Аналитическая записка

по вопросам эффективности использования средств

федерального бюджета, выделенных в 2004-2006 годах

на мероприятия по поддержке соотечественников,

проживающих за рубежом

Основания для проведения экспертно-аналитического мероприятия: Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», пункт 3.3.34 Плана работы

Счетной палаты Российской Федерации на 2007 год.

Цели экспертно-аналитического мероприятия: определить основные направления и эффективность расходования средств федерального бюджета на мероприятия по поддержке соотечественников, проживающих за рубежом, выделенных в 2004-2006 годах.

Предмет экспертно-аналитического мероприятия: финансовые и иные документы, отражающие использование средств федерального бюджета, выделенных в 2004годах на мероприятия по поддержке соотечественников, проживающих за рубежом, документы и материалы Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом, отчетные документы и материалы структурных подразделений и загранучреждений Министерства иностранных дел Российской Федерации (далее - МИД России) и Российского центра международного научного и культурного сотрудничества при Министерстве иностранных дел Российской Федерации (далее - Росзарубежцентр), а также других федеральных органов исполнительной власти в рамках работы по поддержке соотечественников за рубежом (выборочно).

Объекты экспертно-аналитического мероприятия: МИД России, Росзарубежцентр.

Проверяемый период деятельности: 2004-2006 годы.

Сроки проведения экспертно-аналитического мероприятия: с 16 октября по 21 декабря 2007 года.

Краткая информация о проведенных в ходе экспертно-аналитического мероприятия действиях для исследования вопросов программы В ходе экспертно-аналитического мероприятия был проведен анализ нормативной правовой базы, касающейся поддержки соотечественников, проживающих за рубежом.

Рассмотрены нормативные документы, начиная с 1994 года, как действующие, так и утратившие силу, в том числе федеральные законы, послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (за 2003-2007 годы), указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации. В работе использовались материалы «круглых столов», организованных комитетами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, документы и материалы Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом, нормативные документы министерств и ведомств, отчетные данные о предоставлении и использовании средств федерального бюджета МИДом России и иные материалы, имеющие отношение к вопросам поддержки соотечественников, проживающих за рубежом. Также были изучены материалы по рассматриваемой теме, опубликованные в средствах массовой информации России, стран Содружества Независимых Государств (далее - СНГ) и государств Балтии, монографиях и научных исследованиях, а также результаты проведенных мониторингов, справочные материалы.

Кроме того, использовались результаты проверок, проведенных Счетной палатой Российской Федерацией (далее - Счетная палата), по использованию средств федерального бюджета, выделенных МИДу России, включая его загранучреждения, в 2004годах.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 22 мая 2002 года № 330 «Об утверждении Правил использования средств федерального бюджета, выделенных на реализацию мероприятий по поддержке соотечественников, проживающих за рубежом» главным распорядителем средств на поддержку соотечественников является Министерство иностранных дел Российской Федерации, которому на эти цели в рамках сумм, ежегодно установленных федеральными законами о федеральных бюджетах, выделялись средства по соответствующим статьям бюджетной классификации.

Другим министерствам и ведомствам на эти цели средства не выделялись.

Результаты экспертно-аналитического мероприятия Введение Одной из важных задач внешней политики Российской Федерации, отмеченной в Концепции внешней политики Российской Федерации и ежегодных посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о важнейших общенациональных задачах, является оказание помощи в различных сферах деятельности и защита прав и интересов соотечественников за рубежом. Стратегическая цель России состоит в том, чтобы соотечественники были полноправными гражданами стран проживания, сохраняя при этом свою этнокультурную самобытность в качестве авторитетного интеллектуального, экономического и культурно-духовного ресурса России в мировой политике.

За рубежом насчитывается около 30 млн. соотечественников, 2/3 из этого количества приходится на страны ближнего зарубежья1.

В современных экономических, политических и культурных связях важными составляющими являются этнические диаспоры, которые занимают собственную нишу во внутриполитической жизни страны и оказывают серьезное влияние на состояние и развитие межгосударственных отношений.

По степени влияния на систему международных связей этнические диаспоры подразделяют на мировые, региональные и «boarding minority» (пограничные меньшинства). Наиболее значима роль мировых диаспор, к которым относятся армянская, еврейская, китайская и некоторые другие. Консолидированная, обладающая высоким экономическим потенциалом, эффективно использующая механизм политического лоббирования диаспора способна не только обеспечить максимально благоприятные условия для собственного выживания, но и стать действенным «мостом» в развитии отношений между страной проживания и «исторической родиной».

Потенциал зарубежных диаспор активно используется целым рядом государств в своей внешнеполитической деятельности. Многие из них имеют официальные концепции или программы по взаимодействию с организациями «зарубежных соотечественников», при этом поддержка зарубежной диаспоры определяется как важное направление внешнеполитической деятельности. В некоторых странах (Франция, Китай, Венгрия и другие страны) существуют государственные ведомства, координирующие политику в отношении своих соотечественников за рубежом.

Из выступления директора Департамента по работе с соотечественниками за рубежом МИДа России на форуме «Интеграция соотечественников - 2007» (Москва, 14-16 ноября 2007 года).

По мнению многих исследователей-политологов, в современном мире диаспоры превращаются в активную общественную силу, способную содействовать или противостоять определенным политическим процессам, не исключая возможности сознательного воздействия и их регулирования, особенно в такой сфере, как защита национальных интересов вне стран проживания своего народа.

Анализ существующей мировой практики взаимодействия государств с зарубежными диаспорами позволяет выявить несколько тенденций:

- отход от осуществления репатриационной политики как основной задачи взаимодействия с диаспорой (Венгрия и частично Германия);

- сочетание патерналистской политики (политики всемерной поддержки) с прагматическим подходом (использование потенциала диаспоры), где последний аспект становится доминирующим;

- создание и укрепление системы диалога с зарубежными диаспоральными объединениями.

Ряд специалистов-политологов отмечает, что цель внешнеполитического курса России по отношению к русской диаспоре в странах СНГ и Балтии - не допустить изоляции русского населения от материнской части своей нации, его насильственной ассимиляции и дискриминации в районах нынешнего проживания.

Другая часть политологов полагает, что диаспора обладает политическими функциями и является важным фактором системы международных отношений и необходимо использовать ее политический потенциал в интересах России, иначе велика вероятность его использования другими странами в своих интересах.

Важен и другой аспект государственной поддержки соотечественников, а именно:

российская диаспора за рубежом составляет социальную опору интересов Российской Федерации в государствах постсоветского пространства. Будучи носителями языков и культуры России, соотечественники являются, по сути, форпостом своей духовной и исторической родины за ее пределами. Именно поэтому поддержка зарубежной диаспоры и развитие связей с Россией, сохранение очагов российской культуры за рубежом соответствуют цели продвижения культурного влияния Российской Федерации на сопредельные страны.

От успехов в работе с соотечественниками в значительной мере зависят результаты сохранения и развития влияния России на зарубежные государства, поэтому этот аспект внешней политики России нельзя недооценивать.

Таким образом, признавая важность вопроса взаимодействия России и зарубежной диаспоры, особое внимание следует уделить решениям практических проблем, разработке конкретных проектов и приемов взаимодействия с соотечественниками за рубежом и организации этой работы.

Следует отметить, что русская диаспора за рубежом очень неоднородна, усиливаются элементы политического, экономического и социального расслоения. В условиях иноязычной и инокультурной среды становится труднее сохранять свой язык и культуру, особенно представителям молодого поколения диаспоры.

В последнее время связи по линии «Россия - российская диаспора» приобрели, несмотря на все сложности, прежде всего в самих диаспорах, заметную динамику и качественно новый характер, суть которого в переходе от простой патерналистской модели оказания гуманитарной помощи к партнерским отношениям, от раздробленности к консолидации и взаимодействию по тем проблемам, которые действительно волнуют всех2.

Из выступления директора Департамента по работе с соотечественниками за рубежом МИДа России на Региональной конференции российских соотечественников стран Прибалтики (Таллин, 28 августа 2007 года).

Анализ нормативных правовых документов и материалов по работе с соотечественниками за рубежом Формирование правового поля, регламентирующего политику Российской Федерации по поддержке соотечественников в зарубежных странах, началось с 1994 года (Указ Президента Российской Федерации «Об основных направлениях государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом» и постановление Правительства Российской Федерации «Основные направления государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом»), где отмечалось, что наши соотечественники за рубежом столкнулись со сложной экономической, культурной и психологической ситуацией и нуждаются в помощи и поддержке России.

Следует отметить, что международные соглашения со странами СНГ, затрагивающие гуманитарное сотрудничество и статус граждан Российской Федерации, проживающих за рубежом, слабо используются в целях защиты интересов соотечественников.

Помощь России соотечественникам за рубежом оказывается на основе соответствующих двусторонних соглашений, путем принятия мер, согласованных с государственными органами власти соответствующей страны. При этом, как содержание договоров, так и сами меры по поддержке соотечественников за рубежом должны учитывать специфику ситуации в каждой стране.

Основополагающими документами в части работы с соотечественниками в проверяемый период являлись «Концепция поддержки Российской Федерацией соотечественников за рубежом на современном этапе» (далее - Концепция), одобренная Президентом Российской Федерации 30 августа 2001 года, и Федеральный закон от 24 мая 1999 года № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» (с изменениями от 31 мая 2002 года, 22 августа и 29 декабря 2004 года, 31 декабря 2005 года, 18 июля 2006 года) (далее - Закон).

В Концепции обозначены основные направления поддержки соотечественников, однако концептуальный документ, отражающий системные меры как по защите интересов соотечественников в сфере правового обеспечения, культурных и гуманитарных потребностей, так и в области развития взаимодействия России с российскими диаспорами различных стран проживания и социальных групп при изменившейся в настоящее время ситуации в России, странах ближнего и дальнего зарубежья и на международной арене, до настоящего времени не разработан.

Отдельные положения вышеупомянутого Закона нуждаются в уточнении.

Под понятием «соотечественники за рубежом» подразумеваются граждане Российской Федерации, постоянно проживающие за пределами Российской Федерации (далее - граждане Российской Федерации, проживающие за рубежом); лица, имевшие гражданство СССР, проживающие в государствах, входивших в состав СССР, получившие гражданство этих государств или ставшие лицами без гражданства (далее - лица, состоявшие в гражданстве СССР); выходцы (эмигранты) из Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации, имевшие соответствующую гражданскую принадлежность и ставшие гражданами иностранного государства, либо имеющие вид на жительство или ставшие лицами без гражданства (далее - выходцы (эмигранты); потомки лиц, принадлежавших к вышеуказанным группам, за исключением потомков лиц титульных наций иностранных государств (далее - потомки соотечественников).

Такое расширительное толкование является неконкретным для закрепления его на правовом поле и не позволяет определить механизм и соразмерить реальные ресурсы России для поддержки соотечественников за рубежом.

Относительно дефиниции «соотечественники» интересно определение, принятое в Венгерской Республике, согласно которого к соотечественникам относятся только те венгры и их потомки, которые проживают на территории ранее единого государства.

В зависимости от этой принадлежности построена государственная адресная поддержка венгерской диаспоры вне Венгрии.

Кроме того, в Законе не уделено внимание такому понятию, как российская диаспора, что было бы целесообразно для установления того, что в рамках правового поля не только оказывается поддержка конкретного соотечественника за рубежом, но и его организованного сообщества.

В настоящее время согласно справочному изданию «В помощь российскому соотечественнику за рубежом», подготовленному в соответствии с решением Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом в 2007 году, в 77 странах мира действуют 758 организаций и общественных объединений российских соотечественников, из них 463 организации находятся в постсоветских государствах, 161 организация - в Европе, 51 организация - на Американском континенте, 27 организаций - в Азии, 14 организаций в Африке, 7 организаций - в Австралии, 25 организаций - в непризнанных государственных образованиях на территории бывшего СССР, 10 международных организаций, созданных соотечественниками за рубежом и представляющих их интересы.

Опыт зарубежных государств показывает, что наиболее эффективным является выстраивание работы с диаспорой не по страновому, а по стратовому признаку, предполагающему консолидацию социально значимых слоев диаспоры, выступающих в качестве опорных точек по работе с соотечественниками. Стратовый подход закреплен в программе правительства Москвы и осуществляется практически. Причем, в качестве одной из основных страт выбрана деловая элита русского зарубежья. Попытки осуществить стратовый подход предпринимает администрация г. Санкт-Петербурга, выделив в качестве объектов две социальные группы: ветераны и молодежь.

Следует отметить, что на современном этапе концепция работы с соотечественниками строится не на их гражданской принадлежности, а на принципе этнокультурной и духовной самоидентификации соотечественника, что ставит во главу угла не вопрос статуса или приобретения каких-либо льгот, а вопрос личного выбора и самоопределения. Принято, что соотечественниками считаются лица, постоянно проживающие за пределами Российской Федерации, но связанные с Россией историческими, этническими, культурными, языковыми и духовными узами, стремящиеся сохранить свою российскую самобытность и испытывающие потребность в поддержании контактов и сотрудничестве с Россией.

Кроме того, в Законе содержатся положения, которые не были исполнены в силу того, что не были разработаны формы и механизм их реализации. Так, в статье 3 Закона декларируется порядок признания и подтверждения принадлежности к соотечественникам.

Принадлежность к соотечественникам подтверждается специальным документом (свидетельством) установленного Правительством Российской Федерации образца. Выдача документа (свидетельства) за пределами территории Российской Федерации производится соотечественнику по письменному заявлению лица в месячный срок дипломатическими представительствами или консульскими учреждениями Российской Федерации, на территории Российской Федерации - территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции по месту пребывания лица. Необходимо отметить, что в настоящее время не разработаны и не утверждены механизм и порядок выдачи подобного документа, при этом, одна из причин этого - неопределенность понятия «соотечественник», о чем упоминалось выше. В то же время в дипломатических кругах существует мнение, что идентификация соотечественников как таковых, путем официальной регистрации государственными органами Российской Федерации с последующей выдачей специального удостоверения представляется мерой, которая не отвечает обычной международной практике и может вызвать осложнения в отношениях России с иностранными государствами.

Вопросы о внесении изменений и дополнений в Закон не раз обсуждались на заседаниях Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом, «круглых столах» в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, в высказываниях депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членов общественных организаций.

Анализ организации работы с соотечественниками за рубежом и порядка использования бюджетных средств, выделенных в 2004-2006 годах, на поддержку соотечественников за рубежом в МИДе России, Росзарубежцентре и других федеральных органах исполнительной власти Деятельность по организации работы с соотечественниками за рубежом в России осуществляется федеральными органами законодательной и исполнительной власти, а также на уровне органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, неправительственных и общественных организаций.

На федеральном уровне координацию в отношении соотечественников за рубежом осуществляет Правительственная комиссия по делам соотечественников за рубежом (далее - ПКДСР, Комиссия), созданная в 1994 году (постановление Правительства Российской Федерации от 31 августа 1994 года № 1064), на которую согласно Положению, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 11 декабря 1994 года № 1369 (с изменениями), возложены функции по координации деятельности федеральных органов власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и общественных организаций, а также контроль за деятельностью министерств и ведомств Российской Федерации по реализации Основных направлений государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом, и систематическое информирование Правительства Российской Федерации и Президента Российской Федерации о ходе их реализации.

ПКДСР обеспечивает реализацию первоочередных мероприятий по поддержке соотечественников за рубежом и осуществляет контроль за использованием финансовых средств, выделяемых из федерального бюджета на поддержку соотечественников. Ежегодно Комиссией утверждается перечень направлений использования бюджетных средств на поддержку соотечественников за рубежом (далее - перечень направлений) с указанием конкретных мероприятий и показателей их финансирования.

Кроме того, в функции Комиссии входит контроль за выполнением постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации по вопросам, относящимся к ее компетенции, разработка предложений по совершенствованию правовой базы для реализации мер, направленных на поддержку соотечественников за рубежом, а также проектов решений федеральных органов исполнительной власти и межгосударственных соглашений по вопросам поддержки соотечественников за рубежом.

Также Комиссия организует мониторинг положения соотечественников за рубежом и регулярно информирует Президента Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, другие органы государственной власти, общественные организации и средства массовой информации о состоянии работы с соотечественниками и предпринимаемых действиях, совместно с МИДом России взаимодействует с правительственными органами зарубежных государств и международными организациями по вопросам выработки двусторонних и многосторонних соглашений о поддержке соотечественников, проживающих за рубежом, способствует участию коммерческих и некоммерческих организаций в реализации мероприятий по поддержке соотечественников за рубежом.

С 1 ноября 2005 года в МИДе России учрежден Департамент по работе с соотечественниками за рубежом, который, согласно Положению, обеспечивает выполнение решений высших органов государственной власти по реализации государственной политики в отношении соотечественников за рубежом, защите их прав и законных интересов, играет координирующую роль в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации по этой проблеме, обеспечивает деятельность ПКДСР.

Анализируя международный опыт взаимодействия с соотечественниками за рубежом, интересен опыт Венгерской Республики, где координацию работы осуществляет Ведомство по делам зарубежных венгров, на которое замыкаются все главные направления политики Венгрии в сфере поддержки зарубежных соотечественников. Поддержка соотечественников за рубежом, как особое направление деятельности, внесено в статуты всех профильных министерств Венгрии. В Российской Федерации из 14 министерств и ведомств, задействованных в реализации положений Программы работы с соотечественниками за рубежом на 2006-2008 годы, только у МИДа России, Росзарубежцентра и Федеральной миграционной службы (далее - ФМС России) в положениях об этих организациях в части функций и полномочий обозначена работа с соотечественниками, проживающими за рубежом. Не нашел отражения этот вопрос в положениях о деятельности таких ведомств как Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации, Министерство образования и науки Российской Федерации, Министерство регионального развития Российской Федерации.

Особое место в деятельности по поддержке соотечественников за рубежом занимает деятельность Российского центра международного научного и культурного сотрудничества при МИДе России. Согласно Указу Президента Российской Федерации от 5 февраля 2002 года № 146 «О Российском центре международного научного и культурного сотрудничества при Министерстве иностранных дел Российской Федерации» на Росзарубежцентр возложена функция содействия развитию всесторонних связей Российской Федерации с соотечественниками за рубежом, реализации их основных прав на основе общепризнанных норм международного права и обеспечению их интересов, а также осуществления взаимодействия с общественными объединениями соотечественников за рубежом.

В проверяемый период культурные и гуманитарные акции по взаимодействию с российскими диаспорами в зарубежных странах Росзарубежцентром проводились за счет финансирования, выделенного МИДу России по перечню направлений ПКДСР, а также по линии субъектов Российской Федерации (гг. Москва, Санкт-Петербург), и за счет привлечения внебюджетных источников и спонсорских взносов. Средства федерального бюджета на эти цели Росзарубежцентру в 2004-2006 годах не выделялись.

Росзарубежцентр имеет 19 представительств и 50 российских центров науки и культуры (далее - РЦНК) за рубежом, из них 6 представительств и 4 РЦНК в странах СНГ, что указывает на потенциальные возможности использования имеющихся «площадок» для реализации мероприятий по работе с соотечественниками.

Росзарубежцентр через сеть своих представительств, РЦНК и «Русских (российских) домов» за рубежом проводит общественно-политические, информационноразъяснительные, культурные акции в основном в странах традиционного (дальнего) зарубежья. Это связано с тем, что до распада СССР Росзарубежцентр имел широкую сеть своих представительств в зарубежных странах, осуществляя деятельность по развитию культурных и научных связей СССР с зарубежными странами.

Особое значение в данной ситуации приобретает вопрос об открытии РЦНК в странах СНГ и Балтии, а также расширении деятельности уже имеющихся. В странах СНГ организовано 4 РЦНК, для которых арендуются здания в Армении, Узбекистане, Казахстане, Украине. Продолжается проработка вопроса о строительстве РЦНК в других странах СНГ. Росзарубежцентру в 2007 году были выделены средства на открытие и деятельность новых центров на базе арендованных помещений в сумме 32 млн. рублей, в 2008-2010 годах планируется выделение по 30 млн. рублей на эти цели ежегодно.

Согласно отчету Росзарубежцентра на базе РЦНК в 2006 году в Казахстане было проведено 26 мероприятий с участием более 15 тыс. человек; в Армении - 24 мероприятия с участием 20 тыс. человек; на Украине - 45 мероприятий с участием 15 тыс. человек.

На площадке РЦНК в Узбекистане прошло 123 общественно-политических и культурных мероприятия, в которых приняли участие более 40 тыс. человек.

«Русские (российские) дома», клубы соотечественников в дальнем зарубежье занимают особое место в деятельности Росзарубежцентра. Они имеют статус общественных организаций и нередко обладают собственными помещениями, например, в ряде стран Латинской Америки. В странах Африки и Азии «Русские (российские) клубы» функционируют в основном при российских центрах науки и культуры, пользуясь при этом имеющимися в РЦНК помещениями, фондами библиотек, видеотек и другими материально-техническими и информационными ресурсами. В европейских государствах клубы соотечественников представляют широкий спектр организаций, которые варьируются по социальному, возрастному, профессиональному составу, а также по имеющимся у них ресурсам, включая наличие собственных помещений и других возможностей для ведения культурно-информационной, образовательной работы.

По информации Росзарубежцентра, материально-технические ресурсы организаций соотечественников в дальнем зарубежье позволяют вести определенную гуманитарную деятельность, однако многие организации соотечественников в дальнем зарубежье нуждаются в разносторонней поддержке с российской стороны. Им необходимы учебнометодические пособия по русскому языку, художественная и справочная литература.

Анализ деятельности Комиссии за проверяемый период показал, что продолжительное время ее деятельность не в полной мере соответствовала возложенным на нее функциям, установленным Положением, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 11 декабря 1994 года № 1369.

Так, в 2004 и 2005 годах заседания ПКДСР проводились по два раза в год, в то время как согласно Положению Комиссия должна собираться раз в квартал.

Был ослаблен контроль за исполнением принятых решений и за использованием средств федерального бюджета, направляемых на мероприятия по поддержке соотечественников за рубежом, допускались случаи неполного использования бюджетных средств, выделенных на мероприятия по поддержке соотечественников за рубежом, что приводило к образованию значительных остатков в загранпредставительствах МИДа России. МИДом России не проводились проверки использования указанных средств.

В бюджетной классификации расходов федерального бюджета не предусматривалось отдельной целевой статьи, учитывающей средства, направляемые на поддержку соотечественников за рубежом.

Кроме того, согласование и принятие Программы работы с соотечественниками за рубежом на 2006-2008 годы было осуществлено только в октябре 2006 года, после принятия федерального бюджета на 2006 год, что не позволило в полной мере предусмотреть расходы на эти цели в рамках бюджетного финансирования текущего года.

С 2006 года работа Комиссии активизировалась. Регулярно стали проходить заседания Комиссии, на которых обсуждались вопросы положения соотечественников в регионах СНГ и Балтии, перечни направлений использования бюджетных средств на поддержку соотечественников за рубежом в рамках Программы работы с соотечественниками, вопросы подготовки и проведения Конгресса соотечественников, проживающих за рубежом, в г. Санкт-Петербурге в 2006 году и другие вопросы. По представлению МИДа России Комиссия рассматривает и утверждает направления использования средств федерального бюджета по работе с соотечественниками за рубежом, вносит в них изменения и дополнения, контролирует использование средств в установленном порядке.

Положительным результатом координирующей работы ПКДСР и органов исполнительной и законодательной власти Российской Федерации явилось то, что, начиная с 2006 года, в бюджетной классификации отдельно отражаются расходы, связанные с реализацией государственной политики в отношении поддержки соотечественников за рубежом по целевой статье 0340000 «Реализация государственной политики в отношении соотечественников за рубежом». Первоначально в соответствии с федеральными законами о федеральных бюджетах и сводными бюджетными росписями указанные расходы отражались в общей сумме по целевым статьям 128 «Обеспечение сотрудничества в рамках СНГ» и 0310000 «Реализация межгосударственных договоров в рамках Содружества Независимых Государств», соответственно, в 2004 и 2005 годах.

Кроме того, согласно новым статьям бюджетной классификации расходов федерального бюджета предусмотрено отражение расходов по работе с соотечественниками, проживающими как в странах СНГ, так и в странах (традиционного) дальнего зарубежья.

В настоящее время конкретные практические направления работы по поддержке соотечественников за рубежом основаны на положениях Программы работы с соотечественниками за рубежом на 2006-2008 годы, федеральной целевой программы «Русский язык (2006-2010 годы)» и Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом.

В соответствии с решением Всемирного конгресса соотечественников, проживающих за рубежом, прошедшего в г. Санкт-Петербурге в октябре 2006 года, сформирован Координационный совет российских соотечественников, как центральный орган зарубежных соотечественников, отражающий их консолидированные интересы в диалоге с Российской Федерацией. Основными проблемами, которые обсуждаются соотечественниками на региональных и страновых конференциях, являются: консолидация диаспоры на основе этнокультурной самобытности, расширение взаимодействия с исторической Родиной, содействие позитивному восприятию России за рубежом и развитию ее связей со странами проживания соотечественников.

Однако следует отметить, что в ряде случаев в рамках принятых программных документов присутствует дублирование стратегических задач и мероприятий, финансирование которых предусмотрено соответствующими статьями бюджетной классификации разным министерствам и ведомствам.

Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2005 года № 833 утверждена Федеральная целевая программа «Русский язык (2006-2010 годы)»

(далее - ФЦП «Русский язык»), финансирование которой осуществляется по разделу бюджетной классификации 07 «Образование» (получатель - Федеральное агентство по образованию).

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 октября 2006 года № 1370-р была утверждена Программа работы с соотечественниками за рубежом на 2006-2008 годы, мероприятия которой финансируются по разделу 01 «Общегосударственные вопросы», подразделу 08 «Международные отношения и международное сотрудничество», целевой статье 0340000 «Реализация государственной политики в отношении соотечественников за рубежом» (главный распорядитель - МИД России).

В таблице представлены мероприятия, установленные в ФЦП «Русский язык»

и Программе работы с соотечественниками за рубежом на 2006-2008 годы, которые имеют аналогичное содержание:

Стратегические задачи и мероприятия Мероприятия перечня направлений использования бюдФЦП «Русский язык» жетных средств на поддержку соотечественников, проживающих за рубежом, и соответствующих расходов в Стратегическая задача: «Обеспечение удовлетворе- Мероприятие № 15 «Закупка и поставка учебной, методиния языковых и культурных потребностей соотечествен- ческой, справочной, художественной и иной социально ников за рубежом». значимой литературы для нужд образовательных учрежВ рамках мероприятия № 25 предусмотрено: дений с преподаванием на русском языке, библиотек, учиздание и поставка учебно-методических пособий реждений культуры и науки, общественных организаций для детей соотечественников за рубежом; соотечественников в зарубежных государствах».

- проведение методических семинаров для препо- Мероприятие № 16 «Организация и проведение курсов давателей русского языка, обучающих детей соотечест- повышения квалификации и переподготовки кадров для Стратегическая задача: «Обеспечение удовлетворе- Мероприятие № 19 «Организация и проведение для учания языковых и культурных потребностей соотечествен- щихся старших классов образовательных школ на базе В рамках мероприятия № 24 предусмотрена орга- школ по дисциплинам гуманитарных и естественных низация летнего отдыха детей соотечественников за наук».

рубежом, совмещенного с обучением русскому языку.

Кроме того, в целях популяризации русского языка и для поддержки программ изучения русского языка за рубежом Указом Президента Российской Федерации от 21 июня 2007 года № 796 был создан фонд «Русский мир», имущество которого формируется за счет средств федерального бюджета, добровольных имущественных взносов и пожертвований.

Финансирование аналогичных мероприятий из различных источников средств федерального бюджета приведет к распылению бюджетных средств, что в конечном итоге приведет к неэффективному их расходованию.

Другим аспектом осуществления поддержки соотечественников за рубежом является работа, осуществляемая на уровне органов власти субъектов Российской Федерации (г. Москва, г. Санкт-Петербург, Республика Татарстан, Московская область).

Так, правительство Москвы приняло комплексную целевую среднесрочную программу осуществления государственной политики в отношении соотечественников за рубежом на 2006-2008 годы. Приоритетными задачами программы являются: содействие организациям и объединениям соотечественников в самоорганизации диаспоры;

активизация усилий по совершенствованию и развитию образования на русском языке;

утверждение русского языка в мировой культуре; установление и налаживание связей хозяйствующих субъектов Москвы с деловыми кругами российского зарубежья; создание разветвленной информационной сети, способной обеспечить целостное представление о состоянии и развитии Русского мира; прогнозирование социально-политических и культурных процессов, происходящих в российском зарубежье. Финансовое обеспечение комплексной целевой среднесрочной программы правительства Москвы по осуществлению государственной политики в отношении соотечественников за рубежом на 2006-2008 годы составляет за счет средств бюджета Москвы и внебюджетных источников 432,1 млн. рублей, в том числе: в 2006 году - 140,7 млн. рублей, в 2007 году - 143,7 млн. рублей, в 2008 году - 147,7 млн. рублей.

Представители органов власти субъектов Российской Федерации принимают участие в заседаниях ПКДРС, однако Комиссия не имеет информации о графике конкретных мероприятий, которые планируют провести субъекты Российской Федерации для соотечественников за рубежом.

Таким образом, отсутствует возможность системной оценки результатов мероприятий, проводимых различными организациями для соотечественников за рубежом, а также определения общей суммы расходов федерального бюджета на эту деятельность.

Особое внимание в деятельности Комиссии следует уделить возможности привлечения структур бизнеса для финансирования мероприятий по взаимодействию России и соотечественников за рубежом, в том числе в подготовке и реализации совместных проектов.

В настоящее время порядок использования средств федерального бюджета, выделяемых на реализацию мероприятий по поддержке соотечественников, проживающих за рубежом, регламентируется Правилами использования средств федерального бюджета, выделяемых на реализацию мероприятий по поддержке соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2002 года № 330 (далее - Правила).

В соответствии с этим документом главным распорядителем средств на поддержку соотечественников является Министерство иностранных дел Российской Федерации.

Средства на поддержку соотечественников используются как на территории Российской Федерации, так и за рубежом в объемах, ежегодно определяемых ПКДСР, в соответствии с ежегодными перечнями направлений использования средств федерального бюджета, выделяемых на поддержку соотечественников. Следует отметить, что в проверяемый период указанный перечень постоянно корректировался и уточнялся в течение года.

Правила использования указанных средств загранучреждениями МИДа России установлены Инструкцией об использовании целевых средств, выделяемых на реализацию мероприятий по поддержке соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденной Первым заместителем Министра иностранных дел Российской Федерации В. Трубниковым 23 сентября 2002 года и заместителем Министра финансов Российской Федерации В. Волковым 13 сентября 2002 года (далее - Инструкция).

Следует отметить, что установленный пять лет назад порядок использования бюджетных средств в настоящее время ограничивает деятельность загранпредставительств МИДа России по поддержке соотечественников за рубежом, так как его положения во многом устарели и требуют доработки.

Так, необходимо расширить и конкретизировать перечень установленных инструктивными документами МИДа России направлений использования целевых средств по поддержке соотечественников за рубежом, учитывая принятую в 2006 году Программу работы с соотечественниками за рубежом на 2006-2008 годы. Одновременно целесообразно предоставить представителям загранучреждений МИДа России при организации и проведении мероприятий по поддержке соотечественников за рубежом возможность оперативно перераспределять средства между мероприятиями в пределах установленных направлений расходования средств.

Согласно Правилам остаток средств, выделенных на поддержку соотечественников, подлежит зачислению в доход федерального бюджета. Это положение напрямую касается средств, используемых на территории Российской Федерации. Остатки же средств федерального бюджета за рубежом нередко возникают при изменениях формата, численности участников мероприятий, и перечисление их из-за рубежа в Россию повлечет дополнительные банковские издержки, которых можно избежать при санкционировании дальнейшего использования остатков средств на те же цели в очередном финансовом году. Целесообразно предусмотреть строгий учет указанных средств в планировании и финансировании мероприятий на поддержку соотечественников следующего года в каждом конкретном загранпредставительстве. Более того, анализ периодичности финансирования мероприятий по поддержке соотечественников за рубежом показал необходимость создания резерва средств для финансирования непредвиденных расходов или в случае временного недостатка финансирования, поступающего в загранпредставительство из России.

Положения Инструкции требуют уточнений в связи с изменениями, произошедшими с 2002 года в организации работы с соотечественниками за рубежом, в бухгалтерской и бюджетной отчетности и структуре МИДа России.

Следует отметить, что в настоящее время в МИДе России отсутствуют унифицированные формы отчетов, отражающие конкретные количественные и качественные результаты проведенных мероприятий, а именно: количество соотечественников, которым была оказана помощь, количество участников мероприятий, страны проведения мероприятий и другие. Ежегодно представляемая Комиссии информация о работе МИДа России по реализации программ поддержки соотечественников за счет средств федерального бюджета носит произвольный и неполный характер.

Для обеспечения прозрачности расходования бюджетных средств и определения эффективности проведенных мероприятий целесообразно предусмотреть форму отчетности по конкретным мероприятиям, проводимым загранучреждениями, включающую как финансовые, так и другие количественные и качественные показатели.

В настоящее время структурными подразделениями МИДа России подготовлены методические указания по организации и проведению в загранучреждениях МИДа России работы по поддержке соотечественников за счет целевых средств федерального бюджета, которые на момент проведения экспертно-аналитического мероприятия не утверждены.

Анализ и оценка основных направлений использования бюджетных средств, выделенных в 2004-2006 годах на поддержку соотечественников за рубежом, В проверяемый период направления использования бюджетных средств, выделенных на поддержку соотечественников за рубежом, определялись:

в 2004-2005 годах - Основными направлениями поддержки Российской Федерацией соотечественников за рубежом на 2002-2005 годы, утвержденными распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2002 года № 1663-р;

в 2006 году - Программой работы с соотечественниками за рубежом на 2006-2008 годы, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 октября 2006 года № 1370-р.

Основные направления поддержки Российской Федерацией соотечественников за рубежом на 2002-2005 годы представляют собой систему мер по созданию эффективных механизмов взаимодействия российского государства с российской диаспорой в интересах защиты прав и свобод соотечественников, проживающих за рубежом, по более адекватному обеспечению их законных интересов и сохранению этнокультурной самобытности, а также активизации их роли в расширении сотрудничества России с зарубежными государствами и дальнейшем развитии демократических преобразований в Российской Федерации, а именно:

- использование действующих и создание новых международных механизмов и процедур обеспечения и защиты прав и основных свобод человека, включая права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам;

- финансовую и экономическую поддержку соотечественников в государствах участниках СНГ и государствах Балтии;

- развитие гуманитарных, культурных, образовательных, научных, информационных и деловых связей и контактов с соотечественниками;

- поддержку социально незащищенных категорий соотечественников;

- поддержку общественных организаций (ассоциаций) и объединений соотечественников.

Основными направлениями Программы работы с соотечественниками за рубежом на 2006-2008 годы являются:

- совершенствование законодательства Российской Федерации по вопросам государственной политики в отношении соотечественников;

- осуществление работы в рамках Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом;

- содействие самоорганизации соотечественников;

- информационное обеспечение соотечественников;

- социологические и научные исследования о положении соотечественников;

- защита прав и свобод соотечественников;

- развитие образовательных, культурных и научных связей и контактов с соотечественниками, содействие сохранению русской языковой и культурной среды в русскоязычных диаспорах соотечественников;

- социально-экономические вопросы и совершенствование механизмов финансовой поддержки работы с соотечественниками;

- меры по поддержке молодежи российской диаспоры;

- поддержка социально незащищенных слоев соотечественников.

В таблице приведено распределение и фактическое расходование средств, выделенных по основным направлениям в 2004-2006 годах:

Приобретение и доставка учебной, методической, научной, художественной и иной социально значимой литературы и пособий для образовательных учреждений с преподаванием на русском языке, библиотек, общественных организаций соотечественников в зарубежных государствах 60,0 23,8 60,0 23, Проведение мероприятий для соотечественников в области образования, науки и культуры, а также мероприятий лечебно-оздоровительного характера 108,0 42,9 107,9 42, Поддержка самоорганизации соотечественников, содействие повышению их роли в общественной жизни стран проживания 50,7 16,8 55,5 17, Поддержка самоорганизации соотечественников, содействие повышению их роли в общественной жизни стран проживания 84,6 26,1 78,9 24, * С учетом остатков прошлых лет.

В 2004 году на деятельность в рамках направления «Проведение мероприятий для соотечественников в области образования, науки и культуры, а также мероприятий лечебно-оздоровительного характера» было израсходовано 107,9 млн. рублей, что составило 42,8 % от всей суммы средств, использованных на поддержку соотечественников, проживающих в государствах - участниках СНГ и государствах Балтии. Второе по значимости место в части использования средств в 2004 году заняло направление расходования на приобретение и доставку учебной, методической, научной, художественной и иной социально значимой литературы и пособий для образовательных учреждений с преподаванием на русском языке, библиотек, общественных организаций соотечественников в зарубежных государствах - 60,0 млн. рублей (23,8 %). На оказание информационной, правовой, гуманитарной и другой необходимой помощи соотечественникам было израсходовано 44,5 млн. рублей, или 17,7 процента.

В период 2005-2006 годов основным направлением расходования являлось финансирование расходов на поддержку и продвижение русского языка и культуры в странах проживания соотечественников. Так, в 2005 году на эти цели было израсходовано 192,5 млн.

рублей, или 60,9 % от всей суммы израсходованных средств, в 2006 году - 172,3 млн. рублей (54,1 процента).

В 2005 году на поддержку социально незащищенных слоев соотечественников израсходовано 68,0 млн. рублей (21,5 %), в 2006 году - 67,2 млн. рублей (21,1 %). На поддержку самоорганизации соотечественников, содействие повышению их роли в общественной жизни стран проживания в 2005 году израсходовано 55,5 млн. рублей (17,6 %), в 2006 году - 78,9 млн. рублей, или 24,8 % от всей суммы средств, использованных на поддержку соотечественников, проживающих в государствах участниках СНГ и государствах Балтии.

Анализ и оценка эффективности расходования средств на проведение отдельных мероприятий в рамках основных направлений и их фактического использования (выборочно) В проверяемом периоде планирование, организация и реализация мероприятий по поддержке соотечественников, проживающих за рубежом, осуществлялись в соответствии c федеральными законами о федеральном бюджете на соответствующий год, постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2002 года № 330 «Об утверждении Правил использования средств федерального бюджета, выделяемых на реализацию мероприятий по поддержке соотечественников, проживающих за рубежом», решениями Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом, утвержденными на соответствующий год перечнями направлений использования бюджетных средств на поддержку соотечественников, проживающих в государствах - участниках СНГ и государствах Балтии, и распределениями средств федерального бюджета, выделяемых на мероприятия по поддержке соотечественников за рубежом и подлежащих использованию посольствами Российской Федерации в государствах - участниках СНГ и государствах Балтии с указанием конкретных мероприятий в разрезе отдельных государств. Для реализации утвержденных мероприятий заключались соответствующие государственные договоры.

Согласно федеральным законам о федеральном бюджете на реализацию мероприятий по поддержке соотечественников за рубежом МИДу России по разделу «Международная деятельность» было выделено:

в 2004 году - 252,0 млн. рублей, в том числе для использования: в Российской Федерации - 116,5 млн. рублей, в загранучреждениях - 135,5 млн. рублей;

в 2005 году - 302,4 млн. рублей, в том числе для использования: в Российской Федерации - 140,5 млн. рублей, в загранучреждениях - 161,9 млн. рублей.

Финансирование соответствующих расходов МИДа России в 2006 году осуществлялось по подразделу «Международные отношения и международное сотрудничество»

в объеме 323,6 млн. рублей, в том числе для использования: в Российской Федерации млн. рублей, в загранучреждениях - 213,1 млн. рублей.

Из выделенных средств израсходовано:

в 2004 году - 251,9 млн. рублей, в том числе: в Российской Федерации - 116,4 млн.

рублей, в загранучреждениях - 135,5 млн. рублей. Не использовано бюджетных средств (с учетом имевшихся на начало года остатков в загранучреждениях) - 19,2 млн. рублей;

в 2005 году - 316,0 млн. рублей, в том числе: в Российской Федерации - 135,7 млн.

рублей, в загранучреждениях - 180,3 млн. рублей. Не использовано бюджетных средств (с учетом имевшихся на начало года остатков в загранучреждениях) - 5,53 млн. рублей;

в 2006 году - 318,43 млн. рублей, в том числе: в Российской Федерации - 106,56 млн.

рублей, в загранучреждениях - 211,87 млн. рублей. Не использовано бюджетных средств (с учетом имевшихся на начало года остатков в загранучреждениях) - 5,89 млн. рублей.

Ниже приведены данные об использовании средств на финансирование наиболее затратных мероприятий по поддержке соотечественников за рубежом:

Проведение в странах проживания соотечественников мероприятий, посвященных юбилейным датам выдающихся деятелей российской культуры, памятным Закупка и поставка учебников и учебной литературы российских издательств для образовательных учреждений с преподаванием на русском языке 60,00 23,8 76,24 24,1 58,60 18, Организация и проведение курсов повышения квалификации учителей и преподавателей образовательных учреждений с русским языком обучения зарубежных Проведение учебно-образовательных экскурсионных маршрутов учащихся школ с русским языком обучения победителей олимпиад и творческих конкурсов на знание истории и культуры России по историческим Подписка организаций соотечественников и школ с русским языком обучения на периодические издания Целевые средства для оказания экстренной гуманитарной и другой необходимой помощи соотечественникам, проживающим в государствах - участниках СНГ и Организация оздоровительного отдыха и лечения детей-соотечественников на базе оздоровительных и Организация медицинской реабилитации ветеранов Великой Отечественной войны и труда в медицинских Анализ мероприятий, проведенных в 2004-2006 годах, показывает, что наиболее значимыми по использованию бюджетных средств являются закупка и поставка учебников и учебной литературы российских издательств для образовательных учреждений с преподаванием на русском языке. Так, в 2004 году было израсходовано 60,0 млн. рублей, что составляет 23,8 % от всей суммы средств, использованных на поддержку соотечественников, проживающих в государствах - участниках СНГ и государствах Балтии, в 2005 году - 76,24 млн. рублей (24,1 %), в 2006 году - 58,6 млн.

рублей (18,4 процента).

На оказание экстренной гуманитарной и другой необходимой помощи соотечественникам, проживающим в государствах - участниках СНГ и государствах Балтии, в 2004 году было использовано 28,0 млн. рублей (11,1 % от всей суммы использованных средств), в 2005 году - 33,27 млн. рублей (10,5 %), в 2006 году - 28,44 млн. рублей (8,9 процента).

На проведение в странах проживания соотечественников мероприятий, посвященных юбилейным датам выдающихся деятелей российской культуры, памятным датам российской истории, было израсходовано: в 2004 году - 22,0 млн. рублей (8,7 %), в 2005 году млн. рублей (9,6 %), в 2006 году - 32,89 млн. рублей (10,3 %). Как видно из приведенных данных, прослеживается тенденция к росту расходования средств на данный вид мероприятий.

Планомерно увеличивались затраты на проведение учебно-образовательных экскурсионных маршрутов учащихся школ с русским языком обучения - победителей олимпиад и творческих конкурсов на знание истории и культуры России по историческим местам Российской Федерации: в 2004 году израсходовано 20,0 млн. рублей (7,9 %), в 2005 году млн. рублей (7,1 %) и в 2006 году - 27,2 млн. рублей (8,5 процента).

В организации социально значимых мероприятий также наблюдается тенденция к росту расходования средств. Так, на цели медицинской реабилитации ветеранов Великой Отечественной войны и труда в медицинских учреждениях лечебного и санаторного типа в 2004 году израсходовано 17,0 млн. рублей (6,75 %), в 2005 году - 23,8 млн.

рублей (7,5 %) и в 2006 году - 30,8 млн. рублей (9,7 процента).

Наблюдается снижение расходов на организацию оздоровительного отдыха и лечения детей-соотечественников из социально незащищенных слоев на базе оздоровительных и лечебных учреждений Российской Федерации: в 2004 году израсходовано 15,0 млн. рублей (5,96 %), в 2005 году - 10,98 млн. рублей (3,5 %) и в 2006 году - 7,9 млн. рублей (2,5 процента).

Сведения о результатах проведенных мероприятий в проверяемом периоде приведены в приложении № 2 (приложения в Бюллетене не публикуются).

Следует отметить, что в материалах проверок Счетной палаты в загранпредставительствах МИДа России, а также на заседаниях ПКДСР и «круглых столах» в проверяемый период обсуждалась проблема невостребованности поставляемой книжной продукции для соотечественников и отсутствия контроля за ее распространением. Как отмечалось ранее, на закупку и поставку этой продукции выделяются значительные средства из федерального бюджета, однако, в ряде случаев, учебники и иная поставляемая в страны СНГ и Балтии литература долгое время не распространялись.

В ходе экспертно-аналитического мероприятия в МИДе России выявлено отсутствие точных сведений об общей численности, возрастном и социальном составе российских диаспор в зарубежных странах.

Используемые в настоящее время МИДом России данные о численности соотечественников за рубежом носят в отдельных случаях приблизительный характер. Системных исследований по численности, категориям и потребностям соотечественников за рубежом в проверяемый период не проводилось. В то же время эти сведения необходимы для дифференцированного подхода при планировании мероприятий для различных категорий соотечественников и эффективного использования бюджетных средств, выделяемых на эти цели. В проверяемый период планирование мероприятий происходило на основании заявок организаций соотечественников в стране пребывания, что не всегда учитывало реальные потребности соотечественников.

Распределение средств, выделенных посольствам Российской Федерации в странах СНГ и Балтии, на поддержку соотечественников за рубежом и численность российских диаспор приведены в таблице:

Посольства Российской Численность российской диаспоры Выделено бюджетных средств, тыс. руб.

Молдавия * По оперативным данным посольств Российской Федерации в странах СНГ и Балтии.

В части распределения средств, выделенных посольствам Российской Федерации на поддержку соотечественников в странах СНГ и Балтии в проверяемый период, лидирующую позицию занимают Украина и Казахстан. Так, в 2004 году Посольству Российской Федерации на Украине было выделено 17767,6 тыс. рублей, в 2005 году - 21177,3 тыс. рублей, в 2006 году - 26521,1 тыс. рублей. Посольству Российской Федерации в Казахстане в 2004 году было выделено 13254,7 тыс. рублей, в 2005 году - 19482,8 тыс. рублей и в 2006 году - 29512,1 тыс. рублей. Посольству Российской Федерации в Латвии в 2004 году было выделено 15520,7 тыс. рублей, в 2005 году - 16993,0 тыс. рублей и в 2006 году тыс. рублей. Для мероприятий по поддержке соотечественников Посольству Российской Федерации в Эстонии в 2004 году было выделено 12257,7 тыс. рублей, в 2005 году - 12039,0 тыс. рублей и в 2006 году - 13177,4 тыс. рублей.

В 2007 году во исполнение решения ПКДСР Институтом диаспоры и интеграции (Институт стран СНГ) был выпущен сборник «Российская диаспора на пространстве СНГ», который содержит результаты мониторинга состояния диаспоры народов России в шести государствах СНГ (Армении, Белоруссии, Казахстане, Киргизии, Молдавии, Украине). Результаты исследований показали, что большинство респондентов недовольно российской политикой в ближнем зарубежье. Большая часть соотечественников считает, что эта деятельность России недостаточна, некоторые опрошенные ответили, что вообще не ощущают никакой поддержки со стороны России. Самыми важными вопросами, как отмечено в исследованиях, являются возможность получения двойного гражданства (российского, наряду с гражданством страны проживания) и придание русскому языку статуса государственного. От 30 до 60 процентов опрошенных высказались за развитие и других форм взаимодействия с соотечественниками: помощь старшему поколению, проживающему в стране с советских времен, культурные связи, образовательные программы на русском языке, молодежные программы, контроль за соблюдением прав соотечественников. Эксперты, принимавшие участие в исследовании в этих странах, обращали внимание на другие аспекты взаимодействия России и соотечественников: организация и поддержка домов русской культуры, помощь в организации праздников, организация экскурсий в Россию, предоставление квот для поступления в российские вузы. Особое значение, как отмечали респонденты, имеет организация и развитие экономических связей: осуществление совместных бизнес-проектов, создание совместных предприятий, дополнительных рабочих мест.

Анализ и оценка использования средств федерального бюджета, выделенных на реализацию Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, (далее - Госпрограмма), утверждена Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 года № 637. В соответствии с положениями Госпрограммы планируется переселение 300 тыс.

человек до 2012 года.

В настоящее время согласованы региональные программы по оказанию поддержки добровольному переселению соотечественников из-за рубежа в Российскую Федерацию в субъектах Российской Федерации: Тверской, Амурской, Иркутской, Калининградской, Калужской, Липецкой, Новосибирской, Тюменской областях, Приморском и Хабаровском краях. Разработаны необходимые правовые нормативные документы для осуществления Госпрограммы, устанавливающие механизмы и стимулы для переселения (оплата стоимости проезда до нового места жительства, «подъемные», шестимесячное пособие в случае отсутствия работы).

В проверяемый период на реализацию Госпрограммы бюджетные средства не выделялись.

Рассматривая предварительные итоги первого года реализации Госпрограммы, отмечаются неудовлетворительные результаты ее исполнения. По сообщению ФМС России, в рамках Госпрограммы по состоянию на середину ноября 2007 года переселилось 130 человек при планируемом количестве переселенцев - 50 тыс. человек3, в разработке находятся анкеты 4,5 тыс. потенциальных репатриантов, из них примерно по 1,5 тыс. анкет получен положительный ответ от субъектов Российской Федерации о возможности переселения.

Большинство переселенцев предпочли для переселения Калининградскую область.

Так, по информации губернатора Калининградской области Г. Бооса, на сегодняшний день переехало 97 семей. Более половины всех анкет, принятых Посольством Российской Федерации в Казахстане, направлено в этот регион. Также соотечественники переселяются в Липецкую область, где на реализацию программы переселения из областного бюджета выделено 250 млн. рублей для оплаты стипендий, переобучения репатриантов, пособий безработным. О переселении в Иркутскую область заявило 46 семей из Казахстана, Молдавии, Украины, Киргизии, Узбекистана.

Среди соотечественников, изъявляющих желание переселиться в Россию, присутствуют представители всех наций и народов, которые проживали в Советском Союзе, большинство из которых - русские, есть представители украинской и белорусской национальностей, подают анкеты представители титульных наций из Казахстана, Узбекистана, Киргизии, их число достигает почти десяти процентов, как отметил начальник управления по делам соотечественников ФМС России Е. Маняткин.

Значительные сложности возникают при организации представительств ФМС России в ряде стран СНГ. В настоящее время такие представительства действуют в Армении, Киргизии, Латвии, Таджикистане, Туркмении. В остальных государствах работа по реализации Госпрограммы осуществляется в рамках временных групп и загранпредставительствами МИДа России. Также одной из основных проблем реализации Госпрограммы является недостаток информации для соотечественников: отсутствует информационный ресурс о возможностях приема, трудоустройства и условиях проживания Выступление заместителя руководителя ФМС России В. Каланды на форуме «Интеграция соотечественников - 2007» (Москва, 14-16 ноября 2007 года).

на конкретных территориях переселения соотечественников, желающих переехать в Россию; не осуществлен выпуск специализированного журнала для соотечественников.

Кроме того, целесообразно обеспечить работу по тщательной проверке поданных заявок в целях недопущения переселения в Россию лиц, имеющих мошеннические устремления и стяжательские настроения, использующих возможность переселения в качестве средства для достижения корыстных целей.

Анализ и оценка существующих проблем, а также пути совершенствования работы по поддержке соотечественников за рубежом По результатам проведенного экспертно-аналитического мероприятия представляется возможным обозначить следующие проблемы в организации и осуществлении работы по поддержке соотечественников за рубежом, решение которых поможет повысить ее эффективность.

1. В настоящее время отсутствует современная концепция политики Российской Федерации, охватывающая сферу приоритетных направлений взаимоотношений на уровне «Российская Федерация - диаспоры соотечественников за рубежом», включая меры поддержки и защиты интересов соотечественников за рубежом. Действующий в настоящее время федеральный закон о поддержке соотечественников за рубежом, принятый в 1999 году, не может в полной мере служить правовым основанием для осуществления системной и планомерной политики в отношении соотечественников за рубежом.

2. Порядок использования бюджетных средств, направляемых на поддержку соотечественников за рубежом, регулируемый постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2002 года № 330 и Инструкцией об использовании целевых средств, выделяемых на реализацию мероприятий по поддержке соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденной МИДом России и Минфином России в сентябре 2002 года, требует уточнений в связи с изменениями, произошедшими за последнее время как в организации и конкретных направлениях работы в соответствии с Программой работы с соотечественниками за рубежом на 2006-2008 годы, так и изменениями в структуре МИДа России, бухгалтерской и бюджетной отчетности.

Целесообразно предусмотреть возможность более гибкой системы перераспределения средств по мероприятиям, предоставив больше полномочий руководству загранучреждений (гуманитарной комиссии) совместно с координационными советами соотечественников в части перераспределения и использования незначительных остатков средств по окончании запланированного мероприятия, а также санкционирования использования этих средств для проведения мероприятий за рубежом на те же цели в следующем финансовом году при их строгом учете в планировании и финансировании конкретного загранучреждения.

Анализ периодичности финансирования мероприятий по поддержке соотечественников за рубежом в проверяемый период показал необходимость создания резерва средств для финансирования непредвиденных расходов или в случае временного недостатка финансирования, поступающего в загранпредставительство из России. Кроме того, для обеспечения прозрачности расходования бюджетных средств и определения эффективности проведенных мероприятий целесообразно предусмотреть форму отчетности по конкретным мероприятиям, включающую как финансовые показатели, так и сведения о количестве соотечественников, принявших участие в мероприятиях, тираж распространенных изданий, другие качественные показатели.

3. В ходе экспертно-аналитического мероприятия установлено отсутствие точных сведений об общей численности, возрастном и социальном составе российских диаспор в зарубежных странах, которые важны для дифференцированного подхода при планировании мероприятий для различных категорий соотечественников и эффективного использования бюджетных средств, выделяемых на эти цели. Системных исследований по численности и различным категориям соотечественников за рубежом в проверяемый период не проводилось.

4. В 2004-2006 годах Счетной палатой Российской Федерации проводились проверки целевого использования средств федерального бюджета, выделенных МИДу России, в том числе для поддержки соотечественников за рубежом, на территории Российской Федерации и в республиках Киргизия, Казахстан, Азербайджан.

По результатам проверок установлено, что в проверяемый период по окончанию каждого финансового года оставались неиспользованными суммы бюджетных средств, как на территории Российской Федерации, так и в загранпредставительствах МИДа России (в 2004 году - 19,2 млн. рублей, в 2006 году - 5,8 млн. рублей).

5. По результатам проверок Счетной палаты по использованию средств федерального бюджета, направленных на поддержку соотечественников за рубежом, установлены факты заключения контрактов без проведения открытого конкурса, а также несвоевременного заключения государственных контрактов в течение года, что приводило к увеличению сроков их исполнения. Так, в 2006 году был заключен двадцать один государственный контракт, причем двадцать из них было заключено во II полугодии 2006 года, а одиннадцать - в ноябре и декабре 2006 года. Подписание отдельных государственных контрактов осуществлялось после подведения результатов конкурса по истечении двухтрех месяцев, что превышает срок подписания контрактов, установленный в нормативных документах. В отдельных государственных контрактах были предусмотрены условия по выплате авансовых сумм в размерах, превышающих установленные нормативными документами. МИДом России не применялись санкции при несвоевременной реализации государственных контрактов по вине исполнителей.

6. В ряде случаев книжная продукция, поставляемая в страны СНГ и Балтии, долгое время не распространялась и хранилась в неприспособленных помещениях.

Формирование поставок учебной, справочной и методической литературы следует осуществлять после детальной проработки запросов учебных заведений и общественных организаций соотечественников, ориентированных на определенную возрастную группу читателей, степень владения русским языком, учитывая исторические, культурные и иные традиции страны проживания.

В инструктивных документах МИДа России для загранучреждений (по реализации мероприятий по поддержке соотечественников) не определен порядок получения и передачи книжной продукции, отгружаемой исполнителями государственных контрактов в адрес загранпредставительств МИДа России. Загранпредставительства не отражали поступившую книжную продукцию и дальнейшую ее передачу учебным заведениям в регистрах бухгалтерского учета. Передача учебников и книг художественной литературы (без указания их стоимости) оформлялась актами, утверждаемыми руководством загранучреждений МИДа России.

7. Организации соотечественников за рубежом испытывают необходимость в помещениях для проведения различных мероприятий и возможного постоянного их размещения. В этой связи в настоящее время большое значение имеет развитие сетей РЦНК, особенно в странах СНГ и Балтии, как «площадок» для проведения мероприятий для соотечественников за рубежом.

8. Вопросы взаимодействия с деловой элитой российской диаспоры недостаточно проработаны, в то время как русский бизнес в ряде новых независимых государств имеет достаточно прочные позиции и может стать серьезным внутренним ресурсом поддержки соотечественников.

Взаимодействие с экономически активной частью русского зарубежья создает условия для укрепления экономических позиций Российской Федерации. Основная задача здесь создание сильного экономического лобби, выступающего в защиту корпоративных интересов российской диаспоры, а не отдельных ее представителей, разработка такой схемы сотрудничества, которая бы учитывала интересы не только предпринимателей, но и основной массы русскоязычных жителей. Создание такой модели предполагает наличие системы стимулов, а именно, соответствующих льгот и преференций тем структурам, которые оказывают содействие сохранению и развитию русской культуры, языка и образования.

1. Поддержка соотечественников за рубежом является одной из важных задач внешней политики Российской Федерации. Стратегическая цель России состоит в том, чтобы соотечественники были полноправными гражданами своих стран, сохраняя при этом свою этнокультурную самобытность в качестве авторитетного интеллектуального, экономического и культурно-духовного ресурса России в мировой политике.

Однако в настоящее время не разработана концепция политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом, содержащая комплексные и системные меры как по защите интересов соотечественников в сфере правового обеспечения, культурных и гуманитарных потребностей, так и в области развития взаимодействия с российскими диаспорами различных стран проживания и социальных групп в условиях изменившейся ситуации в России, странах ближнего и дальнего зарубежья и на международной арене.

2. Основополагающим документом, регулирующим вопросы работы с соотечественниками за рубежом, является Федеральный закон от 24 мая 1999 года № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», который в настоящее время требует совершенствования с целью конкретизации отдельных положений и приведения его норм в соответствие с вновь принятыми нормативными актами Российской Федерации в области миграционной политики, вопросов о гражданстве и новых форм поддержки соотечественников за рубежом.

3. Анализ работы Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом в проверяемый период показал, что ее работа активизировалась с начала 2006 года.

Однако следует отметить, что недостаточно полно исполняются возложенные на нее задачи как в части координации деятельности органов исполнительной власти на федеральном уровне, так и на уровне их взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, включая согласование программных документов по поддержке соотечественников, а также в части контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти.

4. Порядок использования бюджетных средств, направляемых на поддержку соотечественников за рубежом, регулируемый постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2002 года № 330 и Инструкцией об использовании целевых средств, выделяемых на реализацию мероприятий по поддержке соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденной МИДом России и Минфином России в сентябре 2002 года, требует уточнений в связи с изменениями, произошедшими за последнее время как в организации и конкретных направлениях работы в соответствии с Программой работы с соотечественниками за рубежом на 2006-2008 годы, так и в структуре МИДа России, бухгалтерской и бюджетной отчетности.

5. На поддержку соотечественников, проживающих в государствах - участниках СНГ и государствах Балтии, использованы средства федерального бюджета: в 2004 году млн. рублей, в 2005 году - 316,0 млн. рублей и в 2006 году - 318,4 млн. рублей.

Наиболее значимым (по объему затрат) направлением расходования бюджетных средств в 2004 году являлись мероприятия для соотечественников в области образования, науки и культуры, а также мероприятия лечебно-оздоровительного характера - на эти цели было израсходовано 108 млн. рублей, что составило 42,8 % от всей суммы средств, использованных на поддержку соотечественников, проживающих в государствах - участниках СНГ и государствах Балтии.

В период 2005-2006 годов приоритетным направлением расходования бюджетных средств являлась поддержка и продвижение русского языка и культуры в странах проживания соотечественников: в 2005 году на эти цели было израсходовано 192,5 млн.

рублей, или 60,9 % от всей суммы выделенных средств, в 2006 году - 172,3 млн. рублей (54,1 процента).

Наиболее значимыми мероприятиями по использованию бюджетных средств являются закупка и поставка учебников и учебной литературы российских издательств для образовательных учреждений с преподаванием на русском языке: в 2004 году на эти цели израсходовано 60,0 млн. рублей (23,8 % от всей суммы средств), в 2005 году млн. рублей (24,1 %), в 2006 году - 58,6 млн. рублей (18,4 процента).

6. В 2004-2006 годах внутренний финансовый контроль МИДа России не охватывал вопросы расходования средств федерального бюджета на оказание поддержки соотечественникам, проживающим за рубежом.

7. Проверками Счетной палаты в проверяемый период отмечен ряд недостатков в деятельности структурных подразделений МИДа России, ответственных за использование средств на оказание поддержки соотечественникам, проживающим за рубежом, в части подготовки и реализации государственных контрактов по поддержке соотечественников за рубежом и проведения конкурсов загранпредставительствами и структурными подразделениями МИДа России. Инструктивными документами МИДа России (по реализации мероприятий по поддержке соотечественников для загранучреждений) не определен порядок отражения в бухгалтерской отчетности движения средств и материальных ценностей, связанных с мероприятиями по поддержке соотечественников, в частности, получения и передачи книжной продукции, отгружаемой в адрес загранпредставительств МИДа России.

Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом поручить Министерству иностранных дел Российской Федерации совместно с заинтересованным министерствами и ведомствами:

1. В области совершенствования нормативной правовой базы по работе с соотечественниками за рубежом:

- активизировать работу по внесению соответствующих изменений и дополнений в Федеральный закон от 24 мая 1999 года № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» и постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2002 года № 330 «Об утверждении Правил использования средств федерального бюджета, выделяемых на реализацию мероприятий по поддержке соотечественников, проживающих за рубежом»;

- рассмотреть необходимость разработки концепции политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом, содержащей комплексные и системные меры как по защите интересов соотечественников в сфере правового обеспечения, культурных и гуманитарных потребностей, так и в области развития взаимодействия с российскими диаспорами различных стран проживания и социальных групп в условиях изменившейся ситуации в России, странах ближнего и дальнего зарубежья и на международной арене.

2. В области совершенствования координации и порядка организации работы с соотечественниками:

- обеспечить проведение согласованных действий федеральных органов исполнительной власти, а также субъектов Российской Федерации по реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом;

- исключить случаи дублирования задач, поставленных в основных программных документах, и мероприятий, финансируемых из различных источников, с целью предотвращения распыления и неэффективного использования средств на поддержку соотечественников;

- провести системные исследования в области количественного и социального состава российских диаспор за рубежом, их потребностей в различных областях жизни с целью адресного и эффективного использования средств на мероприятия по поддержке соотечественников за рубежом.

3. В области активизации работы по поддержке соотечественников за рубежом:

- продолжить работу по организации и открытию новых Российских центров науки и культуры.

4. В области совершенствования системы бюджетного учета и отчетности:

- внести соответствующие изменения в Инструкцию об использовании целевых средств, выделяемых на реализацию мероприятий по поддержке соотечественников, проживающих за рубежом;

- доработать и утвердить методические указания по организации и проведению в загранучреждениях МИДа России работы по поддержке соотечественников за счет целевых средств федерального бюджета. Для обеспечения прозрачности расходования бюджетных средств и определения эффективности проведенных мероприятий целесообразно предусмотреть форму отчетности по конкретным мероприятиям, проводимым загранучреждениями, включающую как финансовые показатели, так и сведения о количестве соотечественников, принявших участие в мероприятиях, тираж распространенных изданий, другие количественные и качественные показатели, а также определить порядок отражения в бухгалтерской отчетности движения средств и материальных ценностей, связанных с мероприятиями по поддержке соотечественников, в частности, получения и передачи книжной продукции, отгружаемой в адрес загранпредставительств МИДа России;

- усилить контроль за проведением конкурсов загранпредставительствами и структурными подразделениями МИДа России, реализацией государственных контрактов и порядком использования средств на оказание поддержки соотечественникам, проживающим за рубежом.

Аудитор Счетной палаты