание Принципы Содружества в отношении свободы информации, одобренные министрами права стран Содружества и направленные главам государств. Он признал важность общественного доступа к официальной информации, как для продвижения прозрачности, так и для отчетности правительства и стимулирования полного участия граждан в демократическом процессе. Секретариат Содружества предпринял некоторые конкретные шаги для продвижения права на информацию в государствах-членах. Например, он разработал модельные законы о праве на информацию и частную жизнь. В консультативном заключении 1985 года Панамериканский суд по правам человека, интерпретируя Статью 13, отметил двойственную природу права свободы выражения мнений, которое защищало право распространять, искать и получать информацию, отмечая:

Статья 13... устанавливает, что лица, к которым применима Конвенция, кроме права на свободу выражения собственных мыслей, имеют право искать, получать и распространять различную информацию и различные мнения... [Свобода выражения мнений] означает, с одной стороны, что никто не может без достаточных на то оснований быть ограничен и никому не может быть воспрепятствовано в выражении собственного мнения. В этом смысле данное право принадлежит каждому индивидууму. С другой стороны, второй аспект данного права подразумевает коллективное право на получение любого рода информации и право доступа к мнениям, выраженным другими. Суд также заявил, что «для рядового гражданина важность знать мнения других либо иметь доступ к информации, в общем, равнозначна праву передавать собственное мнение», заключая, что «общество, которое недостаточно хорошо проинформировано - это недостаточно свободное общество». Хотя Суд тогда не пошел так далеко в своих решениях, чтобы признать право доступа к информации государственных органов, он все же обеспечил крепкую правовую базу для того, чтобы это право было признано.

Очень важным изменением стало решение Панамериканского суда по правам человека, которое 14 было вынесено 19 сентября 2006 года и гласило, что общая гарантия свободы выражения мнений в Статье 13 АКПЧ защищает право доступа к информации, находящейся в распоряжении государства.

Заявление Суда звучало таким образом:

77. В соответствии с фактами настоящего дела Суд считает, что Статья 13 Конвенции открыто гарантирует право «искать» и «получать» «информацию», защищает право каждого гражданина на запрашивание доступа к информации под контролем государства с учетом исключений, установленных режимом ограничений Конвенции. Следовательно, указанная статья охватывает право индивидуумов на получение указанной информации и положительное обязательство государства по обеспечению доступа к этой информации в надлежащей форме, чтобы заявитель изучил эту информацию. Либо о предоставлении обоснованного ответа, когда по причине, признанной Конвенцией, государство вправе ограничить доступ к информации в конкретном случае. Информация должна быть предоставлена без требования доказательства прямой заинтересованности либо личного участия, за исключением случаев ограничений, установленных законом. В вышеприведенной цитате отражены некоторые ключевые элементы права на информацию, а именно тот аспект, что ограничение права на информацию может налагаться только согласно Статье 13 и что доступ к информации должен быть предоставлен без объяснения причин ее поиска. Суд также подробно остановился на легитимности ограничений права на информацию, заявляя, что они должны быть установлены законом, нацелены на защиту законного интереса в рамках АКПЧ и быть необходимыми в демократичном обществе для защиты данного интереса. Суд единогласно постановил, что государство-ответчик, Чили, нарушило право свободы выражения мнений, которое гарантировано Статьей 13 АКПЧ. Примечательно, что Суд также единогласно потребовал от Чили не только предоставить информацию жертве и выплатить соответственную компенсацию, опубликовать решения Суда и информацию о плановых средствах защиты права, но и предпринять необходимые меры посредством внесения изменений в национальное законодательство, чтобы право на информацию вступило в силу. Кроме того предъявлено требование обучить сотрудников государственных органов работе в соответствии с данным правом. Европейский суд по правам человека также рассматривал претензии, связанные с правом получения информации, находящейся в распоряжении государства. В частности, это касалось рассмотренных Судом следующих дел: Leander v. Sweden60, Gaskin v. United Kingdom61, Guerra and Ors v. Italy62, McGinley and Egan v. United Kingdom63, Odivre v. France64, Srbu and others v. Moldova65 и Roche v.

United Kingdom 66. В тех случаях, когда претензии касались права на свободу выражения мнений, как гарантировано Статьей 10 ЕКЗПЧ,67 Суд счел, что гарантия свободы выражения мнений не включала права доступа к искомой информации. Интерпретация Судом Статьи 10 по делу Leander применена либо прямо, либо в ссылках во всех перечисленных выше случаях:

Право на свободу получения информации в основе своей запрещает Правительству ограничивать человека в возможности получения информации, которую другие желают или могут пожелать передать ему. Статья 10 в обстоятельствах, подобных рассмотренным в деле, не дает права доступа и не содержит обязательства правительства передавать… информацию индивидууму 68.

Используя слова «в обстоятельствах, подобных рассмотренным в деле», Суд не исключил возможность гарантии права на информацию в соответствии со Статьей 10. Однако, учитывая особый характер запросов, отклоненных в этих трех случаях (см. подробности ниже), это право сильно ограничено. Согласно решению Большой Палаты Суда по делу Roche касательно отклонения претензии по Статье 10 о праве на доступ к информации, «Палата не видит причин для неприменения установленной юриспруденции». Суд не отказался признать право на компенсацию в этих случаях. Напротив, во всех четырех случаях он признал, что, в соответствии со Статьей 8 Конвенции,70 отказ в доступе к информации означал нарушение права на частную и семейную жизнь. В большинстве случаев Суд счел, что конфликта с правом на уважение частной и семейной жизни не было, но Статья 8 налагает позитивное обязательство на государство по обеспечению уважения этих прав:

Хотя назначение Статьи 8 заключается в защите человека от произвольного вмешательства органов государственной власти, она не просто вынуждает государство воздерживаться от такого вмешательства. Помимо изначально негативного обязательства, Статья предусматривает и позитивные обязательства, проистекающие из фактического уважения частной или семейной Позитивные обязательства могли означать разрешение на доступ к информации в некоторых случаях.

В первом случае (Leander) заявитель был освобожден от занимаемой должности в шведском правительстве по соображениям национальной безопасности, но ему отказали в доступе к информации, касающейся его личной жизни, которая хранилась в секретном полицейском регистре и послужила основанием для его увольнения. Суд счел, что хранение и использование информации вместе с отказом дать возможность заявителю опровергнуть ее являлось нарушением его права на уважение частной жизни. Такое нарушение, однако, было объяснено как необходимое для защиты национальной безопасности Швеции.72 Интересно отметить, что, в конечном итоге стало известно, что фактически Линдера уволили за политические убеждения, и шведское правительство принесло ему свои извинения и выплатило компенсацию.

В деле Gaskin заявитель, будучи ребенком, находился на попечении местных властей в Соединенном Королевстве. Позже он обратился за материалами своего дела, которые находились у государства, но получил отказ в доступе к ним. Суд счел, что заявитель имел право на получение информации, необходимой для понимания им своего детства и раннего развития, хотя это должно было быть уравновешено интересами конфиденциальности третьего лица, предоставившей информацию. Важно, что это налагало определенные обязательства на правительство по созданию независимого органа, который мог бы решать, предоставлять доступ или нет, если третья сторона отсутствует или не дает согласия. Поскольку правительство не сделало этого, права заявителя были нарушены. В деле Guerra заявители, которые жили возле химического завода, представлявшего «большой риск», пожаловались на то, что местные власти в Италии не предоставили им информацию о риске загрязнения и о том, что делать в случае серьезной аварии. Суд счел, что серьезные экологические проблемы могут повлиять на благополучие людей, что является вмешательством в их частную и семейную жизнь. Таким образом, итальянские власти несут определенные обязательства по обеспечению заявителей информацией, необходимой для оценки риска проживания вблизи химического завода. Отказ от предоставления заявителям необходимой информации явился нарушением их прав в соответствии со Статьей 8.74 Решение было особенно важным, так как государство, как оказалось, не имело запрошенной информации и должно было бы ее собрать.

В деле McGinley and Egan заявители подверглись радиации во время ядерных испытаний на островах Рождества и потребовали доступ к документам, касающимся потенциального риска для здоровья в результате случившегося. Суд счел, что заявители имели право на доступ к запрашиваемой информации. Однако правительство выполнило свои положительные обязательства, обеспечив создание процесса, с помощью которого предоставлялся доступ к информации, чем заявители не воспользовались. В деле Odivre заявитель потребовала доступ к информации о своей биологической матери. Суд согласился с тем, что данная информация защищена правом на частную жизнь, гарантированным Статьей 8, но уточнил, что отказ французских госорганов от предоставления информации обеспечивает баланс интересов заявителя и ее матери, которая ясно выразила свое желание остаться неизвестной. Дело Srbu несколько отличалось от других дел, поскольку здесь запрос о доступе к информации был вторичен, первичной была жалоба на невыполнение государством внутреннего решения о компенсационной выплате заявителям. Решение, по которому заявители должны были получить материальную компенсацию, было классифицировано как секретное, и заявителям было отказано в доступе 16 к нему. Несмотря на то, что внутренний суд принял решение о выплате компенсации заявителям в надлежащем размере, государство отказалось выполнить решение суда, что привело к явному нарушению Статьи 6, которая гарантирует право на честное общественное слушание.

В деле Roche, которое, как и дело McGinley and Egan, включало в себя претензии по поводу возникновении проблем со здоровьем в результате прохождения военных испытаний, Суд постановил, что Статья 6 Конвенции касательно честного слушания тут неприменима77. По мнению Суда на это дело распространялось действие Статьи 8. Суд признал факт нарушения права, поскольку у государства не было весомых причин отказывать раскрыть информацию. Примечательно, что Суд постановил:

«при предоставлении информации по запросу заявителя не был соблюден процесс раскрытия информации, предусмотренный Статьей 8»78. Данное решение повышает статус права на информацию, расширяя его рамки.

Хотя эти решения Европейского суда признают право на доступ к информации, они достаточно противоречивы. Во-первых, Суд подошел к делу весьма осторожно, дав понять, что его решения привязаны только к конкретным фактам, связанным с конкретными случаями, поэтому их не следует трактовать как общий принцип.79 Во-вторых, уважение права на частную и семейную жизнь налагает серьезные ограничения на применение права доступа к информации. Это очевидно из дела Guerra, где значительным прогрессом Суда стало обнаружение того факта, что серьезные экологические проблемы могли повлиять на реализацию заявителями права на уважение их частной и семейной жизни.

Несмотря на такое прогрессивное решение в деле Guerra, где Суд руководствовался приоритетными значениями справедливости и демократии, данный подход вряд ли можно назвать удовлетворительным. Более того, такое решение противоречит пониманию права на информацию другими международными организациями, которые не приемлют идеи реализации одного права за счет лишения другого. По сути, Суд сам загнал себя в угол, отказавшись обосновать право на информацию, исходя В то же время существуют признаки того, что в подходе Суда могут произойти изменения. В деле Sdruenie Jihoesk Matky v. Czech Republic.80 Суд постановил, что отказ от предоставления доступа к информации действительно представлял собой помеху реализации права на свободу выражения мнений, которое защищает Статья 10 Конвенции. Решение Суда включало в себя приведенную в описании дела Leander цитату, а также замечание, что было «трудно» вывести из Конвенции общее право на доступ к административным документам. Суд в то же время отметил, что дело касалось запроса на изучение административных документов, которые находились в ведении государства и к которым был разрешен доступ на условиях, обозначенных Статьей 133 строительного права. Исходя из этих обстоятельств, Суд признал, что отказ в доступе к информации являлся препятствием праву заявителя на получение этой информации. Суд категорически отклонил ходатайство как недопустимое по той причине, что легитимность отказа от раскрытия информации установлена Статьей 10(2), которая допускает ограничение свободы выражения мнений. Анализируя данную статью, Суд ссылался на ряд факторов, включая национальную безопасность, договорные обязательства и необходимость защиты экономической тайны. Но самым важным был тот факт, что отказ в доступе к информации был помехой реализации права, а такие действия должны быть объяснены в соответствии со стандартами таких ограничений, установленных Статьей 10(2). Трудно оценить причину, по которой Суд избрал совсем другой способ анализа дела.

В некоторых делах, приведенных выше, информация не находилась непосредственно в ведении государства, что является важным отличием от дела Matky. Но в других случаях информация все-таки находилась в ведении государства. Еще одно возможное отличие - это наличие закона, который при определенных обстоятельствах давал право на доступ к информации. Эта причина не кажется особо весомой для прямого привлечения Статьи 10 (хотя, возможно, привлечение Статьи 10 совместно со Статьей 14, которая запрещает дискриминацию в применении прав, было бы разумно). На протяжении последних 15 лет возрастало признание того факта, что доступ к экологической информации является ключом к устойчивому развитию и эффективному участию общественности в управлении окружающей средой. Впервые этому вопросу было уделено существенное внимание в 1992 году. Он отражен в Принципе 10 Декларации по окружающей среде и развитию, принятой в Рио-деЖанейро:

Вопросы окружающей среды решаются при участии всех заинтересованных граждан и на соответствующем уровне. На национальном уровне каждый человек должен иметь соответствующий доступ к информации о вредных для здоровья веществах и деятельности в своих сообществах, а также иметь возможность участвовать в процессе принятия решений.. В 1998 году, в качестве дополнения к Рио-де-Жанейрской Декларации по окружающей среде и развитию, государства-члены Экономической комиссии ООН для стран Европы (ЮНЭКЕ) и Европейский Союз подписали юридически обязательную Конвенцию по доступу к информации, общественному участию в процессе принятия решений и справедливости в экологических вопросах (Орхусская Конвенция)84. В Преамбуле, где дается обоснование Конвенции, отмечается:

Учитывая, что для обеспечения [права жить в чистой среде], гражданам необходимо иметь доступ к информации … Признавая, что в вопросах, касающихся окружающей среды, совершенствование доступа к информации и участия общественности в процессе принятия решений повышает качество принимаемых решений и процесса их осуществления, способствует улучшению информированности общественности об экологических проблемах, предоставляет общественности возможность выражать свою озабоченность и позволяет государственным органам обеспечить должный учет таких интересов… Конвенция, вступившая в силу в октябре 2001 года, обязывает Стороны принимать правовые меры для осуществления ее положений по доступу к информации, касающейся экологии и окружающей среды.85 Большинство из этих положений изложено в Статье 4, которая начинается со следующего заявления:

Каждая Сторона … гарантирует при поступлении в государственные органы запроса на предоставление информации, касающейся экологии и окружающей среды, раскрытие данной информации гражданам...

(а) без необходимости формулировать свою заинтересованность;

Конвенция признает доступ к информации как часть права каждого человека жить в окружающей среде, благоприятной для его здоровья,86 а не как совершенно отдельное право. Однако это первый юридически обязательный для исполнения международный инструмент, который определяет четкие стандарты в отношении права на информацию. Среди прочего, Конвенция требует, чтобы Стороны приняли более широкое определение понятий «экологическая информация» и «органы власти», чтобы проверяли исключения на предмет общественного интереса88 и создали независимый орган, уполномоченный анализировать любой отказ от раскрытия информации.89 Таким образом, Конвенция представила документ, весьма положительный с точки зрения обеспечения права на информацию.

Ряд конкретных инструментов требует раскрытия информации о генетически модифицированных организмах и продуктах (здесь и далее ГМО), которые когда-либо вызывали обеспокоенность общественности. Например, Картахенский протокол по биобезопасности90 обязывает Стороны обеспечить консультирование и участие общественности в безопасном передвижении, обращении и использовании ГМО.

18 От Сторон требуются:

Действия, направленные на обеспечение просвещения и образования граждан таким образом, чтобы им была доступна информация о существующих генетически модифицированных организмах, идентифицированных в соответствии с данным Протоколом, которые могут быть импортированы на территорию страны. Директива ЕС по эмиссии ГМО в окружающую среду92 обязывает Стороны обеспечить информирование общественности о таких фактах. До выпуска на рынок каких-либо ГМО должно быть сделано предупреждение, содержащее подробную информацию о продукте. При этом соответствующий государственный орган обязан провести экспертизу продукта, сделать заключение о том, следует ли допускать данный ГМО на рынок или нет, если да, то при каких условиях. Общественности должно быть предоставлено краткое уведомление и выдержка из экспертизы, а также даны 30 дней на комментирование.93 Конфиденциальная информация защищена, но защита не распространяется на: общее описание ГМО, название и адрес организации, выпустившей предупреждение, местонахождение, цель и планируемое использование выпусков ГМО, методы мониторинга и планы реагирования на чрезвычайные положения, а также оценка риска для окружающей среды. Африканский Союз также выпустил проект модельного законодательства по биотехнологиям и безопасности. Согласно данному документу, в случае осуществления выпуска ГМО государство обязано проинформировать общественность об имени исполнителя, разновидности урожая ГМО и его месторасположении. Это должно быть выполнено с учетом интересов конфиденциальности, исключая категории информации, приведенные в Директиве ЕС. В самом международном сообществе также предпринимались меры к тому, чтобы признать специальные аспекты права на свободу информации в контексте прав человека. В 1998 году Генеральная Ассамблея ООН приняла Декларацию о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы [Декларация о защитниках прав человека]96. Статья 6 специально призвана обеспечить доступ к информации в отношении прав человека:

Каждый человек, индивидуально и совместно с другими, имеет право:

(а) знать, искать, добывать, получать и иметь в своем распоряжении информацию о всех правах человека и основных свободах, включая доступ к информации о том, каким образом обеспечиваются эти права и свободы во внутреннем законодательстве, в судебной или или административной системах;

(б) как предусматривается в международных договорах о правах человека и других применимых международных договорах, свободно публиковать, передавать или распространять среди других мнения, информацию и знания о всех правах человека и основных свободах… Таким образом, Статья 6 признает, что право знать, искать, получать, принимать информацию, касающуюся прав человека, обладать ею и распространять ее чрезвычайно важно для эффективного продвижения и защиты прав человека.

Данные положения эффективно обеспечивают доступ к любой информации, которая имеется в распоряжении государства, в отношении прав человека и нарушений этих прав. АРТИКЛЬ 19 уже долгий период времени обосновывает тот факт, что государство имеет определенные позитивные обязательства в этой области, включая обеспечение наличия информации о нарушениях прав человека.

Показателем здесь выступает слово «знать» в Статье 6(а). Например, АРТИКЛЬ 19 неоднократно утверждала, что право на свободу выражения мнений «уже давно признано важным для продвижения отчетности органов власти в демократических государствах и гражданского участия. Оно также налагает обязательство на правительство раскрывать информацию по нарушениям прав человека в прошлом»97. Другими словами, недостаточно, чтобы люди просто имели доступ к любой информации, имеющейся у государства. Государство также должно обеспечивать доступность информации о нарушениях прав человека в прошлом, включая сбор, критический анализ, хранение и распространение ее при необходимости.

«Право на правду» также постепенно получает признание международных трибуналов. Например, в деле Barrios Altos v. Peru98 Панамериканский суд по правам человека сделал шаги к принятию данного права. Судебный орган отметил немаловажную работу Европейской Комиссии в направлении принятия его, заявляя следующее:

Комиссия заявила, что право на правду сформулировано в Статьях 8 и 25 Конвенции [обеспечивая право на честный суд и на судебную защиту прав человека], поскольку обе статьи являются «инструментарными» в правовом процессе установления фактов и обстоятельств, которые сопровождали нарушение этого фундаментального права. Она также указала на тот факт, что данное право берет свое начало в Статье 13(1) Конвенции [которая гарантирует свободу выражения мнений], поскольку эта статья признает право искать и получать информацию. Ссылаясь на данную статью, Комиссия добавила, что государство имеет позитивное обязательство гарантировать необходимую информацию для сохранения прав жертвы, для обеспечения прозрачности в государственном управлении и защите прав человека. Суд не пошел так далеко, как Комиссия, но заметил следующее:

В обстоятельствах данного дела право на правду относится к категории прав жертвы либо ее ближайших родственников на получение от компетентных государственных органов разъяснения событий, в ходе которых нарушались права человека, и связанной с этим ответственностью. Статьями 8 и 25 Конвенции устанавливает право на проведение расследования или судебного преследования с целью предоставления данных разъяснений. Дело Guerra в Европейском суде по правам человека также является важным шагом в продвижении права на правду. В то время как информация по этому делу не была формально отнесена к категории прав человека, многие согласятся с тем, что информация об экологическом риске входит в эту категорию. Важно отметить, что Суд признал обязательство государства предоставлять информацию о делах общественной важности.

Международное право гарантирует право граждан на участие в политических событиях. Например, Статья 25 МПГПП гарантирует право граждан «принимать участие в проведении общественных дел напрямую или через представителей, выбранных в свободном порядке», а также право граждан на голосование в период проведения выборов, которое гарантирует «свободное волеизъявление избирателя». Ясно, что свобода обмена информацией является необходимым условием участия. АРТИКЛЬ 19 охарактеризовала информацию как «кислород демократии».102 Отчет ПРООН за 2002 год под названием «Углубление демократии в разобщенном мире» описывает информативные дебаты как «кровь демократии», говоря о следующем:

Возможно, для оптимизации работы демократических институтов никакая реформа не сравнится по важности с реформой СМИ: созданием средств массовой информации, которые обеспечивают плюрализм и многообразие мнений, чья информация получает массовое распространение, которые излагают события точно и беспристрастно»103.

Это также было признано международными судами. Панамериканский суд по правам человека отметил, что «общество, которое не полностью проинформировано - это не полностью свободное общество».104 Европейский суд по правам человека неоднократно заявлял:

Свобода выражения мнений является продолжением одной из основополагающих основ [демократического] общества, одним из основных условий его прогресса и развития каждого отдельного человека. Далее заявление гласит:

Свобода прессы позволяет общественности воспользоваться одним из лучших средств обнаружения информации и формирования мнения об идеях и позициях своих политических лидеров. В частности, она дает политикам возможность отражать и комментировать наиболее острые для общества вопросы; таким образом, эта свобода делает возможным участие всех в свободном обсуждении политических вопросов, что лежит в основе идеи демократического Комитет ООН по правам человека также подчеркнул важность свободы выражения мнений в политическом процессе:

Свободная передача информации и идей об общественных и политических вопросах среди граждан, кандидатов и выбранных представителей является необходимой. Нужно отметить важное изменение, внесенное в законодательство Австралии, где суды обнаружили подразумеваемое право свободы политической коммуникации, основывающееся на системе демократического управления. Хотя Конституция не включает в себя билль о правах или открытую защиту прав человека. Эти решения в большинстве своем не обращаются конкретно к праву на информацию либо праву на получение информации от государственных органов. В то же время представляется довольно ясным тот факт, что невозможно судить о действиях правительства, работа которого окутана тайной, или принимать участие в общественных делах при отсутствии доступа к информации государственных органов. Как заявил Верховный Суд Индии в своем решении признать право на информацию частью общей гарантии свободы выражения мнений:

Если общество избрало демократию своим кредо, из этого следует элементарный вывод:

граждане должны знать, что делает их правительство. Это обеспечивает сильную дополнительную основу для самой идеи права на информацию.

Необходимость доступа к информации государственных органов широко признана как инструмент для борьбы с очень серьезной и сложной проблемой - коррупцией. В 2003 году «Трасперенси Интернешнл» в ежегодной публикации под названием «Глобальный отчет по коррупции» уделила особое внимание праву на доступ к информации в борьбе с коррупцией.110 Во вступлении к Отчету Ейген отмечает, что доступ к информации «возможно, является самым важным оружием в борьбе с коррупцией». Данное заявление находит сейчас формальное выражение в Конвенции ООН по Борьбе с коррупцией.112 Конвенция «дышит» ссылками на прозрачность и открытость. Она в разных формах призывает Стороны к обеспечению открытости общества в целом (Статьи 5(1) и 10(a)), открытости по отношению к государственным служащим и в вопросах финансирования кандидатов (Статьи 7(1)(a) и (3)), а также к прозрачности в государственных закупках и финансах (Статьи 9(1)(a) и (2)). Немаловажен тот факт, что положения отчета, касающиеся гражданского участия, практически полностью посвящены вопросам открытости информации (Статья 13). Отчет также содержит положение о корпоративной открытости (Статья 12(2)(с)).

Статья 10 Конвенции гласит:

Сторона обязана... предпринять все необходимые меры по увеличению открытости в государственном управлении... Такие меры могут включать в себя, кроме прочих:

принятие процедур или правил, позволяющих населению получать, в надлежащих случаях, информацию об организации, функционировании и процессах принятия решений публичной администрации и, с должным учетом соображений защиты частной жизни и личных данных, о решениях и юридических актах, затрагивающих интересы населения;

Подобное заявление содержится и в Статье 9 Конвенции по Предотвращению коррупции и борьбе с ней, принятой в 2003 году. Каждая Сторона Конвенции обязана принять законодательные меры для введения в действие права на доступ к любой информации, необходимой для борьбы с коррупцией и смежными правонарушениями.

Данные заявления поддерживаются рядом ссылок на открытость в государственном управлении, включая призыв, касающийся предоставления СМИ «доступа к информации в случаях коррупции и смежных правонарушений».

Утверждение того, что право на информацию является основным правом человека, находит сильную поддержку в целом ряде национальных документов. Многие страны предусматривают признание данного права через конкретные положения в конституциях, а в других странах верховные суды рассматривали общую гарантию свободы выражения мнений как включающую в себя право на информацию. Последнее особенно важно, поскольку национальная интерпретация конституционной гарантии свободы выражения мнений имеет определенное значение для понимания содержания их международных аналогов. О важности свободы информации можно также судить по глобальной тенденции к принятию национальных законов, закрепляющих это право.

Целый ряд вышестоящих судов в разных странах мира высказывались в отношении того, что право на доступ к информации защищено общей конституционной гарантией свободы выражения мнений.

Например, в 1969 году Верховный суд Японии создал в двух привлекших внимание случаях принцип о том, что shiru kenri («право знать») защищено гарантией свободы выражения мнений в Статье Конституции. В 1982 году Верховный суд Индии принял решение о том, что доступ к информации правительства является важной частью фундаментального права на свободу слова и выражения мнений, записанного в Статье 19 Конституции:

Концепция открытого правительства непосредственно проистекает из права знать, прдусмотренного в праве на свободу слова и выражения мнений, гарантированного Статьей 19(1)(а). Таким образом, обнародование информации о работе правительства должно быть правилом, а секретность – исключением, оправданным только в случае, если этого наистрожайше требует общественный интерес. Суд должен максимально смягчать режим секретности в соответствии с требованиями общественного интереса, всегда помня о том, что раскрытие также служит важному аспекту общественного интереса. Конституционный суд Южной Кореи постановил в двух конструктивных случаях в 1989 и 1991 гг., что «право знать» заложено в Статье 21 Конституции как гарантия свободы выражения мнений и что, в определенных обстоятельствах, это право нарушается, если госслужащие отказывают в предоставлении доступа к запрашиваемым документам. В своем решении от августа 2007 года Конституционный суд Чили также постановил, что право доступа 22 к информации государства должно быть защищено общей гарантией свободы выражения мнений. В деле, основанном на запросе частной компанией информации в отделе пошлин, Суд постановил, что государственные органы должны проконсультироваться с заинтересованными третьими сторонами прежде, чем отказывать в доступе к информации, которая должна ими предоставляться.117 Суд также заявил о том, что фактор приоритетности общественного интереса в раскрытии информации должен быть учтен прежде, чем принимается решение об отказе в доступе к ней.

В некоторых странах, в особенности в Соединенных Штатах Америки, национальные суды не хотели соглашаться с тем, что гарантия свободы выражения мнений включает право на доступ к информации, которой обладает государство. Верховный суд США счел, что Первая поправка Конституции, которая гарантирует свободу слова и прессы, не «[дает] права на доступ к правительственной информации или источникам информации, которые находятся под контролем правительства».118 Возможно, потому, что Первая поправка выражена в исключительно негативных терминах и требует от Конгресса воздержаться от принятия любого закона, который ограничивает свободу слова.119 Международная, большей частью конституционная, защита права на свободу выражения мнения, является более позитивной по своей природе, признавая тот факт, что в некоторых случаях для обеспечения на практике этого ключевого демократического права необходимы соответствующие акты государственной власти.

Целый ряд стран специально включает право на информацию в число конституционно гарантированных прав человека. Интересный пример демонстрирует Швеция: ее Акт о свободе печати, принятый в 1766 году, имеет конституционный статус. Данный Акт содержит комплексные положения о праве на информацию.120 В течение последнего десятилетия многие страны, которые совсем недавно создали многопартийные системы или находятся на этапе перехода к демократии, включили право на свободу информации в свои конституции. В качестве примера можно было бы назвать Болгарию (Конституция 1991 года, Статья 41), Эстонию (Конституция 1992 года, Статья 44), Венгрию (Конституция 1949 года, Статья 61(1)), Литву (Конституция 1992 года, Статья 25(5)), Малави (Конституция года, Статья 37), Мексику (Конституция 1917 года, Статья 6), Филиппины (Конституция 1987 года, Статья III (7)), Польшу (Конституция 1997 года, Статья 61), Румынию (Конституция 1991 года, Статья 31), Южную Африку (Конституция 1996 года, Раздел 32) и Таиланд (Конституция 2007 года, Раздел 58).

В Латинской Америке Конституции, как правило, акцентировали внимание на одном важном аспекте права на информацию, а именно, на запросе habeas data, или праве доступа к информации о самом себе, независимо от того, находятся эти данные у государственного или частного органа. И на праве обновлять или исправлять эти данные при необходимости. Например, Статья 43 Конституции Аргентины гласит:

Каждый человек имеет право обращаться с запросом (о habeas data) для того, чтобы посмотреть любую информацию, которую государственный или частный банк данных должен иметь в отношении него/нее, и то, как эта информация используется для предоставления материалов или отчетов. Если информация ложная или дискриминационная, он (она) имеет право потребовать ликвидации этой информации, конфиденциального ее хранения или обновления, не раскрывая при этом конфиденциальности источников новых сведений.

Включение права на информацию в перечень конституционно гарантированных прав и свобод является четким признаком его статуса фундаментального права в этих странах. Особенно важен тот факт, что большое количество современных конституций включило данное право в перечень гарантированных. Что иллюстрирует возрастающее признание данного права именно в таком статусе.

Законы о праве на информацию, обеспечивающие практическую реализацию этого права, существуют более 200 лет, и лишь немногим из них более 20 лет. Однако последние 15 лет могут быть ознаменованы возникновением настоящей законодательной волны в отношении свободы информации, которая захлестнула весь земной шар. Множество подобных законов было принято в странах каждого региона мира, а многие другие страны выразили желание принять законодательство о праве на информацию.

Историю законов о праве на информацию можно проследить на примере Швеции, где, как уже отмечалось выше, свобода информации находится под защитой с 1766 года. Другой страной с длительной историей законодательства о праве на информацию является Колумбия, чей Кодекс о политической и муниципальной организации 1888 года предоставлял возможность людям запрашивать документы, хранящиеся у государственных органов или в государственных архивах. В 1967 году Закон о праве на информацию был принят в США, затем было принято законодательство в Дании (1970 год), Норвегии (1970 год), Франции (1978 год), Нидерландах (1978 год), Австралии (1982 год), Канаде (1982 год) и Новой Зеландии (1982 год).

В отчете за 2006 год перечислено 69 стран, законодательство которых включает в себя право на информацию, и пять стран, национальное законодательство которых содержит нормы и правила, обеспечивающие свободу информации.121 С тех пор многие страны приняли законы о свободе информации, включая Китай,122 Иорданию и Непал. Сегодня страны каждого региона мира имеют законы о праве на информацию. Поэтому можно заявлять о глобальной тенденции к принятию законодательства о праве на информацию, что подчеркивает его статус.

Параллельно законодательным изменениям все большее количество межправительственных организаций (далее МПО) принимает принципы открытости информации. Многие МПО, которые в основном работали в режиме секретности либо раскрывали информацию исключительно по своему усмотрению, в настоящее время признают, что общественный доступ к имеющейся у них информации - это право, а не привилегия. Важной вехой в этом процессе стало принятие в 1992 году в Риоде-Жанейро Декларации по окружающей среде и развитию, которая ставит перед правительственными институтами большие задачи по осуществлению политики в области общественного участия и доступа к информации.

Со времени принятия Рио-де-Жанейрской декларации Всемирный банк123 и все четыре региональных банка развития – Межамериканский банк развития,124 Группа Африканского банка развития,125 Азиатский банк развития126 и Европейский банк реконструкции и развития127 - приняли политику раскрытия информации. Хотя она большей частью и несовершенна в отношении важных аспектов, тем не менее, является важным элементом признания права на доступ к информации. Кроме того, количество постоянных пересмотров основных документов привело к раскрытию даже большего их числа.

Общественным движением Глобальная инициатива открытости (далее GTI) была принята Хартия открытости для Международных финансовых организаций, в которой говорилось о Праве быть в курсе дел и о требовании открытости к данным финансовым институтам.128 Со временем международные финансовые институты принимают, по крайней мере, некоторые из стандартов Хартии, постепенно внося поправки в принципы своей работы, приближая их к данным стандартам.

В 1997 году Программа развития Организации Объединенных Наций (ПРООН) также приняла Политику по раскрытию информации. Основанием стало то, что информация является ключом к устойчивому человеческому развитию, а также - к подотчетности ПРООН.129 В Политике называются конкретные документы, которые будут доступными для общественности, а также содержится общее основание, необходимое для раскрытия информации с учетом целого ряда исключений.130 Что до процесса, то в рамках Политики была создана Наблюдательная комиссия, которая должна заниматься вопросами опубликования информации и документации, рассматривать любой отказ в раскрытии информации. Эта Комиссия состоит из пяти членов – трех профессиональных сотрудников ПРООН 24 и двух отдельных членов из некоммерческого сектора, назначенных Руководителем ПРООН.131Тем не менее, реализация Политики была проблематичной. В мае 2001 года Европейский парламент и Совет Европейского Союза приняли положение о доступе к документам Европейского парламента, Совета и Комиссии.133 Статья 2(1) его гласит:

Любой гражданин Союза, любое физическое или юридическое лицо, проживающее или имеющее зарегистрированный офис в одном из государств-членов, имеет право доступа к документам учреждений в соответствии с принципами, условиями и ограничениями, определенными в данном Положении.

Данное Положение имеет несколько позитивных особенностей; в частности, небольшой список исключений, все из которых подлежат проверке на риск нанесения ущерба. Положение также предполагает внутренний анализ любого отказа от раскрытия информации, а также обращения в суды и/ или к Омбудсмену.134 Однако с данным Положением связаны также и проблемы. Например, некоторые главные исключения не подлежат отмене на основании общественного интереса.135 Более того, Положение допускает возможность требования одним государством-членом не раскрывать информацию без предварительного согласия других государств-членов. 12. См. раздел, посвященный информации о правах человека, в главе “Международные стандарты и тенденции»

14. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 217 A (III) от 10 декабря 1948 г.

15. Судебные заключения, касательно гарантий прав человека в обычном международном праве – см., например, «Barcelona Traction, Light and Power Company Limited» (Belgium v. Spain) (Второй этап), ICJ Rep. 1970 3 (Международный суд ООН); Заключение по Намибии, ICJ Rep. 1971 16, отдельное заключение, судья Эммоун (Международный суд ООН); и Filartiga v. Pena-Irala, 630 F. 2d 876 (1980) (Окружной Аппеляционный Суд США, 2й округ). Для общей информации см. М.С. МакДугал, Х.Д. Ласвел, Л.К. Чен, «Права человека и мировой общественный порядок», Ейл Юнивесити Пресс, Принстон, 1980 г., стр. 273-74, 16. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 2200 A (XXI) от 16 декабря 1966 г., приведена в действие 23 марта 1976 г.

17. Tyrer v. United Kingdom, 25 апреля 1978 г., жалоба 5856/72, параграф 31.См.

также Christine Goodwin v. United Kingdom от 11 июня 2002 г., жалоба 28957/95, 18. Дело Mayagna (Sumo) Awas Tingni Community v. Nicaragua от 31 августа г., Series C, жалоба 79, параграф 146. См. также Право на информацию о консульской помощи в рамках гарантий надлежащей правовой процедуры, консультативное решение от 1 октября 1999 г., OC-16/99, Series A, жалоба (Панамериканский суд по правам человека), в частности см. решение судьи А.А.

Канкадо Триндаде (A.A. Cancado Trindade) 19. Комиссия была создана Экономическим и социальным советом ООН (ЭКОСОС) в 1946 году для поощрения прав человека и до 2006 года, когда она была заменена Советом по правам человека, являлась наиболее авторитетным органом ООН в сфере прав человека. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 60/251 от 3 апреля 2006 г. о создании Совета доступна по адресу: http://daccessdds.un.org/doc/ UNDOC/GEN/N05/502/66/PDF/N0550266.pdf?OpenElement.

20. Резолюция 1993/45 от 5 марта 1993 г.