«Moscow 2007 2 Устойчивое финансирование охраняемых природных территорий Обзор зарубежного опыта, методик и подходов Люси Эмертон, Йошуа Бишоп и Ли Томас Редактор серии: Питер Валентайн Всемирная комиссия по охраняемым ...»

1

Sustainable

Financing of

Protected Areas

A global review of

challenges and options

Lucy Emerton, Joshua Bishop and Lee Thomas

Peter Valentine, Series Editor

World Commission on Protected Areas

Best Practice Protected Area Guidelines No. 13

Moscow

2007

2 Устойчивое финансирование охраняемых природных территорий Обзор зарубежного опыта, методик и подходов Люси Эмертон, Йошуа Бишоп и Ли Томас Редактор серии: Питер Валентайн Всемирная комиссия по охраняемым природным территориям Серия «Основы успешной природоохранной практики». Выпуск 13 Москва 2007 ББК 65. Эмертон Л. и др.

Устойчивое финансирование охраняемых природных территорий. Обзор зарубежного опыта, методик и подходов/ Л.Эмертон, Й.Бишоп и Л. Томас. – М.: Р.Валент, 2007. – 136.с.

ISBN: 978-5-93439-224- Данная книга, изданная в 2006 году Всемирной Комиссией по охраняемым территориям (WCPA) МСОП анализирует современные принципы и практику финансирования охраняемых природных территорий (ОПТ) в мире, демонстрирует успешный и неудачный опыт, подходы для достижения ими финансовой стабильности.

Руководство рекомендовано всем, кто заинтересован в обеспечении устойчивого финансирования охраняемых территорий: правительствам, неправительственным организациям и, конечно же, работникам ОПТ.

В оригинальном издании 2006 г. принимали участие: Международный Союз Охраны Природы, Всемирная Комиссия по охраняемым территориям, Министерство окружающей среды Германии, Университет Джеймса Кука, Научно-исследовательский центр по экологии тропических лесов (Rainforest CRC).

Перевод и публикация этой книги на русском языке осуществленны в рамках и на средства проекта ГЭФ/ЮНЕП «Создание сети учебных центров для сотрудников ООПТ Северной Евразии».

Проект выполняется ЭкоЦентром «Заповедники» в России, Украине, Беларуси и Казахстане.

Перевод: Е. Пономарева, Е. Шестакова Редакторы: А. Шестаков, С. Копылова, C. Моргачев Фотографии на обложке: В. Чижова, Л. Кичаева, С. Мараков, Н. Чесноков, И. Шпиленок Воспроизведение данного издания для учебных или других некоммерческих целей не требует предварительного письменного разрешения авторов, но подразумевает обязательную ссылку на источник.

Воспроизведение данного издания для последующей перепродажи или в других коммерческих целях запрещено без предварительного письменного разрешения авторов.

Мнение авторов в отношении юридического статуса и границ географических объектов, а также приводимых о них сведений, могут не совпадать с позицией издателей.

ISBN: 978-5-93439-224-7 © International Union for the Conservation of Nature and Natural Resources, © Экоцентр «Заповедники», русское издание, 2007, © Оригинал-макет – ООО «Р.Валент», Содержание Предисловие...................................................................... Выражения признательности........................................................ Принятые сокращения............................................................. 1. Введение................................................................... Часть I: Исходные положения и концептуальные основы.................................. 2. Финансирование охраняемых территорий: состояние и тенденции...................... 2.1. Финансирование охраняемых территорий в целях 2.2. Международные и национальные решения, направленные на обеспечение 2.3. Источники финансирования охраняемых территорий......................... 2.4. Современные тенденции в финансировании охраняемых территорий............. 2.5. Текущее состояние финансирования охраняемых территорий.................. 2.6. Заключение: адекватно ли финансируются существующие 3.1. Использование финансирования охраняемых территорий как инструмента совершенствования управления в области охраны природы...... 3.2. Создание разнообразного, стабильного и обеспеченного 3.3. Улучшение финансового управления, эффективности и рентабельности.......... 3.4. Комплексное рассмотрение затрат и выгод, связанных 3.5. Создание стимулирующих финансовых и экономических условий............... 3.6. Повышение квалификации в области использования финансовых 3.7. Заключение: каковы механизмы устойчивого финансирования 4. Типология механизмов финансирования охраняемых территорий...................... 5.1. Обзор этой категории механизмов финансирования ОТ....................... 5.2. Национальные государственные бюджеты и иностранная помощь............... 5.5. Заключение: привлечение и администрирование внешних финансов............. 6. Создание денежных ресурсов для целей охраны природы............................ 6.1. Обзор этой категории механизмов финансирования охраняемых территорий...... 6.4. Распределение затрат на управление охраняемыми территориями 6.5. Инвестиционные, кредитные и предпринимательские фонды................... 6.6. Заключение: сбор средств для поддержки природоохранной деятельности....... 7. Рыночные платежи за товары и услуги, производимые на охраняемых территориях....... 7.1. Обзор этой категории механизмов финансирования охраняемых территорий...... 7.4. Сборы за проведение биологических исследований, поиск 7.5. Платежи за экосистемные услуги охраняемых территорий..................... 7.6. Заключение: рыночные платежи за товары и услуги, производимые на 8.1. Финансирование охраняемых территорий: потенциал 8.2. Основные проблемы устойчивости финансирования охраняемых территорий..... Приложение 1. Извлечение из Программы работ по охраняемым территориям КБР Приложение 2. Извлечение из отчета первого совещания Специальной рабочей группы открытого состава по охраняемым территориям (UNEP/CBD/WG-PA/1/6)......... Боксы 2. Национальные и региональные обращения к правительствам по вопросам финансирования сохранения биоразнообразия и охраняемых территорий в Южной Азии... 3. Финансовые ограничения управления охраняемыми территориями: пример Вьетнама...... 4. Сокращение донорского финансирования охраняемых территорий: пример НДР Лаос...... 5. Связи между доходом и бюджетами охраняемых территорий: пример морского 6. Когда потери населения от существования ОТ остаются без компенсации:

7. Охраняемые территоории в Индонезии: политика стимулирования, 8. Бизнес-планирование в Национальном парке Масоала, Мадагаскар... .................. 9. Корпоративные пожертвования на цели управления национальными парками в Индонезии.. 10. Программа «Забота о парках» в Канберре, Австралия............................... 11. Закон об охране тропических лесов и обмены «долги за природу»: неоднозначный успех... 13. Направление налоговых поступлений на охрану дикой природы в США.................. 14. «Экологический НДС» (“ICMS Ecologico”) в Бразилии................................ 15. Фискальные меры стимулирования для частных резерватов в Бразилии................. 16. Распределение выгод от существования национального парка Серенгети, Танзания........ 17. Местные выгоды от сохранения диких животных: пакистанская программа 18. Частное управление коралловым парком «Остров Чумбе», Занзибар.................... 19. НПО у управления специальным резерватом «Остров Кузин», Сейшельские острова....... 20. Директива по зеленым инвестициям в Нидерландах................................. 22. Природоохранный предпринимательский фонд «Терра Капитал» в Латинской Америке..... 23. Национальные парки Южной Африки и развитие туризма............................ 24. Платежи и сборы на охраняемых территориях Новой Зеландии........................ 25. Платежи за изъятие ресурсов в природном резервате «Султан Сазлиги», Турция.......... 26. Биологические изыскания и охраняемые территории................................ 27. Платежи за экосистемные услуги по охране водосборов в Латинской Америке............ 28. Продажа активов, препятствующих загрязнению выбросами углерода (carbon offsets), для финансирования национального парка «Ноел Кемпфф Меркадо», Боливия.......... 29. Экономические инструменты по сокращению выбросов парниковых газов 30. Банковские услуги для нужд водно-болотных угодий и охраны природы в США.......... 1. Кумулятивный рост охраняемых территорий в мире................................. 2. Недостаточное финансирование охраняемых территорий............................. 1. Среднегодовая двусторонняя официальная помощь на развитие (ОПР) на нужды сохранения биоразнообразия (по данным ОЭСР за 1998–2000 гг).............. 2. Привлечение и администрирование внешних финансов: состояние, 3. Сбор средств для обеспечения охраны природы: состояние, 4. Рыночные платежи за товары и услуги, производимые охраняемыми территориями: состояние, потенциал и потребности................................ Предисловие Дорогие друзья и коллеги!

Серия издания под общим названием «Руководства по успешному управлению охраняемыми территориями» основана Всемирной комиссией по охраняемым территориям МСОП в 1998 г. За точку отсчета в развитии этой идеи можно принять беседы между сотрудниками Программы по охраняемым территориям МСОП и председателем Всемирной комиссии по охраняемым территориям (ВКОТ) Адрианом Филлипсом. Идея состояла в том, чтобы выпустить серию руководств, которая представит знания и опыт членов ВКОТ и управляющих охраняемыми территориями из разных стран, а также превратит эти коллективные знания в полезные практические рекомендации для тех, чья деятельность связана с охраняемыми территориями. Каждый выпуск серии посвящен конкретной теме из области управления охраняемыми территориями и содержит консолидированное мнение ведущих идеологов в области охраняемых территорий со всего мира на данную тему. Руководства широко распространяются и переводятся на все большее количество языков, включая китайский и русский.

Исключительным успехом серия «Основы успешной природоохранной практики» обязана серьезной работе, личной вовлеченности, компетентности и потрясающим издательским способностям Адриана Филлипса, который является издателем первых 12 выпусков.

Мы выражаем ему глубочайшую признательность. МСОП также благодарит Кардиффский Университет в Уэльсе, который предоставил финансовую и организационную поддержку – без этой помощи исходная идея не могла бы быть реализована.

Данное издание представляет собой 13-й выпуск серии. Следующие темы «забронированы» вплоть до 2008 г. Этот выпуск – переходный: профессор Университета Джеймса Кука в Австралии Питер Валентайн принимает издательские полномочия от Адриана Филлипса, а «дух» серии перемещается из Кардиффского Университета в Уэльсе в Университет Джеймса Кука при поддержке Кооперативного исследовательского центра экологии и управления тропическими дождевыми лесами (CRC Rainforest Center). МСОП хотелось бы выразить искреннюю признательность Университету Джеймся Кука за предоставленную поддержку.

В 2000 г. Всемирной Комиссией по охраняемым территориям МСОП было подготовлено Руководство по финансированию охраняемых территорий. На тот момент предполагалось, что ко времени проведения Всемирного конгресса парков МСОП либо вскоре после него будет опубликован новый выпуск. Данный документ значительно расширен и заметно отличается от предыдущего, отражая растущую сложность рассмотрения вопросов финансирования и обеспечения охраняемых территорий (далее – ОТ). Изменение глобальных и финансовых условий, с которыми приходится сталкиваться управляющим ОТ, включает тот неприятный факт, что конкуренция в отношении государственного финансирования ведет к росту дефицита финансовых средств для ОТ. Настоящее Руководство определяет основы финансирования охраняемых территорий и спектр подходов для достижения финансовой стабильности ОТ. Руководство содержит большое количество примеров и тематических исследований, которые представляют собой не только знакомые для управляющих ОТ проблемные ситуации, но и прекрасные ориентиры для будущего продвижения.

Очевидно, что решающей задачей остается напоминание правительствам стран об их ответственности за охраняемые территории, а также за помощь обществу в осознании экономических и прочих выгод от ОТ (примером может выступать модель получения денежных средств в службе Национальных парков США). Так или иначе, авторы настоящего пособия собрали воедино наиболее актуальные идеи, касающиеся практических подходов по оказанию финансовой поддержки охраняемым территориям. Их выводы соответствуют росту значения управления, основанного на экосистемном подходе, который МСОП развивает в течение последнего десятилетия. Несмотря на рост энтузиазма по поводу платежей за экосистемные услуги, авторы объясняют и иллюстрируют некоторые заблуждения и ограничения, связанные с этим и другими подходами.

Настоящий выпуск несколько отличается от предыдущих Руководств тем, что подчеркивает необходимость комплексного подхода к проблемам финансирования охраняемых территорий, а также помогает управляющим найти решения, основанные на опыте, полученном во многих ОТ по всему миру. Авторы также дают рекомендации для разных групп читателей, включая членов правительств, и неправительственных организаций, а также управляющих ОТ. Рекомендую это Руководство всем заинтересованным лицам и приглашаю к работе по обеспечению устойчивого финансирования охраняемых территорий.

Выражения признательности Настоящий доклад подготовлен Всемирным союзом охраны природы (МСОП) в качестве вклада в выполнение Программы работ по охраняемым территориям Конвенции о биологическом разнообразии. Поддержка для этой работы была любезно предоставлена Федеральным агентством охраны природы Германии (BfN) за счет средств Федерального министерства Германии по окружающей среде, охране природы и ядерной безопасности (BMU). Доклад был написан Люси Эмертон и Джошуа Бишопом из МСОП совместно с Ли Томасом из Всемирной комиссии по охраняемым территориям. Полезные комментарии к его ранним версиям были получены от Хорста Корна из BfN, Девида Шеппарда из МСОП, Акселя Бенеманна из BMU и многих других. Исправления в доклад были внесены по результатам работы экспертной встречи по подготовке к первому совещанию Специальной рабочей группы открытого состава по охраняемым территориям, прошедшей 17–22 мая 2005 г. на острове Вильм. Доклад не обязательно отражает взгляды сотрудников, членов или организаций-спонсоров МСОП. Авторы полностью несут ответственность за любые ошибки или упущения. Эта публикация стала возможна в существенной мере благодаря финансированию со стороны Университета Джеймса Кука и МСОП.

Принятые сокращения ВВП Валовой внутренний продукт ВКОТ Всемирная Комиссия по охраняемым территориям (WCPA) ВОНТТК Вспомогательный орган по научным, техническим и технологическим консультациям (SBSTTA) ВЦПМ Всемирный центр природоохранного мониторинга (WCMC) ВСУР Всемирный саммит по устойчивому развитию (WSSD) ГЭФ Глобальный экологический фонд (GEF) КБР Конвенция о биологическом разнообразии (CBD) КВН Конвенция об охране всемирного культурного КС Конференция Сторон (COP) МСОП Всемирный союз охраны природы (IUCN) НПО Неправительственная организация НСПДСБ Национальная стратегия и план действий по сохранению ООН Организация объединенных наций ОПР Официальная помощь на развитие (ODA) ОТ Охраняемая территория (ОT) ОЭСР Организация экономического сотрудничества и развития ПРОТ Программа работ по охраняемым территориям (PoW) ПФБ Предпринимательский фонд в защиту биоразнообразия(BEF) ПЭУ Платежи за экосистемные услуги (PES) СИТЕС Конвенция о международной торговле дикими видами фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (CITES) СО2 Двуокись углерода ЮНЕП Программа ООН по окружающей среде ЮНЕСКО Организация ООН по образованию, науке и культуре ФАОП Федеральное агентство охраны природы Германии ЦРТ Цели развития тысячелетия (MDG) WWF Всемирный фонд дикой природы 1. Введение За последние два года в процессе дискуссий по вопросам финансирования охраняемых территорий был выработан ключевой пункт повестки дня в вопросах сохранения биоразнообразия. Как было отмечено на V Всемирном конгрессе парков МСОП (Дурбан, сентябрь 2003 г.), а также на седьмой встрече Конференции Сторон (КС) Конвенции о биологическом разнообразии (Куала-Лумпур, февраль 2004 г.), имеет место недостаточное финансирование как сохранения биоразнообразия в целом, так и ОТ в частности. На обеих встречах были предусмотрены инновационные решения для сбора дополнительных средств, обеспечивающих сохранение биоразнообразия на глобальном, национальном и местном уровнях. На недавней международной встрече, посвященной проблемам изучения биоразнообразия и управления им, под эгидой ЮНЕСКО и при поддержке правительства Франции (Париж, январь 2005 г.), финансирование было выделено как одна из требующих разрешения задач на пути к достижению «Цели 2010 года в области сохранения биоразнообразия», установленной КБР/ВСУР.

Особую обеспокоенность в рамках этих процессов вызывают уровень и типы финансирования, доступного ОТ, которые лежат в основе общих усилий по сохранению биоразнообразия.

В течение последнего десятилетия было предпринято немало усилий для увеличения финансирования ОТ – разработан и запущен ряд новых финансовых механизмов. Однако утверждать, что эти механизмы в значительной степени улучшили финансовую устойчивость ОТ или оказали заметное содействие сохранению биоразнообразия, было бы преждевременным.

Настоящий документ отражает важность проблемы и нацелен на пересмотр и оценку статуса различных механизмов финансирования ОТ, основных препятствий к их применению и возможностей по их обеспечению и потенциальному развитию. Специфические цели исследования, на которых основан данный доклад, следующие:

• пересмотр и оценка эффективности финансовых инструментов для ОТ, включая ограничения их использования;

• рекомендации по усовершенствованию и содействию в обеспечении функционирования финансовых инструментов;

• определение путей продвижения в соответствии с Программой работ по охраняемым территориям КБР.

Основой для данного доклада послужили доступная литература, а также консультации экспертов по ОТ со всего мира. Предпринята попытка сопоставить уроки, полученные в ходе исследований, с ключевыми факторами, влияющими на успешность различных финансовых механизмов, и представлены рекомендации по улучшению стабильности, действенности и эффективности финансирования ОТ. Анализ сопровождается 29 исследованиями конкретных случаев, выделенными по тексту в боксы. Они являются примерами того, как те или иные финансовые механизмы используются в различных условиях и позаимствованы в основном из последних публикаций. Они выбраны как типичные примеры конкретных финансовых проблем, а не как иллюстрации «успешной практики» финансирования ОТ.

Настоящий документ предназначен прежде всего для правительственных и неправительственных организаций, отвечающих за финансирование и управление ОТ, однако некоторые заключения могут быть уместны для частных компаний, вовлеченных в управление ими. Доклад имеет следующую структуру:

Часть 1 представляет исходные положения и концептуальные основы, в рамках которых мы рассматриваем проблему финансирования ОТ:

• Раздел 2 оценивает прежний статус и направления развития финансирования ОТ.

Здесь даются объяснения необходимости финансовых ресурсов для управления ОТ, определяются факторы, влияющие на величину средств, доступных ОТ, а также рассматривается вопрос достаточности текущих финансовых поступлений на нужды ОТ.

• Раздел 3 содержит подробное исследование концепции устойчивого финансирования ОТ. Рассматривается, как финансовые ограничения препятствуют эффективному сохранению биоразнообразия, определяется концептуальная структура, в рамках которой оцениваются механизмы финансирования ОТ.

Часть 2 дает определения и описывает различные механизмы финансирования ОТ и представляет их сильные и слабые стороны в свете реального опыта:

• Раздел 4 представляет типологию финансовых механизмов, рассматривает примеры их применения в разных странах, экосистемах и ОТ, а также определяет на основе полученного опыта факторы, повлиявшие на их успех.

• Раздел 5 посвящен рассуждениям о механизмах привлечения и администрирования внешних потоков средств для ОТ, включая правительственные бюджеты, двусторонние, многосторонние фонды и фонды неправительственных организаций, природоохранные фонды и обмены «долги за природу».

• Раздел 6 посвящен механизмам генерирования средств на поддержание природоохранной деятельности, включая фискальные инструменты, участие в прибыли, в доходах, в затратах, инвестиции, кредиты и предпринимательские фонды.

• Раздел 7 посвящен механизмам формирования обоснованных рыночной ситуацией сборов за товары и услуги, производимые ОТ, включая плату за туристические услуги, использование генетических ресурсов, добычу ресурсов и экосистемные услуги.

Часть 3 подводит итоги и обозначает дальнейший путь в развитии устойчивости, действенности и эффективности финансирования ОТ:

• Раздел 8 представляет выводы о факторах, влияющих на то, как механизмы финансирования могут способствовать финансовой устойчивости и эффективности управления ОТ.

• Раздел 9 предлагает рекомендации по улучшению устойчивости, действенности и эффективности финансирования ОТ.

Исходные положения и концептуальные 2. Финансирование охраняемых территорий:

состояние и тенденции Ключевые положения данного раздела:

• Хотя охраняемые территории функционируют в различных условиях, режимах и поразному управляются, большинство имеют общую задачу – эффективное сохранение биоразнообразия.

• Финансовые ресурсы необходимы для покрытия прямых и косвенных расходов, связанных с функционированием ОТ, но в широком смысле цель сбора и ассигнования средств для ОТ – обеспечение эффективной охраны биоразнообразия.

• Подписанием соглашений, политических документов и стратегий в области охраны природы и развития правительства взяли на себя обязательства финансировать ОТ.

Все эти документы требуют или призывают предоставлять средства для сохранения биоразнообразия.

• Хотя в настоящий момент имеются существенные средства для нужд ОТ, в основном предоставляемые международными донорами и национальными правительствами, эти источники становятся не в состоянии соответствовать темпам развития системы ОТ в последние годы, что отражает изменения национальных и международных приоритетов развития, а также рост ограничений расходов бюджета общественного • Средства, ассигнованные ОТ, не всегда дают долгосрочные устойчивые природоохранные результаты, поскольку финансирование ОТ зачастую носит краткосрочный характер и представляет собой средства на капитальные вложения при отсутствии существенной постоянной поддержки устойчивости внутренней и организационной • Сохраняется беспокойство в части несоответствия имеющихся финансовых поступлений уровню, достаточному хотя бы для поддержания, не говоря уже о расширении сетей ОТ, особенно морских, которые и так незначительно представлены среди ОТ.

Традиционные источники финансирования ОТ должны быть дополнены другими.

2.1. Финансирование охраняемых территорий в целях сохранения биоразнообразия Определение понятия охраняемые территории По определению МСОП, охраняемой территорией является «территория суши и/или моря, предназначенная для сохранения и поддержания биоразнообразия, а также естественных взаимодействующих с ней культурных ресурсов, управляемая на основании закона и иных эффективных средств»1. Охраняемые территории составляют основу природоохранной деятельности во всем мире2. За последние четыре десятилетия число ОТ, зарегистрированных ООН, выросло в десять раз и по последним зарегистрированным данным составляет 104 000 территорий (рис. 1). Площадь ОТ выросла с 2,4 млн. км2 в 1962 г. до более чем 20 млн. км2 в 2004 г. В настоящий момент приблизительно 12% суши является охраняемыми территориями.

1 Chape et al., 2 Примеры роли охраняемых территорий как средства сохранения биоразнообразия представлены, например:

Bruner et al., 2001; Mace et al., 1998; WWF, 2004.

3 Chape et al., 2005.

К этому может быть добавлена неизвестная площадь территории, которую частные владельцы и местные органы выделили в разнообразных целях, включая рекреацию, будущую продажу с целью извлечения прибыли и просто охрану. Условно к охраняемым территориям могут быть отнесены некоторые сельскохозяйственные, лесные и другие «производственные»

территории, способ эксплуатации которых позволяет сохранять биоразнообразие или определенные характеристики ландшафта путем поддержания границ полей, сохранения естественной растительности, ограниченного использования пестицидов и других мер. Сохранение биоразнообразия таким образом все более признается как ряд действий, предпринимаемых в рамках всего ландшафта или морской акватории, включая, но не ограничиваясь, ОТ, зарегистрированные в списке ООН4. Данный документ сконцентрирован на особых вызовах, стоящих перед системой финансирования государственных ОТ, однако также приводит примеры уроков, извлеченных из применения последних нововведений в финансировании охраны природы на частных землях и/или землях в основном производственного назначения.

количество ОТ Рис.1. Кумулятивный рост числа и площади охраняемых территорий в мире (Примечание: для 38 427 ОТ общей площадью около 4 млн. км2 не известна дата образования и поэтому они не были включены в данную схему.) Источник: Chape et al., 2005.

Управление охраняемыми территориями ОТ могут быть сгруппированы в категории в соответствии с их функциями (бокс 1). Учитываются различные режимы функционирования ОТ, начиная от строго охраняемых, переходя затем к территориям непроизводственного использования, и далее до территорий, на которых допускается добыча природных ресурсов. На практике большинство ОТ имеют несколько функций. Существует также множество различных юридических и обычных (в рамках обычного права – прим. редактора) установлений, на основании которых определяется собственMcNeely and Scherr, 2003; Hunter, 1999; Pagiola et al., 2002.

Бокс 1. Категории охраняемых территорий МСОП Категория I: ОТ, организованные главным образом для научных целей или сохранения ненарушенных экосистем (строго охраняемые природные резерваты и территории дикой природы).

Категория II: ОТ, организованные главным образом для сохранения экосистем и Категория III: ОТ, организованные главным образом для сохранения специфических природных характеристик или объектов (памятники природы).

Категория IV: ОТ, организованные главным образом для природоохранных целей Категория V: ОТ, организованные главным образом для сохранения определенных Категория VI: ОТ, организованные главным образом для устойчивого использования естественных экосистем (территории щадящего природопользования).

ность и порядок использования земель и видов фауны и флоры, включенных в состав ОТ.

Охраняемые территории могут находиться в управлении государственных органов, частного бизнеса, неправительственных организаций, частных лиц и органов местного самоуправления. За последние годы наблюдается существенное увеличение количества ОТ, управление которыми осуществляют негосударственные организации. Большинство частных и охраняемых местными общинами территорий не регистрируются в списках ООН, за исключением случаев, имеющих потенциально высокую значимость для сохранения биоразнообразия5.

Использование финансовых ресурсов для усиления охраны биоразнообразия Независимо от различия в задачах, режимах охраны или видах управления все категории ОТ имеют общие причину создания и глобальную цель – эффективное сохранение биоразнообразия, включая природные, культурные, исторические и социально-экономические аспекты. Разные категории ОТ отражают различные способы достижения этой цели, а также и степень реализации различных иных задач. Таким образом, основной задачей сбора средств для ОТ является оказание содействия более эффективному сохранению биоразнообразия.

В прошедшие годы было выдвинуто множество аргументов в поддержку сохранения биоразнообразия, а также ОТ. Они включают утилитарные обоснования, указывающие на вклад ОТ в благополучие человечества, а также ссылки на этические концепции – на обязанность заботиться о сохранении духовных и культурных ценностей или на неотъемлемые «права»

всех видов живого и экосистем. Принятые Генеральной Ассамблеей ООН в 2000 г. Цели развития тысячелетия (Millennium Development Goals – MDG), равно как и пересмотр принципов охраны окружающей среды на условиях «экосистемных услуг» в опубликованной недавно Оценке экосистем на рубеже тысячелетий (MEA), имеют глубокое значение для ОТ, особенно в развивающихся странах. В возрастающей степени международные дискуссии на тему финансирования ОТ ведутся в контексте текущего или потенциального вклада ОТ в устранение бедности и устойчивое развитие наряду с более традиционными целями охраны окружающей среды и устойчивым использованием природных ресурсов6.

5 Chape et al., 2003.

6 Scherl et al., 2004.

2.2. Международные и национальные решения, направленные на обеспечение финансирования охраняемых территорий На глобальном, региональном и национальном уровнях действуют различные политические документы, стратегии и соглашения, которые подчеркивают необходимость и важность финансирования ОТ. Многие страны ратифицировали международные конвенции, которые являются основой функционирования ОТ и сохранения биоразнообразия, и таким образом твердо обязаны придерживаться их предписаний. Практически все эти конвенции каким-либо образом призывают Стороны выделять средства на поддержание биоразнообразия.

Глобальные природоохранные конвенции Статьи 4 и 5 Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия обязывают стороны-участницы предоставлять достаточное финансирование для обеспечения идентификации, сохранения, демонстрации и передачи будущим поколениям объектов культурного и природного наследия. Статьей 15 Конвенции учреждается Фонд всемирного культурного и природного наследия для сохранения объектов культурного и природного наследия из Списка, пополняемого как на обязательной, так и добровольной основе государствами-участниками.

Хотя финансовые ресурсы непосредственно не упоминаются двумя другими ключевыми конвенциями, имеющими отношение к сохранению биоразнообразия, Конвенция о международной торговле дикими видами фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС), и Рамсарская Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение (далее – Рамсарская конвенция), в последнее время оказывают содействие в поддержке финансирования ОТ. Под эгидой Рамсарской конвенции в 1990 г. был основан Фонд малых грантов как механизм помощи развивающимся странам и странам с переходной экономикой в осуществлении охраны и разумного использования ресурсов водно-болотных угодий.

Недавно 12 Конференция Сторон СИТЕС призвала пересмотреть «существующие и внедряемые механизмы финансирования охраны видов дикой фауны и флоры»7, признавая одновременно, чтобы ОТ формировали основную часть стратегий по реализации требований СИТЕС.

Далее 12 КС отметила, что развивающимся странам может потребоваться международная финансовая помощь, чтобы дополнить собственные бюджетные ассигнования на покрытие понесенных расходов на национальном уровне.

На глобальном уровне Конвенция о биологическом разнообразии (КБР) 1992 г. дает странам, пожалуй, наиболее строгие предписания по обеспечению поиска и выделению ресурсов на сохранение биоразнообразия и ОТ. КБР оказала влияние на формирование планов доноров, на региональные политические действия в поддержку ОТ и национальные стратегии и планы по сохранению биоразнообразия (Бокс 2). Статья 20 КБР призывает все Стороны обеспечить финансовую поддержку деятельности, направленной на достижение целей Конвенции, включая новые и дополнительные финансовые ресурсы, предоставляемые развитыми странами странам развивающимся. Статья 21 основывает Глобальный экологический фонд (ГЭФ), являющийся временным финансовым механизмом Конвенции. Финансовые ресурсы и финансовые механизмы стали постоянно повторяющейся темой для решений КС КБР, а также для рекомендаций Вспомогательного органа по научным, техническим и технологическим консультациям (ВОНТТК). Форум по финансированию биологического разнообразия, основанный под эгидой КБР, предоставляет возможности Сторонам и правительствам, финансовым механизмам, финансирующим организациям и агентствам по развитию, а равно и участвующим посредникам обмениваться мнениями, делиться опытом и информацией, обсуждать спорные вопросы и представлять результаты различных исследований по финансированию биологического разнообразия.

7 Решение 12.26 КС СИТЕС.

Бокс 2. Национальные и региональные обращения к правительствам по вопросам финансирования сохранения биоразнообразия и охраняемых территорий в Южной Азии Отражая требования Конвенции о биологическом разнообразии, большинство стран Южной Азии подготовили (или находятся в процессе подготовки), Национальные стратегии и планы действий по сохранению биоразнообразия (НСПДСБ). Они признают необходимость финансовых и экономических действий по сохранения биоразнообразия.

В Национальном докладе о биоразнообразии Непала 1999 года, например, отмечается, что «главная проблема в сохранении биоразнообразия в Непале состоит в поисках путей и способов получения существенных экономических результатов от использования биоразнообразия». Подобным же образом в Национальном плане действий по сохранению биоразнообразия Шри-Ланки 1998 г. отмечается, что «в длительной перспективе наилучшее с экономической точки зрения использование биоразнообразия состоит в сохранении экологических и культурных ценностей экосистем». В Стратегии по сохранению биоразнообразия Непала (2002 г.) предлагается использовать экономическую оценку природных ресурсов для дальнейшего включения в оценку национального дохода и для обоснования увеличения бюджетных ассигнований на природоохранные программы.

В ней также поддерживается устойчивое финансирование и рекомендуется использовать экономические стимулы для сохранения биоразнообразия. НСПДСБ Пакистана (2000 г.) включает использование финансовых и фискальных инструментов для поддержки сохранения и устойчивого использования биоразнообразия и рекомендует регулярно анализировать экономическую практику с целью определить и затем преодолеть не оправдавшие себя схемы.

Региональные усилия по сохранению биоразнообразия и охраняемых территорий в Южной Азии также включают финансовые и общеэкономические меры. Третья встреча министров окружающей среды Южно-Азиатской Ассоциации регионального сотрудничества (Мале, 1997 г.) одобрила план действий в области охраны окружающей среды, который обязывает страны-участницы мобилизовать финансовые ресурсы для нужд охраны окружающей среды из внутренних и международных источников. Призывы к улучшению финансирования охраны окружающей среды были последовательно отражены в решениях других региональных форумов, посвященных сохранению биоразнообразия. В 1999 г. на региональной сессии стран Южной и Юго-Восточной Азии Глобального форума по биоразнообразию на первый план были выдвинуты финансовые механизмы, как приоритетная тема в развитии и обеспечении Национальных стратегий и планов действий по сохранению биоразнообразия. Было рекомендовано «больше внимания уделять оценке ресурсов биоразнообразия по экономическим параметрам так, чтобы лица, принимающие решения, придавали им большее значение в планах развития». На последующем семинаре стран Южно-Азиатского региона, состоявшемся в 2000 г., использование экономических и финансовых инструментов для сохранения биоразнообразия было принято во внимание как одно из десяти ключевых тематических направлений.

Международные декларации устойчивого развития Необходимость ассигнования средств на управление ОТ, хотя и редко оформленная в виде четких формулировок, является также центральной темой в современных декларациях и соглашениях, связанных с развитием. На Саммите тысячелетия, организованном ООН в 2000 г., мировые лидеры поддержали идею совместной работы для достижения Целей развития тысячелетия – восьми задач, направленных на «снижение бедности во всех ее формах». Цель непосредственно связана с устойчивостью окружающей среды и включает в качестве задачи 8 Emerton, 2002 г.

«интеграцию принципов устойчивого развития в политику и программы стран-участниц, а также предотвращение потерь экологических ресурсов». Особыми показателями успешного продвижения к Цели 7 являются доля территории, находящейся под охраной для поддержания на ней биологического разнообразия, в общей площади территории, а также доля территории, покрытой лесами. На Всемирном саммите по устойчивому развитию (ВСУР) в 2002 г.

было заявлено, что «более эффективное и последовательное выполнение трех задач Конвенции (о биологическом разнообразии) и достижение к 2010 г. значительного снижения темпов потерь биологического разнообразия потребуют новых и дополнительных финансовых и технических ресурсов для развивающихся стран».

Современные цели и решения по финансированию биоразнообразия Достигнутые на VI Конференции Сторон КБР решения, впоследствии одобренные на ВСУР, привели к постановке ряда задач для достижения заметного снижения темпов потерь биоразнообразия на глобальном, региональном и национальном уровнях к 2010 г. Одна из задач определяет, что «новые и дополнительные финансовые ресурсы переводятся развивающимся странам-участницам, чтобы дать им возможность эффективно выполнять обязательства в рамках Конвенции, согласно Статье 20». Были приняты семь пробных показателей для оценки прогресса на пути к достижению целей 2010 г. на глобальном уровне, включая мобилизацию финансовых и технических ресурсов (особенно для развивающихся стран). Эти показатели должны быть измерены через объем Официальной помощи на развитие (ОПР), предоставленной в поддержку КБР.

На V Всемирном конгрессе парков под эгидой МСОП (сентябрь 2003 г.) был выработан ряд рекомендаций, касающихся финансирования ОТ для седьмой встречи КС КБР9. Эти рекомендации отражены в Программе работ по охраняемым территориям (ПРОТ), принятой на VII КС КБР (февраль 2004 г.)10. При том, что общая цель ПРОТ состоит в помощи по созданию и поддержанию всесторонних, эффективно управляемых и экологически репрезентативных национальных и региональных систем ОТ, одной из основных задач программы является «обеспечение финансовой стабильности охраняемых территорий, а также национальной и региональной систем ОТ». Программой оговаривается, что «до 2008 г. должны быть предоставлены достаточные средства для покрытия расходов на эффективное обеспечение и управление национальными и региональными системами охраняемых территорий»11. Предлагаемые действия включают рассмотрение финансовых потребностей и возможностей ОТ на национальном уровне, составление планов по устойчивому финансированию для каждой страны, объединение усилий нескольких стран при разработке программ устойчивого финансирования для региональных и международных систем ОТ, представление отчетов по финансированию ОТ, первоочередное включение ОТ в качестве приоритета в планы развития.

В июне 2005 г. Специальная рабочая группа открытого состава по охраняемым территориям провела свою первую встречу в Монтекатини (Италия). Варианты мобилизации финансовых ресурсов для ПРОТ стали одним из трех существенных вопросов, которые были освещены на встрече (см. также Korn et al., 2005). В частности, была обсуждена необходимость определения источников финансирования развивающихся стран, в особенности наименее развитых и малых островных государств. Группа выработала ряд рекомендаций (см. Приложение 2), подчеркнув срочность разработки стратегий устойчивого финансирования для ОТ и создав для них планы финансовой устойчивости в контексте Целей развития тысячелетия, и рассмотрев ряд традиционных и инновационных финансовых механизмов.

9 КБР, 2004а 10КБР, 2004b. Решение VII/28 7-й Встречи Конференции Сторон Конвенции о биологическом разнообразии, Куала-Лумпур, 9-20 февраля 2004 г.

11 КБР, 2003.

2.3. Источники финансирования охраняемых территорий На глобальном уровне имеется мало актуальной и достоверной информации по вопросам финансирования ОТ. Самый последний полный обзор бюджетов и дефицитов ОТ был опубликован ЮНЕП/ВЦПМ в 1999 г. на основе данных, собранных в 1993 и 1995 гг12. Несколько недавних известных статей на тему финансирования охраны окружающей среды базируются на этих стремительно устаревающих данных13. Несмотря на наличие подробной и актуальной информации по некоторым странам, системам ОТ и объектам, сбор всесторонних данных о финансировании и бюджетах ОТ оказался вне возможностей данного обзора.

По последним подсчетам, общие расходы существующих ОТ составляют около 6,5 млрд.

долл. США в год, большинство из них приходится на развитые страны14. Несмотря на то, что все более значимый компонент финансирования ОТ составляют средства неправительственного и частного сектора15, два источника – национальные правительственные бюджеты и международная донорская помощь – обеспечивают основной объем финансовых средств ОТ.

Национальные государственные бюджеты Собственные правительственные бюджеты являются единственным значительным источником финансирования ОТ в большинстве стран. В развивающихся странах, согласно недавнему подсчету, бюджеты государственных национальных парков составляют от 1,3 до 2,6 млрд.

долл. США в год16. Как часть государственных расходов, эти суммы относительно невелики.

Например, в Латинской Америке и странах Карибского бассейна инвестиции в окружающую среду в 90-е годы прошлого века составили в среднем менее 1% ВВП17. Во Вьетнаме государственное финансирование централизованно управляемых ОТ поддерживалось на уровне 0,5% объема государственного бюджета в течение последних десяти лет18. Даже в США, где в финансовом году Службе национальных парков было ассигновано федеральным правительством 2,5 млрд. долл. США, это составило всего 0,1% годового федерального бюджета19.

Международная помощь В дополнение к средствам национальных госбюджетов многие ОТ в развивающихся странах используют средства, поступающие от международных организаций и других иностранных доноров. Например, в период с 1990 по 1997 гг. донорские организации предоставили (в рамках двусторонних и многосторонних соглашений) более 3 млрд. долл. США на проекты по сохранению биоразнообразия в странах Латинской Америки и Карибского бассейна, что составляет в среднем около 400 млн. долл. США в год20. Приблизительно треть этих средств была непосредственно направлена в ОТ. В 1995 г. более трех четвертей бюджета ОТ в Уганде были покрыты за счет иностранных доноров21. Аналогично в 90-е годы прошлого века большая часть финансовой помощи, предоставленной на обеспечение мероприятий по сохранению биоразнообразия в странах Южной и Юго-восточной Азии, была получена из иностранных источников22.

12James et al.,1999а.

13см. в частности: James et al., 1999b, James et al., 2001; Balmford et al., 2002, Balmford et al., 2003.

14 James et al., 1999b, James et al., 2001. Если не установлено иначе, все подсчеты затрат, выгод и расходов ОТ приводятся в долларах США и обозначаются долл.США.

15 Krug, 2001; Lapham and Livermore, 2003.

16 Molnar et al., 2004.

17 Barcena et al., 2002; cited in Castro, 2003.

18 Emerton et al., 2003.

19 Служба национальных парков: http://data2.itc.nps.gov/budget2/documents/ten_year_budget_history/pdf;

US Federal Government: www.gpoaccess.gov/usbudget/fy04/pdf/budget/tables.pdf 20 Castro and Locker, 2000.

21 Howard, 1995.

22 Iftikhar, 2002.

Многосторонние фонды Многосторонние международные организации являются ключевым источником финансирования ОТ развивающихся стран. Как было заявлено, около 3% средств на развитие, предоставленных Европейским Союзом, были направлены непосредственно на сохранение и устойчивое использование биоразнообразия и составляют около 200 млн. долл. США ежегодно23. В 2002 г. Всемирный Банк предоставил 300 млн. долл. США на проекты по сохранению биоразнообразия в рамках расходов на постоянной основе и дополнительно 250 млн. долл. США на проекты в рамках Международной ассоциации развития (для беднейших стран). Среди региональных Банков развития своими значительными проектными портфелями в области биоразнообразия выделяются Азиатский Банк Развития и Межамериканский Банк Развития, которые выделили в 2002 г. соответственно около 250 млн. долл. США и 500 млн. долл. США24.

Глобальный Экологический Фонд (ГЭФ), который является ключевым источником финансирования ОТ, предоставил в период с 1991 по 2001 гг.25 в качестве грантов около 1,1 млрд. долл.

США и дополнительно вложил в совместное финансирование проектов по биоразнообразию 2,5 млрд. долл. США. Эти средства были распределены между более чем 1 000 охраняемых объектов общей площадью 226 млн. га в 86 странах. В сентябре 2005 г. Совет ГЭФ принял новую систему распределения финансовых ресурсов между целевыми областями сохранения биоразнообразия и изменения климата. Новая Схема распределения ресурсов (НСРР\RAF) однозначно связывает размер будущих грантов для стран-получателей с: 1) их потенциальными возможностями достижения экологических результатов согласно соответствующим глобальным природоохранным конвенциям и 2) прежними показателями достижений, основанными на национальном потенциале, политических подходах и практиках, а также на наличии общих условий, которые обеспечивали бы успешное осуществление проектов ГЭФ, включая прозрачность и хорошее управление. Сейчас трудно оценить, какое влияние окажут эти изменения на будущее финансирование проектов по сохранению биоразнообразия на ОТ, а также на приблизительный размер бюджета третьего транша ГЭФ в период с 2003 по 2006 гг.

Донорство в рамках двусторонних отношений Согласно расчетам, величина расходов на окружающую среду из потоков помощи на двусторонней основе оценивается в 2–14%26. Это значительные средства, направляемые на нужды ОТ в развивающихся странах. Например, в 1998–2000 гг. двусторонняя помощь на сохранение биоразнообразия, устойчивое использование и «помощь, направленная на осуществление целей КБР», предоставленная 19 странами-донорами, составляла в среднем 995 млн. долл.

США в год (см. таблицу 1)27. Это составило 2,7% общего потока двусторонней помощи всех стран-доноров за тот же период, хотя некоторые организации приводят более высокие показатели финансовой помощи. На основании имеющейся информации сложно определить, какая часть средств была предназначена для ОТ. В то же время есть подтверждения небольшого снижения размеров помощи на сохранение биоразнообразия за тот же период, на основании чего можно предположить, что имел место спад в финансировании ОТ.

Частные и общественные фонды Значительные средства для ОТ поступают из частных источников, к которым относятся бизнес и благотворительные фонды, а также неправительственные организации и местные общины. В качестве наиболее заметных примеров можно привести пожертвования Фонда ООН (United Nations Foundation) для «объектов Всемирного Наследия, оцененных как наибоLapham and Livermore, 2003.

24 Ibid.

25 Good, личное сообщение, 2003.

26 Swanson and Lunde, 2003.

27 ОЭСР, 2002.

лее значимые для сохранения биоразнообразия»28, общим объемом более 10 млн. долл. США, и грант в размере 261 млн. долл. США на 10 лет из Фонда Гордона и Бэтти Мур (Gordon and Betty Moore Foundation) на поддержание деятельности природоохранной организации Conservation International29. К сожалению, недостаток последовательной отчетности и отсутствие взаимного обмена информацией о частном финансировании охраны окружающей среды усложняет оценку общего значения подобной помощи.

Таблица 1. Среднегодовая двусторонняя официальная помощь на развитие (ОПР) на нужды сохранения биоразнообразия, (по данным ОЭСР за 1998–2000 гг.) Источник: ОЭСР, 2002.

В дополнение к пожертвованиям различных фондов, пожалуй, наиболее документально подтвержденным источником частного финансирования ОТ являются некоммерческие или благотворительные организации. Сюда входят буквально тысячи организаций как крупных, так и небольших, действующих на местном либо международном уровнях. В то время как 28 www.unfoundation.org/programs/environment/priorities.asp 29 www.moore.org/grantees/grant_summaries_content.asp?Grantee=ci большая часть средств этих организаций, предназначенных для ОТ и природоохранной деятельности, поступает от государства и крупных фондов, заметный вклад вносят также персональные пожертвования от частных лиц.

Наконец, необходимо упомянуть огромное количество вложений со стороны представителей малого бизнеса, частных землевладельцев и местных общин, которые поддерживают сохранение биоразнообразия путем реальных финансовых пожертвований для ОТ. Трудно определить масштаб такой помощи. В одном из недавних исследований на примере лесных территорий было доказано, что общая территория «под охраной общин» приблизительно равнозначна территории государственных лесных ОТ, а их расходы на управление и природоохранную деятельность сравнимы с объемами ежегодных расходов на государственные ОТ в развивающихся странах30.

2.4. Современные тенденции в финансировании охраняемых территорий Бюджетная стагнация Международное и внутреннее финансирование ОТ стараются не отставать от роста количества ОТ и их площади, особенно в тропиках. На глобальном уровне инвестиции в развитие сельского хозяйства и сохранение биоразнообразия правительств, международных доноров и банков развития, как оказалось, в 90-х годах XX в. уменьшились. Было подсчитано, что в середине 1990-х31 во всем мире на ОТ ежегодно тратилось всего 3 млрд. долл. США при общих средних затратах 893 долл.США/км2/год32. Через 10 лет ежегодные затраты на ОТ составляли предположительно 6,5 млрд. долл. США, из них большая часть (за исключением 1 млрд. долл.

США) – в развитых странах33. Однако за тот же период общая территория, находящаяся под охраной, увеличилась приблизительно на 50%34. Оценивая рост расходов на ОТ с учетом уровня инфляции, можно предположить, что реальный уровень финансирования ОТ остался неизменным в пересчете на единицу финансирования на 1 га в год.

Эти глобальные тенденции скрывают значительные различия финансирования на национальном и местном уровнях. В середине 1990-х, например, сообщалось, что правительства многих развивающихся государств (особенно в Африке) снизили бюджетные расходы на ОТ35. Правительства Восточно-Африканских государств сообщали о среднегодовых затратах на управление ОТ на уровне менее 3 долл. США на 1 га36.В Уганде в середине 1990-х правительственные затраты на охрану лесов и территорий с естественными экосистемами составляли всего 2 долл. США/га/год37.

Многолетние данные некоторых двусторонних донорских организаций свидетельствуют, что финансирование сохранения биоразнообразия на ОТ в последние годы в лучшем случае сохранялось на том же уровне, а в некоторых случаях снижалось38. Например, годовые показатели финансового и технического участия Германии и Японии в содействии сохранению биоразнообразия постепенно росли на протяжении прошлого десятилетия, однако в последнее время снизились. Одна из недавних оценок общего объема глобальной помощи на развитие государственных ОТ в развивающихся странах определяет ежегодный приток средств в размере 350–420 млн. долл. США по сравнению с 700–770 млн. долл. США в начале 1990-х39.

30 Molnar et al., 2004.

31 Gutman, 2003.

32 James et al.,, 1999а.

33 James et al.,, 1999b; James et al.,, 2001.

34 Chape et al., 2003.

35 Dublin et al., 1995.

36 Emerton, 2001a.

37 Howard, 1995.

38 Lapham and Livermore, 2003.

39 Khare, 2003? Molnar et al., 2004.

В пересчете на единицу площади предполагаемая помощь на развитие (ОПР) в среднем составит 150 долл.США/км2/год (и около 600 долл.США/км2/год в «горячих точках» охраны объектов окружающей среды глобального значения). В то же время, частное и общественное финансирование ОТ выросло за последнее время, хотя, как уже замечено ранее, реальную величину этих вкладов трудно оценить.

Иные условия, влияющие на финансовые поступления для ОТ Недавний стремительный рост количества и площади ОТ не сопровожался адекватным увеличинием органами управления ОТ своих бюджетов. К тому же в большинстве развивающихся стран, а также во многих развитых странах растущая экономическая либерализация, снижение степени административного регулирования и децентрализация стали причиной общего снижения государственных расходов. Охраняемые территории по-прежнему рассматриваются как низкоприоритетное направление государственных расходов и не обходятся без бюджетных сокращений. Расходы на развитие в общем и целом также находятся в состоянии стагнации или снижения. В то же время во многих странах произошли институциональные изменения, в результате которых органы управления ОТ во многих случаях были интегрированы в более общие системы природоохранных министерств и структур. Это привело к тому, что средства, которые ранее направлялись специально на ОТ, в некоторых случаях стали консолидироваться в бюджет и направляться на более широкие задачи, что иногда приводит к сокращению средств на управление ОТ.

Рост значимости социальных целей и борьбы с бедностью Изменения глобальной и национальной политики и императивов развития существенно влияют как на размер, так и на назначение финансирования ОТ и сохранения биоразнообразия. В 70-е и 80-е годы прошлого столетия донорская помощь часто была связана с международными соглашениями, касающимися сохранения биоразнообразия, такими, как Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия, СИТЕС и Рамсарская конвенция40. Саммит Земли 1992 г., а также Конвенции Рио, особенно Конвенция о биологическом разнообразии, подтолкнули рост финансирования сохранения биоразнообразия.

Однако в целом просматривается сдвиг в приоритетах официальных доноров и правительств в сторону от сохранения биоразнообразия и ОТ. Вслед за Саммитом тысячелетия 2000 г. и Всемирного саммита по устойчивому развитию снижение бедности стало первоочередным приоритетом, определяющим направления как международной помощи развивающимся странам, так и распределение бюджетных средств на национальном уровне в развивающихся странах. Большая часть ОПР стала тесно привязанной к выполнению национальных стратегий по снижению бедности и инвестициям, которые призваны непосредственно вносить вклад в достижение Целей развития тысячелетия.

Соответственно международная финансовая помощь по сохранению биоразнообразия была отодвинута на второй план социальными и экономическими задачами в связи с возможным их влиянием на снижение бедности. Например, Экологическая стратегия Всемирного Банка на 2001 г. содержит экологические задачи, «ориентированные на бедность». Аналогично произошли важные изменения в политике Нидерландов по предоставлению помощи для нужд развития: акцент перенесен на включение биоразнообразия в вопросы развития, произошло смещение приоритетов с проектного финансирования на усиление потенциала и возможностей правительств и непосредственную бюджетную поддержку. Подобным же образом финансирование сохранения биоразнообразия, осуществляемое Департаментом международного развития Великобритании, было сокращено в связи с выдвижением на первый план задачи устранения бедности и общеотраслевых подходов. Европейская Комиссия не рассматривает более охрану природы, как отдельный сектор, но как «сквозной» вопрос, который должен быть включен во все аспекты помощи, предоставляемой ею на развитие.

Сокращение финансирования ОТ Становится очевидным, что в результате смещения приоритетов доноров и изменений в подходах к предоставлению помощи на развитие сокращается поддержка краткосрочных инвестиций в охрану природы, таких как инвестиции в укрепление инфраструктуры и управление ОТ. Эти факты подтверждает Секретариат КБР, отмечая, что правительства стран-доноров смещают акценты от интересов ОТ к распределению инвестиций по всем секторам, особенно на проекты, направленные на такие цели КБР, как устойчивое использование и справедливое распределение выгод.

2.5. Текущее состояние финансирования охраняемых территорий Недостаточное финансирование ОТ Существует общее мнение, что текущие ассигнования на ОТ в целом неадекватны, причем это касается не только покрытия расходов существующих объектов, но и, что более важно, средств на обеспечение создания и эффективного управления репрезентативной глобальной системы ОТ. Согласно недавней широко цитируемой оценке, на обеспечение расширенной сети охраняемых территорий, покрывающей 15% сухопутных и 30% морских экосистем (преимущественно в тропиках41) ежегодно может потребоваться до 45 млрд. долл. США (в течение 30 лет). По другим, более скромным, подсчетам, дополнительное финансирование, необходимое для расширения и управления системами ОТ в развивающихся странах, должно составлять около 12–13 млрд. долл. США ежегодно в течение ближайшего десятилетия42.

Эти выводы находят поддержку в тематическом докладе по ОТ 2004 г., подготовленном для VII Конференции Сторон КБР, где говорится, что большинство стран, представивших отчеты (включая развитые страны), считают, что человеческие, институциональные и финансовые ресурсы являются сдерживающим фактором с точки зрения развития сети ОТ и управления отдельными ОТ. Эти страны также указали на текущий недостаток финансовых ресурсов43.

Недостаток финансирования ОТ испытывают повсеместно в разных странах и экосистемах. Например, недавний опрос управляющих 79 морских ОТ из 34 стран выявил, что недостаток финансирования, рассматриваемый как разница между актуальным доходом и суммой, необходимой для достижения минимальных природоохранных целей, составляет в среднем 15%44. Интересно, что исследование не обнаружило значительного территориального различия в размерах дефицита, т.е. морские ОТ развивающихся стран финансируются также хорошо (или так же плохо), как их аналоги в развитых странах.

Однако в общем и целом недостаток финансирования ОТ наиболее значителен в развивающихся странах (рис. 2). Актуальные финансовые потребности ОТ в развивающихся странах колеблются в пределах 1,1 млрд. долл. США, необходимых для покрытия наиболее существенных операций, и 2,5 млрд. долл. США для осуществления базовых действий, необходимых для эффективного управления45.

41 Balmford et al., 2002.

42 Bruner et al., 2003.

43 CBD, 2003. Protected Areas: Synthesis of Information in Thematic Report on Protected Areas. Сообщение Исполнительного секретаря седьмой Конференции Сторон Конвенции о биологическом разнообразии, UNEP/CBD/COP/7/INF/8.

44 Gravestock, 2002.

45 Bruner et al., 2003.

покрытие природоохраняемых расходов в % Рис. 2. Недостаточное финансирование охраняемых территорий Источник: Balmford et al., 2003.

2.6. Заключение: адекватно ли финансируются существующие охраняемые территории?

Обзор текущего состояния и современных тенденций показывает, что несмотря на широкие обязательства большинства стран мира относительно ассигнования средств на ОТ, финансирование далеко не покрывает нужд даже имеющихся ОТ, не говоря уже о развитии системы и обеспечении неотложных природоохранных приоритетов. Финансовые бреши ОТ особенно остро ощущаются в развивающихся странах и на морских охраняемых территориях, особенно в открытом море (вне национальной юрисдикции стран – прим. редактора). Очевидна необходимость поиска новых финансовых источников для дополнения существующего финансирования ОТ, а также дополнительных усилий для включения ОТ в планы развития и программы устранения бедности. В то же время существует серьезный вопрос: насколько эффективно используется существующее финансирование. Эта проблема будет рассмотрена далее.

3. Что такое финансовая устойчивость?

Ключевые положения данного раздела:

Финансирование охраняемых территорий – это не только вопрос денег, оно включает мобилизацию и управление средствами на решение ряда задач, связанных с сохранением биоразнообразия.

Обеспечение адекватного финансирования является обязательным, но не достаточным условием эффективного управления и финансовой устойчивости ОТ. Необходие мо также принимать во внимание качество, форму, временны рамки, целевую направленность, использование и источники финансирования.

Оценка и достижение финансовой устойчивости ОТ включают рассмотрение и решение широкого спектра задач, в том числе:

• Создание диверсифицированного финансового портфеля, с выходом за рамки традиционных механизмов и включая разнообразные источники финансирования как основного элемента финансовой стабильности и устойчивости ОТ.

• Эффективное управление и эффективное расходование средств с целью обеспечения долгосрочного планирования и безопасности. Стимулирование работы менеджеров по созданию и поддержанию финансовых потоков на нужды ОТ.

• Учет непрямых затрат и недополученных доходов, а также выгод с точки зрения развития местных территорий как ключевых элементов финансирования ОТ.

• Определение и преодоление рыночных, ценовых, политических и институциональных перекосов, которые являются помехами на пути к финансовой • Включение финансовых вопросов в процессы планирования и управления деятельностью ОТ, а также обеспечение достаточных людских ресурсов для использования финансовых инструментов составляют основу стратегии улучшения финансовой устойчивости ОТ.

Финансовая устойчивость ОТ может быть определена как возможность обеспечить достаточные, стабильные, долгосрочные финансовые ресурсы и предоставления их своевременно и в соответствующей форме для покрытия всех расходов ОТ, а также гарантировать действенное и эффективное управление с учетом природоохранных и других целей. Финансовая устойчивость ОТ невозможна без сильных и эффективных институциональных структур управления ОТ.

3.1. Использование финансирования охраняемых территорий как инструмента совершенствования управления в области охраны природы Устойчивое финансирование – это не только объем средств Предыдущий раздел был посвящен всеми принятой необходимости увеличения размеров финансирования ОТ. Однако несмотря на то, что увеличение средств на покрытие расходов является важной целью, это не единственная задача, требующая разрешения. Управляющие ОТ сталкиваются с множеством финансовых ограничений, которые создают помехи эффективному управлению. Поступление денежных ресурсов является важным и необходимым условием эффективного управления ОТ, однако это фактор сам по себе зачастую недостаточен (Бокс 3). Очень часто вмешиваются иные причины, оказывающие влияние на финансовую стабильность ОТ даже в большей степени. Даже если собрано больше средств, это не всегда ведет к лучшим результатам в деле охраны окружающей среды. В некоторых случаях организационные недостатки могут помешать органам управления ОТ использовать средства, отпущенные правительством (значительно в меньшей степени это касается дополнительных средств из внешних источников). Например, в 1993 г. Департамент охраны дикой природы Шри-Ланки распределил только 56% принятого бюджета – прежде всего, по причине недостатка кадров (сохраняющегося и до настоящего времени) в Департаменте 46.

Бокс 3. Финансовые ограничения управления охраняемыми территориями:

Уровень финансирования, предоставляемого правительством вьетнамским ОТ, в последние годы выглядит достаточно стабильным и составляет в среднем 0,13% ВВП, 0,5% от общих ассигнований госбюджета, т.е. 3,0 – 3,5 млн.долл.США в год. Финансовое положение вьетнамских ОТ может быть оценено как хорошее по сравнению с другими частями Азии и мира в целом. Согласно одному из последних исследований, ежегодные государственные расходы на ОТ составляют до 2000 долл. США/км2 в развитых странах, 150 долл. США/км2 в развивающихся странах и 500 долл. США/км2 в странах Южной и Юго-восточной Азии (James et al., 1999a). Бюджетные ассигнования на ОТ во Вьетнаме составляют 1200 долл.США/км2, что значительно больше аналогичных расходов в других частях Азии и может быть сравнимо с бюджетными ассигнованиями на управление ОТ в странах Европы и Северной Америки (а иногда и превосходит их).

При таком впечатляюще стабильном уровне государственной поддержки вызывают вопрос причины фактических проблем финансирования национальной сети ОТ во Вьетнаме, которые, в свою очередь, порождают серьезные ограничения в управлении. Причины эти таковы:

Основной объем годового бюджета предназначается на капитальные расходы. Текущим бюджетом предусматривается немногим более чем выплата зарплаты, а большая часть капитальных расходов направлена на капитальное строительство. На текущую природоохранную деятельность выделяются незначительные средства.

Процедура передачи бюджетных средств ведет к долгим затяжкам и частым пересмотрам. Имея такую неопределенную ситуацию, управляющие ОТ не могут планировать и обеспечивать последовательную природоохранную деятельность.

Ежегодное распределение бюджетных средств тесно связано с инвестиционным планом, который был составлен на момент создания ОТ. Это затрудняет гибкое и ответственное функционирование соответственно изменениям управленческих нужд и природоохранных приоритетов.

Вьетнамские ОТ всецело зависят от централизованного госбюджета (включая донорские средства, которые проводятся через бюджет). Возможности создавать или удерживать добавочную прибыль очень ограничены. Это отражается в исключительной ограниченности финансовой базы и слабых стимулах для генерирования средств на уровне Пример Вьетнама показывает, что ОТ сталкиваются с рядом финансовых вопросов, которые могут превратиться в управленческие ограничения даже при высоком и стабильном общем уровне финансирования.

46 McNeely, 1999.

47 Emerton et al., 2003.

Элементы финансовой устойчивости ОТ Финансовые механизмы могут обеспечить важный инструмент для преодоления препятствий на пути эффективного управления ОТ. В дополнение к сбору дополнительных средств необходимо изучать вопросы качества, формы, временны рамок и сроков, целей и источников финансовых ресурсов. Финансовая устойчивость предполагает пересмотр многочисленных финансовых механизмов и включает следующие элементы:

Построение разнообразного, стабильного и обеспеченного финансового портфеля: минимизация финансовых рисков и колебаний.

Совершенствование финансового администрирования и эффективности: гарантированное выделение и использование средств, обеспечивающее решение финансовых нужд и природоохранных задач ОТ.

Получение исчерпывающей картины затрат и доходов: необходимо убедиться в том, что те кто покрывает расходы, получают адекватную компенсацию и признание, а те кто получают пользу от ОТ, делают соответствующие вложения в их поддержание.

Создание и налаживание финансовых и экономических структур: преодоление рыночных, ценовых и политических факторов, которые разрушают ОТ либо действуют как ограничения финансирования ОТ.

Создание возможностей для использования финансовых инструментов и механизмов: включение финансовых исследований и механизмов в процессы планирования ОТ.

3.2. Создание разнообразного, стабильного и обеспеченного финансового портфеля Во всем мире государственные ОТ сильно зависят от централизованных правительственных ассигнований на покрытие основного объема издержек на управление. В развивающихся странах гранты иностранных доноров являются еще одним важным источником финансирования, который используется для капитальных инвестиций. Некоторые, но далеко не все, ОТ для пополнения своего бюджета могут использовать доходы от туризма и сборы, полученные от использования других ресурсов. В общем и целом, немногие ОТ имеют такую роскошь, как разнообразная финансовая база.

Полагаться на один-единственный или малочисленные источники финансирования очень рискованно. ОТ конкурируют с большим количеством других получателей правительственных и донорских средств и, в случае принятия сложных бюджетных решений, редко воспринимаются как приоритетные получатели. В ситуациях сокращений расходов на госсектор и бюджетных ограничений, а также в контексте общей тенденции к уменьшению ассигнования расходов на природоохранные нужды, финансирование ОТ в некоторых случаях снизилось катастрофически (Бокс 4).

Бокс 4. Сокращение донорского финансирования охраняемых территорий:

Национальная сеть ОТ в Народной Демократической Республике Лаос была основана в 1993 г. и в настоящее время охватывает 12-14% территории страны. Подобно ситуации с большинством бюджетов в государственном секторе в стране, иностранные доноры предоставляют большую часть финансирования для ОТ. В последние годы, однако, произошло резкое снижение донорского финансирования на сохранение биоразнообразия вообще и ОТ в частности.

48 Bouttavong et al., 2002.

Бокс 4. Сокращение донорского финансирования охраняемых территорий:

пример НДР Лаос (окончание) Рост донорского финансирования на сохранение биоразнообразия в 1990-е, с пиком в 2000 г., перешел в катастрофическое падение. В период с 2000 по 2003 гг. общий объем донорских перечислений на деятельность, связанную с охраной биоразнообразия, снизился с 36 до 14 млн. долл. США. В период с 1996 по 2003 гг. доля расходов на ОТ в общем донорском финансировании биоразнообразия упала с 89% или 6 млн. долл. США до 7% или 1 млн. долл. США. Сегодня финансирование сохранения биоразнообразия в НДР Лаос из иностранных и внутренних источников крайне ограничено. В результате как финансовое положение, так и управление ОТ значительно ухудшилось.

Доходы от посещений туристов, являющиеся основным элементом финансирования ОТ во многих странах, тоже могут быть ненадежными и подвергаться колебаниям. Количество визитов в национальные парки Кении, Уганды и Зимбабве, например, явно снизилось в результате гражданских беспорядков в 1990-е. Не так давно доходы от экотуризма в Азии и Латинской Америке сильно сократились, т.к. всеобщая обеспокоенность вопросами безопасности отразилась на индустрии туризма и путешествий49.

По этим причинам сочетание различных источников финансирования является ключевым элементом долгосрочной финансовой устойчивости ОТ. Разнообразный финансовый портфель в большей степени позволит менеджерам ОТ справиться с риском и неопределенностью и предоставит средства безопасности в случае сокращения либо исчезновения одного из источников финансирования.

3.3. Улучшение финансового управления, эффективности и рентабельности Управление финансовыми потоками не всегда бывает эффективным как в отношении финансовых потребностей ОТ, так и приоритетов природоохранной деятельности. Во многих случаях финансирование ОТ склоняется в сторону текущих расходов, особенно на нужды 49 “Effects of Sept 11, 2001 events on ecotourism”, Partners in Responsible Tourism Newsletter 5(1).

персонала, в то время как наиболее необходимые потребности в инвестициях остаются недофинансированными50. В Уганде, например, в период с 1989 по 1994 гг. текущие расходы (40% из которых составляют расходы на заработную плату) составили более трех четвертей правительственных расходов на ОТ 51. Во многих случаях приоритетное отношение к текущим расходам означает недостаточное финансирование для осуществления основных инвестиций в природоохранную деятельность, таких как вложения в строения и инфраструктуру, приобретение транспортных средств и другого оборудования, инвентаря и т.д.

Изменения в общей схеме государственных расходов могут повлиять как на текущие расходы, так и на капитальные вложения в ОТ. Например, получение в начале 1980-х Шри-Ланкой от USAID финансовой помощи на открытие пяти новых национальных парков совпало с введением ограничений на найм гражданских служащих в соответствии с соглашением между правительством и Международным валютным фондом. В результате персонал был переведен из существующих парков во вновь созданные, в то время как нанять биологов, подготовленных специалистов и другой персонал на постоянной основе оказалось невозможным52.

Большинство ОТ действуют на основе годового бюджетного цикла. Пока еще потребности в денежных потоках для финансирования природоохранной деятельности редко совпадают с годовым бюджетом или проектным календарем. Аналогично проекты, финансируемые донорами, могут включать средства, поступающие нерегулярно или с задержкой. В сочетании с неопределенностью относительно уровня будущего финансирования это порождает трудности в согласовании текущих потребностей и имеющейся наличности, а также в долгосрочном планировании и инвестировании. Во многих случаях получение отпущенных средств не совпадает во времени с появлением у ОТ финансовых потребностей.

Находясь в зависимости от централизованно распределяемого бюджета, многие ОТ также являются подотчетными централизованной системе учета доходов. В таких случаях доходы от платы за посещение и из других местных финансовых источников не остаются в бюджете данной ОТ, а перечисляются в центральную организацию или национальное казначейство. Охраняемые территории, являющиеся частью такой системы, редко имеют финансовые резервы, которые могут быть использованы в случае необходимости или в качестве поддержки планов долгосрочных инвестиций. В тех случаях, когда доход не остается в ОТ, а бюджетные ассигнования не зависят от получаемых доходов, у управляющих ОТ практически отсутствуют мотивация для получения более высоких доходов и ответственность за это (Бокс 5).

Таким образом, финансовая устойчивость ОТ требует своевременного предоставления финансирования, а также управления способами, обеспечивающими достижение долгосрочных природоохранных целей. Финансовая устойчивость может быть усилена за счет роста финансовой самостоятельности ОТ, т.е. возможности получения и аккумулирования средств на уровне самой ОТ. Хотя во многих странах управление средствами ОТ было децентрализовано, при росте числа ОТ, получивших права оставлять доходы у себя, такая политика все еще требует более широкого распространения и поощрения в качестве наилучшей практики.

Следующая проблема финансирования ОТ состоит в обеспечении эффективности использования средств. Финансовые ресурсы всегда будут ограничены, поэтому необходимо их стратегическое распределение и максимально эффективное использование. Согласно некоторым из последних исследований, средства, выделенные на охрану окружающей среды, могут быть использованы гораздо более эффективно как на глобальном уровне, так и в отдельно взятых странах, с учетом всего спектра природоохранных результатов53.

50 Текущие затраты включают ежемесячные или ежегодные оплаты за товары и услуги, которые оказывают постоянно или на регулярной основе, например, зарплата и другие расходы на персонал, топливо и электроэнергия, офисные нужды и т.д. Капитальные вложения (или фиксированные затраты) носят нерегулярный характер и обычно более высокие платежи за долгосрочные активы, такие как строения, транспортные средства, офисное оборудование и т.д.

51 Howard, 1995.

52 McNeely, 1999.

53 Balmford et al., 2003. Авторы заявляют уровень природоохранных затрат от 0,20 долл. США/га/год в Бразильской Амазонии до 1млн. долл. США/га/год для некоторых проектов в Европе. Меньшая, но столь же впечатляющая разница затрат природоохранной интервенции можно наблюдать и внутри стран.

Бокс 5. Связи между доходом и бюджетами охраняемых территорий: пример морского национального парка Кисите, Кения Морской национальный парк Кисите (Kisite Marine National Park – KMNP) находится в южной части побережья Кении недалеко от границы с Танзанией и занимает площадь в 28 км2. Несмотря на то, что KMNP получает доходы от туризма, эти средства перечисляются непосредственно в штаб-квартиру Службы дикой природы Кении (KWS – Kenya Wildlife Service) в Найроби. KWS также формирует годовой бюджет KMNP и распоряжается им.

С течением времени соотношение между бюджетом и доходами KMNP претерпело следующие изменения:

С момента образования морской ОТ до середины 1980-х поступления из центрального бюджета правительства и Департамента управления и охраны дикой природы превышали доходы от деятельности KMNP в 35 раз.

С середины до конца 1980-х в связи с реструктуризацией государственного сектора и сокращением расходов в этой области финансирование из бюджетных средств сократилось до уровня собственных доходов национального парка.

В 1990 г. была сформирована полугосударственная KWS, которая приняла на себя управление системой ОТ Кении. Новый акцент на эффективность расходов и финансовую устойчивость привел к значительному увеличению платы за посещение национальных парков. В то же время усиление централизации управления ОТ привело к тому, что большая часть доходов поступает в центральную штаб-квартиру. На сегодняшний день KMNP получает доходы, в семь раз превышающие свой оперативный бюджет.

В настоящее время KMNP находится на грани финансового кризиса. По расчетам бюджетные потребности восьмикратно превышают ежегодные ассигнования. Хотя собственные доходы покрывают эти потребности, они в большей части удерживаются Центром.

KMNP испытывает серьезный недостаток средств, результатом которого является низкий уровень укомплектованности кадрами, плохая обеспеченность оборудованием и слабая инфраструктура, а также неадекватное техническое обслуживание и патрулирование.

Централизованное управление бюджетом и доходами парка и отсутствие связи между ними означают невозможность прогнозирования управляющими KMNP размера ежегодного финансирования, что затрудняет разработку долгосрочных финансовых и менеджмент-планов. Отсутствие механизма, позволяющего оставлять себе прибыль, а также несоответствие централизованных ассигнований уровню полученных доходов действуют демотивирующе на менеджеров, в плане стремления к увеличению доходов, а также означают низкий уровень финансовой отчетности и ответственности на уровне ОТ.

54 Emerton and Tessema, 2001.

3.4. Комплексное рассмотрение затрат и выгод, связанных с охраняемыми территориями Финансирование ОТ традиционно направлено на покрытие непосредственных оперативных затрат и расходов на управление, а именно: выплату зарплат, обеспечение инфраструктуры и оборудования, необходимых для организации и функционирования ОТ. Общие затраты на существование ОТ значительно больше перечисленных, при этом круг тех, кто несет эти расходы, вовсе не ограничивается ведомством, выделяющим ресурсы и управляющим ими.

Издержки, связанные с функционированием ОТ, включают разнообразные выгоды, которые были недополучены, и экономические возможности, нереализовнные в связи с организацией ОТ, например, такие как потеря дохода от использования ресурсов или потенциального альтернативного использования данной территории, а также возможный вред, который может быть нанесен дикой природе, и потери от неиспользования различных объектов и ресурсов, которые, в ином случае, могли бы использоваться в добывающей промышленности или в рамках альтернативного использования.

Эти косвенные издержки и утраченные возможности часто бывают достаточно существенными, и их принимают на себя многочисленные группы субъектов, включая местных землевладельцев, пользователей ресурсов, а также государственные и частные предприятия разных отраслей. Например, убытки от потерянных возможностей при альтернативном использования земель и ресурсов, вызванные созданием национального парка Кхао Яи в Таиланде, оцениваются в 27 млн. батов в год (около 675 000 долл.), что превышает в 9 раз непосредственные расходы на управление ОТ. В Кении потери сельскохозяйственного производства при альтернативном землепользовании и неполученные заработки, связанные с организацией ОТ, оцениваются более чем в 200 млн. долл. США в год55. На глобальном уровне потери от упущенных возможностей из-за изъятия земель для целей сохранения разнообразия экосистем (измеряемые стоимостью непроизведенных товаров и услуг) были оценены в 45,5–143,8 млрд.

долл. США ежегодно56.

Процесс достижения реальной устойчивости ОТ с экономической точки зрения предполагает покрытие всех косвенных издержек и упущенных возможностей и выплату компенсаций тем, кто несет эти потери. В случае игнорирования этих издержек может возникнуть серьезная недооценка финансовых потребностей ОТ. Подобная ситуация также вызывает риск подрыва устойчивости и эффективности управления ОТ. До тех пор, пока такие, более широкие издержки, не будут учитываться (а часто они и не принимаются во внимание), люди их несущие, не будут иметь желания либо экономических возможностей поддерживать существование ОТ (Бокс 6). Нужно отметить, что возмещение издержек и устойчивое финансирование необязательно предполагают непосредственное перечисление средств. И не все издержки ОТ имеют форму расходов наличных или иных денежных ресурсов, зачастую имеется возможность покрыть хотя бы часть из них в натуральной форме. Это может облегчить процесс сбора средств и управление денежными потоками, а также предоставить эффективные средства финансирования ОТ.

55 Norton-Griffiths and Southey, 1995.

56 Lewandrowski et al., 1999.

57 Emerton, 1998.

Бокс 6. Когда потери населения от существования ОТ остаются без компесации: пример национального парка озеро Мбуро, Уганда Национальный парк Озеро Мбуро (LMNP) расположен в центре южной части Уганды и занимает территорию около 260 км2, включая открытую и поросшую лесом саванну и водно-болотные угодья. Несмотря на давнюю историю природоохранной деятельности в этом районе, озеро Мбуро формально было объявлено национальным парком в 1983 г.

Территория, на которой расположен парк, составляет важный компонент местной экономики и жизнеобеспечения для 50-тысячного земледельческого населения Баиру и скотоводов Бахима, живущих в районе ОТ. Поэтому на земли и ресурсы парка оказывается сильное давление. Осознавая, что существование LMNP обусловливает значительные издержки в виде неипользования земель и ресурсов, что в свою очередь ведет к конфликтам и проблемам для управления парка, в 1991 г. LMNP, первым среди ОТ Уганды, нанял сотрудников специально для работы с местными общинами и внедрения и апробирования местной схемы распределения доходов. По-прежнему стоит вопрос, достаточны ли эти меры для решения вопросов, связанных с издержкам от присутствия здесь ОТ, или, может быть, на местном уровне найдутся достаточные финансовые ресурсы для стимулирования охраны окружающей среды.

В конце 1990-х деятельность LMNP основывалась на средствах, заработанных им самим, при отсутствии поддержки со стороны центральных властей. В 1997 г. парк имел текущий бюджет в размере 400 000 долл. США, три четверти которого составляли средства от иностранных доноров и только около четверти поступило от туристических сборов и сборов с природопользователей. Из этого общего объема доходов примерно 370 000 долл.

США было использовано на выплату заработной платы и покрытие эксплуатационных расходов ОТ, в то время как 30 000 долл. США инвестировали в деятельность по развитию местной общины, такую как образование, охрана здоровья и обеспечение водой. В дополнение к распределению доходов местные общины получили доступ к использованию для собственных нужд определенных ресурсов парка, оцениваемых приблизительно в 200 000 долл.

США в год.

В то же время в 1998 г. издержки от существования LMNP для местных общин составили более 700 000 долл. США. Сюда вошли уничтожение урожая и домашнего скота дикими животными (50%), ограничения на использование ресурсов (30%), потери пастбищ (20%), а также денежные и натуральные вклады в развитие общин (>1%). Эти издержки по местным масштабам являются заметными и ощутимыми. Более 90% домовладельцев, живущих рядом с парком, регулярно несут потери, связанные с уничтожением урожая и скота, передачей заболеваний от диких животных к домашним. В связи с организацией LMNP из оборота были выведены пастбища, способные прокормить более 10 000 голов крупного и мелкого скота, включая пастбища, доступные в течение критического засушливого сезона. Правила и нормы парка практически наполовину сократили доходы от использования ресурсов на территории LMNP.

Сохраняется ситуация, когда LMNP перелагает финансовые и экономические издержки на местные общины. Прямые и косвенные выгоды для местного хозяйства, получаемые от парка в размере 230 000 долл. США в год, составляют менее трети от затрат и потерь, связанных с парком. Так образуется финансовая и экономическая недостача в размере около полумиллиона долларов в год. К тому же, если большинство местных расходов, связанных с LMNP, имеет конкретное выражение в виде денежных затрат и финансовых потерь на уровне индивидуальных домовладельцев, то небольшие доходы, выделяемые парком, имеют форму бонусов на развитие для всей общины.

57 Emerton, 1998.

Бокс 6. Когда потери населения от существования ОТ остаются без компесации: пример национального парка озеро Мбуро, Уганда (окончание) При наличии такого несовпадения качества и формы выгод и затрат, связанных с LMNP на местном уровне неудивительно, что конфликт парка с местным населением продолжается. Местные общины не желают, а во многих случаях экономически не в состоянии взять на себя эти некомпенсируемые издержки. Руководство парка, уже испытывающее сложности в бюджетном и кадровом плане, не может контролировать незаконное использование земель и ресурсов LMNP. Хотя природоохранные усилия местных общин представляют собой значительный шаг вперед в улучшении отношений между руководством парка и жителями, живущими по соседству с парком, они пока не в состоянии перевесить последствия высоких и продолжающих расти издержек от существования LMNP.

Примечание: денежная единица – шиллинг (USG) Помимо надежного покрытия непосредственных и косвенных издержек ОТ, финансовая устойчивость требует пристального внимания к выгодам от существования ОТ и их распределению между различными заинтересованными группами. От ОТ все чаще ожидают обоснования их бюджетов в части выгоды для местных общин и национальной экономики. В большинстве развивающихся стран это предполагает особое внимание к роли ОТ в снижении бедности. В то время, как некоторые выгоды от ОТ легко измерить – это касается создания рабочих мест, стимулирования сельскохозяйственного производства или валютных поступлений от туризма, гораздо сложнее оценить неподдающиеся оценке блага, предоставляемые ОТ, включающие культурные или «жизненные» ценности и экосистемные услуги. Еще сложнее оценить распределение благ от ОТ в обществе и влияние альтернативных финансовых механизмов на положение бедных. Так или иначе, это необходимая информация для оценки финансовой устойчивости ОТ в социальном смысле. Все менеджеры ОТ оценивают и разъясняют социально-экономические выгоды от сохранения биоразнообразия и управляют ОТ так, чтобы увеличивать эти выгоды. В некоторых случаях выгоды в области развития, предоставляемые ОТ, и позволяют, собственно, продолжать деятельность по сохранению биоразнообразия. Например, охотничий резерват Мадикве в Южной Африке был организован преимущественно по социально-экономическим причинам, хотя, в то же время, он реализует ряд природоохранных задач58.

58 Davies, 2000, in Prins, H., Grootenhuis, J. and Dolan, T. (Eds.). Wildlife Conservation by Sustainable Use, Kluwer Publishers: Boston.

3.5. Создание стимулирующих финансовых и экономических условий На финансовые возможности и уровень финансирования ОТ оказывает влияние большое количество внешних факторов. Сюда можно отнести рынок, цены, политические и институциональные условия в экономическом секторе, которые имеют косвенное, но зачастую существенное влияние на деятельность ОТ. Например, во многих странах существование государственных субсидий может сделать истощающую биоразнообразие и природоразрушающую деятельность более доходной, чем деятельность, совместимая с сохранением ОТ. Такая политика также может увеличить издержки, связанные с потерей возможностей альтернативного использования территории.

Одна из наиболее распространенных и подробно описанных форм так называемого «порочного» стимулирования – экономическая политика в отношении вырубки лесов и трансформации земель59. Большая часть этих исследований сфокусирована на случаях уничтожения лесов в Амазонии. В Восточной Африке, например, давние традиции субсидирования сельхозпроизводства оказали большое влияние на использование земель внутри и вокруг ОТ, а также на производительность сельского хозяйства в сравнении с финансовыми выгодами от сохранения биоразнообразия60. В экосистеме Серенгети – Масаи-Мара землевладельцы из племени Масаи потенциально могли бы получать по меньшей мере в 3 раза (на почвах с низким сельскохозяйственным потенциалом) и даже в 23 раза (на почвах с хорошим сельскохозяйственным потенциалом) большую прибыль от скотоводства, чем от комбинированного использования дикой природы и скотоводства61.

Несмотря на имеющийся прогресс в уменьшении или прекращении государственных субсидий, поддерживающих интенсивное использование ресурсов, загрязнение и перепрофилирование нетронутых земельных угодий и морских ресурсов, еще многое предстоит сделать (см. раздел 6.2). Можно достичь существенного улучшения ситуации путем ужесточения системы владения ресурсами и правового режима, регулирующего ответственность за ущерб окружающей среде, или введения более комплексных требований к социальной и экологической отчетности частных компаний. Подобные реформы должны пройти долгий путь, прежде чем снизится давление на существующие ОТ, включающее требования по расформированию существующих ОТ, а также захват и незаконное использование ресурсов ОТ. Использование в большей степени экономических показателей также упрочит аргументы в поддержку организации новых ОТ.

Более фундаментальная проблема состоит в том, что многие продукты и услуги, производимые ОТ, серьезно недооцениваются, либо не оцениваются на рынке вообще. В то же время стимулирование инвестиций в ОТ очень слабое. Между тем они могли бы оказать большое влияние на возможность генерирования средств в ОТ. Например, многие ОТ осуществляют функцию защиты от загрязнения вод, значимую для населенных пунктов, находящихся в нижнем течении рек62. Во многих случаях, однако, ОТ не имеют возможности представить свой вклад в обеспечение безопасности водоснабжения в денежном выражении. Даже если ОТ могут получать оплату за предоставляемые ими услуги, такие как оплата за посещение ОТ туристами, ее объем, зачастую, сильно занижен в сравнении с рыночными возможностями (Бокс 7). Во многих африканских ОТ, например, оплата за въезд на территорию парка была снижена для увеличения прибыли путем стимулирования туристов63. Аналогично в национальном парке Комодо (Индонезия) существует значительный потенциал для увеличения доходов от входной платы, которые, на данный момент, покрывают только 6,9% от управленAndersen et al., 2002; Angelsen and Kaimowitz, 2001; Barbier et al.,1994; Brown and Pearce, 1994; Chomitz and Gray, 1996; Ozorio de Almeida and Campari, 1995; Repetto and Gillis, 1998; Wunder, 2003.

60 Emerton, 1997.

61 Norton-Griffiths, 1995, in Sinclair and Arcese, 1995.

62 Pagiola, 2002, in Pagiola et al., 2002, стр.37- 63 Pearce, 1997.

ческих расходов парка, в то время как посетители готовы платить в 10 раз больше64. В некоторых странах для части категорий ОТ законодательство не предусматривает возможность получения прибыли вообще либо только ограниченные возможности участия в ведении хозяйственной деятельности.

Наступающий рынок, ценовые и политические перекосы, которые препятствуют привлечению средств, представляют собой ключевой элемент финансовой устойчивости. Не предпринимая усилий на этом более широком фронте, зачастую затруднительно добиться для ОТ как достаточного финансирования, обеспечивающего адекватное покрытие издержек, так и способствовать развитию экономических условий, которые стимулировали бы инвестиции в ОТ.

Бокс 7. Охраняемые территории в Индонезии: политика стимулирования, Национальный парк Бунакен (BNP) на Сулавеси (Индонезия) является морской охраняемой территорией площадью в 89 000 га. BNP был организован в 1991 г. и объединяет пять островов, два прибрежных участка и 22 деревни с населением около 30000 человек. BNP является одним из главных туристических центров и на его территории располагается около 20 дайвинг-центров. Ежегодно парк принимает почти 10 000 иностранных и 15 000 индонезийских туристов.

В последние годы в годовой бюджет BNP поступает от национального правительства в среднем 75 000 долл.США, которые покрывают основную часть затрат на заработную плату и эксплуатационные расходы. Хотя законодательно предусмотрено взимание входной платы, в BNP в течение первого десятилетия существования парка подобная схема не действовала. Одной из причин того, что управляющие BNP не ввели систему оплаты за вход, стало законодательно установленное перечисление всех поступлений от входной платы в государственное казначейство.