Успешние практики гражданского

контроля и мониторинга в Польше

Учебные материалы подготовленные Гражданскую cетью Вотчдог Польшa,

www.siecobywatelska.pl

Гражданская сеть Вотчдог Польшa (ранее известная как Ассоциация лидеров местных

гражданских групп) была создана в 2003 году. Члены Гражданской сети осуществляют надзор

за соблюдением законности и открытости правительства, и получают информацию о его

деятельности.

Гражданская сеть Вотчдог Польшa действует по всей Польше. Ее члены – это региональные специалисты, которые принимали активное участие этой области деятельности в течение многих лет. Они живут как в городах с пятитысячным населением, так и в городах с более чем двумя миллионами жителей. Гражданская сеть "Вотчдог" также сотрудничаем с экспертами:

юристами, социологами, экономистами и ИТ-специалистами через ресурсные и просветительские центры.

С 2007 года мы поддерживаем неправительственные организации, которые занимаются общественным контролем и ведем программу "Мощные сторожевые".

Более информации:

www.siecobywatelska.pl www.watchdog.org.pl www.informacjapubliczna.org.pl Содержание Часто задаваемые вопросы…………………………………………………………………………………………………………….. Особенности «сторожевого пса» (watchdog)…………………………………………………………………………………. Функции «сторожевых псов» (watchdog)……………………………………………………………………………………….. Польский опыт и перспективы общественного надзора за действиями властей……………............ Организации общественного контроля. Сегодняшнее положение, вызовы, перспективы……….. Часто задаваемые вопросы 1. Что такое общий контроль?

Общий контроль (иногда также гражданский) это проверка деятельности властей избранных населением и подчинённой им администрации. Также это проверка расходов из общественного источника финансов. Мы говорим в политическом контексте, то есть особы, группы, организации, выполняющие общественный контроль, интересуются тем, что является публичным, а не частным.

2. Кто может проводить общественный контроль?

Общественный контроль может проводить каждый гражданин, неформальная группа либо организация. На практике это в основном отдельные особы, которые интересуются деятельностью власти или правительственных учреждений в своём регионе - блогеры, гражданские журналисты, группы жителей, неправительственные организации, которые занимаются различными проблемами, или также специализируется в данной тематике.

Формы, тематика и область действия контроля будут отличаться, в зависимости от организационных и временных возможностей этих субъектов.

3. В чём разница между контролем общественным и государственным?

Общественный контроль подвергает проверке, в основном, другие аспекты деятельности властей и администрации, чем призванные к контролю публичные учреждения (в каждой стране есть свои организации, в Польше такие находятся на государственном уровне – Наивысшая палата контроля в области: региональные учётные администрации). Эти учреждения ограничены предоставленными им полномочиями, но при контроле граждане могут интересоваться каждым отдельным аспектом деятельности учреждений, например, насколько действия учреждений совместимы с существующими общественными потребностями, исследуют ли учреждения эти потребности и контролируют ли свою деятельность. Граждане также могут совершать больше решительных действий связанных с потребностью в каких-либо изменениях, к примеру марши, протесты, давление на властей и т.п., чем специальные учреждения, которые вынуждены действовать исключительно в рамках данных им полномочий.

4. Что называют сторожевыми действиями?

Термин «сторожевые действия» применяется к более систематическим действиям в области общественного контроля, поскольку об общественном контроле мы говорим, в принципе, в каждом случае заинтересованности граждан действиями властей. Под «сторожевыми действиями» подразумевается постоянная заинтересованность в изучении актуальной темы, или наблюдение за конкретным учреждением, одним словом проводится мониторинг.

5. Цели «сторожевых действий»

Целью «сторожевых действий» является корректировка функционирования администрации, поднятие уровня ответственности и законности действия всевозможных властей. Проверка, что является необходимостью в области действия стражников, а что лишь начальным действием.

Речь идёт о том, что бы после определения характера возможных проблем предпринимать действия оказывающие давление на властей и администрацию, что бы они проводили необходимые изменения, улучшающие сложившуюся ситуацию.

6. Какими инструментами пользуется стражник?

Стражник контролирует (присматривается, изучает) ситуацию в области, которая его интересует. После заявления о проблемах, и от каких именно руководителей зависит их решение, стражник предпринимает решительные действия для изменения сложившейся ситуации. Эти действия делятся на три типа:

Юридические – когда стражник готовит жалобы в суд или контролирующие органы и делает выводы о внедрении инноваций на основе существующего закона.

Политические – когда стражник узнаёт о необходимости внедрения нового закона либо об его изменении, для того, что бы исправить сложившуюся ситуацию. В этом случае стражник обязан побудить политиков к действиям посредством встреч, конференций, предоставлений экспертиз.

Общественные/публичные – когда для реальных изменений необходимо давление путём демонстраций, маршей, массовой рассылки листовок. Иногда также требуется обучение управляющих.

7. Какими правами пользуется стражник?

Основанием для общественного контроля действий стражника является прозрачность действий публичных финансовых учреждений. В Польше его гарантией является Конституция и соответственные законы. Благодаря этим законам, стражник имеет возможность следить за исследованиями. Важным правом является так же свобода высказываний, благодаря которым, стражник может предоставлять результаты своих исследований общественности. В процессе внедрения изменений существует возможность приступа к судебным заседаниям через общественные организации (стоит проверить имеется ли такая возможность в законе конкретной страны). Другой способ состоит в подготовке жалоб и предложений по делу работы организации (эту возможность так же предоставляет закон Республики Польша, но в других странах могут существовать иные законы). Порою можно воспользоваться юридическими возможностями внедрения изменений только после заручения поддержкой других лиц, например, посредством референдумов, публичных слушаний, петиций, законодательных инициатив (если это предусмотрено законом).

8. Что такое мониторинг?

Мониторинг – это способ исследования окружающей реальности, например, как выглядит соблюдение конкретными учреждениями статьи закона о доступе к публичной информации (который не предоставляет возможность этим учреждениям интересоваться кто и для каких целей желает получить эту информацию). Мониторинг заключает в себя заинтересованность конкретными вопросами и поиск ответов на них систематическим способом из разных источников. Опирается на факты и документации, это означает, что предложения, которые являются итогом мониторинга должны быть объективны и достоверны. Мониторинг не будет состоять из поиска компроматов, или доказательства чьего-то предположения, а будет тщательным исследованием окружающей реальности. Мониторинг не является конечной целью «сторожевых действий», а всего лишь прелюдией к реальным изменениям. Порою, однако, он выполняет сугубо превентивную (предупреждающую) роль – тот факт, что кто-либо интересуется делом, сам по себе способствует законной работе учреждений.

9. Какими методами пользуются при мониторинге?

При мониторинге используются те же методы, что и в социальных дисциплинах: интервью, анализ служебных документов, наблюдения, анкетные исследования, эксперименты. Цель, правда, другая – мониторинг должен определять не фиксируются ли в данной области отклонения от нормы, несоответствия с законом, а в случае их появления - разоблачать и способствовать отстранению трудностей. В научном исследовании речь идет об описании действительности. Эти отличия могут иметь влияние на решения по подбору подходящих методов.

10. Чем конкретно является защита?

Защитой (в случае «сторожевых действий») является выступление в общественных интересах.

Это всевозможные шаги, предпринимаемые в случае заявления о незаконности действий учреждений, или незаконном расходе общественных средств. Некоторые сторожевые организации, стоящие на охране конкретных прав, заявляют о себе, что они являются заступниками этих прав, напр. защитниками права свободного доступа к информации.

11. Какие функции может выполнять стражник?

Сторожевые организации, действующие в интересах охраны какого угодно закона или права, выполняют, в рамках своей постоянной деятельности, ряд функций, таких как: поднятие тревоги, напоминание учреждениям об их обязанностях и предоставление профессиональных советов о функционировании закона. Эти действия, без дополнительного, целесообразного юридического, политического или общественного давления, ведут лишь к минимальным переменам, или изменениям в более длинной перспективе, поэтому очень важно, что бы осуществлялась своевременная подготовка определённой стратегии, несущей в себе различные методы, направленные на побуждение руководителей к действиям (естественно их необходимо приспосабливать к сложившейся ситуации, или её перемене). Несколько иначе выглядит эта ситуация в местных сообществах. Стражники, в основном, являются отдельными частными лицами, блогерами или журналистами, которые занимаются охраной прав. Обычно они ведут наблюдение за действиями властей и предоставляют жителям информацию о происходящем, бьют тревогу, когда публичные средства незаконно растрачиваются либо принимаются неправильные решения.

12. Кто такие сигнальщики?

Сигнальщики (англ. Whistleblowers – дующий в свисток), подобно стражникам, являются лицами, которые действуют в общественных интересах. Отличие в том, что они действуют изнутри учреждений и сигнализируют о нарушениях замеченных в их рабочей среде.

13. Какое отношение имеет «сигнальщик» к «стражнику»?

«Стражник» – это лицо, группа или организация, наблюдающие за учреждением извне, пользуясь при этом, правом на свободный доступ к информации и другими юридическими возможностями. «Сигнальщик» – это лицо внутри учреждения, которое руководствуется правилами и процедурами принятыми в этом учреждениями, а также трудовым кодексом.

14. Какое отношение имеет общественный контроль выполняемый гражданами к контролю, выполняемому СМИ [пресса, далее в тексте СМИ]?

О СМИ часто говорят как о «четвёртой власти»1 и что она должна контролировать всю власть. В этом смысле СМИ также являются «сторожевыми псами». Теперь, когда насчитывается все больше гражданских СМИ, всё меньше играют роль какие-либо различия. Обычно ролью СМИ является, по большей части, распространение результатов исследований, тогда как граждане, в меньшей степени зависимые от рыночных реалий, имеют возможность более точнее и более систематически изучать избранные вопросы.

15. Какими принципами стоит руководствоваться при проведении общественного Общественный контроль может проводить каждый. Существуют, однако, правила, соблюдение которых повысит продуктивность и достоверность этой деятельности, и тем самым поспособствует системным переменам. Суть этих правил такова: «нехватка конфликтов интересов» - не проводить наблюдения за субъектами, которые финансируют организацию, «деятельность в интересах всеобщего блага» - не контролировать деятельность властей, для того, что бы в будущем самому принимать участие в выборах, или отыгрываться за прошлые поражения. Также, заботиться об объективности наблюдений и исследований, не искать доводов того, что есть хорошо, а что плохо в деятельности властей данной области. Обеспечить также "тщательность" исследований, перед оглаской общественного мнения, проверять и подтверждать информацию в разных источниках. Следующее, что касается правил, стражник должен действовать прозрачно и документировать свою деятельность.

16. Почему при общественном контроле следует придерживаться этических принципов?

Контроль всегда будет вызывать беспокойство у контролируемых субъектов. В ситуации с нехваткой добросовестности, объективности или руководства личными интересами, утрата достоверности результатов является типичным последствием. Лицо, проводящее общественный контроль, не может допустить ситуацию, в которой будут основания для Четвёртая власть (англ. Fourth Estate) — словосочетание, определяющее и саму прессу, и её влияние в социуме. Утверждается, что «журналисты обладают большой властью в обществе»

дестабилизации достоверности фактов. Для эффективных действий по внедрению перемен, стражник должен убедить в своей правоте читателей блога и жителей области. Достоверность это наиважнейший признак и достижение стражника, для этого он должен работать годами.

Поэтому целесообразно позаботиться о том, чтобы все предложения были задокументированы, были объективны, и что б стражник мог утвердить свою независимость и деятельность в интересах общего блага. Различные обвинения являются лишь первой реакцией на такого рода действия, если она касается общего блага, то рано или поздно начнётся определённая форма сотрудничества со стороны властей, которые внесут поправки и изменения в свою деятельность.

Особенности «сторожевого пса» (watchdog) «Watchdog» последовательно осуществляет свою миссию. Часто случается, что термин «организация типа Watchdog» заменяется термином «организация проводящая мониторинг».

Как показывает опыт, простого ведения мониторинга не хватает. Даже если она и предназначается только для того, что бы наблюдать за соблюдением прав, то для достижения этой цели необходимо терпение, также должно быть ясно, что тема не будет забыта организацией после единственной попытки вмешаться. «Watchdog» стремится к улучшению окружающей реальности, если это необходимо, а также настойчиво ищет лучших путей.

У «Watchdog» перед собой ясные цели. «Watchdog» может охранять как конкретное право человека, так и свод прав и законов. Организация действует в интересах демократических стандартов. Нужно всегда помнить, что это основной её «ориентир». Стоит также знать, что развивая свою финансовою стабильность, организация начинает осуществлять различные проекты. Действия «сторожевых псов» могут уничтожить результаты этих проектов, или наоборот, уничтожить самих «сторожевых псов» из-за уступок перед чужими интересами.

Быть «сторожевым псом» рискованно – при осуществлении контроля можно нарушить чьи-то интересы, попасть под подозрение в необъективности либо в действиях ради личной выгоды, встретиться с утратой достоверной информации. Поэтому необходимо придерживаться всех принципов и правил.

Работа «сторожевым псом» требует знаний. Эти знания не только юридические, но и те, которые накапливаются годами посредством опыта, что ещё более акцентирует на важности целеустремлённости при достижении результатов. Прежде всего следует знать собственные права и знать о том, как функционирует высший уровень контролируемой администрации.

Порою эффективность надзора связана с умением дать людям импульс к действиям, или к правильному использованию судебных и административных процедур.

Робота «сторожевым псом» требует документирования результатов исследований независимо от того, контролирует ли «Watchdog» данное пространство согласно с систематизированным планом, или собирает отдельные данные о публичной информации, он обязан документировать свои действия. Особенно, если в следствии своей деятельности он собирается разглашать данные или давать рекомендации.

«Watchdog» обязан действовать в гражданских интересах – это означает, что для правильных действий необходимо отказаться от войны за власть (что б мониторинг и иные действия не были трактованы, как поиск компроматов на оппонентов). Другими словами, мониторинг или другие контролирующие действия должны быть направлены на достижение общего блага, а не личных интересов.

«Watchdog» обязан действовать независимо – он не может работать в администрации, проверять сам себя, а также не может пользоваться финансированием, которое отберёт у него независимость, например, финансирование контролируемое публичной администрацией, которую он контролирует. Порою это означает также, что нужно было бы отказаться от улучшения какой-либо области функционирования администрации, если бы это должно было означать отказ от ключевых вопросов в другой области, особенно в такой, которая касается прав человека.

Работа «сторожевым псом» приносит удовлетворение – предостерегающий принципы «Watchdog» принадлежит к демократической элите, располагает большими знаниями, чем другие организации, и зачастую является самым реальным фактором прочных и «здравых»

изменений, а если организация будет развивать умение коммуникации, то люди будут ей доверять ещё больше.

Функции «сторожевых псов» (watchdog) Организации типа «watchdog» осуществляют много функций в обществе и в процессе становления политики.

Поскольку эти организации постоянно обучаются, собирают и анализируют факты, а также постоянны в своих занятиях, они становятся экспертами в областях своей деятельности. Эти знания экспертов могут быть использованы непосредственно при создании законов, когда приглашённые на парламентерские комиссии, принимают участие в публичных слушаниях и консультативных встречах в министерствах, или оглашают свои взгляды на тему создаваемой легислатуры. Могут быть также авторитетными и полезными для СМИ, или для различных учреждений, которые хотели бы понять данную проблематику.

Другой функцией сторожевых организаций является вмешательство и поднятие тревоги поднятие непопулярных вопросов, быстрая реакция на несправедливость по отношению к одному лицу, либо группе лиц, а также реакция на угрозы демократической системе или гражданским правам.

Следующей функцией, которую часто выполняют «стражи», является давление и напоминание, что конкретные юридические акты, или действия должны быть совершены.

Специфической формой действий, связанных с оказанием давления на власть, являются попытки осуществить замедление принятия решения по конкретному делу. Обычно такого рода действия возникают, поскольку введением данного закона ухудшились бы стандарты соблюдения основных прав и свобод, а также прозрачности деятельности государственных учреждений.

Важнейшей функцией организации «watchdog» является внедрение реальных изменений, к примеру, в результатах судебных приговоров. Сторожевая организация может также добиться успеха и многими другими способами. Реальным изменением будет улучшение функционирования учреждения, возникновение конкретного закона, разработка программы обучения или издание учреждениями, занимающимися образованием конкретных групп должностных лиц (напр. полиции, медсестер) учебника, в котором будет принята во внимание тематика охраны прав различных социальных групп, которые дискриминируются, или улучшения способа восприятия посредством СМИ и восприятия обществом данного вопроса.

Польский опыт и перспективы общественного надзора за действиями властей В Польше уже завершился 20-летний период трансформации диктатуры и плановой государственной экономики в демократию и свободный рынок. Теперь страна старается догнать страны Западной Европы в отношении экономического, политического и социального развития. Мы можем гордиться хорошими экономическими результатами и относительно стабильными правительствами. Но обеспокоивают анализы заинтересованности граждан их общими делами. В 2006-2007 гг. можно было наблюдать снижение большинства показателей, описывающих склонность к совместным действиям. Действия, связанные с активностью между выборами - контактирование с представителями властей, протестование, подписывание петиций, уменьшались из года в год и значительно отличались от среднего европейского уровня2. И данные Социального диагноза 2007, касающиеся честности поляков - что имеет значение, когда речь идет об общих делах - оказывались пессимистичными: более 50% людей не считали существенным нечестное поведение других людей (неуплата налогов, квартплаты, езда без билета). Неоднозначны и данные, касающиеся общественного доверия, о котором в общем можно сказать, что оно невелико3.

Однако результаты последних лет несколько более оптимистичны - особенно в области избирательной активности. Постепенно растет ощущение своего влияния - в 2008 году об этом заявляли 30%, в 2004 - 15%, а в 1999 году - 11% обследованных. Эти данные касаются национального уровня и выше для городов и гмин, для которых последние данные4 говорят, что более 40% людей ощущают свое влияние на местные дела и более 50% ангажируются в соседскую помощь и помощь нуждающимся.

В таких общественных условиях в последние десять лет развивался гражданский надзор за действиями властей. Это медленный процесс, и его результаты все еще ограничены. Однако представляется, что наступил хороший момент подвести итоги. Разговор о необходимости надзора стал интенсивнее около 2000 года, так как много реформ было уже введено, Польша предпринимала ряд действий, призванных выполнить стандарты страны-члена Европейского Союза, однако быстрое образование новых юридических рам зачастую не сопровождалось фактическим изменением поведения публичных служащих, способа действия публичных European Social Survey http://www.cbos.pl/SPISKOM.POL/2010/K_029_10.PDF http://www.cbos.pl/SPISKOM.POL/2010/K_010_10.PDF учреждений и соблюдением права. При случае появлялось много патологий, на которые многие годы не обращалось внимание во имя быстрого экономического развития.

Чем является общественный надзор?

Организации, занимающиеся общественным надзором, пользуются методом систематического наблюдения за соответствием действий властей существующему праву или наблюдением за функционированием избранного права. Метод систематического наблюдения - это мониторинг. Он требует подготовки набора проблем, которые будут наблюдаться, и критериев их оценки. Запланированная методология должна учитывать видение проблемы в объективном свете и в право-институциональном контексте. Ведь источники существующих проблем могут быть скрытыми, а наблюдаемые без мониторинга явления вводить в заблуждение. Все действия мониторующей организации нужно документировать. Результаты наблюдения должны служить достижению конкретных результатов. Они могут касаться, например, изменения неверных действий при исполнении данного права; введения соответствующих процедур и устранения патологий или введения решений, принимающих во внимание интересы людей, пострадавших от реализуемой политики. Так что лозунги мониторинг, документирование или изменение становятся дефинирующими свойствами общественного надзора.

В понимании мониторинговых действий стоит помнить и о том, что умение осуществлять общественный надзор формируется в действии и требует систематического совершенствования. Надо знать право уже в начале, однако постепенно открываемая действительность доставит нам еще больше знаний, на которые мы будем опираться.

История мышления об общественном надзоре в Польше Неоспоримым лидером в мониторинговых действиях - касающихся прав человека - является в Польше Хельсинкский Фонд по правам человека. История деятельности этой организации и ее опыта в области мониторинга властей ведет начало еще с недемократических времен. Но большинство организаций занялись этой темой после 2000 года. В течение 10 лет одной из самых эффективных инициатив стала Программа против коррупции Фонда им. Стефана Батория, который систематически занимается наблюдением процесса становления права, правами людей, сигнализирующих неправильности в публичных учреждениях, финансированием политики и мониторингом избирательных обещаний, касающихся предупреждения коррупции. Сильную среду создали экологические организации, следящие за соблюдением права об охране окружающей среды, прав животных и расходованием публичных средств.

В 2004 году в Фонде им. Стефана Батория появилась грантовая программа для мониторинговых организаций, а в 2007 в сотрудничестве с Ассоциацией лидеров локальных гражданских групп, Фонд создал программу поддержки мониторинговых организаций в виде обучения, семинаров, портала знаний и совместных дискуссий. В очередные годы слова watchdog и мониторинговая организация становились все более распознаваемыми в неправительственном секторе. Изменение отчетливо, - однако все еще распознаваемость этого типа деятельности - наблюдаемая в ежедневных контактах - относительно невелика.

Постепенно стали появляться очередные жертвователи. Самую большую поддержку оказали Trust for Civil Society in Central and Eastern Europe – инициатива, финансируемая наибольшими американскими фондами, Фондом Phare и переходные средства (предакцессионные средства для Польши); Фонд для неправительственных организаций (средства, поступающие из помощи Норвегии, Лихтенштейна и Исландии) и средства из структурной помощи Европейского Союза.

Все это вызвало значительное ускорение развития общественного надзора.

Мониторинговые инициативы в Польше Ассоциация лидеров локальных гражданских групп, которая является мониторинговой организацией и занимается анализированием того, что происходит в области общественного надзора, подготовила базу данных, содержащую проекты, которые получили финансовую поддержку названных выше доноров. Организаций, реализующих проекты, насчитывается около 250, так как некоторые из них осуществляют несколько проектов.

Мониторинговая деятельность охватывает разнородные вопросы. Наряду с уже упомянутыми экологическими, правозащитными и антикоррупционными проектами, появляется много мероприятий, мониторирующих расходование публичных средств, доступ к информации, взаимодействие органов самоуправления с общественными организациями и общественные консультации. Значительную группу составляют действия в пользу прав пациентов - хотя здесь доминирует Фонд Рожать по человечески, занимающийся опекой рожающих женщин. Другие пациентские группы, которыми занимаются организации - это иммигранты, серопозитивные лица, больные раком, нервнобольные. Еще одну группу действий образуют те, которые касаются предупреждения дискриминации инвалидов, этнических и национальных меньшинств, женщин, сексуальных меньшинств. Появляются отдельные проекты, касающиеся культуры и образования. Относительно немного действий по проверке судов, но, кажется, эта тема еще будет развиваться.

Представляет интерес использование новых технологий в некоторых проектах. Они сосредоточиваются на презентации информации из какой-то области дружественным для граждан образом. Примером может здесь послужить деятельность Общества 61, которое собирает официальную информацию о людях, исполняющих избираемые публичные функции и помещает их в базу данных на сайте http://mamprawowiedziec.pl/. Гражданин может там ознакомиться с биографией человека, его активностью и способом голосования. Другим примером является портал www.sejsmometr.pl, где, в свою очередь, можно без труда следить за информацией о работе сейма и изменениях законодательства в Польше. Благодаря предоставленной информации, граждане принимают более осознанные избирательные решения, и тем самым могут рассчитаться с политиками за предпринятые ими действия.

Появляются также короткие и очень конкретные инициативы по мониторингу выбора лиц на наивысшие государственные посты, напр., Генерального Прокурора http://www.hfhrpol.waw.pl/prokurator/, кандидатов в судьи Конституционного Трибунала http://inpris.yumistudio.pl/wazne/omx-monitoring/wybory-do-tk-omx-tk/, Генерального инспектора личных данных http://www.panoptykon.org/content/zaczynamy-obywatelskimonitoring-wybor-w-giodo. На интернет-сайтах появляются биографии кандидатов, их ответы на вопросы, заданные в ходе мониторинга, информация для общественного мнения о характере данного поста, объеме обязанностей и требуемой компетенции.

Появляются также инициативы, посвященные соблюдению конкретного права, такие как Неправительственный центр доступа к публичной информации (ведущийся Ассоциацией лидеров локальных гражданских групп), который занимается повышением в Польше гласности www.informacjapubliczna.org.pl. В области права на приватность такой инициативой является Фонд Panoptykon http://www.panoptykon.org/.

Локальные мониторинговые инициативы Отдельное внимание следует посвятить локальным мониторинговым инициативам, зачастую не финансируемым донорами. Их масштаб трудно уловить, так как они не появляются в списках дотаций, и неизвестно, все ли действия жителей, интересующихся действиями властей, имеют мониторинговый характер. Для нужд настоящего анализа – дефинирующего мониторинговые действия как относительно длительные, систематические и объективированные инициативы - можно считать, что локальных действий немного. Часть из них появляется в описываемой базе данных, так в продолжение лет работы она приобрела умение привлекать средства. Часть связана с Ассоциацией лидеров локальных гражданских групп, которые стараются идентифицировать мониторинговые инициативы на местах, особенно если их действия касаются прозрачности, контроля публичных расходов, влияния граждан на управление и предупреждения патологий в публичной жизни. В Ассоциации идет дискуссия об этических стандартах, постоянно развиваются компетенции, осуществляется обучение членов, идентифицирование существующих проблем.

Однако проблемой локальных инициатив является ограничение развития. Ведь их не могут финансировать власти самоуправления, зачастую даже их преследуют. Относительно немногим удается выступить в общепольских конкурсах на финансирование. Идеалом было бы финансирование их самыми согражданами, но, как уже говорилось выше - польское общество дорожит иными ценностями, чем правомерность, признаваемая участниками мониторинга.

Оно не доверяет и сторонним - и не считает тех, кто борется за честность публичной жизни, достойными поддержки. У организации, действующей локально, много дел, которыми стоит заняться, поэтому со временем она отказывается от мониторинговых действий. В эффекте локальным мониторингом занимаются скорее отдельные независимые лица - со временем они становятся локальными авторитетами. Однако в результате не совпадающей с главным течением системы ценностей, невербальных нажимов на семьи людей, поднимающих трудные вопросы, или на самих мониторирующих, а также учитывая требование систематического повышения компетенции и необходимость самофинансирования, такие действия выбирают сравнительно немногие. Объединение на общепольском или региональном уровне помогает развивать эту инновационную идею. Из этих правил есть исключения, но их относительно немного.

Гражданский контроль в Польше Наблюдение за ситуацией инициатив общественного контроля показывает, что эта сфера развивается. Относительно немногое число частных грантодателей и недостаток в общественном сознании убежденности в важности этих действий являются, правда, тормозящими развитие факторами, но оно происходит, несмотря на трудности. Так что представляется, что гражданский контроль - особенно сейчас, когда Интернет позволяет быстро делиться информацией и мобилизовать людей к действиям, а скрыть что-либо становится все труднее - станет более повсеместным. Разумеется, если общество захочет пользоваться своим правом. Так что я рискнула бы высказать тезис, что большим вызовом на ближайшие поколения является формирование массовой осознанности существования права на информацию и реализацию гражданских прав, чем убеждение властей в том, что они должны поддаваться контролю. Думаю, время покажет, что все труднее осуществлять власть закрытым, непрозрачным и абстрагирующимся от общественных нужд образом.

Отрывок текста Катажины Батко-Толуч и Кжиштофа Издебского из Гражданской сети Встчдог Польша (раньше - Ассоциация лидеров местных гражданских групп), которая реализует программу поддержки организаций контроля "Сильная стража" – www.watchdog.org.pl.

Организации общественного контроля. Сегодняшнее положение, вызовы, перспективы Введение – точка зрения авторов Авторы этой экспертизы – представители Ассоциации лидеров местных гражданских групп, которая в 2007 году была приглашена Фондом Стефана Батория к сотрудничеству при создании программ для организаций общественного контроля.

Таким образом мы перестали быть просто организацией общественного контроля, которая занимается каким-то правом (правом на информацию). Нам пришлось научиться анализировать то, что происходит в среде организаций контроля и переводить достижения опытных организаций на язык начинающих, или находить за границей примеры действий, которые могли бы послужить вдохновением для польских организаций. На первых порах это было довольно сложно, так как у нас не хватало знаний о том, что происходит в других странах (было несколько исключений, в частности, хорошо описанные и сопровождающиеся соответствующей документацией действия на сайтах Хельсинкской федерации по правам человека и Антикорупционной программы Фонда Стефана Батория), нам не доставало также опыта и умения определять, какие действия можно признать действиями по осуществлению общественного контроля (сторожевым). Однако проделанная работа принесла неожиданно хорошие результаты. Когда мы писали эту экспертизу, мы с гордостью отмечали, какие изменения произошли в нашей стране и как этих несколько лет усилий и поисков собственного пути создали небольшую, но сильную и опытную среду. В этом тексте мы хотим поделиться с Вами нашими знаниями. Нам будут интересны Ваши отзывы, и мы надеемся на плодотворную дискуссию.

Что такое организации общественного контроля (сторожевые организации)?

Самая короткая, классическая дефиниция организации общественного контроля, предложенная более десяти лет назад Хельсинкской федерацией по правам человека, звучит так:

Вотчдог – буквально «сторожевая собака». Так называются неправительственные организации, цель которых – это осуществление гражданского контроля за действиями государственных властей (это, например, организации занимающиеся правами человека, экологией) или за этикой действий крупного бизнеса. Часто похожие функции выполняют, организации, представляющие интересы меньшинств, профессиональных или потребительских групп, хотя, как правило, для них гражданский контроль не является ни единственным, ни главным заданием.

Большинство организаций вотчдог стремится к введению системных изменений в функцонирование государства.

Эта дефиниция описывает большую часть организаций, о которых идет речь в нашем тексте.

Однако ее недостаток – это краткость. Поэтому тем, кто теоретически занимался организациями общественного контроля или их практической поддержкой, приходилось уточнять эту дефиницию, чтобы правильно выбрать целевую группу.

Дискуссии по поводу дефиниции организации общественного контроля продолжаются как минимум с 2006 года. Тогда Фонд Стефана Батория, готовя очередную серию конкурсов на дотирование «сторожевых действий», не мог предоставить заявителям внятную информацию о том, какие организации могут подавать заявки на этот конкурс. В итоге сотрудники Фонда уточнили информацию через приведение примеров конкретных типов действий: получение иформации, обнародование информации и действия для изменения незаконных практик государственных институтов.

Подобного рода проблема возникала в ходе дискуссий между Ассоциацией лидеров местных гражданских групп и Рышардом Скжипцем в 2008 году. Мы хотели четко определить рамки среды общественного контроля и мы начали переговоры с Ассоциацией Клон/Явор, чтобы из базы неправительственных организаций (существующей с начала 90 годов) выделить организации общественного контроля.

Предложенный тогда проект уточнения дефиниции включал нижеследующие аспекты:

ключевые слова: вотчдог, организация общественного контроля, общественное представительство, представление интересов, мониторинг, общественный контроль, общественные перемены, журналистские расследования;

типы действий: наблюдение - мониторинг, наблюдение, информаторство – whistblowers, вмешательство, провокация;

сферы: публичная – власть и администрация; частная - коммерческая (бизнес) и некоммерческая (неправительственные организации);

области: доступ к публичной информации, законность, управление публичными финансами, права человека, защита окружающей среды и пр.;

деятельность: формальные записи в уставах, операционная деятельность – в последнее время (за последних 2 года) проведенные действия такого характера.

Тогда наша работа была неэффективна, так как проведение отбора из нескольких десятков тысяч организаций, зарегистрированных в базах данных на сайте ngo.pl, при столь расплывчатой дефиниции сторожевых организаций не позволяло совершить точный и оправданный выбор. При тех данных, которыми мы располагали, количественное исследование казалось мало эффективным. Мы понимали, что надо сопоставить разные факторы и провести анализ уставов, однако у нас не было доступа к достаточному количеству данных, которые позволили бы определить минимальное сочетание характеристик и решить, какие организации отвечают критериям дефиниции.

Способом решения этой проблемы могло стать предоставление организациям возможности самостоятельно декларировать сторожевую деятельность, в том числе в тех случаях, когда она указана в уставе. Сочетание теоретической модели с самоидентификацией помогло бы исследователям этой темы более точно определить, какие организации должны признаваться организациями общественного контроля, а какие не отвечают критериям. Однако появилась другая проблема – невозможность продолжать расширение анкет Ассоциации Клон/Явор.

Количество получаемых данных было уже настолько велико, что создавание очередных категорий для довольно узкой сферы деятельности казалось нерациональным.

В результате обсуждений было решено, что вопрос о деятельности общественного контроля должен быть внесен в анкету Главного Статистического Управления SOF-1 2009 года, в Х главу – Закон и его защита, права человека как контроль за стандартами в общественной жизни, антикоррупционные действия, контрольные действия. Обработанные итоговые результаты за 2008 год были опубликованы в 2011 году и представляли количественные данные, которые показывали масштаб тогдашнего участия организаций в действиях по осуществлению общественного контроля. Обсуждению результатов была посвящена глава, касающаяся политических функций неправительственных организаций и их воздействия на общественные дела. Неправительственные организации могут оказывать влияние на трех уровнях: путем представления интересов определенных групп, защиту прав ущемленных и осуществление контроля за властью. Всего лишь 3% исследуемых неправительственных организаций выбрали деятельность, которая предполагала осуществление политической функции как одну из трех главных сфер деятельности, указанных в уставе. Из них всего 6% декларировали выполнение действий по общественному контролю. В абсолютном выражении – это около 200 организаций.

В контексте вышеизложенной рефлексии о ключевых словах можно задаться вопросом, насколько четко были разграничены контрольная функция и функции защиты прав и представительства – которые могут также касаться представительства в области общественных интересов. Тем не менее 200 – это правдоподобное, даже относительно большое число.

В рамках исследований было сделано также много любопытных замечаний о характере такого рода деятельности. Оказывается, что деятельность по осуществлению общественного контроля, равно как представительская деятельность, очень редко выбирались в качестве главного вида деятельности. Лишь 14% от всех организаций, которые вообще декларировали деятельность по осуществлению общественного контроля, указывали ее как главную сферу активности – это 28 организаций. В случае представительства – это 26%, а в случае защиты прав – 35%. На основании исследования Главного статистического управления мы сделали вывод:

представительство и общественный контроль осуществляются в определенных тематических областях (спорт, культура, социальная защита, здравоохранение), на которых организации специализируются, но они не являются сами по себе целью этих организаций. Это скорее форма действия, чем его суть, хотя окончательной целью является приведение к изменениям в общественной сфере, то есть они несомненно выполняют политическую функцию организации гражданского общества.

Следующим источником информации о деятельности по осуществлению общественного контроля является база сторожевых действий, созданная Ассоциацией лидеров местных гражданских групп в 2010 году. Ее преимущество – это постоянное обновление информации на основании сведений, доступных в Сети. Недостаток – это факт, что большую часть базы составляют инициативы, финансируемые в рамках конкретных грантовых конкурсов, поэтому сложно отличить действительные сторожевые действия от ложных, связанных с возможностью получть грант и не предполагающих влияния на действия властей. И хотя наша Ассоциация проводит отбор текущих проектов, однако в случае проектов трех- или четырехлетней давности это сложно сделать. Поэтому, с одной стороны, надо сказать, что наша база (которая охватывает около 260 проектов и 140 организаций) – это самый полный источник информации, но, с другой стороны, анализируя ее содержание, стоит критически его оценивать.

Описанная здесь база данных организаций общественного контроля и сторожевых действий показывает, насколько важной составляющей их дефиниции является вопрос последовательной реализации миссии, четкости целей, а также соблюдения этических принципов. Это, конечно, применимо к любой организации, и, может быть, поэтому не было озвучено как часть дефиниции. Однако нельзя назвать сторожевым действием факт, что организация проводит мониторинг – этого недостаточно. Если непонятно, для чего этот мониторинг нужен (даже если он нужен только для того, чтобы госучреждения соблюдали закон), если он не связан с дальнейшей деятельностью организации или проводится только в ситуации конфликта интересов – то это не является сторожевым действием. Важно понимать, о каком действии в каждом отдельном случае идет речь. На обсуждении этого вопроса с организациями сосредоточил внимание Фонд Стефана Батория во время дотационных конкурсов. С момента, когда донор в ходе индивидуальных бесед обсуждает проекты вместе с их авторами, для финансирования отбираются продуманные, перспективные инициативы, результаты которых потом являются вдохновением для новых проектов. За последних 2 года произошли заметные качественные изменения, поэтому данные исследований 2008 года могут создавать не совсем достоверную картину качества действий по осуществлению общественного контроля.

Этот комментарий касается не только упомянутой базы данных - сегодня в Польше разговор о действиях и организациях общественного контроля требует критической оценки данных и на практике часто сводится к названию конкретных организаций. Этот комментарий стоит учесть также при ознакомлении с одним из важнейших исследований организаций общественного контроля, которое было проведено в 2010-2011 годах под руководством Рышарда Скжипца. Методом глубинных интервью было исследовано 50 организаций, определенных как организации общественного контроля, однако большинство из них не идентифицировали себя с этим определением. Подбор группы для исследования опирался на критерии, которые не учитывали таких существенных факторов, как настоящие цели, миссия и этика. Это привело к искажению результатов исследования, которое показало, что большинство организаций общественного контроля это малоопытные субъекты, которые недостаточно инвестируют в развитие кадров и не думают об установлении контакта с обществом. Мы готовы признать, что в сегодняшних сторожевых организациях много вещей требует улучшения, но мы не можем согласиться с результатами исследования.

Им противоречат наши анализы (проводящиеся уже 5 лет) того, что происходит в области общественного контроля, заметные изменения к лучшему и опыт, связанный с обучающими программами для организаций и инициатив общественного контроля.

Поэтому мы предлагаем собственную типологию сторожевых действий, сопровождающуюся примерами их практического воздействия на политику.

Примеры инициатив общественного контроля и их темы При представлении действий отдельных организаций общественного контроля мы не применяем дефиницию Хельсинкской федерации по правам человека. Если мы бы хотели ее применить, нам пришлось бы ввести разделение на организации, главной целью которых является контроль за властью, и такие, для которых это всего лишь один из методов действия.

Обзор известных нам инициатив показал, что мы не можем полностью применить это разделение. В связи с этим мы решили провести другую классификацию. Мы заметили, что польские организации, как правило, применяют стратегии, вытекающие из этапа их развития, текущих вызовов, а также внешних факторов, к которым относится финансирование и то, какие власти они контролируют – центральные или местные. Более того – проблемы, с которыми сталкиваются организации, можно разделить на группы в соответствии с примененным разделением. Тут важно подчеркнуть, что действия по осуществлению общественного контроля касаются не только прав человека, но способа управления вообще, прозрачности, законности, финансовой прозрачности, честности и надежности государственных институтов на разных уровнях. Кроме того, индивидуальные стратегии обычно предполагают ряд образовательных действий, которые, хотя и поддерживают миссию организации, все чаще направлены на ознакомление граждан со специализированными действиями организации.

Часто адресатами действий являются не только государственные учреждения. Это стратегия, учитывающая как повышение эффективности действий, так и воздействие на аудиторию, возможность получать новых сторонников и вводить профильную тему организации в общественную повестку дня.

III.1 Исполнители политических действий Первая из выделенных нами групп как минимум часть своих стратегических действий направляет на рецензирование принимаемых законов, обращение внимания на необходимость изменений, информирование об угрозах, связанных с разрабатываемыми правовыми актами или о нехватке соответствующих законов. Это может быть постоянная деятельность организации или временные действия, связанные с возникновением конкретной потребности. Осуществление такого рода деятельности требует специализированных знаний в области предупреждения, юридической консультации по правовым актам или участия в экспертных встречах, накопления собственного опыта и знания правительственных отчетов.

Достижение успеха в этих действиях требует огромного терпения, вкладывания в развитие компетентных кадров, создания коалиций, анализирования эффективности действий и стремления к тому, чтобы стать экспертом в данной области. Результаты действий сложно предвидеть, а их эффективность сложно измерить. Это примеры реализации политических действий:

Антикоррупционная коалиция неправительственных организаций; у нее четко определенная цель – контроль за обещаниями избирательных комитетов в области предупреждения коррупции; Коалиция состоит не только из организаций общественного контроля;

Фонд Феминотека, который уже несколько лет последовательно поднимает вопрос защиты прав женщин и защиты от насилия;

Фонд Институт регионального развития – проводит представительские действия, связанные с защитой прав людей с умственной или физической неполноценностью, особенно с отсталостью органа зрения;

Фонд Паноптикон – правозащитная деятельность в условиях общества слежки;

Хельсинкская федерация по правам человека – в сфере реагирования на ограничения прав человека в рамках создаваемых новых правовых актов или предложения идей более успешной защиты прав человека;

Кампания против гомофобии – в области введения в законодательство защиты прав Неправительственный центр доступа к публичной информации в Ассоциации лидеров местных гражданских групп в сфере лоббирования изменений в применении закона о праве на доступ к публичной информации Антикоррупционная программа Фонда Стефана Батория – разработка правовых решений по предупреждению коррупции;

Все ясно – программа Ассоциации поддержки детей со скрытой неполноценностью им.

Ганса Аспергера – НЕ-ПОСЛУШНЫЕ ДЕТИ – по обеспечению неполноценных детей соответствующим образованием;

III.2 Исполнители юридических, общественных и образовательных действий Вторая группа – это организации, которые в рамках действующего закона пытаются улучшить его функционирование и работу институтов. Обычно они приводят к изменению устоявшихся схем действий или провоцируют общественную дискуссию на определенные темы. Стоит помнить, что эта функция также может меняться в зависимости от ситуации. К этой группе относятся:

Федерация женщин и планирования семьи, которая занимается защитой репродуктивных прав женщин, предоставляет женщинам правовую поддержку и продвигает эту тему в ходе публичных мероприятий;

Фонд Court Watch – вводит наблюдателей на судебные заседания, меняя таким образом действия судов, а также вводит эту тему в общественную повестку дня;

Группа Заграница – в сфере осуществления постоянного надзора за расходованием средств из программы «Польская помощь» в МИД;

Открытая Речь Посполитая – противодействие антисемитизму и гомофобии аутом протестов, интервенций и требования вмешательства соответствующих служб;

Мастерская поддержки всех существ – в области защиты ценных природных Польское общество антидискриминационного права – поддержка в суде лиц, которые подвергались дискриминации;

Ассоциация правового вмешательства – в области разработок по защите прав беженцев, заключенных и семей, усыновивших детей, а также в сфере юрконсультации с целью обнаружения нарушений;

Ассоциация студентов, выпускников и друзей Интердисциплинарного гуманитарного института Pro Collegio в сфере увеличения гласности расходования публичных средств на депутатские канцелярии, жалоб на то, что суды не отвечают на их вопрсы и Общество антидискриминационного образования – вовлекает Омбудсмена и Уполномоченного представителя правительства по делам равноправия в кампанию изменения школьных учебников;

Watchdog.edu в Фонде поддержки студентов – в области мониторинга, целью которого является внедрение в вузах систем рационального распределения публичных средств III.3 Исполнители действий на местном уровне Следующий тип организаций – те, которые стремятся влиять на муниципальную власть. Это касается оказываемых местными властями услуг, защиты прав меньшинств или рацонального расходования средств. На этом уровне организации сталкиваются со специфическими проблемами, связанными в основном с тем, что на местном уровне они выполняют много разных функций, поэтому чаще возникает конфликт интересов. С другой стороны, такие организации могут намного сильнее влиять на муниципальную власть.

Примеры действий таких организаций:

Фонд Автономия – мониторинг антидискриминационной политики и бюджета в Фонд Грейпфрут – в сфере правовых действий, касающихся доступа к информации и контроля за расходованием средств, предназначенных на решение проблемы алкоголизма в Олаве;

Станция Тлушч – местная газета – в сфере текущего контроля за проводящимися тендерами и работой городского совета в городе Тлушч;

Ассоциация Homo Faber – которая привела к изменению политики учреждений, обслуживающих иностранцев (в городе Люблин);

Ассоциация продвижения многокультурности INTERKULTURALNI.PL – с области влияния на изменение политики по отношению к иностранцам в Кракове;

Ассоциация взаимной помощи BONA FIDES – в области контроля за активностью членов городского совета или общественными консультациями в городе Катовице;

III.4 Собиратели данных Отдельный тип инициатив – это сбор и раскрытие данных. Эти действия опираются на несколько иную логику, чем действия по осуществлению общественного контроля. Хотя эти организации проводят некоторый анализ данных, однако они оставляют адресатам большую свободу в их интерпретации. Общественный контроль осуществляется путем раскрывания информации и предоставления ее общественному мнению для оценки.

Примеры таких действий:

Фонд e-Государство, который на сайте sejsmometr.pl собирает данные, касающиеся законодательного процесса;

Фонд Институт гражданской мысли им. Станчика, который собирает данные о краковских политиках и прослеживает связи между ними и другими лицам;

Ассоциация 61, которая собирает данные о политиках и их высказываниях;

Ассоциация лидеров местных гражданских групп – в области сбора документации гмин по реализации солецкого фонда.

Приведенные примеры не являются исчерпывающим каталогом организаций общественного контроля, хотя составляют значительную его часть. Между описанными группами организаций нет жестких границ – особенно в случае первой и второй группы тип предпринимаемых действий во многом зависит от обстановки или темы.

Однако предложенная классификация предполагает возникновение определенных типов препятствий в деятельности, и в рамках этих групп можно искать совместных способов решения проблем.