«Оглавление Предисловие Глава I. Теория и практика общественного участия в управлении образованием в России в XIX – XX вв. Историография отечественного общественного участия в управлении § I.1 образованием в XIX - XX вв. ...»

Государственно-общественное образование

Владимир И. Гусаров

Оглавление

Предисловие

Глава I. Теория и практика общественного участия в управлении образованием

в России в XIX – XX вв.

Историография отечественного общественного участия в управлении

§ I.1

образованием в XIX - XX вв. как части системы местного самоуправления

Государство и самоуправление в России в XIX - XX вв.

§ I.2 Отечественный опыт общественного участия в управлении § I.3 образованием в XIX - XX вв.

Глава II. Современная практика участия общественности в управлении образованием (90-е гг. XX в. – начало XXI вв.) Современный зарубежный опыт общественного участия в управлении § II.1 образованием Современные представления о государственно - общественном § II. управлении образованием в России Нормативно-правовое обеспечение общественного участия в § II. управлении образованием в РФ Глава III. Основные формы общественного участия в управлении образованием: опыт самарского региона Отрадненская всероссийская «Ярмарка социально-педагогических § III. инноваций» в образовательном пространстве Рейтинг образовательных учреждений: возможности участия § III. общественности Гражданское образование как условие формирования активной § III. общественной позиции Попечительство как инструмент включения общественности в § III. механизмы управления образованием Глава IV. Перспективы развития участия институтов гражданского общества и широкой общественности в управлении образованием Концептуальные обоснования общественного участия в управлении § IV. образованием Ресурсы развития общественного участия в управлении образованием § IV. Заключение Библиография Электронная версия создана

МОО ВПП ЮНЕСКО

«Информация для всех»

www.ifap.ru

ВВЕДЕНИЕ

Интеграция России в систему мирового сообщества обусловила возникновение ряда специфических национальных проблем. Одной из таких проблем стала необходимость встраивания отечественной системы образования в международное информационное поле без потери собственных достижений в этой области. Эта длительная и кропотливая работа охватывает широкий спектр вопросов: от проектирования систем управления народного образования до реализации и контроля результатов его перестройки.

Стержневым фактором такой перестройки является демократизация общественных институтов, в процессе которой социальное управление перестает быть вмешательством в историческое развитие методом проб и ошибок или организованным насилием на основе «коллективных решений». Вместе с тем разбуженная инициатива педагогической общественности требует таких организационных форм, которые гармонизируют богатейший спектр инноваций, позволяющих не только планировать развитие образования, но и переосмыслить статус человека как познающего и действующего субъекта, как гражданина своей страны и мира.

Совершенствование системы образования в России объективно выступает существенной частью публичной политики государства, так как влияет на уровень и характер социальной и личной жизни каждого человека, на становление его сознательной гражданской позиции и на формирование гражданско-правового общества в целом.

В российском законе «Об образовании» декларировано, что политика в области образования «основывается на принципе государственно-общественного характера управления». На практике, с 1993 г. понимание того, что означает государственнообщественный характер управления образованием, было чрезвычайно неоднородным, начиная с использования простого опроса общественного мнения при принятии управленческих решений и заканчивая представлениями о необходимости создания альтернативной общественной системы образования. Отсутствовало согласованное понимание значений ключевых категорий и видение желаемого будущего состояния ситуации в сфере отношений государства, гражданского общества и образования, представление о социально и образовательно значимых результатах. Такая ситуация, повидимому, отражает объективно сложившийся к настоящему времени уровень осмысления данной проблематики в профессиональном сообществе.

Необходимо отметить, что государственно-общественное управление образованием является одной из основ становления российской государственности, базирующейся в том числе и на институтах местного самоуправления. В Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2001 г. № 1756-Р (п.2) в разделе «Цели и основные задачи модернизации образования» говорится о его общественной составляющей:

«Активными субъектами образовательной политики должны стать все граждане России, семья и родительская общественность, федеральные и региональные институты государственной власти, органы местного самоуправления, профессиональнопедагогическое сообщество, научные, культурные, коммерческие и общественные институты» [146].

Нацелить сегодня органы местного самоуправления на организацию активного влияния на местное сообщество через муниципальную общеобразовательную школу означает включить и местное самоуправление, и сообщество в процессы воспитания, создания гражданского общества. Особая актуальность данных вопросов для развития образования обусловлена:

- стержневым значением развития принципиально новых государственнообщественных отношений в сфере образования, признанным в стратегических документах по модернизации российского образования на период до 2010 г.;

- большим потенциальным вкладом обновленной системы управления образованием в решении главных ее проблем – обеспечения доступности и качества образования, эффективности образовательной системы;

- принципиальной невозможностью эффективного решения таких ключевых вопросов, как формирование и принятие социального заказа системе образования, ресурсная поддержка реализации такого заказа и оценка процесса и результатов образовательной деятельности, демократизация образования, рост его открытости, доступности и прозрачности, расширение числа и усиление мощи субъектов образования, модернизация систем управления в отрасли, интенсивное и многостороннее взаимодействие властных структур, общества и образования;

- несоответствием существующего состояния государственно-общественных отношений и управления образованием современным требованиям (в частности, ведомственность, закрытость, непрозрачность управления, недостаточная эффективность «штатного» государственного управления, слабая вовлеченность общественности в образование и управление им, неготовность администраторов образования и образовательного сообщества к партнерству с социальными субъектами и т.д.).

Одновременно важно отметить эксклюзивный потенциал образования как ресурса становления и развития гражданского общества через воспитание граждан и сообщества средствами образовательной деятельности, стимулирование открытой деятельности образовательных институтов, вовлечение родителей в активную гражданскую деятельность и т.п.

В этих условиях особую актуальность приобретает поиск путей и средств, способных вывести систему образования на новый качественный уровень, придать ее развитию необходимый динамизм, сделать необратимыми позитивные сдвиги. Резервы развития образования находятся как внутри, так и вне образовательной сферы. Поиск таких резервов, механизмов их использования осуществлялся с разной долей успешности в различные исторические периоды. Диалог с прошлым делает продуктивными поиск новых социальных ценностей, анализ истоков современных педагогических концепций и общественных инициатив в области образования в истории, сопоставимых с современной педагогической действительностью. Развитие школы во все времена не было изолировано и являлось частью общественного процесса, как сама система среднего образования является неотъемлемой частью общества.

Поэтому изучение механизмов влияния общественных потребностей на развитие школы, общественной составляющей в образовании должно исходить из закономерностей, взаимосвязи, взаимообусловленности развития общества и школы, из того, что цели образования, его структура, содержание, а также методика обучения, в конечном счете, всегда выполняли социальный заказ общества и менялись в зависимости от его потребностей.

В этом смысле рост общественных возможностей управления школой должен как раз обеспечить столь необходимую связь от «потребителя» образовательных услуг (от семьи – ребенка и его законных представителей, а также от более отдаленного и опосредованного «потребителя» этих услуг, а именно местного сообщества, экономики и проч.) к «поставщику» образовательных услуг: учителям школы и ее администрации. Система же линейно-иерархическая и без обратной связи не только субъективно «несимпатична», но и просто неэффективна.

В конце ХХ – начале XXI в. со всей остротой обнажился кризис традиционных систем передачи знаний от одного поколения к другому. Централизованные системы образования (как в Германии, Англии, России) с жесткой вертикалью подчинения, с соответствующим набором учебных технологий и методик, с определенными структурами управления учреждениями образования перестали справляться с требованиями, предъявляемыми обществом. Американская система муниципального образования с очень слабо развитым государственным регулированием тоже зашла в тупик. Все это происходит на фоне возросшей мобильности в мире, увеличения вала и скорости обновления информации, возникновения принципиально новых коммуникативных систем.

И поэтому не случайны, с одной стороны, явные тенденции изменения структуры управления публичными школами в странах ЕЭС и в США, Канаде, Южной Америке и т.д. и, с другой стороны, принципиальный тезис отечественной Концепции модернизации образования – «система образования должна быть ориентирована не только на задания со стороны государства, но и на постоянно возрастающий общественный спрос, на конкретные интересы семей, местных сообществ, предприятий»[146, c.18].

В России ситуация в значительной степени усугублена начавшимися с середины 80-х годов общественно-политическими, социально-экономическими, культурными и научными изменениями, ставшими после 1991 г. радикальными. Существовавшая система образования начала распадаться. Требования жизни к ней, ранее достаточно стабильные, были резко переформатированы и продолжают динамично меняться. Обновленная парадигма развития общества предполагает необходимость дальнейших коренных преобразований в социуме, больших изменений как в учителе и ученике, так и во взаимоотношениях общества, государства и системы образования, и внутри самой системы.

К настоящему моменту в литературе частично представлен новый опыт осуществления государственно-общественного управления образованием и социального партнерства с участием образования на региональном, муниципальном и школьном уровнях.

На важность проблематики общественного участия в управлении образованием указывают многие исследователи. Например, были детально рассмотрены Н.В.

Акинфиевой базовые теоретические понятия государственно-общественного управления образованием [47]. Она ввела в научный оборот определения государственнообщественных образовательных отношений, государственно-общественного взаимодействия, дала собственную трактовку государственно-общественного управления образованием.

А.Н. Поздняков – один из авторов, осветивший историю развития и внедрения в практику принципов государственно-общественного управления образованием в России [216].

Критический обзор правовых и организационных условий, ограничивающих или обеспечивающих включение в процессы принятия значимых для жизни школы решений различных новых субъектов, как правило, избираемых и не входящих в систему внутришкольной и вышестоящей линейной администрации, предложения к нормативноправовым дополнениям для развития общественной составляющей в управлении образованием, анализ английской модели государственно-общественного управления школой в качестве наиболее подходящей для внедрения в российских условиях представляет А.А. Пинский [200, 211, 269].

И.В. Гревцова [97, 99] подробно освещает методические аспекты внедрения социального партнерства с помощью создания ассоциации выпускников на базе школы.

Кроме того, ряд работ этого автора и С. Линдеманн-Комаровой посвящены деятельности общественных школьных фондов как институций, способствующих решению социальных проблем местного сообщества, технологии их создания и привлечения средств [98].

Среди наиболее известных экспертов в области попечительства как необходимого института в рамках общественно-государственного управления и соуправления школой можно назвать А.И. Адамского [38, 39, 40, 41, 42, 43, 44].

За философскую основу государственно-общественного управления образованием можно принять концепцию общественно-ориентированного образования. Среди зарубежных авторов, занимающихся анализом сущности общественно-ориентированного образования, а также развитием движения общественно-активных школ, можно выделить, в первую очередь, Ч. Лоринци [169], С. Линдеманн-Комарову [167], Ю. Мелег [171], Г.

Тайта [280], Д. Кузлик [155]. Группа российских авторов представлена Т. Буйновской [62], Т. Епанчинцевой [113], Н.Б. Крыловой и рядом других [62].

Анализ деятельности общественно-активных школ как механизма развития гражданского общества находится в фокусе исследований таких российских авторов, как О. Котиков [154], Т. Епанчинцева [113], Т. Буйновская [62], А. Ткаликов [282], И.

Гревцова [99], М. Львова [170] и других.

Исследованием общественно-активных школ занимаются и в Самарском регионе, где в рамках реализации регионального проекта Самарской области (Мегапроект «Развитие образования в России») был проведен целый ряд социологических исследований по изучению моделей общественно-активных школ в сельских районах. Среди работ самарских исследователей следует назвать, в первую очередь, работы Б.А. Никитиной, Т.А. Гребневой (Т.А. Фоминой), Н.Г. Ковалевой, Ю.Г. Кочкина, Л.М. Чеглаковой, В.В. Карасева, И. Зверевой, О.К. Самарцевой, И.А. Логиновой [196, 96, 138, 125, 242].

Одним из основных принципов, на которых зиждется концепция общественноориентированного образования, является социальное партнерство. Идеи социального партнерства вызревали на протяжении всей истории человечества.

Современные исследователи [281, c.154], анализируя предпосылки возникновения этой концепции, говорят о существовании в истории науки четырех этапов синтеза идей, касающихся социального партнерства: античный период, связанный с представлениями об идеальном государстве и месте граждан в этом государстве; период XVI – первой половины XVIII в., связанный со становлением и развитием теоретических конструктов естественно-правовой модели общества; период конца XVIII – начала XX в., связанный с оформлением социального партнерства как парадигмы социального взаимодействия;

период середины XX в., касающийся рассмотрения социального партнерства как инструмента формирования гражданского общества.

Мировой опыт, накопленный различными научными дисциплинами, предлагает различные трактовки феномена социального партнерства, интерпретация которых обуславливается пониманием его содержания в зависимости от предметной области. В настоящее время данное понятие прочно вошло в лексикон целого ряда общественных наук: экономику, политологию, право, социологию, педагогику.

Во многих работах социальное партнерство рассматривается через призму согласования и реализации интересов всех участников этого процесса. В этом ракурсе социальное партнерство стало предметом анализа сравнительно недавно. Здесь можно выделить публикации В.М. Якимца, С.П. Перегудова, Л.М. Коноваловой, И.Е. Городецкой, М. Либоракиной, М. Флямера, А.Е. Кутейникова, В.И. Редюхина и ряда других авторов [310, 209, 91, 165, 166, 158].

Основная проблематика государственно-общественного управления, на наш взгляд, состоит в том, что обнаруживается разрыв между старым институциональным устройством системы образования и новыми эффективными попытками изменения образовательных институтов.

Выстраивание на базе школы системы государственно-общественного сотрудничества заключается в проектировании, организации и развитии необходимых институтов и форм деятельности внутри и вовне школы, в выборе процедур их успешного функционирования.

Создание региональных моделей и механизмов государственно-общественного управления в системе образования – это формирование новой социальной реальности, обучающей, воспитывающей и активизирующей всех участников образовательного процесса, а также социальное окружение.

Конечно, описание и исследование различных аспектов и механизмов осуществления принципа государственно-общественного управления образованием происходит сейчас достаточно широко. Однако серьезным препятствием на пути поступательного развития системы образования является то, что полученные на отдельных островках новые модели образовательных учреждений и примеры обновления содержания образования не связываются в единую систему и не порождают перспективного видения массовой трансформации на основе полученного опыта.

Отсюда возникает необходимость углубления исследований уже созданных региональных механизмов реализации общественного участия, анализа их достижений и противоречий. Проведение такой работы позволит в дальнейшем застраховать систему образования от хаотической эволюции [197].

Таким образом, основной целью данной работы является комплексный анализ основных подходов к рассмотрению государственно-общественного участия в управлении образованием, условий его реализации, а также существующих механизмов его реализации на практике. В настоящей книге автор стремился проследить, к каким результатам приводит внедрение таких механизмов в регионах в обстановке происходящих в системе образования перемен, переориентации системы управления, эволюции ценностных представлений.

Мы не думаем, что может быть найден какой-то унифицированный взгляд на государственно-общественное управление образованием. Однако полагаем, что необходимо найти общие представления о государственно-общественном характере управления образованием.

Своими задачами в рамках монографии мы видим:

- анализ исторических предпосылок и примеров реализации принципов государственно-общественного управления образованием в контексте местного самоуправления;

- обобщение современной мировой и отечественной практики участия общественности в управлении образованием;

- анализ основных форм и механизмов общественного участия, их достижений и противоречий;

- описание опыта одного из образовательных округов Самарской области по внедрению таких механизмов в практику работы образовательной системы;

- моделирование основных контуров и перспектив участия общественности в управлении образованием.

Поставленные задачи решались с помощью проектирования и внедрения автором форм общественного участия в управлении образованием в рамках деятельности Отрадненского управления образованием министерства образования и науки Самарской области, проведения полевых и кабинетных исследовательских работ, анализа историографии, законодательства и данных, полученных в результате диагностирования.

Теоретико-методологическую базу данной работы составили концепции и труды современных авторов по вопросам теории управления, труды основоположников социологии образования, отечественных специалистов по проблемам местного самоуправления, фундаментальные исследования таких ученых, как А.И. Адамский, Н.В.

Акинфьева, А.А. Пинский, которые занимаются вопросами государственнообщественного управления образованием. Автор стремился при этом в меру своих сил и возможностей развить содержащиеся в этих работах идеи, обобщить их, а также рассмотреть, а иногда и просто поставить вопросы, которые не нашли в них отражения.

Предлагаемая книга представляет собой попытку системного социального исследования процессов введения общественного участия в управление образованием.

Методологической основой является комплексный подход к анализу взаимообусловленных процессов в механизмах общественного участия, что позволяет рассмотреть модель государственно-общественного управления образованием с позиций реализации основных функций системы образования и показать роль общественного участия и эффективного взаимодействия в достижении ведущих целей.

Эмпирическую базу данной работы составили социологические исследования, проведенные под руководством автора сотрудниками Отрадненского управления образованием министерства образования и науки Самарской области («Изучение представлений общественности об особенностях функционирования школьных советов», 11 школ из 5 регионов, N=257 человек), исследования Центра гуманитарных технологий и исследований «Социальная Механика» («Ярмарка социально-педагогических проектов и воспитательных технологий – 2005» в образовательном пространстве региона», N= человек (метод опроса), N=22 человека (глубинное интервью), контент-анализ СМИ;

«Ярмарка социально-педагогических инноваций-2006» как механизм вовлечения общественности в систему управления образованием» N=130 (метод опроса)).

Рассмотренные в исследованиях региональные примеры общественного участия в управлении образованием, взятые из практики деятельности Отрадненского управления образованием, являются результатом проектировочной работы автора и практики внедрения разработанных форм и методов в деятельность руководимого им управления образовательного округа.

Научная значимость работы заключается в обобщении основных подходов и сущностных характеристик модели государственно-общественного управления образованием, в рассмотрении ее в контексте системы местного самоуправления, в комплексном анализе исторических предпосылок общественного участия. На материалах конкретно-социологических исследований показаны позитивные тенденции внедрения механизмов общественного участия в управление образованием.

В сущности, весь изложенный в данной книге подход можно рассматривать в качестве одного из ключевых механизмов реализации влияния общественного спроса на предложение системы образования.

Представленная монография состоит из введения, четырех глав и заключения.

Первая глава посвящена историографии общественного участия в управлении образованием в XIX-XX вв. как части системы местного самоуправления и описанию отечественного опыта в сфере общественно-государственного взаимодействия в управлении образованием. Во второй главе проанализирована современная практика участия общественности в управлении образованием в России и в мире, а также нормативно-правовое обеспечение общественного участия в управлении образованием в Российской Федерации. В третьей главе описаны основные формы общественного участия на примере регионального опыта и практики их осуществления в Самарском регионе. В четвертой главе автор попытался контурно наметить перспективы развития участия институтов гражданского общества и общественности в управлении образованием через описание концептуальных основ и ресурсов их развития.

Рассматривая некоторые общие аспекты проблемы государственно-общественного управления образованием, автор отнюдь не претендует на сколько-нибудь исчерпывающее их исследование и решение. Данная проблема исключительно многогранна. Она может быть решена лишь совместными усилиями теоретиков и практиков, усилиями представителей как педагогических, так и общественных, управленческих наук. Одна из важных целей, которую автор ставит перед собой, – привлечь внимание, пригласить специалистов к всестороннему исследованию механизмов общественного участия в управлении образованием.

С чувством благодарности автор обращается к тем исследователям, работы которых были использованы в этой книге, ко всем, кто добрым советом, пожеланиями и замечаниями способствовал ее выходу в свет.

Автор надеется, что представленный материал поможет представителям педагогической общественности, научным сотрудникам и практикам сориентироваться в содержании концепции государственно-общественного управления образованием, получить комплексное представление о возможных механизмах общественного участия на региональном уровне и сформировать стратегию развития образовательных учреждений на своей территории с использованием описанных в книге механизмов и технологий.

В заключение хотелось бы выразить надежду, что эта книга найдет своего читателя и будет им востребована.

ГЛАВА I. ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ОБЩЕСТВЕННОГО УЧАСТИЯ В

УПРАВЛЕНИИ ОБРАЗОВАНИЕМ В РОССИИ В XIX – XX ВВ.

§I.1. Историография отечественного общественного участия в управлении образованием в XIX - XX вв. как части системы местного самоуправления Появление и формирование структуры земской школы, ставшее в России второй половины XIX - первой четверти XX в. высшей формой общественного участия в системе местного самоуправления, в целом, и в управлении образованием, в частности, вызывает неослабевающий научный интерес у современных исследователей. Внимание к местному самоуправлению и этому конкретному элементу народного образования обусловлено не только общепризнанной его результативностью и исторической значимостью, но и спецификой современной ситуации в экономике, политике и культуре России.

Осмысление данной проблематики неразрывно связано с общим анализом развития отечественной школы второй половины XIX - начала XX в. Земский опыт школьного строительства может помочь в решении некоторых современных проблем, особенно в поиске наиболее эффективных способов обновления современной системы народного образования.

Историография земского участия в народном образовании является весьма обширной. Она энергично стартовала уже в первые годы существования новых органов самоуправления, активно развивалась до 1917 г., возродилась после длительного перерыва в 1950-60-х годах и получила второе дыхание в конце ХХ в. Таким образом, накопленный материал позволяет современному исследователю выделить как содержательные, так и хронологические этапы ее развития, имеющие свои характерные черты.

Хронологически, наглядно выделяются следующие основные этапы:

1. Дореволюционный период (1860 – 1917 гг.) 2. Советский период (1917 (1950) – 1990 гг.) 3. Постперестроечный период (1990 г. – 2006 г.).

Опираясь на труды таких исследователей как В.В Гармиза., Л.Г. Захарова, В.А. Горнов, Е.В. Чернышева, Ю.В. Коробейников и др. [80, 81, 90, 301, 151], систематизировавших отдельные результаты в изучении истории земства в дореволюционной историографии можно выделить три направления: консервативное, представленное С.Ф. Платоновым, С.С. Татищевым, С.Ю. Витте; либеральное – А.А. Головачевым, Г.А. Джаншиевым, К.Д. Кавелиным, Б.Б. Веселовским, А.А.

Кизеветтер, марксисткое – В.И. Лениным.

Анализ «Положения о земских учреждениях», различных аспектов земской деятельности и организационных вопросов местного самоуправления проводили А.В. Лохвицкий, Б.Н. Чичерин, А.И. Васильчиков, А.А. Головачев, В.П. Безобразов и многие другие исследователи. Большинство вышеперечисленных авторов являлись сторонниками так называемой «общественно-хозяйственной» теории местного самоуправления, то есть ратовали за полную самостоятельность земства в вопросах местного хозяйства; роль государства при этом сводилась к наблюдению за формальной законностью. В 70-80-е годы XIX в. была опубликована серия работ как консервативного (А.Д. Пазухин, П.Л. Корф, Г.А. Евреинов и др.), так и либерального (К.К. Арсеньев, В.К.

Скалон, О.К. Нотович) толка. На рубеже ХIХ-ХХ вв. весьма популярным становится «государственное» направление теории самоуправления, сторонники которой (А.Д.

Градовский. М.И. Свешников, И.М. Коркунов) рассматривали земские органы как часть государственных структур, заведовавших по распоряжению правительства отраслями местного хозяйства.

В этот период к полемике присоединился целый ряд историков школы и педагогики, непосредственных участников процесса их становления и развития. Это М.И. Демков, Е.А. Звягинцев, С.А. Золотарев, Г.А. Фальборк, В.И. Чарнолуский, П.Ф. Каптерев, Н.В. Чехов и др [126, 288, 299].

Официальные взгляды на школу второй половины XIX в. были изложены в работах представителей учебных и других государственных ведомств – В.В. Григорьева [100], С.И. Миропольского [180, 181], С.В. Рождественского [232] и др. В них рассмотрены, главным образом, законодательные инициативы Министерства народного просвещения и деятельность правительственных учебных заведений, а роль органов местного самоуправления практически не отмечена или сильно преуменьшена.

Внимание к деятельности земств особенно возросло в связи с подготовкой к 40летнему юбилею земской реформы. Некоторые итоги их работы в различных сферах были отражены в вышедшем в 1914 г. «Юбилейном земском сборнике».

В целом, на начальном этапе представители консервативного и либерального направлений давали положительную оценку реформам. Негативная же оценка деятельности земств появляется в официальном направлении одновременно с началом контрреформ. По мнению государственных деятелей и публицистов, придерживавшихся этих взглядов, буржуазные реформы, в том числе земская, повлекли за собой самые негативные последствия в виде революционного движения. Поэтому, чтобы стабилизировать положение в обществе, надо максимально ограничить элемент самоуправления, как «противоестественный и вредный в условиях самодержавия» [76, c.89].

Многих либералов, не только историков, но и юристов, и публицистов:

В.П. Безобразова [54], А.И. Васильчикова [70], В.М. Гессена [85], А.Д. Градовского [93], Н.М. Коркунова [149], Б.Н. Чичерина [302], Д.Н. Шипова [303] – интересовал статус земских учреждений. При этом предлагались две теории самоуправления: общественная и государственная. Сторонники общественной теории местного самоуправления противопоставляли интересы государства и местные, отделяли административное управление хозяйством от политической формы правления. По их мнению, органы государственной власти и местного самоуправления имеют разные функции и должны существовать параллельно и независимо друг от друга. Сторонники государственной теории, напротив, считали органы местного самоуправления фундаментом общего государственного устройства, поэтому выступали за включение земских органов в систему государственных учреждений. Правовая база деятельности земств стала предметом анализа К.Д. Кавелина [136], утверждавшего, что Положение 1864 г. заложило прочный фундамент местного самоуправления в России. Ему оппонировал известный земский деятель и либерал А.А. Головачев, автор версии о компенсационном характере земской реформы. Признавая, что реформа 1864 г. внесла в законодательство и общественную практику в качестве значимых начал самоуправление и всесословность, он считал главным ее недостатком неправильное разграничение компетенции между центральной администрацией и органами местного самоуправления, что поставило земства в роль «ответвления центрального управления для заведования известной отраслью хозяйства, распорядиться которыми они самостоятельно не могли» [88, c.124].

А.И. Васильчиков в работе «О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений» исследовал основные направления деятельности земств, в том числе в сфере общественного призрения. Близкий к идеям славянофилов и разделявший их так называемую «теорию общественного самоуправления», в решении проблем призрения он признавал приоритет земских органов управления перед государством и его учреждениями. Позиция обосновывалась тем, что «правительственные агенты не принадлежат к местному населению, не могут вникать в народный быт так глубоко, чтобы определить степень их нужды, дряхлости, болезни, дающей право на пособие»[70, c.201]. Сделать это, по мнению автора, способны земские органы самоуправления. В работе поднимается вопрос о признании права бедного, немощного человека на призрение и впервые формулируется проблема организации адресной помощи нуждающимся. А.И. Васильчиков коснулся и проблем предупреждения обеднения населения, предлагая в качестве превентивных мер принятие государством, по примеру ряда европейских стран, обязательного налога на помощь бедным, кредитование, страхование и др.

Наиболее крупным и значимым исследованием вопросов земского самоуправления в дореволюционной историографии земства стала четырехтомная монография Б.Б. Веселовского «История земства за 40 лет» [75]. Подробно проанализировав движение земских бюджетов, хозяйственно-культурную и политическую жизнь российского земства, он дал и «исторические обзоры отдельных земств».

Таким образом, на начальном этапе ученые пытались теоретически осмыслить организационные и программные принципы движения, выделить этапы, проанализировать конструктивную роль движения в развитии народного просвещения.

Однако, малая историческая дистанция, незавершенность многих инициированных общественно-педагогическим движением начинаний, а также отсутствие общетеоретических подходов социально-философского, социологического и правоведческого характера к определению понятий «общественное движение» и «общественная инициатива» затрудняли анализ.

Всплеск интереса к устройству и к истории функционирования системы городского общественного управления произошел в связи с образованием правительственной комиссии по пересмотру избирательного закона в конце ХIХ – начале ХХ в. Основной идеей работ этого периода [74, 107] стало то, что городская реформа 1870 года была первым шагом в деле организации общественного управления, контрреформа же 1892 г.

уничтожила заложенные в ней в 1870 г. принципы самоуправления. Избирательная система, предусмотренная Городовым Положением 1870 г., стала предметом изучения А.Д. Градовского, В.М. Гессена, Н.М. Коркунова, Г.А. Джаншиева, М.И. Свешникова [93, 244]. Недостатки избирательной системы, неудовлетворительность состава городских гласных, и как следствие этого, просчеты городских дум в хозяйственной деятельности, – такие вопросы, в той или иной степени, затрагивались в каждой работе, посвященной проблемам городского общественного управления.

Радикальную оценку состояния народного образования в России дали на рубеже веков марксисты. В частности, В.И. Ленину [163] принадлежит ставшая классической в советский период оценка земской реформы как одной из уступок правительства под влиянием революционного натиска и общественного возбуждения». Он считал, что успешное функционирование демократического местного самоуправления невозможно без полного свержения дворянской власти и уничтожения помещичьего землевладения.

Вместе с тем, В.И. Ленин отмечал высокий уровень профессиональной работы земских наемных специалистов, так называемого «третьего элемента», и указывал на известное положительное значение практической деятельности земств, осуществлявшейся земской демократической интеллигенцией. Особое место среди высказываний классика марксизма занимает статья «Гонители земства и Аннибалы либерализма». В ней В.И.Ленин, подчеркивая либеральный характер реформ 60-70-х годов ХIХ в., явившихся, по его мнению, «шагом по пути превращения феодальной монархии в буржуазную монархию»

[163, Т. 20, c.165], он отмечал, что земская реформа была «одной из тех уступок, которые отбила у самодержавия волна общественного возмущения и революционного натиска»

[163, Т.5, с.33]. Так как самодержавное правительство не могло ужиться с выборным всесословным представительством, оно принялось всячески ограничивать его компетенцию, и земство оказалось «пятым колесом в телеге русского государственного управления» [163, Т.5, с.35].

Необходимо отметить, что если вплоть до первой четверти XIX в. развитие образования на концептуальном уровне происходило в основном в системе педагогического знания, то затем интерес к нему стали проявлять философы, писатели, широко мыслившие социальные и политические деятели, а в XX столетии сфера образования стала объектом пристального внимания и исследовательского интереса социологов, экономистов, психологов и др. [124, c.82] Таким образом, дореволюционная историография накопила богатый фактический материал, до 1918 г. было написано несколько тысяч различных трудов о земстве. В основном, изучались и обсуждались роль и место земств в системе власти Российской империи, их возможности в качестве основы будущих представительных форм правления и элемента либерализации общества в целом.

Что касается дореволюционной отечественной историографии по проблемам теории и истории городского самоуправления, то она ставила и пыталась разрешить идентичные задачи: раскрыть механизмы взаимодействия центрального государственного аппарата власти и городских органов управления, анализируя государственно-административное законодательство и исследуя практику этого взаимодействия; выявить позитивное влияние Городового Положения на решение местным общественным управлением проблем городского хозяйства и жизни городских обществ; выявить и проанализировать недостатки законодательства по проблемам городского самоуправления и их последствия.

В советской историко-педагогической литературе в течении длительного периода наблюдалась иная картина. Методологической основой историографии данного периода по рассматриваемой проблематике стала указанная выше работа В.И. Ленина «Гонители земства и Аннибалы либерализма», и по известным причинам она не могла быть обширной.

Обсуждение проблем становления советской школы было перенесено из научной в область публицистики, где себя и проявила плеяда видных деятелей культуры и педагогики, в том числе первый нарком просвещения РСФСР А.В. Луначарский.

Например, примечательна дискуссия О. Аникст и А.К. Гастева, директора Центрального института труда, по вопросу о том, является ли профессиональная школа средним профессиональным или ремесленным учебным заведением. В сфере образования в 20-е годы широко обсуждались подчас противоположные концепции. Возникновение и развитие педагогических концепций гуманистической ориентации были вызваны потребностями школьной практики определенного исторического периода, а также во многом обуславливались духовной жизнью общества и теми идеологическими спорами и переменами, которые в нем происходили. Поэтому 1920-е годов можно считать наиболее плодотворными в рамках советского периода, с точки зрения разработки альтернативных концепций авторитарно-административной педагогике.

В 20-е – середине 30-х годов ХХ в. над проблемой местного самоуправления работал известный историк М.Н. Покровский. В своих работах он отрицал буржуазное содержание земской реформы, не признавая никакой эволюции местного самоуправления со времен Екатерины Великой [218].

После длительного перерыва проблематика общественно-педагогического движения XIX в. вновь начинает изучаться в 60-х годах ХХ столетия: первоначально в связи с усилением интереса к школьным реформам 1850-х гг. и к исследованию педагогической деятельности общепризнанного родоначальника этого движения Н.И. Пирогова (работы Н.А. Константинова, В.З. Смирнова, В.Я. Струминского, А.В. Ососкова, И.В. Чувашева, Ф.Ф. Шамахова), впоследствии – в связи с изучением общественной деятельности в сфере школьного и внешкольного образования (исследования Э.Д. Днепрова, Р.Л. Доватор, М.В. Михайловой, Б.К. Тебиева). В исследованиях этих авторов, в основном педагогов, а не историков, рассматривались, в первую очередь, вопросы, связанные с методикой преподавания учебных предметов, программами учебных курсов, деятельностью видных педагогов прошлого столетия, а законодательные мероприятия в области начального образования освещались очень кратко.

В первой тематической монографии советского периода о земстве «Подготовка земской реформы 1864 года» [81] В.В. Гармиза исследует предысторию земства – социально-экономические и политические предпосылки реформы, общественную борьбу вокруг законопроекта, различные проекты земской реформы, историю прохождения закона в правительственных кругах. В конце 60-х годов выходит в свет многотомное издание «История СССР» под редакцией академика Б.А. Рыбакова, где в пятом томе [134] авторы связывают реформу с проектом «Нового учреждения Государственного Совета», представленным графом П.А. Валуевым в 1863 г. Александру II. Эта мысль созвучна ленинскому толкованию земской реформы как такого «кусочка конституции», которым русских либералов «отманивали» от борьбы за конституцию действительную. В этот же период опубликована монография Л.Г. Захаровой [121], в которой автор доказывает обусловленность земской контрреформы реакционной политикой самодержавия в 80-90-х годах XIX в., ростом либерального земского оппозиционного движения и вытеснением дворянства из земства.

Исследователь Н.М. Пирумова, уделившая огромное внимание изучению земского либерального движения [212], определила земское движение как модель ненасильственного изменения российского общества путем демократических преобразований. При этом она высоко оценивала роль земской интеллигенции, отметив, что до возникновения земской интеллигенции крестьянство в массе своей не знало ни организованной медицинской помощи, ни организованной начальной помощи, не встречалось ни со страхованием имущества и скота, ни с обследованием крестьянского хозяйства, ни в фискальных целях.

Что касается советской историографии городского самоуправления, то в 20-50 гг. ХХ в. не было опубликовано ни одной сколько-нибудь крупной работы, освещавшей проблемы общественного управления в российских городах. С конца 1950 – начала гг. и вплоть до 1991 г. появляются работы Б.Г. Литвака, Н.Я. Эйдельмана, Л.Г. Захаровой, В.Г. Чернухи и других авторов [168, 307, 123, 300], в которых на фоне изучения реформ Александра II городская реформа освещалась как их следствие. Работ же, посвященных непосредственно теме городского самоуправления, в этот период крайне мало [236, 115, 116, 214].

Можно считать, что качественно иной этап отечественной историографии в области исследования городского самоуправления связан с работами В.А. Нардовой [187, 188, 189, 190]. Определив «степень уступок самодержавия общественному управлению» и выяснив отношение самих муниципальных органов к вопросам их компетенции, степени самостоятельности и независимости от правительственной власти, В.А. Нардова показала наличие тенденций в развитии органов самоуправления «как учреждений общественных, противостоящих бюрократическому аппарату» [189, c.255]. Кроме того, исследователь пришла к обоснованному выводу: «определив достаточно широкую компетенцию дум, Городовое положение вместе с тем не обеспечило реальных условий для их успешной деятельности» [189, c.8].

В 1976 г. вышел в свет фундаментальный труд «Очерки истории школы и педагогической мысли народов СССР. Вторая половина ХIХ в.» (отв. ред. А.И.Пискунов), в котором дана обобщенная картина состояния народного просвещения в эпоху начавшейся модернизации России, а общественно-педагогическое движение рассматриваемого периода трактуется как часть «освободительного движения в целом», включающего два направления: революционно-демократическое и либеральное.

Сегодня очевидно, что работы советского периода излишне идеологизированы и рассматривают общественно-педагогические инициативы исключительно в контексте борьбы революционных сил с монархическим режимом. Господствовавшие в те годы методологические подходы и идеологические ограничения не позволяли исследователям в полной мере оценить масштабы общественно-педагогических инициатив как одного из решающих факторов развития системы народного образования в целом и всеобщего начального обучения в частности. Повседневная земская деятельность находилась на периферии исследовательских интересов: главное внимание уделялось революционным процессам и социально-экономическим темам. Ценность этих работ в собранной и введенной в оборот фактологической информации и, разумеется, в том, что они отчетливо фиксируют этап развития отечественной социо-исторической и педагогической мысли.

В целом в 1950-80-е годы исследование проблем практической деятельности органов местного самоуправления носило эпизодический характер, и к 90-м годам XX в.

очевидной стала необходимость переоценки вклада системы дореволюционного местного самоуправления в процесс модернизации России. К тому же интерес к проблемам теории и истории органов местного самоуправления в России был усилен начавшейся децентрализацией государственного управления и реформированием системы местного самоуправления, протекавшими на фоне ликвидации большинства идеологических установок.

Описывая данный период развития научной мысли гуманитарной направленности, необходимо упомянуть заслуги публицистов. Как определенная историографическая веха заслуживает внимания статья известного писателя и публициста А.И. Солженицына «Как нам обустроить Россию. Посильные соображения». В ней автор, рассматривая земские учреждения как ключ к решению всех проблем местного самоуправления и называя их «демократий малых пространств», настаивает на том, что земства – «это самое жизненное и самое наше верное, ибо отстоит в нашей местности: неотравленные воздух и воду, наши дома, квартиры, наши больницы, ясли, школы, магазины, местное снабжение и будет живо содействовать росту местной экономической инициативы» [272].

Таким образом, на рубеже XX-XXI вв. велся активный поиск новых подходов к оценке прошлого, в том числе и к комплексному анализу правительственной политики и земской деятельности по развитию народного просвещения.

Одной из первых попыток комплексного исследования истории земства стала работа Г.А. Герасименко «Земское самоуправление в России» [83]. Положительно оценивая деятельность земств, «по сравнению с феодальной сословно-бюрократической системой управления, земство было шагом вперед», историк противопоставляет их советам и делает акцент на развитии событий между двумя революциями 1917 г. Появляется ряд исследований по истории и теории местного самоуправления, выполненных с опорой на возможности методологического плюрализма. Коллективные издания «Местное самоуправление: проблемы и решения» и «Местное самоуправление: российский путь»

[174, 175] формулируют новые теоретические проблемы взаимоотношения государственной власти и самоуправления, по-новому осмысливают содержание и пределы компетенции самоуправления, анализируют своеобразие российского пути развития самоуправления и его перспективы.

Вопросам земского самоуправления посвящены работы А.В. Седова, Т.А.

Медведевой, Б.И. Гудкова. Ю.А. Перчикова, Д.А. Николаева и других авторов. Историкоправовые аспекты проведения земской реформы в Нижегородской губернии исследованы в диссертации С.М. Сапожникова. Детально и системно идеи общественной деятельности в области образования раскрываются в опубликованных в 1991 г. «Очерках истории школы и педагогической мысли народов СССР. Конец XIX – начало XX вв.» (Отв. ред.

Э.Д. Днепров). Здесь впервые была предпринята попытка осуществить сравнительноисторический анализ правительственной политики в области образования и общественнопедагогической деятельности в исследуемый период. Общественно-педагогическое движение в этом труде рассматривается как «качественно новая ступень общественной деятельности в области народного образования», как «ветвь освободительного движения в стране», «обладавшая значительной самостоятельностью». Согласно официальной трактовке советской науки культурные инициативы российской интеллигенции, в том числе в сфере народного образования, изображались как аполитичный уход от реального мира классовой борьбы в эфемерный мир культуртрегерства.

В числе прочих в постперестроечный период исследователями были актуализированы такие темы, как общественно-педагогическое движение российского зарубежья (Е.Г. Осовский, В.А. Сухачева), взаимоотношения государства и педагогической общественности в процессе формирования образовательной политики 60х годов XIX в. (А.Н. Шевелев), общественно-педагогическое движение и развитие коммерческого образования в дореволюционной России (Н.Н. Калинина). В 1991 г.

защищена докторская диссертация О.А. Сухомлинской «Международное прогрессивное профессиональное движение учителей в борьбе за демократическую педагогику (1917гг.)». В 1993 г. опубликованы работы Р.Б. Вендровской «Общественнопедагогическое движение в СССР (1917-1991 гг.)» и М.В. Михайловой «Общественные педагогические и просветительные организации дореволюционной России (середина XIX - начало XX вв.)». В 1996 г. вышла в свет монография Б.К. Тебиева «На рубеже веков.

Правительственная политика в области образования и общественно-педагогическое движение в России конца XIX – начала XX вв.». Выходу монографии предшествовала большая работа автора по составлению «Хроники общественно-педагогического движения в России 1896-1917 гг.».

Среди работ по истории России отметим защищенную в 1994 году в Петербурге диссертацию на соискание ученой степени доктора исторических наук Н.Н. Смирнова «Российское учительство накануне и во время революции 1917 года» и докторскую диссертацию И.В. Сучкова «Учительство России в конце XIX – начале XX вв.», защита которой состоялась в Москве в 1995 г.

В ряде работ рассматриваются проблемы влияния деятельности органов местного самоуправления на развитие общественно-политических структур и отдельные стороны хозяйственной и культурной жизни страны. Особый интерес вызывают работы Г.А. Герасименко [190], Л.Д. Гошуляк [92], В.Ф. Абрамова [36].

Вопросы народного просвещения и участия земств Самарской губерний в создании системы начального образования стали предметом исследования О.В. Тургановой [284].

Т.Б.Соломатина проанализировала развитие общественных инициатив в области всеобщего начального образования в России XIX – начала XX в. [274].

Деятельность демократических органов управления образованием в современной зарубежной профессиональной школе рассмотрена в публикациях А.М. Новикова, С.П. Титович, Ю.С. Алферова, У. Ценкера, С.Т. Керра, А. Блумберга, Р. Акоффа и др.

Проблемы государственного управления, управления образованием и образовательными учреждениями нашли свое отражение в работах Г.В. Атаманчук, В.Г. Афанасьева, Ю.В. Васильева, ГГ. Габдуллина, Б.С. Гершунского, В.И. Зверевой, Ю.А. Конаржевского, М.И. Кондакова, B.C. Лазарева, А.Я. Наина, М.М. Поташника, Г.Н. Серикова, В.П. Симонова, Н.С. Сунцова, П.И. Третьякова, Р.Х. Шакурова, Т.И. Шамовой и др.; в диссертационных исследованиях ТВ. Абрамовой, В.В. Давиденко, Ф.В. Куравина, ГА. Красюн, В.Ф. Лехтман и др.

Современные исследователи обращаются и к западному опыту. Работа В.Г. Игнатова и В.И. Бутова [131] представляет собой попытку сравнительного анализа российской и западной систем самоуправления в части налогообложения, структурирования, формирования представительных и исполнительных органов местной власти.

В монографии В.Ф. Абрамова «Российское земство: экономика, финансы и культура» рассматривается финансово-экономическая основа земского самоуправления и предпринята попытка обобщить достижения земств в развитии культуры российской провинции. Монографии ставропольского историка права Е.Е. Некрасова, как и его докторская диссертация [192], дали, на наш взгляд, современным исследователям серьезную систематизированную основу для работы над проблемами местного самоуправления в условиях современного методологического плюрализма.

Для исследующих историю местного самоуправления в дореволюционной России интересны также работы Л.А. Жуковой «Земское самоуправление и бюрократия в России:

конфликты и сотрудничество. 1864-1917 гг.» [117], А.Ю. Шутова «Земские выборы в истории России (1864 - 1917 гг.)» [305], а также учебное пособие «Местное самоуправление в России (XII – середина XX вв.)» [114], изданные на рубеже XX-XXI вв.

Значительным историографическим явлением можно назвать книгу Л.Е. Лаптевой «Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX в.)» [159].

Проанализировав Положение о земских учреждениях 1864 года и последующее законодательство по вопросам земского самоуправления, она оценила положение земств как «действительно неудобное... в условиях жесткой государственной бюрократии», а текущее законодательство в отношении земских учреждений, как только ограничительное. Существенным вкладом в историографию местного самоуправления в России стали монография и докторская диссертация Н.Д. Судавцова [276]. Он обобщил деятельность земских и городских учреждений в общероссийском масштабе в период Первой мировой войны.

Одно из наиболее заметных мест в отечественной историографии последних лет занимает направление, исследующее содержание и эволюцию благотворительного процесса и организации социальной помощи, находивших реализацию в различных формах, в том числе и в виде земско-муниципальной помощи нуждающимся в дореволюционной России. Современные исследователи, такие, как М.В. Фирсов [291], Т.Е. Покотилова [217], Г.И. Ульянова [285], В.Л. Прохоров [224], Ю. В. Коробейников [151], достаточно подробно проанализировали степень и качество изученности этого вопроса, обозначили этапы и направления историографических изысканий в отношении указанного социоисторического феномена.

И зарубежные историки: В. Розенберг, Р. Мэннинг, Т. Эммонс, Б.Д. Медисон, Дж.

Бредли, Дэвид Л. Рэнсел, Адель Линдермейер и другие [34, 15, 25, 5, 23, 24] не обошли вниманием вопросы российского земского самоуправления. В первую очередь, данных авторов интересовали вопросы общественного участия и социального призрения.

Таким образом, историография вопросов местного самоуправления и общественного участия в управлении образованием, будучи напрямую связанной с процессами зарождения и становления не только отечественной педагогической школы, но интеллигенции как класса, являющегося основным носителем общественной мысли, имеет богатую, более чем полуторавековую историю. После длительного периода спада исследовательского интереса к данной проблематике (в данном случае мы, естественно, говорим об опубликованных работах, а не о реальном интересе научной общественности), объективно обусловленного существовавшими в Советском Союзе идеологическими установками, в последние годы историография переживает бурное развитие. На наш взгляд, это свидетельствует не только о появлении новых возможностей для неангажированного исследования и переосмысления опыта, накопленного отечественными менеджерами образования в XIX – XX веках, но и об объективно существующей его востребованности. И это в очередной раз подчеркивает актуальность реализуемой нами работы.

§I.2. Государство и самоуправление в России в XIX - XX вв.

Одной из значимых вех, по которым современный исследователь может оценить степень развития общественного сознания в Российской Империи XIX века, является создание в 1802 г. в Петербурге «Человеколюбивого Общества», ознаменовавшего собой начало нового этапа в общественно-культурной жизни страны. Впервые в общественном дискурсе было произнесено слово «Общество» и целью его деятельности был назван «Человек» и «Гражданин» [206]. Этот момент, на наш взгляд, можно считать одной из отправных точек процесса формирования гражданского общества в России.

заинтересованность вопросами гражданского общества, стало чрезвычайно интенсивное обсуждение статьи «Вопросы жизни», опубликованной выдающимся русским хирургом и педагогом, участником Крымской войны Н.И. Пироговым в 1856 г. в журнале «Морской сборник» [274, c. 86]. Публикация не только принесла всероссийскую известность педагогу-просветителю, но и стала своеобразным манифестом эпохи. Выдвинутые автором идеи нравственного раскрепощения личности, создания «истинно гражданского общества», призыв воспитывать «истинного человека», способного выдержать неравный бой с окружающей действительностью, упали на благодатную почву и всколыхнули общественное сознание всей образованной России. Подвергнув резкой критике существующую школьную систему, ее феодально-сословный характер, Н.И. Пирогов обосновал идею создания единой общедоступной народной школы, способной воспитать человека и гражданина, готового к преодолению «замшелых норм и порядков жизни».

Идеи Н.И. Пирогова широко обсуждались на страницах печати, в педагогических и родительских кружках, на студенческих сходках.

Два этих факта, выбранных нами среди множества других, как наиболее известные, наглядно свидетельствуют о том, что Великие Реформы 1860-х гг., с которых среди большей части историографов принято вести отсчет отечественной традиции местного самоуправления (хотя о времени зарождения таких традиций есть и другие мнения, но это уже не является предметом нашей работы), в целом, и общественного участия в управлении народным образованием, в частности, не были революцией, знаменующей неожиданное и резкое изменение исторического курса развития. Они стали итогом непрерывно протекавших и ускорившихся с начала века изменений в общественном сознании, в формах собственности и в адаптации к ним системы власти, которые, накопившись, потребовали принципиального законодательного оформления. Поэтому «...земство явилось не в виде уступки каким-то мечтательным либеральным требованиям, – отмечал Н.В. Шелгунов, – а как следствие осознанной правительством необходимости»

[156, c. 150].

Реформы середины II половины XIX в. венчают собой целый цикл предшествующих перестроек в системе управления государством, таких объемных, как петровские и екатерининские преобразования XVIII в., и таких конкретных «технических», как переход функций организации местного хозяйства в губернии, формирование городского и уездного уровней власти, разделение полномочий в центре и т.п. Основной же и непосредственной причиной реформ стала отмена крепостного права.

К середине XIX века административно Россия делилась на 50 губерний, губернии – на уезды, последние имели волости и города. В центре работа велась в Сенате, который с начала XIX в. выполнял функции высшей судебной инстанции для губерний и надзора за правительственным аппаратом. Высшим законосовещательным органом по вопросам управления был Кабинет министров.

На местах существовало три группы учреждений: административные, финансовохозяйственные, судебные. Административные органы в губернии возглавлял губернатор с губернским правлением и приказом общественного призрения; в уездах – исправник и городничий. Финансово-хозяйственные функции в губернии исполняла Казенная палата, а на местах – уездные казначейства. Создавались палаты уголовного и гражданского суда, суды совестные и надворные. В губернских городах действовал выборный сословный орган – Губернское дворянское собрание во главе с Предводителем дворянства. Помимо него в городах избирались городские собрания, которые из своей среды выдвигали городского Голову и общую городскую Думу.

Основу процесса введения самоуправления (реформы 1864 и 1870 гг.) заложили осуществленные ранее вертикальное разделение власти на уровни и разделение власти по горизонтали на каждом уровне (в «центре» – по отраслевому признаку, а на местах – по целям и задачам власти: интересы государства и «центра», интересы населения).

Отечественную реформу по введению самоуправления отличал ряд характерных черт:

- в «центре» представительства населения не предполагалось;

- самоуправление не дифференцировалось, т.е. городское и сельское самоуправление не выделялись как особые типы самоуправления;

- постепенное расширение компетенции самоуправления при отлаженной системе ограничений и запретов, составлявших продуманную систему опеки центром местных органов власти, что сыграло исключительно важную роль, поскольку позволило органам самоуправления заняться внутренним совершенствованием и освоением компетенций;

- длительность процесса формирования самоуправления.

1 января 1864 г. было положено начало работы земств и тем самым из системы государственной власти окончательно выделились губернский и уездный уровни местного самоуправления [225, c.552]. Земства получили довольно широкую компетенцию, часть которой им была передана от губернаторов: строительство, управление школами, больницами, благотворительными заведениями, содержание дорог и производственные дела, организация земельного кредита, улучшение кустарной промышленности, земская статистика, все натуральные повинности, обеспечение продовольствием (правда, из всей суммы средств и запасов, имевшихся у государства к 1861 г., земству отдали лишь половину). Таким образом, в отличие от земств екатерининских времен, земства середины XIX в. создавались для хозяйственной организации всей местной жизни, а не для корпоративного управления.

Распорядительными органами земств стали губернские и уездные земские собрания, а исполнительными – управы. Земства избирались от трех курий на основе имущественного ценза, дифференцированного для разных губерний: от землевладельцев, горожан и сельских обществ [112].

Земскую реформу отличала постепенность передачи компетенции и имущества. Так, реформу намечали в первую очередь провести в 33 губерниях. К 1867 г. провели в 32, к 90-м годам XIX в. в 34 губерниях Европейской России. С 1911 г. «Положение» 1890 г. (с довольно значительными изменениями, основной целью которых было обеспечение в земском управлении преобладания лиц русского происхождения) было распространено на 6 западных губерний. Вместе с тем были созданы национальные отделения земских избирательных собраний и съездов. В 1912 г. земство вводится в Астраханской, Оренбургской и Ставропольской губерниях. Таким образом, к началу XX в. земским самоуправлением было охвачено 43 губернии29. К 1917 г. земство было создано в 46% губерний и уездов, и только 45% городов имело самоуправление [114].

Иными словами, местное самоуправление укоренялось лишь после того, как местные органы власти и население освоили компетенцию и научились управлять имуществом в интересах местного сообщества. Основной причиной медленного развития реформы была низкая частная инициатива населения, обусловленная большим удельным весом феодально-крепостнических пережитков. Ускорение началось лишь к 1913 г.

Вплоть до начала 90-х годов ХIХ в. правительство стойко держалось линии на ограничение контактов между отдельными земствами. Земские ходатайства об отмене такого положения неизменно оставлялись без последствий. Запрещалось объединять усилия даже в борьбе с эпидемиями, проводить профессиональные съезды земских специалистов (учителей, агрономов, ветеринаров и др.). Так продолжалось до тех пор, пока земства не продемонстрировали свои успехи в большинстве областей хозяйственной деятельности. Кроме того, дворянство уже не внушало прежних опасений как возможная политическая оппозиция, а, напротив, стало рассматриваться в качестве основного оплота престола. В результате земствам перестали чинить препятствия в их стремлении совместно решать хозяйственные и профессиональные проблемы.

Регулярно стали проводиться съезды земских специалистов и общеземские съезды, появляются многочисленные периодические издания земств разных губерний, и, наконец, возникают общеземские организации, позднее превратившиеся во Всероссийский Земский союз и Союз городов и сыгравшие огромную роль в развитии самоуправления и отделения публичной власти от государственной [73, c. 57-63].

Союз городов первоначально появился, скорее, как постоянно действующее совещание, основной задачей которого было выявление общих проблем, поиск путей их решения, а также организация межгородского обмена специалистами, методами управления городским хозяйством, сырьем, техникой и т. п. Так, с конца XIX в. в России проводятся съезды работников образования, коммунального хозяйства и т.п., посвященные конкретным вопросам. С 1910 г. – Съезды городских деятелей, и только в 1914 г. – возникают Союз городов и Союз земств (их образование официально не было разрешено, но и не было запрещено). Более того, центр достаточно жестко противостоял объединению, видя в нем потенциальную оппозицию, что, в известном смысле, было оправдано.

Упомянутые Союзы являлись неправительственными, независимыми, постоянно действующими объединениями местных властей (местных самоуправлений).

Деятельность Союзов опиралась на хозяйственную автономию и целостность города, поэтому, например, Союз городов получил возможность изучать и решать местные проблемы самостоятельно. Широко использовался обмен специалистами, ресурсами, опытом внедрения новых форм хозяйства, товарами и оборудованием и т.п. Причем на основании лишь горизонтальных связей коммун и без участия государства.

Однако «оппозиционность» Союзов городов и земств имела свою специфику.

Горизонтальный характер связей обеспечивал независимость от центра, но одновременно ограничивал спектр взаимоотношений лишь проблемами, отнесенными к компетенции местного самоуправления – хозяйственными вопросами. Решения Союза городов законодательной силы не имели, поскольку они касались городов, вошедших в Союз, и лишь конкретной проблемы, ради которой решение принималось. Субъекты Союза представляли не государственную власть, а местное самоуправление.

В городах процесс формирования того, что мы сегодня называем «институтами гражданского общества», был более успешным. Здесь, в условиях начавшегося накопления капитала, раньше сформировались городские сообщества, готовые взять на себя ряд задач по благоустройству и самостоятельно разрешить их путем самообложения и создания собственного, независимого от государственного хозяйства. Сложнее обстояло дело в сельской местности. Экономическому росту и формированию гражданского самосознания там противостояли крепостное право, патриархальные отношения к собственности и натуральная замкнутость хозяйства.

Однако, здесь необходимо отметить, что несмотря на очевидное превосходство роли государства в формировании институтов и принципов системы местного самоуправления, последняя в условиях аграрной России XIX в. не могла не испытывать мощного влияния традиций древнейшего русского института, уходящего корнями еще в вервь Русской Правды – сельской общины.

Историческая судьба сельской общины в разных регионах страны складывалась поразному, но повсеместно она неизменно сохраняла свое значение важнейшего института, территориального союза, бытовавшего на основе соседских связей. В условиях позднефеодальной России сельская община, инкорпорированная в феодальную общественную систему еще в процессе ее становления, отражала по своему существу сословную организацию, регулирующую жизнь крестьянства во всех ее проявлениях – общественной, хозяйственной, морально-психологической и бытовой сферах. С точки зрения участия в местном самоуправлении, необходимо отметить тот факт, что вплоть до середины XIX века в значительном числе поместий практиковалась система, при которой общинная организация сама обеспечивала все управление помещичьими имениями [114, c.92].

Проявляя необыкновенную гибкость, община приспосабливалась к изменяющимся экономическим условиям, которые по мере развития товарно-денежных отношений влияли на хозяйство и жизнь русской деревни [133, c.338].

О чрезвычайной устойчивости и соответственно значимости общинного уклада жизни говорит и факт появления традиционной общины «поморского типа» среди государственного крестьянства на Урале и в Сибири, где она возрождалась в процессе стихийного освоения земель переселенцами из северорусских областей [101].

Поэтому, мы имеем все основания полагать, что исторические корни культурных традиций местного самоуправления уходят как в область государственных решений, насаждаемых «сверху», так и в традиционный уклад народной жизни, свойственный не только русским, но и другим народам и этническим группам.

Тем не менее, в условиях существования различий в жизненном укладе городских и сельских сообществ, верховная власть была вынуждена использовать специальные методы реформирования. В наиболее развитых городах общественным управлениям, образуемым горожанами по горизонтали, была передана часть полномочий полицейских управлений, накопивших к этому времени существенный объем компетенции, прав и средств для решения городских проблем.

На сельских территориях не удалось сформировать территориальные сообщества, основанные на совместном решении общих задач по благоустройству. Землевладения здесь оставались по-прежнему крупными, помещичьими, и поэтому управление волостями было предоставлено уездам, для чего им передается ряд полномочий с губернского уровня. Но и уезды оказались мало пригодными для введения сельского самоуправления. Они были слишком крупными, чтобы учесть интересы бытовой жизни конкретных сельских общин, и слишком мелкими в сравнении с масштабами помещичьих владений, которые предстояло реорганизовывать для развития рыночных отношений на селе. Лишь губерния оказалась тем уровнем власти и управления, который обладал не только необходимыми для решения подобной задачи полномочиями, но и располагал грамотными и культурными кадрами управленцев. Кроме того, на уровне губерний давно сформировались и действовали представительные органы – губернские дворянские Собрания. Опора на губернское представительство давала возможность учесть разнообразие и сложность местных интересов основных хозяйствующих субъектов, гарантировала финансовую устойчивость. Уезды же обладали преимуществом контроля за процессами реальной жизни волостей. Поэтому в уездах и губерниях были введены особые представительные власти «земств».

По внешнему виду они были очень похожи на органы самоуправления городов. На самом же деле, городское самоуправление и земства различались по ряду признаков. Вопервых, по масштабу и степени общности интересов. Городские сообщества имели четко осознаваемые схожие интересы по благоустройству. Уездное и губернское земство, объединяя разные виды сообществ (городские и сельские), являлось общностью в гораздо меньшей степени. Во-вторых, по характеру представительства губернское и уездное земство формировались на основе высокого имущественного ценза. В-третьих, по подчиненности городское самоуправление и уездное земство были включены в губернское земство. Между ними было установлено соподчинение по типу полицейской вертикали.

Таким образом, земство оказалось чисто российским институтом, вызванным к жизни спецификой развития российского общества в XIX в. Деятельность земств стала катализатором реформирования общественного сознания сельских жителей, доказав возможность улучшения жизни на основе объединения усилий частных лиц.

Уже через 40 лет после образования земств (в 1904 г.) П.А. Столыпин смог приступить к задаче формирования полноценного сельского самоуправления: был выдвинут лозунг «формирования мелкой земской единицы» – самоуправляющейся волости. Реформы П.А. Столыпина опирались на губернские земства и при их материальной, идеологической, организационной, культурной поддержке начали курс на организацию специализированных сельских волостных самоуправлений в полном смысле этого слова. Был даже подготовлен проект самостоятельного Министерства самоуправлений. Смерть П.А. Столыпина остановила процесс.

Одномоментное уничтожение в 1917 г. вертикали, которая «собирала» все уровни власти, рассыпало единое государство и систему управления. Центральный аппарат власти был разрушен, и весь объем власти «упал» вниз – на уровень уездов и городов, где и сосредоточилась реальная власть. Подобное развитие событий привело к тому, что единственными органами, способными осуществлять централизованное управление, оказались Союз земств и Союз городов, поскольку они объединяли еще действующие органы власти, хоть и местной, но обладающей имуществом, финансами, аппаратом управления. Тем самым Союзы земств и городов приобрели несвойственные им ранее функции государственной власти.

Временным правительством было начато формирование волостных самоуправлений, завершившееся в феврале 1918 г. Однако партийная борьба, особенно развернувшаяся после июля 1917, уничтожение государственной вертикали в октябре 1917 г. привели к тому, что реформаторские партии оказались неспособными реализовать свои программы.

Специальным декретом советского правительства в августе 1918 г. самоуправление было ликвидировано и в городах, и в волостях. А члены старых органов власти и оппозиционных партий сгинули в ходе Гражданской войны.

Попытка возродить самоуправление была предпринята в уже советские 20-е годы Последовавшие за периодом «военного коммунизма» разруха и неразбериха в управлении уже в 1919 г. заставили заняться проблемой децентрализации власти и организации хозяйственного самоуправления на местах. Большевики попытались решить задачу сохранения политической власти центром, одновременно децентрализовав хозяйственное управление и предоставив самостоятельность местам. Для этого специальным отделам местных Советов («откомхозам») специальными декретами постепенно передавались полномочия главков Высшего совета народного хозяйства (ВСНХ) и отраслевых наркоматов частично, а вместе с полномочиями передавалось и имущество. Создавалась система вертикальной соподчиненности органов власти, которые одновременно исполняли законодательные функции (ВЦИК и Высшие Советы центра), функции исполнения (все нижестоящие Советы) и управления хозяйством (отделы губисполкомов и исполкомов). Представительной власти как особого органа власти населения, наделенного специальной функцией, не было. Всего же действовало около 46 видов местных управленческих органов центра – главков, отделов, комитетов и комиссий, – имевших, в свою очередь, собственные нижестоящие органы.

Передел, организованный в 30-х годах И. Сталиным, имел политические мотивы:

уничтожить основы старой системы управления, перестроив ее под нужды тоталитарного централизма, и одновременно уничтожить оппозицию на всех уровнях власти, лишить ее рычагов влияния на ситуацию. Области «нарезались» волевым решением, но помимо политических, был еще и дополнительный мотив – стремление сэкономить «пайки», выдаваемые новой номенклатуре. Так, губерния была примерно в 2 раза меньше создаваемых тогда областей (и почти в 3 раза меньше современных областей). Лозунг «смычки города и деревни» привел к уничтожению специализированных сельских властей волостей и уездов и к созданию вместо них районов. Район формировался как власть комплексная, занимающаяся и сельским хозяйством, и промышленностью. Его границы охватывали несколько бывших волостей, однако они были меньше уезда. Программа индустриализации потребовала установления вместо четырех прежних одной жесткой городской (административной) черты, пересматривающейся в центре раз в 25 лет.

Одновременно, по политическим мотивам, города «разрезали» на районы, наделив органы власти городских районов той же компетенцией, что и городскую власть. Изменилось само содержание компетенции: теперь она представляла собой не «дела», а лишь отдельные права, исполнение которых вменялось местным властям. Создалась жесткая вертикаль, в которой власти разных уровней неизбежно сталкивались в сферах компетенции и финансов, что давало возможность центру вмешиваться и решать споры в своих интересах. С 1928 г. функции принятия политических и хозяйственных решений закрепляются за органами ВКП(б), и создается вертикаль партийных органов, объединивших политические и законодательные функции.

В основу организации новых органов местной власти был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Теория советского государственного права рассматривала Советы как представительные органы нового типа, сочетающие в своей деятельности принятие решений, их исполнение и контроль за проведением решений в жизнь. Местные Советы и их исполнительные комитеты выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь структурной частью единого централизованного государственного аппарата управления Так, к 1930-м годам сложилась структура государства, просуществовавшая до года. Вплоть до рубежа 1980-90-х годов понятие «местное самоуправление» было исключено из теории и практики общественной жизни страны, речь шла только об «органах местной власти» и «власти на местах», реально действовавших институтов местного самоуправления не существовало.

Можно сказать, что в целом и дореволюционная, и советская системы государственного управления исходили из презумпции правильности решений, принимаемых в центре, и чаще рассматривали региональное и местное разнообразие не как резерв развития, а как помеху, которую, по возможности, желательно устранять для общего блага. Расшифровка понятия «общественное благо» при этом, естественно, претерпевала трансформации: «самодержавие, православие, народность», «строительство коммунизма», «свобода граждан». К сожалению, отголоски такой государственной традиции ощущаются до сих пор.

Очерчивая общие рамки развития самоуправления в пореформенной России, прервавшиеся глобальным переворотом 1917 г., особое место необходимо особо выделить новую социальную группу, окончательно оформившуюся в этот период, ставшую носителем идеологии и основной движущей силой изменений в общественном сознании.

Современная историческая наука рассматривает социально-экономическое развитие России в общем контексте процесса мировой модернизации, одним из основных компонентов которой в России XIX в. стала вестернизация, т.е. перенимание экономических, социальных и политических порядков передовых стран Запада [194].

Примером проявления модернизации были изменения в социальной структуре общества, проявлявшиеся в четком оформлении новых социальных групп и классов:

промышленного пролетариата, буржуазии и интеллигенции. Появление интеллигенции – социальной группы, которая стала носителем новых знаний, стремительно изменяющих общество, – было ключевым моментом в этом процессе социальных трансформаций.

Само понятие «интеллигенция» стало предметом длительной дискуссии в российской историографии. Изложение основных моментов этой дискуссии можно найти, например, в известной книге М.Е. Главацкого [87, c.5-33]. В контексте «теории вестернизации», отмечает Т. фон Лауэ, интеллигенция была «типичным побочным продуктом излияния западноевропейской цивилизации в Россию… Ее миссия состояла в том, чтобы передать культурные стимулы с Запада и привязать их, по возможности, к местным условиям. В ее составе можно было найти всех образованных русских независимо от их социального происхождения, потому что образование само по себе подразумевало вестернизацию» [22, c.70]. С высокой вероятностью можно предположить, что такое понимание было очень близко реальному самоощущению интеллигентов начала ХХ в. Интеллигенция «есть прорубленное Петром окно в Европу, через которое входит к нам западный воздух», – писал С.Н. Булгаков в сборнике «Вехи» [63, c.29].

Как отмечает Дж. Фишер, слабость буржуазных средних классов привела к тому, что в России роль главной «прогрессивной силы» играла не буржуазия, как это было на Западе, а интеллигенция. При этом русская интеллигенция была политически независимой и более активной, чем на Западе; она встала во главе народных масс, привлекая их лозунгами политического и социального равенства [16, c.120-125].

Интеллигенция росла вместе с распространением образования, и ее рост находил свое выражение в росте числа учащихся и студентов. За 1860-1880 годы число учащихся средних школ увеличилось более чем в 4 раза, с 17,8 до 69,2 тыс.; число студентов высших учебных заведений возросло с 4,1 до 14,1 тыс. Появились технические школы и вузы – непосредственное проявление технической революции. В реальных училищах в 1880 г. было 13,2 тыс. учащихся, в технических вузах – 6,1 тыс. [161, c.51-57]. По своему происхождению интеллигенция была «западнической»: она была пропитана западной культурой, и ее политической программой была либеральная программа переустройства общества по западному образцу – сюда входили, в частности, политические свободы, парламент, свобода предпринимательства и вероисповедания.

«Россия находится на уверенном, устойчивом пути прогресса и реформы, – писала в марте 1865 г. газета «Нью-Иорк таймс». – С новыми провинциальными учреждениями и распространением средних школ и газет…, она скоро обучит массу интеллектуальных и организованных граждан, которые будут полностью способны к управлению» [4, c.665].

Считалось само собой разумеющимся, что «интеллектуальные граждане», получившие западное образование, должны находиться в органах управления обществом, и переделывать его в соответствии с европейскими стандартами. Такое «общественное мнение» выражало не только стремление к модернизации, но и претензии интеллигенции на обладание властью. Для интеллигенции борьба за модернизацию была вместе с тем борьбой за свои групповые интересы [10, c.5]. Однако реальность была такова, что власть мало прислушивалась к интеллигенции. Овладев западными знаниями, интеллигенты чувствовали свое превосходство над окружающими, что вступало в противоречие с их реальным, не слишком высоким, положением и с отсутствием возможности влиять на власть. «Навсегда подвешенная между «идеалом», взятым из западноевропейской философии…, – писал фон Лауэ, – и «реальностью», которая обозначила убогую Россию, российская интеллигенция (подобно ее коллегам в других странах) была глубоко трагической группой» [22, c.70-71]. Почти теми же словами описывает положение интеллигенции С. Блэк: «Как обычно бывает с интеллектуалами в обществах, запоздавших с модернизацией, они разрывались между европейскими стандартами, принятыми ими за образец, и реальностью, которую они видели вокруг себя» [4, c.673].

Это противоречие побуждало интеллигенцию к активным попыткам переделать действительность, искать союзников, пропагандировать свои взгляды через прессу и возбуждать другие недовольные социальные группы, чтобы, воспользовавшись их помощью, добиться своей цели.

В контексте теории «революции вестернизации» интеллигенция была носителем революционных идей и «революционным классом»: «Русское революционное движение, а потом и сама революция развивалась по своему пути главным образом благодаря энергии и стремлениям интеллигенции…, – писал М. Малиа. – Русское революционное движение в своих различных фазах не было ни буржуазным, ни пролетарским, а было по сути дела, интеллигентской революцией» [26, c.5].

Основным способом распространения «западнических» идей были публикации в прессе. Они становятся источником множества новых понятий, введенных в историографический оборот. Например, понятие и термин «общественно-педагогическое движение» был введен в середине ХIХ в. литературным критиком журнала «Отечественные записки» А.М. Скабичевским. Журналисты и литераторы симпатизировали этим идеям уже в силу своего образования, которое подразумевало знакомство с европейской культурой. Большинство российских газет пореформенного периода придерживалось либеральной ориентации постольку, поскольку это позволяли цензурные условия [119, c.338]. «Пресса стала неоспоримой силой, – писал в 1862 г.

министр внутренних дел П.А. Валуев. – Это факт не исключительный, а общий, который вытекает из универсальных форм цивилизации. Наша пресса вся целиком в оппозиции правительству» [67, c.142].

Формирование интеллигенции протекало, с одной стороны, в условиях кризиса, который охватил русское дворянство после реформы 1861 г., а с другой, в условиях появления новых возможностей, открывавшихся перед некоторыми сословиями.

Естественной реакцией дворянства на падение доходов был поиск новых их источников, например, поступление на государственную службу. Началась конкуренция в борьбе за эти должности. Среднее образование давало значительные преимущества при поступлении на службу; лица, окончившие университет, могли сразу же претендовать на места до десятого класса. Дворянская молодежь – не только русская, но в значительной степени польская мелкая шляхта – устремилась в гимназии, училища и университеты [148, c.51-57]. Около половины учащихся, как в средних школах, так и в вузах, составляли дети дворян и чиновников. В основном это были выходцы из низших слоев дворянства: для детей аристократии существовали особые привилегированные училища: Пажеский корпус, Александровский лицей и др. Профессор Петербургского университета А.Н.

Бекетов в 70-х годов отмечал «всеобщую бедность студентов» [162, c.27-28]. Терпя нужду, студенты в процессе обучения знакомились с западными общественными идеями, что не могло не вызывать критического отношения к существующим порядкам [6, c.230].

Таким образом, разорившееся мелкое дворянство становилось одним из главных источников формирования интеллигенции. Наплыв разоренных дворян привел к «переизбытку кадров»: в то время, как численность учащихся возросла в 4 раза, число чиновничьих мест (включая неклассные) увеличилось в 1857-1880 гг. лишь на 8% – с до 129 тыс. Если даже добавить к этому 52 тыс. мест в земствах [178, c. 202], то очевидно, что канцелярии были неспособны вместить резко возросший поток претендентов.

Студентам 70-х годов, указывал Ю. Бергман, нередко приходилось страдать от безработицы, поэтому революционная деятельность становилась для них все более привлекательной [2, c.11]. Знаменитое «хождение в народ» 70-х годов, а также его результаты, зафиксировавшие недопонимание между интеллигенцией и сельским обществом, отчасти были следствием такой ситуации.

Необходимо отметить, что правительство понимало опасность складывающейся ситуации. «Лица, вышедшие из школы… должны найти место в обществе, – признавал П.А. Валуев в докладной записке 1866 г. – У нас, где почти каждый смотрит на государственную службу как последствие и цель образования, это условие неисполнимо.

Таким образом, возрастает… тот интеллигентный пролетариат, который всегда готов действовать против всякого правительства» [68, c.152].

Рост радикализма привел к появлению уже в 60-е годов знакомого нам по классической литературе стереотипа «нигилиста», который, как отмечает М. Конфино, включал в себя индивидуализм, требование женской эмансипации, отрицание религии и многих традиционных условностей [11, c.130-134]. «Нигилисты» происходили преимущественно из дворянских семей, среди политических преступников 60-х годов около 70% составляли дети дворян и чиновников, 61% составляли учащиеся, студенты и недавние выпускники [162, c.298, 309].

Таким образом, кризис элиты был вызван несоответствием роста ее численности и сократившимися после реформы доходами. Среди прочего кризис привел к тому, что наряду с основным, либеральным течением «западнической» оппозиции появились радикальные «западнические» группы, опиравшиеся на идеи социализма, марксизма, бланкизма [31, c.319-320].

Именно радикальная фракция интеллигенции, привлекшая к себе на помощь сначала пролетариат, а затем и крестьянство, стала первоисточником политической борьбы, переросшей в социальную революцию. Промежуточным ее этапом стал приход к власти вполне «вестернизованного» Временного правительства с его либеральными демократическими начинаниями. Однако, инерция социальных возмущений, трактуемых сегодня в отечественной и западной историографии как «крестьянская революция, послужившая фоном для всех остальных политических событий» [283], оказалась столь велика, что процесс перестал быть управляемым и привел к глобальному перевороту в жизни страны.

В настоящее время наша страна переживает период поиска новых форм государственного и политического устройства, воплощающих в себе сочетание принципов централизма и местного самоуправления.

В этой связи в публичной полемике актуальными становятся вопросы о принципиальной способности России воспринять принципы самоуправления и о поиске образцов для подражания. Делаются многочисленные попытки адаптировать западноевропейские модели управления или отдельные их элементы к существующим в стране структурам власти.

Вышесказанное показывает, что на протяжении второй половины XIX – начала XX в. в России был накоплен значительный опыт привлечения общественности к участию в постепенно развиваемой системе местного самоуправления, учитывающий отечественную специфику и опирающийся не только на государственные решения, но и на культурные национальные традиции.

§I.3. Отечественный опыт общественного участия в управлении образованием в XIX – XX вв.

Зарождение отечественных традиций общественного участия в местном самоуправлении, в целом, и в управлении народным образованием, в частности, в зависимости от точки зрения и приводимой аргументации, сегодня можно относить и к земской реформе 1864 г., и к екатерининской «Жалованной грамоте городам» [241, c.34], и к земщине Ивана Грозного [140, c.338-340], или даже к вечевому укладу, повсеместно распространенному в русских городах до татаро-монгольского нашествия [218, c.67].

Бесспорно, однако, что старейшей формой общественного участия в сфере образования были попечительство и благотворительность, которые имеют в России богатейшую историю.

Формально институт попечительства в России эволюционно складывался еще с XVIII в. Все началось с назначения отдельных состоятельных лиц для помощи открываемым учебным заведениям. Степень их образованности не имела значения. При их назначении руководствовались одним условием: располагает ли возможностью помогать школе материально будущий попечитель [58].

Например, старейшее учебное заведение Санкт-Петербургское коммерческое училище было основано в 1772 г. благодаря мощной финансовой поддержке известного промышленника П. Демидова. В числе попечителей училища был и А.Л. Штиглиц – основатель первого в России Частного банкирского дома. Он завещал училищу миллионов рублей золотом, астрономическую по тому времени сумму.

Благотворительность, тесно связанная с историей попечительства, получила официальное признание в силу указов 1775 г. («Учреждение о губерниях», разрешающее частным лицам и организациям устраивать благотворительные общества) и 1869 г.

(Высочайшее предписание Министерству внутренних дел утверждать уставы общественных и частных благотворительных заведений и получать ежегодные отчеты об их деятельности) [226].

24 января 1803 г. был издан Указ Императора Александра I, утвердивший «Предварительные правила народного просвещения», которые устанавливали стройную систему образовательных учреждений. Россия была поделена на 6 учебных округов, была учреждена должность попечителя учебных округов. Попечителю вменялось в обязанность отвечать за благоустройство всех вверенных ему учебных заведений, заботиться о распространении и об успехах народного просвещения, а также регулярно представлять отчет министру [104].

В 1828 г. Положением о начальных училищах были учреждены должности почетных блюстителей из лиц преимущественно купеческого сословия для попечения школ – в хозяйственном и нравственном отношении. Каких-либо распоряжений по школе они делать не могли, но им предоставлялось право носить мундир, содействовать начальству в части нравственной и учебной, способствовать усердию к общественному благу, участвовать в устройстве хозяйственной части «единовременными и постоянными приношениями». Последнее вменялось им в особую заслугу, за которую училищное начальство могло ходатайствовать о «приличном их награждении» и при значительных пожертвованиях заносить их имена золотыми буквами на особую доску [173].

В уездных училищах согласно этому же Положению были учреждены должности почетных смотрителей, избираемых из местных дворян или чиновников и назначаемых попечителем округа министром народного просвещения. Им предоставлялось право иметь мундир 8-го класса и, посещая училище, сообщать о замеченных беспорядках штатному смотрителю; если же замечания их «не будут им приняты в уважение», то следовало уведомлять об этом директора народных училищ. Почетные смотрители имели право присутствовать на ежемесячных собраниях учителей, где «занимать первое место», хотя и не председательствовать. Им же вменялось в обязанность присутствовать на экзаменах и изыскивать средства для «приведения училища в наилучшее состояние». За «деятельное усердие в пользу училищ» они могли ожидать производства в следующие чины по общему порядку, а в случае особо важных заслуг – «приличного награждения» по ходатайству начальства [58].

С 1835 г. попечитель сделался полным начальником всех учебных заведений округа.

Ему было предоставлено право назначать директоров гимназий и утверждать в должности инспектора и учителей, была расширена его власть в решении хозяйственных вопросов.

Тогда же ему был определен помощник, которому попечитель поручал контроль за ходом дел на одном из направлений деятельности, а также ученый-чиновник по особым поручениям. Для проведения совещаний учреждался Попечительный совет, в котором под председательством попечителя заседали его помощники, инспекторы, руководители учебных заведений, профессора и преподаватели университета (по особому приглашению попечителя). Совет рассматривал административные и учебные вопросы. Регламент деятельности попечителя учебного округа и Попечительного совета был утвержден «Положением об учебных округах Министерства народного просвещения» от 25 июня 1835 г. 20 марта 1860 г. оно было дополнено специальным «Положением о Советах при Попечителе учебных округов», Положением о женских училищах от 10 мая 1860 г. Эти органы вместе с педагогическими советами, обязанными обсуждать вопросы училища учебно-воспитательного характера, учреждали и попечительские советы.

Первый документ всю полноту власти отдавал попечителю: попечитель учебного округа решал, выносить или нет какой-либо вопрос на рассмотрение Попечительного совета; Попечительный совет не имел права переписки, все контакты с министерством велись только через попечителя). Второй документ уже несколько ограничил полномочия последнего, а третий, в частности, регламентировал состав советов. По Положению г., «прежде чем принять решение, попечитель должен предварительно обсудить вопрос на Совете».