«ДЛЯ ОФИЦИАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ Организация экономического сотрудничества и развития 30 марта 2007 г. Директорат по государственному управлению и территориальному развитию SIGMA - Совместная инициатива ОЭСР и ...»

SIGMA

Содействие совершенствованию государственных институтов и управления

Совместная инициатива ОЭСР и Европейского союза финансируемая главным образом за счет ЕС

ДЛЯ ОФИЦИАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ

Организация экономического сотрудничества и развития 30 марта 2007 г.

Директорат по государственному управлению и территориальному развитию

SIGMA - Совместная инициатива ОЭСР и Европейского Союза, финансируемая, главным образом, за счет средств ЕС

ЦЕНТРАЛЬНЫЕ СТРУКТУРЫ И ИНСТИТУТЫ

ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК В ГОСУДАРСТВАХ

ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

Доклад SIGMA №40 Настоящее исследование представляет анализ функций, структур и ресурсов центральных органов государственных закупок в странах ЕС.

Получено двадцать два самостоятельных обзора систем государственных закупок в участвовавших в обследовании странах ЕС благодаря ответам стран на вопросы детальной анкеты. Подробное рассмотрение страновых систем позволило провести сравнительный анализ в данном исследовании, в котором рассматриваются с различных точек зрения разнообразные модели, действующие в странах ЕС Для получения более подробной информации, пожалуйста, обращайтесь к г-ну Педеру Бломбергу, SIGMA: Peder Blomberg: тел. (33 1) 45 24 85 51 –Email: [email protected] GOV/SIGMA(2007)

ЦЕНТРАЛЬНЫЕ СТРУКТУРЫ И ИНСТИТУТЫ

ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК В ГОСУДАРСТВАХ

ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

ДОКЛАД SIGMA № Данный документ был подготовлен при финансовом содействии Европейского союза. Мнения, представленные в нем, никоим образом не могут считаться официальной позицией Европейского союза и не обязательно отражают мнения ОЭСР и стран-членов этой организации или стран-бенефициаров, участвующих в программе Sigma.

GOV/SIGMA(2007)

ПРОГРАММА SIGMA

Программа Sigma (Support for Improvement in Governance and Management - «Содействие совершенствованию государственных институтов и управления») — это совместная инициатива Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и Европейского союза, финансируемая главным образом за счет средств ЕС.

В сотрудничестве со странами-бенефициарами программа Sigma обеспечивает поддержку добросовестной практике в сфере государственного управления посредством:

• оценки прогресса в реформах и определения приоритетов, основывающихся на принципах, отражающих лучшие образцы практики европейских стран и действующее законодательство ЕС (acquis communautaire) • оказания содействия лицам, принимающим решения, и государственным органам в создании организаций и процедур, отвечающих европейским стандартам и практике в данной сфере • обеспечения донорского содействия в Европе и за ее пределами путем оказания помощи в разработке проектов, создании необходимых предпосылок и поддержке их реализации.

В 2007 году программа Sigma работает со следующими странами-партнерами:

• Странами, недавно вступившими в ЕС: Болгария и Румыния • Странами – кандидатами на вступление в ЕС: Хорватия, бывшая югославская республика Македония и Турция • Западно-балканскими странами: Албания, Босния и Герцеговина, (государство, Федерация Боснии и Герцеговины и Республика Сербская), Черногория, Сербия и Косово (с июня 1999 г. - под управлением Миссии ООН по делам временной администрации в Косово – МООНК) • Украиной (деятельность финансируется Швецией и Великобританией).

Программа Sigma осуществляет поддержку реформаторских усилий стран – партнеров в следующих сферах:

• Законодательные и административные основы, государственная служба и система правосудия; системы, исключающие коррупцию в органах государственной власти • Государственный внутренний финансовой контроль, внешний аудит, борьба с мошенничеством и управлением средствами ЕС • Управление государственными расходами, бюджетной и казначейской системами • Государственные закупки • Разработка и координация государственной политики • Повышение качества регулирования.

Более подробную информацию о программе Sigma можно найти на нашем сайте:

GOV/SIGMA(2007) Авторские права ОЭСР, 2007 г.

С запросом о получении права на полное или частичное воспроизведение или перевод данного материала необходимо обратиться к директору службы публикаций:

Head of Publications Service, OECD, 2 rue Andr Pascal, 75775 Paris Cedex 16, France.

ПРЕДИСЛОВИЕ

Страны ЕС нуждаются в организационных структурах для выполнения функций государственных закупок. Среди этих задач – самые различные: от подготовки проектов законов и разработки мер политики в области государственных закупок до обучения должностных лиц, ответственных за закупки, и опубликования объявлений о контрактах. В большинстве стран ЕС действуют центральные органы по государственным закупкам в составе структур государственной власти. Несмотря на отличия в объеме полномочий, функциях и задачах, эти органы обладают рядом общих особенностей. По сравнению с относительно однородной картиной, существующей в странах, недавно вступивших в ЕС, у 15 «старых» членов ЕС складывается довольно разнообразная картина. Вскрываемые отличия в том, как организованы функции централизованных государственных закупок в странах ЕС, поднимают ряд важных вопросов, в частности:

• основные причины в существовании различий между странами ЕС в установлении организационных моделей и функций;

• целесообразность выявления преимуществ и недостатков тех или иных моделей при организации некоторых основных обязанностей, связанных с функциями централизованных закупок, принимая во внимание особые обстоятельства, существующие в недавно вступивших в ЕС странах и в странах – кандидатах на Для новых членов ЕС создание центральных органов государственных закупок способствовало успехам последних лет в развитии и сравнительно благополучном положении систем государственных закупок в этих странах. Все основные участники системы государственных закупок, включая парламент, правительство, организации заказчика, частный сектор и граждане, в значительной мере полагаются на то, насколько успешно органы государственных закупок способствуют развитию устойчивой и эффективной национальной системы закупок. Равно важным для всех как действительных, так и будущих членов ЕС, независимо от организационной модели или действующей системы, является наличие достаточных административных ресурсов. Это особенно справедливо ввиду запланированных в ближайшее десятилетие изменений в законодательных и нормативных основах, ввиду технологических изменений, развития государственного сектора, усиления институциональных ресурсов и оценки эффективности, борьбы с коррупцией, а также международного взаимодействия и сотрудничества.

В данном исследовании предлагается анализ функций, структуры, положения по сравнению с другими органами исполнительной власти, а также ресурсов центральных органов государственных закупок стран ЕС. Исследование не пыталось оценить их относительные преимущества/недостатки или рекомендовать конкретные институциональные механизмы. Были проведены двадцать два самостоятельных обследования систем государственных закупок в 22 участвовавших странах ЕС на основе их ответов на детальный вопросник. Подробное исследование систем данных стран составило часть исследования, посвященную сравнительному анализу, в котором GOV/SIGMA(2007) обсуждаются различные модели, действующие в странах ЕС, в частности, их предыстория и обоснование использования каждой конкретной институциональной модели.

По мнению программы Sigma, лучшее понимание и знание организации и потенциала центральных структур и институтов государственных закупок в странах ЕС послужит толчком и поможет будущим странам - кандидатам на вступление в ЕС, а также другим странам – партнерам по программе Sigma в их деятельности по созданию или реформированию собственных систем государственных закупок.

GOV/SIGMA(2007) Методология Данное исследование было проведено проектной группой программы Sigma и подвергнуто экспертной оценке. Необходимые данные было собраны при помощи подробной анкеты, которая была разослана в 2006 г. респондентам в 25 странах, в то время составлявших ЕС, а также в Болгарии и Румынии (вступление в ЕС в январе 2007 г.). Исследование отражает ситуацию в странах ЕС по состоянию на август 2006 г. Всем странам ЕС была предоставлена возможность предложить замечания по докладу, посвященному их стране (см. приложение).

В члены группы проекта Sigma входили гг. Мартин Трибус, Педер Бломберг и ПиотрНильс Горецки. Для цели оценки методологии, анкеты, а также проекта и окончательного варианта доклада была создана экспертная группа. В состав этой группы вошли г. Томи Хайтонен (Финляндия), г-жа Габриэле Херлеманн (Германия), г. Марианн Лемке (Польша), и г-жа Лурдес Камачо (Португалия).

В рамках органов государственного управления стран ЕС была создана сеть респондентов, задачей которых было направление в проектную группу Sigma запрашиваемой документации и сведений о том, каковы структура и положение центральной организации по закупкам. Большинство респондентов были отобраны из числа членов Европейской сети по государственным закупкам (ЕСГЗ) – сообщества правительственных экспертов по государственным закупкам, объединяющего специалистов из всех стран Европейского союза, членов ЕЭЗ, Швейцарии, странкандидатов на вступление в ЕС и других европейских стран.

Группа проекта Sigma подготовила подробную анкету, которая была направлена респондентам для заполнения. Настолько, насколько это было возможно, группа проекта Sigma и экспертная группа проанализировали материал, ставший основой для подготовки докладов по отдельным странам и для сравнительного анализа. Всего в период с марта по август 2006 г. группа проекта Sigma получила 22 заполненные анкеты - от Австрии, Болгарии, Кипра, Чехии, Эстонии, Финляндии, Франции, Германии, Венгрии, Ирландии, Италии, Латвии, Литвы, Люксембурга, Мальты, Польши, Португалии, Румынии, Словакии, Словении, Швеции и Великобритании.

Необходимо сделать несколько замечаний по поводу ограниченности данного методологического подхода. Во-первых, не все члены ЕС заполнили анкету. Поэтому исследование не стало полным обследованием центральных структур государственных закупок во всех странах ЕС на текущий момент. Однако 22 из 27 возможных ответов - это неплохой результат, которого должно быть достаточно, чтобы заложить основу для обоснованного обследования. Во-вторых, респонденты представили ответы не на все вопросы довольно обширного вопросника, иногда потому, что у них просто не было требуемой информации. Поэтому в докладе предлагается неоднородный охват национальных систем, так как одни респонденты представили очень подробные сведения, а ответы других были неполными. В-третьих, существует некоторая возможность для недопонимания между группой проекта и респондентами. Все исследование, включая вопросники, проводилось на английском языке. Эта проблема, по крайней мере частично, снята тем, что все завершенные страновые доклады были направлены респондентам для комментариев. Несмотря на все это, данные, переданные странами ЕС, позволяют получить объективное представление о действующих системах государственных закупок.

В исследовании не анализируется характер контрактов, с которыми работают центральные органы государственных закупок. Для некоторых стран ЕС такие организационные особенности могли бы повлияли на выводы, сделанные в разделе исследования, посвященном сравнительному обзору. Это особенно справедливо в отношении тех стран GOV/SIGMA(2007) ЕС, в которых регулирование концессиями осуществляется не теми органами, что отвечают за регулирование и наблюдение за контрактами на государственные закупки, а самостоятельной организацией. Поэтому исследованию не хватает систематической информации о том, как в странах ЕС организованы регулятивные и вспомогательные структуры в зависимости от конкретных видов контрактов.

Основным допущением, лежащим в основе исследования, является то, что организационно страны ЕС не проводят различий между государственными контрактами различной стоимости, т.е. различий, основанных на том, выходят ли сумма контракта за рамки установленных в ЕС пороговых значений. Тем не менее, страны ЕС обычно поразному осуществляют регулирование закупками, выходящими за рамки директив ЕС; в некоторых странах ЕС такие контракты не подпадают под регулирование, что, в принципе, также может иметь некоторые институциональные последствия, но в данном исследовании нам не представлялось возможным учесть особенности такой ситуации.

GOV/SIGMA(2007)

СОДЕРЖАНИЕ

ДЛЯ ОФИЦИАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ

ПРОГРАММА SIGMA

ПРЕДИСЛОВИЕ

Методология

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ

ЧАСТЬ I. ОПРЕДЕЛЕНИЕ ЦЕНТРАЛЬНОЙ СТРУКТУРЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ

Введение

1. Определение основных функций центрального органа государственных закупок.. 1.1 Первичные политические и законодательные функции

1.2 Вторичные политические и регулятивные функции

1.3 Функции международного сотрудничества

1.4 Функции наблюдения и контроля

1.5 Консультативные функции и функции оперативной поддержки

1.6 Функция опубликования и информирования

1.7 Функции профессионализации и совершенствования институтов

1.8 Функции развития и координации закупок

1.9 Связанные, но не рассматриваемые функции

2. Классификация основных и дополнительных функций

3. Место в организационной структуре и статус в органах государственного управления

4. Модель классификации центральных структур государственных закупок................

ЧАСТЬ II. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ЦЕНТРАЛЬНЫХ СТРУКТУР

ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК И ИХ РЕСУРСОВ В СТРАНАХ ЕС

5. Центральные структуры государственных закупок и институциональные модели.. 5.1 Применяемая классификационная модель

5.2 Главные организационные особенности основных и дополнительных функций 5.3 Страны ЕС с централизованной или полуцентрализованной структурой государственных закупок

5.4 Страны ЕС с децентрализованной закупочной структурой

5.5 Примеры децентрализации в структуре государственных закупок

5.6 Отсутствие некоторых функций государственных закупок

5.7 Корпоратизированные закупочные функции

6. Институциональные модели и внутреннее организационное строение главных органов государственных закупок

6.1 Правовые основы

6.2 Обзор организационного строения и структур принятия решений

7. Административные ресурсы центральных органов государственных закупок......... GOV/SIGMA(2007) 7.1 Определение понятия административных ресурсов

7.2 Административные ресурсы центральных закупочных органов

8. Изменения в условиях государственных закупок

9. Краткое изложение основных выводов

ПРИЛОЖЕНИЕ СРАВНИТЕЛЬНЫЙ ОБЗОР СТРУКТУР ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК

В СТРАНАХ ЕС

ПРИЛОЖЕНИЕ ИНДИВИДУАЛЬНЫЕ СТРАНОВЫЕ ДОКЛАДЫ ГОСУДАРСТВ – ЧЛЕНОВ

GOV/SIGMA(2007)

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ

Функции, которые могут выполнять центральные институты государственных закупок, можно разделить по типу задач, связанных с мерами политики и основным законодательством, международным сотрудничеством, административными и контрольными задачами, координацией развития и хозяйственной деятельности, публикации и информирования, консультациями и помощи осуществлению деятельности, обучением и повышением квалификации.

Для целей настоящего исследования задачи, связанные с политикой и основным (первичным) законодательством, международным сотрудничеством, а также административные и контрольные задачи отнесены к «основным функциям», а все остальные задачи получили название «дополнительных функций». К основным функциям относятся те функции, которые регулируются национальным законодательством, нередко непосредственно в связи с обязательствами, связанными с членством в ЕС. Поэтому данные функции должны выполняться на уровне центральных государственных органов, как это и происходит. Следовательно, все остальные функции, хотя они чрезвычайно важны для деятельности системы государственных закупок, можно отнести к дополнительным, так как они не устанавливаются по закону в качестве обязательств для всех стран Европейского союза.

В данном исследовании не анализируются средства защиты и функции центрального снабжения, но так как эти функции нередко выполняются в рамках одной и той же организационной структуры, что и для основных и дополнительных функций, они были в исследовании кратко рассмотрены.

Двадцать две страны ЕС, участвовавшие в исследовании, можно разделить на три основные группы по типу структур государственных закупок. Одиннадцать стран имеют централизованную структуру закупок, со значительной концентрацией закупочных функций, переданных нескольким центральным институтам; в девяти странах ЕС полуцентрализованная структура закупок, с различной степенью концентрации закупочных функций, переданных определенному количеству институтов, и, наконец, две страны попали в категорию с децентрализованной структурой закупок, в которой закупочные функции распределены среди широкого круга органов государственного управления.

У всех стран ЕС основные функции организованы централизованно, а дополнительные функции выполняются широким кругом органов, с участием частного сектора, как на центральном, так и на децентрализованных уровнях системы государственного управления.

В некоторых странах ЕС законодательные и регулирующие функции реализованы в структуре министерства, тогда как прочие важные закупочные функции переданы специализированному органу по закупкам, который может либо входить в состав системы государственного управления, либо подчиняться законодательному органу.

В странах ЕС, в которых структура государственных закупок связана с одним главным институтом закупок, законодательные и политические функции обычно осуществляются одним и тем же институтом. Поэтому законодательные функции выполняются ведущими институтами, входящими в состав государственной исполнительной власти. Разъяснения государством, выработка политики в сфере закупок, международное сотрудничество и ряд функций наблюдения, другими словами, перечисленные выше «основные функции», также обычно осуществляются этим ведущим институтом. Задачи, связанные с обучением и GOV/SIGMA(2007) исследованиями, развитием и управлением деятельностью, публикацией и информированием, а также административные и контрольные задачи осуществляются за рамками ведущего института.

В странах ЕС с полуцентрализованной или децентрализованной структурой закупок соответствующие задачи распределены между разными институтами и организациями.

Хотя некоторые институты, чаще всего соответствующие министерства финансов или казначейства, всегда отвечают за регулирующие функции, не всегда присутствует центральный орган в виде конкретного института или организации, и это особенно справедливо в отношении стран ЕС с более децентрализованной структурой. Эта категория – прямая противоположность централизованной структуре закупок, для которой характерна высокая концентрация функций, передаваемых нескольким институтам.

На основании исследований делается вывод, что административный потенциал зависит не только от численности персонала и финансовых ресурсов, которыми наделены центральные институты закупок, и что его необходимо определять более широко.

Совокупный накопленный потенциал стран ЕС, необходимый для поддержания деятельности в сфере государственных закупок, может быть значительным, если включить все участвующие стороны в обществе, такие как объединения местных и региональных органов власти, крупные организации заказчика и коммунальные хозяйства, учреждения образования и юридические фирмы, и таким образом потенциал не ограничивается средствами и ресурсами центральных институтов. Однако исследование позволило выявить некоторые интересные сведения об объеме ресурсов, сосредоточенных на центральном уровне. В то же время не следует забывать, что размер центральных институтов закупок, определяемый численностью персонала, зависит от ряда факторов, например, от размера экономики и числа организаций заказчика и контрактов на закупку, и не всегда отражает приоритеты правительства. Численность персонала в центральных институтах закупок в разных странах ЕС различна. Кроме того, поскольку многие из соответствующих институтов занимаются целом рядом вопросов помимо перечисленных выше функций закупок, не всегда ясно, какое количество людей на самом деле работают над основными и дополнительными функциями централизованных государственных закупок.

Государственные закупки в большинстве стран ЕС финансируются из общего бюджета правительства или министерства, и во всех странах ЕС наибольшая доля затрат на закупку покрывается из такого бюджета. Венгрия и Польша получают дополнительный доход от сборов и залогов, вносимых в рамках процедуры рассмотрения. Однако такая организация означает, что эта функция рассмотрения жалоб должна выполняться одним и тем же институтом, который выполняет функции центральных государственных закупок, как это определяется в настоящем исследовании.

Независимо от выбранной организационной модели государственными закупками обычно занимается министерство финансов, министерство экономики или министерство работ.

Законодательными основами часто служит закон о государственных закупках или административное законодательство. Некоторые страны ЕС создали у себя управления или агентства по государственным закупкам, получившие более независимый статус решением парламента или непосредственно от правительства, в других – они являются департаментами внутри министерских структур. Некоторые функции рабочего порядка выполняются государственными предприятиями.

Эволюция ведущих закупочных функций коротко обсуждается в свете меняющихся условий проведения государственных закупок, которые постепенно усложняются в результате введения новых инструментов и механизмов закупок, технологического развития и усиления требований к эффективности в оказании общественных услуг. Любая GOV/SIGMA(2007) закупочная структура должна будет продумать, как повысить профессионализм в закупочной функции и соответствовать новым требованиям развития, в том числе для вспомогательной структуры закупок. Поэтому чрезвычайно важно найти соответствующую общую организационную модель, которая бы достигала эффективного и естественного баланса между особенностями задействованных функций и потребностями данных функций в независимости и взаимодействии, избегая при этом конфликтов интересов.

GOV/SIGMA(2007)

ЧАСТЬ I. ОПРЕДЕЛЕНИЕ ЦЕНТРАЛЬНОЙ СТРУКТУРЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ

ЗАКУПОК

Введение Все страны ЕС организуют наиболее важные функции государственных закупок в рамках системы государственного управления, но они отличаются между собой в том, как они организуют эти функции, в правовых основах организационной структуры, в объеме функций и в том, где в административной структуре они сосредоточены, в реальном распределении функций и ответственности между различными центральными органами закупок и в том, как они связаны между собой, и, наконец, в объеме средств и ресурсов, выделяемых различным органам.

Целый ряд лет программа Sigma активно поддерживала реформу систем государственных закупок в группе стран, недавно вступивших в ЕС (2004 и 2007 гг.). Значительное большинство из них, отличается общностью исторического прошлого, как бывшие коммунистические страны, в которых системы государственного планирования и закупок работали без использования каких-либо конкурсных процедур, основанных на принципах рыночной экономики. Вначале главной задачей в процессе реформирования системы закупок, помимо реформы законодательного компонента, было то, как лучшим образом организовать центральную организационную структуру для координации, проведения государственных закупок и осуществления в стране контроля за ними. Создание сильного центра государственных закупок на высшем центральном уровне, с приданием ему достаточно широкого диапазона функций и полномочий, считалось - и по-прежнему считается – важнейшей мерой для стран, находящихся в процессе создания у себя систем государственных закупок. Эту меру следует рассматривать как исходящий преимущественно из центра подход, в котором «центр» является инициатором и главным локомотивом в работе по реформированию закупок. Как будет показано ниже в разделе, посвященном сравнительному анализу, у другой группы стран ЕС с более длительной историей членства в Европейском союзе гораздо более разнородная картина, с точки зрения того, как организованы центральные функции закупок, по сравнению с довольно однородной картиной, характерной для группы недавно принятых в ЕС стран.

Неоднородность институциональных систем в области государственных закупок среди «старой» группы стран - членов ЕС можно отнести, прежде всего, на счет отличий в правовых, политических и административных традициях, но также и еще одного важного поясняющего фактора. Государственные закупки, как коммерческая операция в рамках государственных структур власти, более века развивались постепенно, и особенности национальных систем сформировались в результате постоянных изменений в обществе, таких как появление «государства всеобщего благосостояния», неуклонного пересмотра роли государства, значительных изменений в рыночных системах, более тесного международного и регионального сотрудничества, меняющих политических приоритетов (например, экология) и, наконец, благодаря изменениям в области коммуникационных и информационных технологий. Необходимость в создании центральных структур закупок в этих странах можно считать результатом периферийно-задаваемого подхода, когда давление, направленное на укрепление некоторых, но далеко не всех функций на центральном уровне, можно воспринимать как следствие долговременных изменений во внешней среде, требующих соответствующей адаптации этих функций и роли центральных органов государственной власти. Кроме того, потребность в центральных функциях закупок нередко возникала вследствие заявленного на оперативном уровне интереса – закупщики и экономические операторы – к государственным инициативам, направленным на создание соответствующих вспомогательных систем, отражавших GOV/SIGMA(2007) постоянно растущую сложность в различных уровнях системы государственных закупок.

Такой спрос также создавался внешними обязательствами (например, членством в ЕС и ВТО), наряду с введением новых, сложных правовых основ регулирования в области государственных закупок и потребностью в создании структур для поддержания внешних контактов.

Исследование по программе Sigma позволило выявить широкий ряд задач, осуществляемых данными органами, среди которых подготовка национального законодательства в области государственных закупок, разъяснения для организаций заказчика и хозяйствующих субъектов по применению законодательства, предоставление обучения по государственным закупкам, публикация объявлений о контрактах или взаимодействие с Еврокомиссией и другими международными институтами. В одних странах большая часть этих задач объединена в одном центральном институте, в других – они совместно осуществляются несколькими центральными институтами, а в некоторых странах по ряду задач вообще отсутствуют центральные институты. Фактически не существует каких-либо четко установленных юридических требований к центральной организации закупок и ее ресурсам в договоре о создании ЕС, директивах ЕС по государственным закупкам или каком-либо ином источнике дополнительного законодательства в Евросоюзе.

Единственным исключением являются Директивы ЕС по средствам защиты 89/665/EC и 92/13/EC, которые требуют независимой проверки в последней инстанции решений о государственных закупках. Тем не менее, новые члены ЕС и страны-кандидаты сталкивались или сталкиваются с этой проблемой, являющейся одним из ключевых критериев в разделе о государственных закупках условий по вступлению в ЕС. Для страны-кандидата недостаточно просто выполнить условия европейских соглашений; для вступающих стран столь же необходимо продемонстрировать, что они обладают удовлетворительным уровнем административных ресурсов на центральном уровне государственной власти для выполнения положений национального законодательства, реализующего директивы ЕС, эффективно осуществления контроля за операциями по государственным закупкам и для выполнения всех остальных обязательств согласно директивам ЕС, договору об учреждении Европейского сообщества и условиям по финансированию Европейским союзом после вступления. Эти обязательства подразумевают создание соответствующих институтов и механизмов, включая те, что имеют отношение к судебных средствам защиты, а также наличие достаточной численности кадров и ресурсов для эффективного осуществления всех своих функций, которые включают в себя широкий круг как основных, так и вспомогательных функций в области закупок.

1. Определение основных функций центрального органа государственных закупок Исходя из полученных ответов на вопросы анкеты и собственного опыта программы Sigma, а также с учетом доработки анализа того, как организованы центральные функции в области государственных закупок в странах ЕС, в докладе охарактеризована основная структура выявленных главных закупочных функций на основе классификации данных функций с организационной точки зрения. Однако различные функции в такой широкой классификации неизбежно пересекаются друг с другом. Классификация центральных функций, представленная ниже, составлена исключительно для целей данного исследования, ее не следует брать в качестве модели для организации структур государственных закупок. В этом смысле необходимо сделать отсылку к обсуждениям, состоявшимся в контексте Консультативного комитета, и к соглашению между группой GOV/SIGMA(2007) новых членов ЕС (десять плюс) и Еврокомиссией по перечню основных закупочных функций.

Как можно будет увидеть ниже, основные функции, выполняемые центральными институтами государственных закупок, можно классифицировать следующим образом:

1. первичные политические и законодательные функции 2. вторичные политические и регулятивные функции 3. функции международной координации 4. функции наблюдения и контроля 5. консультативные функции и функции оперативной поддержки 6. функции опубликования и информирования 7. функции профессионализации и совершенствования институтов 8. функции развития и координации закупок.

В некоторых странах ЕС центральные функции закупок и функции контроля за соблюдением требований и обеспечения средств защиты сосредоточены в центральной структуре государственных закупок; однако ввиду особенностей этих функций они не были изучены в данном исследовании, а лишь коротко описываются ниже. Как будет видно далее по докладу, хотя существует большой разброс в институциональных особенностях, выявленных у стран ЕС, отмечается поразительное единообразие функций, которые осуществляет все структуры государственных закупок в совокупности.

1.1 Первичные политические и законодательные функции Во всех странах ЕС на уровне правительства назначены органы, которым поручена задача по разработке основополагающих мер в области закупок, направленных на установление общих правовых основ регулирования деятельности в области государственных закупок.

Наиболее важной функцией в этом смысле является подготовка и составление проектов основных законодательных актов в области государственных закупок, в числе которых акты национального законодательства, вводящие положения Директив Еврокомиссии в области государственных закупок, а также регулятивные или нормоустанавливающие требования, действующие за рамками предмета регулирования Директив Еврокомиссии.

Все члены ЕС ввели у себя положения директив Еврокомиссии (но пока не все страны ЕС реализовали у себя новые директивы) на уровне своего первичного законодательства, но не все из них предусматривают регулирование в законах прямого действия тех областей, на которые не распространяются директивы. Судя по всему, функция подготовки законопроектов нередко осуществляется Министерством финансов/Казначейством, Министерством экономики и Министерством юстиции, либо самостоятельно, либо в составе одного из подразделений центрального органа государственных закупок. В рамках данной функций обычно осуществляются следующие задачи:

• руководство рабочей группой по составлению законопроекта и организация процесса консультаций с основными заинтересованными участниками системы государственных закупок;

• участие в другой законодательной деятельности, имеющей отношение к государственным закупкам;

• установление пороговых значений в национальной валюте для применения закона о государственных закупках в соответствии с директивами Еврокомиссии и в GOV/SIGMA(2007) соответствии с внутренними положениями национальных систем закупок, за исключением случаев, когда эти величины устанавливаются Еврокомиссией в отношении стран, не входящих в ЕС.

1.2 Вторичные политические и регулятивные функции Вторичные политические и регулятивные функции связаны с нормативами, которые официально утверждаются правительством для придания законной силы основным законам в конкретных областях, либо для формулирования положений, расписывающих применение основного закона. Существуют явные отличия между странами в ЕС в отношении требований к вторичному законодательству и степени его применения.

Некоторые страны ЕС обходятся без вторичного законодательства, либо применяют его очень ограничено и вместо этого полагаются, в частности, на констатирующую часть (разъяснения по отдельным его положениям) при подготовке закона в парламенте, на разъяснения уполномоченных органов, либо на судебные прецеденты. В других странах ЕС закон требует, в той или иной степени, принятия положений вторичного законодательства, в некоторых случаях в качестве условия вступления в силу основного закона. В ряде стран положения основного закона и вторичного законодательства дополняются положениями законодательства третьего порядка (например, положениями о правилах деятельности), которые принимаются уполномоченными центральными органами по закупкам. В числе дополняющих нормативных актов могут быть следующие документы:

• подзаконные законы, относящиеся к техническим аспектам закупочного процесса, областям, не регулируемым основным законом, либо областям, где требуются указания, разъясняющие применение;

• практические рекомендации;

• стандартные форматы для опубликования объявлений по договорам в тех случаях, когда стандартные формы ЕС являются обязательными;

• примерная конкурсная документация в отношении товаров, услуг и работ, включая указания для участников торгов, тендерные формы и технические требования;

• примерные общие условия договоров на поставку товаров, услуг и выполнение работ, а также предоставление концессий, включая формы договоров.

1.3 Функции международного сотрудничества Координация международной и межъевропейской деятельности по государственным закупкам является важной функцией любого государства ЕС, к которой обычно относятся все или ряд из перечисленных ниже задач:

• обязанности по участию страны в международной нормотворческой деятельности, включающей, помимо прочего, такие области, как Соглашение о государственных закупках Всемирной торговой организации или Модельное законодательство Комиссии ООН по международному торговому праву;

• обязанности по участию страны в работе консультативного комитета ЕС и его рабочих групп, занимающихся государственными закупками;

• работа в качестве национальной контактной структуры для Европейской комиссии в вопросах и исполнительных процедурах согласно Статье 226 Соглашения об учреждении Европейского союза;

GOV/SIGMA(2007) • участие, либо в качестве представителя института, либо на уровне отдельных экспертов, в работе международных объединений, например, Европейской сети по государственным закупкам (ЕСГЗ);

• сотрудничество с соответствующими институтами других стран.

1.4 Функции наблюдения и контроля Поскольку области наблюдения и контроля за государственными закупками в странах ЕС регулируются национальным законодательством и обязательствами государств в соответствии с директивами Еврокомиссии, данные функции занимают центральное положение во всех национальных системах государственных закупок. В данном контексте понятие контроля не включает в себя обязанности внутренних и внешних ревизионных институтов либо органов по рассмотрению жалоб, а относится только к задачам, осуществляемым центральными институтами государственных закупок. Данные функции включают в себя следующие задачи:

• подготовка ежегодных докладов правительству о функционировании национальной системы государственных закупок;

• сбор статистической и иной информации, помимо прочего, о планировании в области государственных закупок, доле на рынке, предоставленных подрядах, а также показателях эффективности и результативности системы государственных закупок (включая сбор данных о рынке государственных закупок в соответствии с требованиями директив ЕС);

• выполнение санкционирующей функции путем предоставления предварительного разрешения организациям заказчика по ряду решений в процессе закупок, например, о снижении требований к конкурентным процедурам либо применении ускоренных процедур;

• ведение официальных перечней сертифицированных хозяйствующих субъектов и/или сертифицированных специалистов по закупкам;

• хотя это не является рекомендацией ЕС, ведение в некоторых странах официальных «черных списков» хозяйствующих субъектов, нарушивших правила ведения государственных закупок, не соблюдающих положения договоров или предоставивших неверные данные.

1.5 Консультативные функции и функции оперативной поддержки Эти важные функции осуществляются во всех странах ЕС с целью оказания поддержки организациям заказчиков, а также хозяйствующим субъектам в стоящих перед ними задачах, позволяя им действовать эффективно и в соответствии с национальном законодательством, основополагающими принципами Соглашения ЕС и рекомендуемой практикой. В частности, функция оказания юридической помощи обычно возлагается на центральные органы государственных закупок, но помимо этого некоторые из данных функций нередко распределяются между большим числом ведомств и органов в рамках системы государственных закупок, например, объединениями региональных и местных администраций, крупными организациями заказчика и коммунальными хозяйствами, частным сектором (консультанты и юридические фирмы), торговыми палатами и ассоциациями средних и малых предприятий (СМП). В частности, функции профессиональной поддержки распределены между рядом субъектов в рамках закупочной GOV/SIGMA(2007) структуры и сообщества участников. Обычно с консультативными функциями и функциями оперативной поддержки связаны следующие задачи:

• организация справочной функции для предоставления на ежедневной основе правовой и профессиональной поддержки закупщикам и хозяйствующим • разработка систем инструктивного порядка и рабочих инструментов, как электронных, так и на бумажных носителях, для управлениями всеми стадиями закупочного процесса, например, разработка методологии проведения конкурсной • подготовка публикаций, комментариев и разъясняющих писем по различным В некоторых странах ЕС определенные задачи и документы утверждаются официально в рамках принятия вторичного законодательства (см. 1.2 выше).

1.6 Функция опубликования и информирования В ряде стран ЕС различные функции опубликования передаются центральному закупочному органу. Этот орган отвечает за ведение общенационального бюллетеня государственных закупок, который в странах ЕС постепенно заменяется центральным вебсайтом для публикации объявлений о подрядах на суммы, превышающие установленные в ЕС пороговые значения и иные национальные уровни. В эту задачу может входить проверка объявлений перед их публикацией или перед передачей в Управление по публикациям в Люксембурге (TED), причем в некоторых случаях такая проверка нередко распространяется и на объявления, касающиеся подрядов на сумму ниже установленных в ЕС пороговых значений. Что касается договоров на сумму свыше установленного в ЕС предела, центральному органу поручается передача объявлений организаций заказчика и коммунальных хозяйств в «Официальные ведомости» Европейского союза, что включает в себя задачу по отсеиванию тех проектов объявлений, которые не соответствуют требованиям директив ЕС по государственным закупкам или Соглашения об учреждении ЕС. С этим же связана и задача по публикации и распространению информации о законодательстве, касающемся государственных закупок, и мерах политики в этой области, включая указание источников дополнительной информации, материалов и разъяснений. К такой информации обычно относятся документы или ресурсы в интернете, либо прочих СМИ. Если говорить более подробно, то задачи, связанные с данной функцией, могут включать следующее:

• опубликование образцов объявлений о подрядах и инструкций по их использованию;

• ведение в интернете систем публикации объявлений о конкурсах и передаче подрядов, вместе с обработкой уведомлений, проверкой правильности и законности полученных объявлений, а также передача объявлений в TED;

• ведение реестров государственных закупок или иных баз данных по закупкам (которые также используются в рамках функции наблюдения, см. п. 1.4 выше);

• ведение списков организаций заказчика;

• управление информационно-консультативной системой в интернете для оказания помощи участникам системы закупок, включая разъясняющую документацию, GOV/SIGMA(2007) примерную конкурсную и подрядную документацию, толкование и комментарии (что также являются частью консультативных функций, см. п. 1.5 выше).

1.7 Функции профессионализации и совершенствования институтов Профессионализация закупочных задач и укрепление институтов ведения закупочной деятельности считаются важнейшими функциями, направленными на совершенствование любой национальной системы государственных закупок. Эти функции могут быть приданы центральным закупочным органам и предусматривать право инициативы и координации национальных обучающих программ для государственного сектора и ЖКХ; содействие независимому обучению и исследованиям в университетах, педагогических училищах и в рамках частных компаний; организацию исследовательской программы по законодательству, экономике и мерам политики в области государственных закупок, а также участие в национальных и международных научных и иных мероприятиях по законодательству, экономике и мерам политики в области государственных закупок.

Подготовка является одним из главных направлений деятельности в рамках данной функции, однако центральный орган действует в большей степени в качестве инициатора (что подразумевает ответственность за формулировку политики в области обучения), куратора и координатора процесса обучения в области закупок для организаций заказчика и хозяйствующих субъектов, чем в качестве органа, занимающегося проведением обучающих программ. Практическое участие центральных закупочных органов обычно ограничивается организацией конференций и семинаров информативного характера, с представлением законодательства и иной связанной с этим проблематикой, относящейся к области компетенции данных органов. Тем не менее, это может подразумевать и разработку программ и материалов для обучения, однако более комплексные, специализированные и долгосрочные виды деятельности по профессиональному совершенствованию обычно осуществляются университетами, исследовательскими институтами и, разумеется, частным сектором. В некоторых странах ЕС центральные органы отвечают за различные схемы аккредитации специалистов или консультантов по государственным закупкам. Тем не менее, профессионализация и совершенствование институтов не ограничиваются обучением и исследовательской работой; эта функция включает в себя более широкий подход и задачи, а именно:

• расширение концепции государственных закупок за рамки конкурсного этапа и выполнения нормативных требований с целью охвата всех стадий цикла закупок;

• привлечение внимания политиков к государственным закупкам как к общепризнанно и стратегически важному фактору, гарантирующему предоставление качественных услуг обществу по наиболее низким расценкам;

• гарантирование того, что закупки учтены в основной части бюджетного процесса и процесса ведения государственных расходов;

• привлечение необходимого профессионального опыта в область закупок и повышения статуса закупочной профессии;

• установление оптимальных путей организации и ведения закупочной деятельности на уровне организаций заказчика;

• разработка оптимальной структуры принятия решений и нахождение необходимого баланса между дискреционными полномочиями и контролем.

GOV/SIGMA(2007) 1.8 Функции развития и координации закупок Наконец, исследование выявило группу функций, осуществляемых структурами по государственным закупкам, которые либо не относятся логическим образом ни к одной из основных функций, перечисленных выше, либо заслуживают особого внимания. Функции развития и координации закупок приобретают все большую важность во всех странах ЕС в результате растущей необходимости инициатив, а также организационной и оперативной помощи со стороны центральных органов государственной власти во всех областях, где происходят стремительные технологические и важные законодательные изменения, например, в связи с новыми директивами ЕС. В одних странах ЕС эти функции закреплены за ведущим центральным органом закупок, а в других эти функции и обязанности переданы специализированным органам, за исключением чисто законодательных и контрольных функций, которые возложены на центральные регулирующие органы в области закупок. Функции развития и координации закупок включают в себя следующие задачи:

• содействие заключению и координации рамочных соглашений в государственных секторах и в муниципалитетах;

• координация и помощь в проектах, связанных с концессиями и государственночастным партнерством (ГЧП);

• разработка систем и методологий для электронных закупок;

• введение систем оценки эффективности государственных закупок;

• разработка закупочных методов, таких как технические спецификации, основанные на оценке показателей эффективности;

• осуществление инициатив по созданию примерных договоров для применения в государственном секторе.

1.9 Связанные, но не рассматриваемые функции 1.9.1 Центральное снабжение Может существовать некий центральный орган, выступающий в качестве центрального снабженческого подразделения для других организаций заказчика на региональном и национальном уровне, а также для коммунальных хозяйств. Возможность создания таких центральных снабженческих подразделений предусматривается в новых директивах ЕС 2004/17/EC и 2004/18/EC. В некоторых странах функция центрального снабжения послужила организационными основами для придания всех остальных функций. Другими словами, такие функции как разработка закупочной политики и деятельность в качестве контактной структуры для Еврокомиссии были добавлены позже к перечню задач, уже поставленных перед данным подразделением, занимавшимся главным образом централизованным снабжением. Однако для целей настоящего исследования функция централизованного снабжения не аналогична закупочной функции. Тем не менее, вопрос о местонахождении этой функции централизованного снабжения также задавался, чтобы установить, выполняется ли она отдельно от других функций централизованных закупок.

1.9.2 Проверка и средства защиты Ряд задач в свете проверки, средств защиты и контроля за выполнением действующих положений в системе государственных закупок могут быть сосредоточены в центральной GOV/SIGMA(2007) структуре госзакупок. Центральному закупочному органу может быть передан целый ряд административных функций обеспечения, например:

• наложение штрафов на организации заказчика, нарушившие правила проведения государственных закупок;

• дисциплинарные меры воздействия в отношении отдельных специалистов, отвечающих за заключение договоров.

Тем не менее, наиболее важные функции связаны с урегулированием споров и рассмотрением жалоб, среди которых могут быть следующие:

• внесудебное разрешение споров между организациями заказчика и подрядчиками;

• возбуждение процедур судебного рассмотрения в судах общей инстанции в случаях нарушения закона о государственных закупках или расследование случаев коррупции и иных уголовно-наказуемых правонарушений при осуществлении государственных закупок;

• разработка правил арбитражного разбирательства и ведения списка арбитражных При этом, следует отметить, что согласно директивам 665/89/EEC и 92/13/EC требуется, чтобы судебное рассмотрение в порядке надзора в органах последней инстанции, другими словами, судебный пересмотр, ведущий к принятию судебного решения или судебного приговора, которые не подлежат дальнейшему обжалованию на национальном уровне, должны вестись независимой контрольной инстанцией под председательством юриста.

Данное требование налагает ограничения на включение органа судебного надзора в последней инстанции в ту же организационную структуру, что и та, которая занимается остальными функциями центральных закупок.

Поэтому-то для целей настоящего исследования судебный надзор в последней инстанции не был отнесен к закупочным функциями. В то же время расположение данной функции судебного пересмотра в последней инстанции также стало предметом опроса с целью установления, осуществляется ли она отдельно от других функций центральных закупок.

В заключение, хотя центральное снабжение, обеспечение выполнения действующих требований и судебный контроль не стали предметом данного исследования, их следует упомянуть, так как в ряде стран ЕС некоторые из аспектов данных функций являются важными составляющими основ, на которых зиждется центральная структура государственных закупок. Эти функции являются существенными элементами системы государственных закупок, но они обычно и явным образом отделены от функций централизованного принятия решений и консультативных функций центральной закупочной структуры. Объединение этих функций в одной структуре может привести к возникновению конфликта интересов и даже вступить в противоречие с требованиями ЕС.

2. Классификация основных и дополнительных функций В целях данного исследования выявленные и перечисленные выше функции можно классифицировать либо как основные функции, либо как дополнительные функции, при этом такая классификация основана не на их значимости, а зависит, скорее, от природы соответствующих задач. Основные функции определяются как те, что регулируются национальным законодательством, нередко непосредственно в связи с обязательствами, связанными с членством в Европейском союзе. Поэтому такие функции должны осуществляться на уровне центрального правительства, что, как было установлено, соответствует действительности. В число основных функций входят:

GOV/SIGMA(2007) a) функции разработки первичных мер политики и законодательства б) функции разработки вторичных мер политики и законодательства в) функции международной координации г) функции наблюдения и контроля Следовательно, все остальные функции, хотя и чрезвычайно важные для функционирования системы государственных закупок, можно отнести к дополнительным функциям, поскольку они не относятся к правовым обязательствам стран, входящих в Европейский союз. Тем не менее, данные функции могут осуществляться центральными закупочными органами в структуре государственных закупок, что и происходит в отношении нормативных и контрольных аспектов данных функций. При этом, эти функции могут осуществляться в равной мере как различными органами в составе структуры государственных закупок или в целом в составе органов государственного управления, так и частным сектором. К дополнительным функциям относятся:

a) консультативные функции и функции оперативной поддержки б) функции опубликования и информирования в) функции профессионализации и укрепления институтов г) функции развития и координации закупок.

3. Место в организационной структуре и статус в органах государственного управления Одним из важных направлений настоящего исследования была административная структура и конституционный статус центрального закупочного органа. В этой связи задавались вопросы о месте центрального закупочного органа или органов в институциональной структуре исполнительных органов власти, его правовых основах, а также статусе, основных организационных особенностях и функциях.

В том, что касается места центрального закупочного органа или органов, как показало исследование, имеется несколько организационных решений. Центральные функции государственных закупок осуществляются центральными органами различного подчинения. Чаще всего такие центральные органы входят в состав или подчиняются:

• Министерству финансов или казначейству;

• Министерству работ;

• Министерству регионального развития;

• администрации премьер-министра/канцлера/президента в качества подчиненного • Совету министров;

• парламенту;

• антимонопольному ведомству или иному государственному органу.

Существуют самые разнообразные подразделения, охватывающие одну или несколько функций государственных закупок и сочетающие различные институциональные сферы.

Нередко политические функции и функции разработки первичного законодательства сосредоточены на уровне министерства, например, министерства финансов или GOV/SIGMA(2007) министерства юстиции, тогда как консультативные функции и функции оповещения переданы в центральные органы иного подчинения.

Статус закупочного органа – еще одно из важных направлений исследования, поскольку статус определяет роль и потенциальное влияние, которое такие органы могут оказывать в системы государственных закупок. Под статусом понимаются следующие элементы:

• положение или место закупочного органа в составе органов государственного управления (см. выше);

• полномочия по принятию решений, мандат и функции, переданные органу, а также правовые основы его властных полномочий (например, закон о государственных • независимость руководства органа согласно условиям и процедурам назначения и снятия с должности руководящих должностных лиц (например, председателя, директора, руководителя подразделения);

• организационные особенности, состав и кадровые ресурсы, установленные для данного органа;

• финансовые средства и объем ресурсов для оплаты персонала и операционных расходов (например, общий бюджет, специальные фонды и самофинансирование);

• средства надзора за деятельностью закупочного органа.

4. Модель классификации центральных структур государственных Исходя из информации, содержащейся в ответах на анкету, структуры государственных закупок можно классифицировать на несколько групп согласно тому, как и где организованы основные и дополнительные функции.

Во-первых, можно сделать вывод о том, что во всех странах ЕС четыре основные функции государственных закупок организованы на центральном уровне системы органов государственного управления.

Во-вторых, различия между национальными моделями обуславливаются скорее степенью концентрации функций закупок, переданных в основные центральные органы. Если существенное большинство функций, и в особенности основных функций, переданы небольшому количеству центральных органов, в таких странах ЕС преобладает централизованная закупочная структура. Другой крайностью являются страны с рассредоточенной концентрацией функций, где ряд функций распределены среди большого числа органов в составе структуры государственных закупок. Такие страны ЕС попадают в категорию с децентрализованной закупочной структурой. Между этими двумя крайними вариантами существуют смешанное объединение функций, которое можно рассматривать как весьма типичное, в особенности в группе «старых» членов ЕС, и отнести к полуцентрализованной закупочной структуре.

Необходимо подчеркнуть, что данная классификация организационных структур стран ЕС не проводится с какой-либо научной точностью, а лишь с целью установления определенных тенденций и для того, чтобы способствовать ознакомлению и пониманию читателем доклада. Более того, данная классификация является дискуссионной.

GOV/SIGMA(2007)

ЧАСТЬ II. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ЦЕНТРАЛЬНЫХ СТРУКТУР

ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК И ИХ РЕСУРСОВ В СТРАНАХ ЕС

5. Центральные структуры государственных закупок и институциональные модели С учетом методологического раздела, предложенного выше, обращаем ваше внимание на то, что исследование не проводит особых различий между характером договоров, с которыми работают центральные органы государственных закупок, что могло повлиять на выводы, сделанные в данном разделе. Это особенно справедливо в отношении тех стран ЕС, в которых регулирование концессиями, с организационной точки зрения, осуществляется отдельно от органов, отвечающих за регулирование и контроль за договорами на государственные закупки.

5.1 Применяемая классификационная модель Следуя упомянутым выше классификационным моделям, представляется, что государства ЕС, участвовавших в данном исследовании, можно сгруппировать в три категории соответственно тому, как у них организованы центральные структуры государственных закупок:

1. страны ЕС с централизованной закупочной структурой характеризуются высокой концентрацией закупочных функций в составе небольшого количества центральных институтов (обычно одного или двух);

2. страны ЕС с полуцентрализованной закупочной структурой характеризуются смешанным объединением закупочных функций, переданных небольшому числу институтов на различных уровнях системы органов государственного управления (обычно три или четыре института);

3. страны ЕС с децентрализованной закупочной структурой характеризуются рассредоточенной концентрацией закупочных функций, распределенных среди нескольких институтов на различных уровнях системы органов государственного управления, а также нередко с участием частных и государственных компаний (обычно задействовано пять и более институтов).

5.2 Главные организационные особенности основных и дополнительных Все страны ЕС, принявшие участие в обследовании, включая страны с преимущественно децентрализованной структурой, организовали основные закупочные функции (главным образом политические и законодательные функции, а также функции международного сотрудничества и надзора) в составе центральных структур государственных закупок, и в большинстве из них структура состоит из нескольких институтов, отвечающих за главные закупочные функции. На самом деле, исходя из применяемой классификационной модели, большинство стран ЕС, участвовавших в обследовании, имеют в составе органов исполнительной власти центральные институты, отвечающие за большинство или многие из перечисленных выше закупочных функций; эти институты в результате занимают доминирующее место в структуре закупок (см. приложение).

При этом данные институты отличаются по закрепленным за ними функциям. Модели могут иметь максимальное количество функций, как, например, в мальтийском Департаменте подрядов или польском Управлении государственных закупок, откуда исключаются только функции центрального снабжения и судебного надзора в последней GOV/SIGMA(2007) инстанции, или минимальное, как, например, в Словении, где Департамент государственных закупок, государственных коммунальных служб и концессий осуществляет лишь наиболее важные задачи. Можно провести и дальнейшие отличия в группе государств ЕС с централизованной закупочной структурой. При этом все из этих государств имеют институты, сконцентрировавшие у себя наиболее важные функции, и ни один другой институт не получил сопоставимое количество существенно важных функций.

5.2.1 Распределение основных функций в структуре государственных закупок 1. Политические и законодательные функции Законодательные и политические функции нередко сосредоточены в соответствующем центральном закупочном органе. Так обстоит дело в Болгарии, на Кипре, в Румынии, Словакии и в Великобритании. Отличия связаны только с подготовкой законопроектов. В Великобритании законопроекты готовят юристы Судебного департамента Казначейства, относящиеся к Управлению государственной торговли (OGC), по указанию данного управления.

Однако, в зависимости от статуса центрального органа государственных закупок, составление проектов первичного законодательства, а иногда и вторичного законодательства может быть организовано в самостоятельную структуру в составе органов исполнительной власти. Обычно обязанность за эти функции возложена на министерство финансов, министерство экономики или министерство юстиции. Так обстоят дела, например, в Эстонии, где эта задача возложена на Министерство финансов, к которому относится Управление государственных закупок. Поэтому данная функция выполняется в непосредственной близости и совместно с эстонским управлением. В отличие от Эстонии, латвийское Бюро по контролю за закупками и литовское Управление государственных закупок не принимают непосредственного участия в процессе консультаций, так как эти задачи относятся к сфере деятельности, соответственно, Министерства финансов и Министерства экономики.

К странам, в которых функция разработки законопроектов и проектов мер политики отделена от основных центральных органов закупки, относятся Эстония, Венгрия, Италия, Латвия, Литва и Швеция.

2. Функция международного сотрудничества Эта функция ведения международного сотрудничества включает в себя, в частности, обязанности по участию в работе консультативного комитета ЕС и его рабочих групп, связанных с государственными закупками, а также деятельность в качестве контактной структуры для Еврокомиссии, которая направляет ответы на вопросы и обеспечивает соблюдение процедуры принудительного исполнения в соответствии со Статьей Соглашения об учреждении ЕС.

В большинстве стран ЕС эта функция закреплена за центральным органом государственных закупок, либо органом, отвечающим за подготовку законопроектов, но нередко данная функция выполняется совместно двумя органами, как, например, в Эстонии, Венгрии, Латвии, Литве и Швеции.

3. Функции наблюдения и контроля Области наблюдения и контроля за государственными закупками в странах ЕС регулируются национальным законодательством, а также обязательствами страны в соответствии с директивами ЕС, и поэтому данные функции играют центральную роль во всех национальных системах государственных закупок. При небольшом количестве GOV/SIGMA(2007) исключений, страны ЕС организовали данные функции в рамках главного центрального органа государственных закупок. В дополнение к обязательствам по предоставлению годовой статистики Европейской комиссии, и обычных обязанностей по подготовке ежегодного доклада правительству о функционировании национальной системы государственных закупок, в ряде стран действуют системы по осуществлению в государственных закупках упреждающего контроля (ex ante). Центральный орган государственных закупок или специально назначенное подразделение получают право на выдачу предварительных разрешений организациям заказчика в связи с определенными решениями в процессе закупок, либо заключений о выполнений требований соответствующих регулятивных положений. Некоторые закупочные органы также выполняют задачу по ведению официального «черного списка» тех хозяйствующих субъектов, которые нарушили правила ведения государственных закупок, не соблюдают свои договорные обязательства, представляют неверную информацию или занимаются подкупом.

Примерами стран ЕС, в которых существует та или иная форма упреждающего контроля, служат Кипр, Эстония, Франция, Венгрия, Латвия, Мальта, Польша и Румыния.

В заключение, отметим, что в тех странах ЕС, где основные функции осуществляются несколькими центральными закупочными органами, требуется тесное сотрудничество и согласованность между ними. Для такой группы стран ЕС типично, чтобы в консультативном комитете ЕС были представлены все эти органы.

5.2.2 Распределение дополнительных функций в структуре государственных закупок Группа дополнительных функций определяется как деятельность в составе структуры государственных закупок, не имеющая непосредственного отношения к положениям или обязательствам директив ЕС или Соглашения об учреждении ЕС, но тем не менее представляющая исключительную важность для нормального функционирования системы государственных закупок. При этом все страны, недавно вступившие в ЕС, признали, что немаловажной частью процесса вступления была обусловленность наличия «административных ресурсов» для эффективного применения и обеспечения выполнения законодательства о государственных закупках. Этот вопрос постоянно рассматривался в их очередных докладах о ходе подготовки к вступлению, которые готовились ежегодно Еврокомиссией, и был важной темой двусторонних обсуждений и переговоров с подразделениями Еврокомиссии в годы, предшествовавшие вступлению.

1. Консультативные функции и функции оперативной поддержки Наличие функции справочной службы в рамках центральной закупочной структуры для оказания на ежедневной основе правовой и профессиональной помощи и поддержки покупателям, а нередко и хозяйствующим субъектам, весьма распространено среди стран ЕС, но при этом объем данных функций между странами существенно отличен. К этой категории задач относится разработка справочных систем и операционных инструментов, как в интернете, так и на бумаге, для работы на всех стадиях закупочного процесса; это может быть, например, методология конкурсной оценки. Исследование позволило прийти к выводу, что наиболее распространенными являются не функции чисто профессиональной поддержки, а функции правовой помощи. Объясняется это, главным образом, особенностями кадрового состава центральных органов, где большинство сотрудников – это юристы, а также тем фактом, что данное направление обычно считается зоной ответственности самых разных структур в сообществе участников закупок, включая частный сектор.

GOV/SIGMA(2007) Также очевидно, что группа новых государств ЕС, в отличие от другой группы государств, обычно отталкивается от более централизованного подхода, при котором центральные закупочные органы предлагают более широкий спектр услуг.

2. Функции опубликования и информирования Тогда как большинство центральных закупочных институтов предлагают информацию и рекомендации по государственным закупкам самыми различными способами, в том числе благодаря собственным веб-сайтам, существуют немалые отличия в том, что касается функций опубликования. Так, например, в Болгарии, Эстонии, Латвии, Польше и Словакии соответствующие институты выполняют функцию публикации главным образом для того, чтобы гарантировать, что на договоры, на которые не распространяется действие директив ЕС, не выпадали из централизованной системы требований по публикациям. Другими словами, данные институты отвечают за ведение национального бюллетеня подрядов, охватывающего все контракты, по которым действует требование к опубликованию. Кроме того, например, в Венгрии и Словакии закупочные ведомства также проверяют проекты объявлений прежде, чем они передаются в «Официальные ведомости» ЕС. В Ирландии, Словении и Великобритании центральные закупочные институты такой функцией не наделены. Там бюллетень подрядов или раздел в официальном издании, посвященный контрактам, данным институтом не ведется, а организации заказчика направляют свои объявления непосредственно в «Официальные ведомости» ЕС.

3. Функции профессионализации и совершенствования институтов Обучение, кампании по информированию и оповещению обычно проводятся центральными закупочными органами, но их участие нередко ограничено правовыми и процедурными аспектами новых регулятивных инициатив и правовых актов, тогда как комплексное обучение и совершенствование подготовки проводятся другими органами, например, университетами, частными компаниями или учреждениями общего образования в государственном секторе страны. Закупочные органы действуют, скорее, в роли инициаторов, координаторов и кураторов при разработке постоянных программ обучения в области государственных закупок для системы образования, например, в университетах и колледжах, вместо того, чтобы на практике заниматься таким комплексным обучением.

Тем не менее, центральные институты стран ЕС вносят свой вклад в деятельность этих органов, например, присылая докладчиков на проводимые ими семинары и конференции.

4. Функции развития и координации закупок С появлением новых директив ЕС эта специфическая функциональная область постепенно приобретает большее значение во всех странах ЕС, но в особенности в тех, где рамочные соглашения и согласованные закупочные механизмы – совершенно новая сторона деятельности. В одних странах ЕС эти функции входят в обязанности главных центральных закупочных органов, как, например, в Великобритании, а в других – эти функции и обязанности переданы специализированным органом, как, например, в Швеции.

Хотя это в принципе можно было бы объединить эти функции в едином центральном органе, отвечающем за меры политики и регулирование, однако государства ЕС осознают потенциальную опасность возникновения конфликта интересов или превращения в категорию заказчика. Поэтому рабочая сторона этой функции обычно ведется самостоятельными подразделениями, тогда как функции, связанные с мерами политики, остаются в центральном органе. В Великобритании за закупки и согласование рамочных соглашений для государственного сектора по ряду продуктов и услуг отвечает самостоятельное подразделение, связанное с центральным закупочным институтом (OGC), под названием «Закупочные решения» для OGC (“OGC Buying Solutions”).

GOV/SIGMA(2007) Операционная сторона электронных закупок и вопросов, связанных с информационными технологиями в целом, обычно решается специализированными органами в системе органов государственного управления.

5.3 Страны ЕС с централизованной или полуцентрализованной структурой государственных закупок 5.3.1 Двойная централизация В двух странах ЕС все или большая часть соответствующих задач распределены между двумя ведущими центральными закупочными институтами. Более того, оба эти института независимы друг от друга. Такую систему можно назвать «двойной централизацией». В эту группу государств ЕС входят Чехия, со своим Министерством регионального развития и Управлением по защите конкуренции, и Италия, с Агентством общественных работ и CONSIP. Обычно наиболее существенное отличие между этими двумя организациями состоит в том, что одна является подчиненной частью правительства, как, например, министерство, а другая пользуется определенной автономией. Такая двойная централизация позволяет распределить функции между подчиненным и независимым институтами.

В странах ЕС, в организации государственных закупок которых существует два доминирующих закупочных института, законодательные и политические функции сосредоточены в подчиненном министерству закупочном институте, а не в более независимом институте закупок. В Чехии эти функции переданы в Министерство регионального развития; в Италии законопроекты первичного законодательства разрабатываются в парламенте и в Совете министров, а вторичное законодательство – в Министерстве инфраструктуры и в региональных институтах.

В Чехии Министерство регионального развития также отвечает за определенную часть функций образования, управления, развития и хозяйственного управления. Кроме того, оно ответственно за функции, связанные с опубликованием. Управление по защите конкуренции отвечает главным образом за рассмотрение жалоб и средства защиты; также это управление представляет в парламент и правительство ежегодный отчет.

В Италии Агентству общественных работ поручены некоторые функции контроля и урегулирования споров; это агентство ежегодно отчитывается пере парламентом и выполняет некоторые мониторинговые и административные функции. CONSIP занимается обучением и исследованиями, контролем за системой государственных закупок, некоторыми аспектами функций опубликования, развития и хозяйственного управления, а также выступает в качестве ведомства центрального снабжения.

5.3.2 Структуры государственных закупок с доминирующим закупочным органом В странах ЕС, где структура государственных закупок имеет главный закупочный институт, соответствующие задачи могут быть распределены между множеством различных институтов и организаций, но при этом один институт занимает главенствующее положение. Данную группу составляют Австрия, со своей Конституционной службой Ведомства федерального канцлера (BKA-VD), Германия – с Федеральным министерством GOV/SIGMA(2007) экономики и технологий (BMWi), Венгрия – со своим Советом по государственным закупкам, и Люксембург – с Министерством общественных работ.

В Австрии BKA-VD отвечает за законодательные функции, международное сотрудничество и выработку рекомендаций правительству. Кроме того, эта служба предоставляет некоторые консультации организациям заказчика. Остальные задачи поделены между Федеральным ведомством закупок (Bundesvergabeamt), Федеральным министерством экономики и труда, Федеральным министерством финансов, частным предприятием Bundesbeschaffungs GmbH, а также самостоятельно организованной функцией опубликования, как, например, газета «Lieferanzeiger».

В Германии BMWi также отвечает за законодательные функции, международное сотрудничество, сбор статистических данных и некоторые информационные задачи.

Остальные функции выполняются Федеральным министерством транспорта, строительства и городского хозяйства, Федеральным правительственным координационным и консультативным агентством, Закупочным ведомством Федерального министерства внутренних дел, Федеральным административным управлением (Bundesverwaltungsamt), Федеральной академией государственного управления, самостоятельной функцией опубликования, и Управлениями по консультированию в области закупок.

В Венгрии Совет по государственным закупкам занимается функциями управления и контроля, консультирует правительство, участвует в разработке законопроектов, а также отвечает за международное сотрудничество, обучение и опубликование. Остальные функции поделены между Министерством юстиции и законопорядка, Арбитражным советом по государственным закупкам, Министерством иностранных дел, Директоратом централизованных услуг, частным сектором и университетами, Управлением государственных ревизий и Контрольным управлением правительства.

В Люксембурге Министерство общественных работ готовит законопроекты и также отвечает за международное сотрудничество; оно взаимодействует с другими министерствами по многим другим задачам. Остальные функции переданы Исследовательскому центру, Ревизионному управлению, Директорату финансового контроля, Национальному институту государственного управления и частным газетным изданиям.

В Швеции NOU отвечает за разработку мер политики, мониторинг, информирование, предоставление консультаций правительству и участникам конкурсов. Остальные функции поделены между Министерством иностранных дел, Национальным советом по обслуживанию участников торговли, Министерством финансов, Центральным статистическим агентством, Антимонопольным ведомством, частными консультантами и университетами, а также частными издательскими компаниями, такими как Allego и Opic.

5.4 Страны ЕС с децентрализованной закупочной структурой В странах ЕС с децентрализованной закупочной структурой, которая характеризуется рассредоточенной концентрацией закупочных функций, соответствующие задачи распределены между множеством различных институтов. Некоторые институты, особенно соответствующие министерства финансов или казначейства, всегда отвечают за ряд основных функций, но при этом отсутствует единый организационный центр или преобладание одного конкретного института или организации. Эту группу составляют Финляндия и Португалия. Однако в ближайшее будущее Финляндия может остаться единственной страной с такой организацией, так как португальская система будет GOV/SIGMA(2007) реформирована в сторону усиления централизации функций и сокращения числа участников.

Финляндия представляет собой образец закупочной структуры с децентрализованной системой, характеризуемой рассредоточением функций, когда закупочные функции распределены между множеством институтов и нет одного преобладающего закупочного института. Планов изменить такой базовый подход в ближайшем будущем нет. Наиболее важные задачи сосредоточены в Министерстве финансов (разработка мер политики и стандартной документации) и в Министерстве торговли и промышленности (составление законопроектов и некоторая часть функции наблюдения). При этом остальные функции поделены между Министерством иностранных дел, Государственным советом по закупкам, Консультативным отделом по государственным закупкам, Ассоциацией финских муниципальных и региональных органов власти, Государственным аудиторским управлением и частными структурами (преимущественно открытыми акционерными обществами) HAUS Ltd., Efeko Ltd. и Hansel Ltd. Кроме того, страна сама является вертикально децентрализованной, и важную роль играют регионы и муниципалитеты, в том числе через свою национальную ассоциацию. И в этом случае планов изменить базовую структуру нет.

В Португалии законопроекты составляются в правительстве, и нет отдельного органа, занимающегося выработкой национальной политики в области государственных закупок.

Соответствующие функции поделены между рядом органов, включая Direco Geral dos Assuntos Comunitrios, Direco Geral do Patrimnio, Instituto de Mercados de Obras Pblicas e Particulares Imobilirias, Instituto Nacional de Administraao и Direcco de Servios do Aprovisionamento Pblico, которая входит в состав Direco Geral do Patrimnio. Кроме того, страна вертикально децентрализована, так как Азорские острова и Мадейра имеют существенную автономию, а муниципалитеты играют значительную роль в закупках.

Однако в будущем Португалия может присоединиться к группе стран ЕС с централизованной закупочной структурой, отличающейся высокой концентрацией функций в нескольких институтах, поскольку существуют планы по созданию «Unidade National de Compras».

Таблица. Особенности структур государственных закупок Централизованная Полуцентрализованная Децентрализованная GOV/SIGMA(2007) 5.5 Примеры децентрализации в структуре государственных закупок В вертикальной структуре государственных закупок некоторые из закупочных функций могут осуществляться институтами и органами на уровне ниже уровня правительства.

Следует различать две категории децентрализации. Во-первых, центральные закупочные органы могут иметь местные отделения помимо основного. Наиболее типичным примером является Словакия, где тремя местными подразделениями Управления по государственным закупкам выполняются некоторые консультативные и образовательные функции. Во-вторых, страны ЕС могут быть децентрализованы с точки зрения ведения государственных закупок. В федеративных странах – Австрии и Германии – и в странах ЕС с децентрализованной структурой государственной власти, например, в Великобритании, где существуют Шотландский парламент и Ассамблеи в Уэльсе и Северной Ирландии, либо в Португалии, с автономией Азорских островов и Мадейры, федеральные штаты или области нередко имеют закупочные институты, выполняющие ограниченные, а иногда и весьма обширные закупочные функции. Кроме того, во многих странах ЕС аналогичные органы, централизованные или децентрализованные, могут существовать в регионах, провинциях, областях и муниципалитетах.

В Австрии и Германии федеральные земли (регионы) участвуют в подготовке федерального законодательства в рамках «Рабочей группы федеральных земель»

(Австрия) и Комитетов по закупкам (Германия); министерства федеральных земель по финансам, экономике и работам консультируют местное правительство и участников торгов; региональные академии гражданской службы организуют обучающие мероприятия, а региональные аудиторские палаты осуществляют контрольные функции. Федеральная земля Северный Рейн - Вестфалия в Германии ведет «черный список» участников аукционов и торгов. В Италии регионы, провинции и муниципалитеты все имеют собственные закупочные подразделения, которые выполняют некоторые из надлежащих функций. Аналогичным образом, собственные институты государственных закупок имеют самостоятельные области Великобритании и Португалии.

В итальянском Агентстве по общественным работам есть местные управления с собственной правосубъектностью. Эти управления предлагают консультации, организуют обучение и собирают сведения местного характера. Функции подчиненных управлений довольно ограничены. В отличие от них, закупочные институты провинций, регионов или муниципалитетов ведут более широкую деятельность, включая разработку местной политики в области закупок, выполнение административных и контрольных функций, функций опубликования и информирования, консультативных функций, а также функций обучения и исследований.

5.6 Отсутствие некоторых функций государственных закупок Тогда как во многих странах ЕС существует центральная закупочная структура, осуществляющая большинство или все закупочные функции, описанные выше, в некоторых странах ряд функций не охвачены ни одним из институтов. Регулярные обследования системы государственных закупок с целью оценки ее эффективности и результативности, исследования в области государственных закупок, комплексная программа подготовки для специалистов закупочного органа и даже разработка комплексной закупочной политики – вот наиболее яркие примеры видов деятельности, отсутствующих в некоторых странах ЕС. С другой стороны, всеми странами ЕС охвачены наиболее существенные функции, как то подготовка законопроектов, международное сотрудничество, консультации организаций заказчика и опубликование.

GOV/SIGMA(2007) 5.7 Корпоратизированные закупочные функции В некоторых государствах ЕС ряд закупочных функций корпоратизированы.

Соответствующие компании могут полностью или частично принадлежать государству, и обычно государство в той или иной степени осуществляет за ними надзор. Задачи, решаемые такими компания, могут включать в себя централизованное снабжение, содействие заключению рамочных соглашений, опубликование объявлений о подрядах, обучение и ведение квалификационных перечней, но они не распространяются на основные закупочные функции. Основы для такого подхода в разных странах могут быть самыми разными, но обычно преимущества корпоративной модели согласно частному праву связаны с коммерческой природой соответствующей деятельности, с особенностями структур доходов и расходов, договорных обязательств, с потребностью в дифференциации зарплат, т.д., что сложнее предусмотреть в рамках административных структур.

Например, в Австрии государственная компания Bundesbeschaffung GmbH (BBG) действует в качестве подразделения по центральному снабжению при Министерстве финансов. BBG также содействует заключению рамочных соглашений. В 2004 г. она ввела процедуру электронных закупок.

Вместе с государственной компанией Edita Plc, финское Министерство торговли и промышленности разработало новый интернет-сервис уведомления о контрактах для закупок на сумму ниже и выше устанавливаемого ЕС порогового значения. Данный интернет-сервис ведется Edita Plc. Кроме того, коммерческие организации обучения, главным образом, контролируемая государством HAUS Ltd. (60 % принадлежит государству), предлагают ряд курсов обучения для государственного сектора, ЖКХ и участников торгов. HAUS Ltd. подчиняется Министерству финансов. Финские муниципалитеты имеют аналогичную компанию, предлагающую обучение, под названием Efeko Ltd. Наконец, Hansel Ltd., закрытое акционерное общество, на 100 % принадлежащее государству, осуществляет некоммерческие операции. Компания выступает в качестве органа центрального снабжения, разрабатывает и управляет рамочными соглашениями на закупку продуктов и услуг.

В Германии квалификационные перечни по договорам на осуществление работ ведутся «Verein fr die Prqualifikation von Bauunternehmen», совместной ассоциацией организаций заказчика, участников торгов и хозяйствующих субъектов по предварительной квалификации строительных компаний. В Люксембурге контракты публикуются в частных национальных газетах, а в Швеции опубликование контрактов поручено таким частным компаниям, как Allego или Opic.

6. Институциональные модели и внутреннее организационное строение главных органов государственных закупок С учетом приведенного выше методологического раздела, обращаем ваше внимание на то, что исследование не анализирует особо природу договоров, с которыми работают центральные органы государственных закупок, что могло повлиять на выводы, сделанные в настоящем разделе. Это особенно справедливо в отношении государств ЕС, в которых обязанности по регулированию концессий, с организационной точки зрения, выполняются иными органами, GOV/SIGMA(2007) нежели те, что отвечают за регулирование и контроль за договорами на государственные закупки.

В данном разделе сравнительного обзора обсуждаются различные институциональные модели, действующие в странах ЕС, в особенности в отношении главных органов центральных государственных закупок, а также то, как эти органы в целом организованы.

Внутренняя организация этих органов может существенно отличаться с точки зрения правовых основ, подчиненности и статуса, а также основных организационных структур и центров принятия решений. При этом существует и много схожего.

6.1 Правовые основы Понятие правовых основ центрального органа государственных закупок описывает положения правового документа, учреждающего институт и регулирующего его цели, функции, органы и полномочия. Служить правовыми основами центральной закупочной организации может конституция, акт парламента или правовой акт, королевский или президентский указ, либо право обычая. Кроме того, правовые основы могут распространяться на несколько правовых инструментов, в особенности тогда, когда закупочные функции переданы нескольким закупочным органам. Правовые основы закупочных органов, составляющих неотъемлемую часть министерства в правительстве, обычно являются частью общего права, регулирующего организации и процедуры правительства. Например, закупочные функции эстонского министерства финансов регулируются Актом о правительстве республики; функции французского DAJ – указом премьер-министра, а латвийского Государственного агентства по электронным закупкам – Положениями о Кабинете министров. В отличие от таких органов, правовые основы специализированных управлений или ведомств по государственным закупкам нередко регулируются законом о государственных закупках. Так обстоят дела, помимо прочего, в болгарском Управлении государственных закупок, венгерском Совете по государственным закупкам, итальянском Агентстве общественных работ, латвийском Бюро по контролю за закупками, польском Управлении государственных закупок и словацком Управлении по государственным закупкам. Чешское антимонопольное ведомство черпает свои правовые основы из конституции, из Закона об организации правительства, Закона об общественном договоре и Закона о концессиях. Правовыми основами деятельности британского Управления государственной торговли служит министерский указ, а итальянского CONSIP – законодательный указ и два указа министерства. Правовые основы мальтийского Департамента подрядов сосредоточены в общем Акте о финансах и аудите. Правовые основы корпоратизированных органов центральных закупок, например, австрийского BBG и финского общества Hansel Ltd., часто регулируются корпоративным правом, вместе с законом или указом, уполномочивающими компанию на осуществление определенных закупочных функций. Значение правовых основ центрального закупочного органа зависит от привлечения парламента и связанной с этим независимости правительства. Если институт регулируется министерским указом или внутренними положениями, определяющими организацию и процедуры правительства, изменить его функции либо прерогативы или даже ликвидировать его без привлечения законодателей может министр или все правительство в целом. Такие правовые основы превращают соответствующий институт в независимую часть правительства. Если правовые основы института регулируются актом парламента или официальным законом, тогда любые изменения в функции и прерогативы института подлежат утверждению парламентом, если закон не уполномочивает правительство вносить такие изменения. Такая зависимость от утверждения парламентом обличает институт некоторой независимостью от правительства, и эта независимость будет еще больше, если правовые основы полностью или частично регулируются конституцией.

GOV/SIGMA(2007) 6.2 Обзор организационного строения и структур принятия решений Попытка коротко охарактеризовать и классифицировать различные институциональные модели в странах ЕС – задача сложная, так как существует широкий круг реализованных организационных решений. Тем не менее, сравнительный анализ позволяет провести различие между внутренними структурами главных закупочных органов по следующим критериям:

1. основные параметры структур руководства и принятия решений (то, как эти основные органы организованы, какова их структура и полномочия, как назначаются руководители, подчиненность, статус и властные полномочия);

2. исполнительная и оперативная структуры (то, как организован оперативный уровень, основные функции и задачи).

ОБЩАЯ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ МОДЕЛЬ

СТРУКТУРА ЦЕНТРАЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК

РУКОВОДСТВО

GOV/SIGMA(2007) 6.2.1 Структура руководства и принятия решений Большинство стран ЕС следуют модели организации государственной службы, в которой центральные органы государственных закупок являются частью государственной службы и укомплектованы должностными лицами, которые назначаются, контролируются и увольняются как все остальные госслужащие. Ведущий государственный служащий отчитывается перед своим начальством в правительстве.

Болгарским Агентством государственных закупок руководит исполнительный директор, контракт с которым подписывается, изменяется и прекращается министром экономики и энергетики по согласованию с премьер-министром. Генеральный директор эстонского Управления государственных закупок, которого назначает министр финансов, подписывает решения по опротестованию и организует работу своего управления. Глава латвийского Бюро по контролю за закупками представляет Бюро, принимает решения по расходованию средств, утверждает внутренние указания, назначает и увольняет должностных лиц и сотрудников. Директор латвийского Государственного агентства по электронным закупкам руководит работой агентства: управляет ежедневной деятельностью агентства, разрабатывает стратегию, представляет агентство, набирает и увольняет персонал и отвечает за распределение финансовых ресурсов. Директор назначается министром по результатам открытого конкурса, которые публикуются в официальной газете. Директор французского DAJ назначается указом и подчиняется министру экономики, финансов и промышленности. Есть руководитель департамента в словенском Департаменте государственных закупок, коммунальных служб и концессий. Политикой в области закупок в британском Агентстве государственной торговли руководит старший государственный служащий, которому помогает аппарат управления и который подчиняется одному из исполнительных директоров в составе правления OGC. Аналогичным образом, руководители соответствующих закупочных институтов в Австрии, Германии, Люксембурге и на Мальте также являются государственными гражданскими служащими.