«СОЦИАЛЬНОЕ ОБСЛУЖИВАНИЕ НАСЕЛЕНИЯ: АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ Монография Издательство Воронежского государственного университета 2013 УДК 342.951:364(470) ББК 67.401 З93 Научный редактор– доктор юридических ...»

– формулируются более содержательные понятия административного регламента. Например, в п. 2 Порядка разработки и утверждения административных регламентов области исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) органами исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области дается понятие административного регламента в целом. Это документ, утвержденный нормативным правовым актом, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур и административных действий органа исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области, определяющий порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимоПорядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) органами исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области : утв. постановлением правительства Орловской области от 24 марта 2010 г. № 87. URL: http://www.

adm.orel.ru § 4. Административные регламенты предоставления... услуг...

действие с физическими и юридическими лицами, иными органами государственной власти и местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги);

– более подробно освещаются подразделы, касающиеся порядка информирования о правилах предоставления государственной услуги;

– детально описываются подразделы, закрепляющие требования к местам предоставления государственной услуги, а именно: приводится описание требований к удобству и комфорту мест исполнения предоставления государственной услуги, в том числе размещения и оформления помещений, визуальной, текстовой и мультимедийной информации; оборудования мест ожидания, парковочных мест; оформления входа в здание, мест для информирования заявителей, получения информации и заполнения необходимых документов, для ожидания и приема заявителей;

– подробным образом раскрывается порядок осуществления независимой экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг (содержание и структура заключения эксперта, сроки, порядок передачи).

Как правило, в анализируемых юридических документах отсутствует конкретизация таких важных положений, как критерии принятия решений должностными лицами при предоставлении государственной услуги; примерные показатели качества оказываемой государственной услуги, носящие общий характер и применимые для всех видов услуг.

Разработка административных регламентов предоставления государственных услуг в системе социального обслуживания населения в субъектах Российской Федерации осуществляется по-разному. На федеральном уровне регулирование предоставления услуг в системе социального обслуживания передано субъектам Российской Федерации.

Согласно п. 24 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Г л а в а 2. Административно-правовое регулирование отношений...

субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств собственного бюджета, относится социальная поддержка и социальное обслуживание. Такой социальной поддержкой могут пользоваться граждане пожилого возраста и инвалиды; граждане, находящиеся в трудной жизненной ситуации; дети-сироты, безнадзорные дети; дети, оставшиеся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях); семьи, имеющие детей (в том числе многодетные семьи, одинокие родители); жертвы политических репрессий; малоимущие граждане. Следовательно, субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно определять правовую регламентацию и объем бюджетных средств на социальное обслуживание населения, исходя из требований федерального законодательства.

Например, в Воронежской области все административные регламенты, касающиеся предоставления услуг в сфере социального обслуживания населения, разрабатываются органами исполнительной власти (Департамент труда и социального развития Воронежской области). Однако названия этих нормативных правовых актов не соответствуют требованиям постановления Правительства РФ «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг». Так, административный регламент предоставления государственной услуги «Социальное обслуживание в детском доме-интернате для умственно отсталых детей» в настоящее время называется стандартом качества государственной (бюджетной) услуги «Социальное обслуживание в детском доме-интернате для умственно отсталых детей». В настоящее время проводится активная работа по переработке имеющихся административных регламентов предоставления государственных услуг.

В соответствии с ч. 6 ст. 23.6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (предстаАдминистративные регламенты предоставления... услуг...

вительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законом субъекта Российской Федерации в порядке, определяемом Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации с передачей им необходимых материальных и финансовых ресурсов. Исходя из толкования данной правовой нормы, органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют право передавать часть полномочий в сфере оказания социальной помощи и социального обслуживания населения органам местного самоуправления, включая предоставление субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, для возмещения расходов муниципальных образований (предоставление законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан), льгот по оплате услуг связи, субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

Большинство субъектов Российской Федерации приняло решение наделить государственными полномочиями в сфере социального обслуживания населения органы местного самоуправления (Московская, Липецкая61 и другие области). В итоге субъекты Российской Федерации либо частично определяют административное регламентирование социального обслуживания населения (некоторые административные регламенты издают органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации)62, либо все административО наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предоставлению мер социальной поддержки и социальному обслуживанию населения : закон Липецкой области от 2 декабря 2004 г. № 143-ОЗ // Липецкая газета. 2004. 4 дек.

Об утверждении административного регламента предоставления государственной услуги по направлению граждан пожилого возраста и инвалидов на стационарное социальное обслуживание : постановление администрации Липецкой области от 30 марта 2011 г. № 94 // Липецкая газета. 2011. 4 апр. ; Об утверждении административного регламента предоставления государственной услуги по присвоению звания «ВетеГ л а в а 2. Административно-правовое регулирование отношений...

ные регламенты, особенно по предоставлению государственных услуг, разрабатываются органами местного самоуправления63. Дополнительно органы местного самоуправления разрабатывают и утверждают административные регламенты по предоставлению муниципальных услуг64.

Рассмотрим подробнее вариант правовой регламентации предоставления услуг по социальному обслуживанию, ран труда» : постановление администрации Липецкой области от 16 июня 2010 г. № 174 // Липецкая газета. 2010. 20 июня ; Об утверждении административного регламента предоставления государственной услуги по предоставлению путевки на санаторно-курортное лечение беременным женщинам из малоимущих молодых семей : постановление администрации Липецкой области от 31 декабря 2010 г. № 497 с изм. от 10 февраля 2011 г. // Там же. 2010. 14 янв. ; 2011. 14 февр. ; Об утверждении административного регламента предоставления государственной услуги по выплате инвалидам (в том числе детям-инвалидам), имеющим транспортные средства в соответствии с медицинскими показаниями, или их законным представителям компенсации уплаченной ими страховой премии по договору обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств : постановление администрации Липецкой области от 28 июля 2010 г. № 236 // Там же.

2010. 29 июля ; Об утверждении административного регламента предоставления государственной услуги «Направление инвалидов, нуждающихся в социально-бытовой и профессиональной реабилитации, в реабилитационные учреждения» : постановление администрации Липецкой области от 31 марта 2010 г. № 82 // Там же. 2010. 3 апр.

Об утверждении административного регламента по предоставлению государственной услуги «Социальное обслуживание на дому граждан пожилого возраста и инвалидов : постановление главы администрации Старооскольского городского округа Белгородской области от 26 мая 2011 г. № 2049 // Белгородские известия. 2011. 29 мая.

В качестве примеров приведем следующие административные регламенты предоставления муниципальных услуг в сфере социального обслуживания населения: Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги «Исполнение запросов граждан и организаций социально-правового характера» : постановление администрации города Мценска от 29 января 2010 г. № 59 // Белгородские известия. 2010. 3 февр. ; Об административных регламентах предоставления муниципальных услуг в сфере опеки и попечительства :

постановление администрации города Ливны от 27 октября 2010 г.

№ 107 // Там же. 28 окт. ; Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги по уходу за гражданами, не способными постоянно или временно самостоятельно передвигаться и осуществлять самообслуживание : постановление администрации города Белгорода от 11 июля 2011 г. № 110 // Там же. 2011. 14 июля.

§ 4. Административные регламенты предоставления... услуг...

когда органы государственной власти наделяют соответствующими государственными полномочиями органы местного самоуправления. Как указывалось, именно органы местного самоуправления занимаются разработкой и внедрением административных регламентов. Ярким примером выступает Белгородская область. Согласно ч. 1 ст. 9 Закона Белгородской области «Об организации системы социального обслуживания в Белгородской области»65 полномочиями по обеспечению права граждан на социальное обслуживание наделяются органы местного самоуправления муниципальных районов и городского округа. Не разрабатывая административных регламентов по конкретным видам услуг, органы исполнительной власти Белгородской области реализуют общую политику в данной сфере. Так, государственные стандарты социального обслуживания в Белгородской области устанавливаются правительством Белгородской области (ч. 2 ст. 4 Закона Белгородской области «Об организации системы социального обслуживания в Белгородской области»). Одновременно в ч. 2 ст. 5 того же законодательного акта указывается, что обеспечение права граждан на социальное обслуживание в Белгородской области является расходным обязательством Белгородской области.

Постановлением правительства Белгородской области от 9 июня 2006 г. № 135-пп «Об утверждении стандартов качества бюджетных услуг» были утверждены шесть стандартов66, в число которых включен региональный стандарт «Качество услуг в области социальной защиты населения».

Кроме того, данным постановлением правительства Белгородской области утвержден Порядок оценки соответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услуг региональным стандартам качества. Все остальные администБелгородские известия. 2006. 16 мая.

«Качество услуг в области здравоохранения», «Качество услуг в области образования», «Качество услуг в области культуры и искусства», «Качество услуг в области физической культуры и спорта», «Качество услуг в области молодежной политики» (см.: Об утверждении стандартов качества бюджетных услуг : постановление правительства Белгородской области от 9 июня 2006 г. № 135-пп // Белгородские известия.

2006. 9 авг.).

Г л а в а 2. Административно-правовое регулирование отношений...

ративные регламенты, разрабатываемые органами исполнительной власти Белгородской области, посвящены регламентации государственных функций. В целях реализации пилотного проекта по разработке и внедрению административных регламентов исполнения государственных функций постановлением правительства Белгородской области от 27 октября 2006 г. № 224-пп67 был утвержден первый административный регламент исполнения в системе социальной защиты населения – государственной функции по организации предоставления субсидии гражданам на оплату жилого помещения и коммунальных услуг. Далее постановлением правительства Белгородской области от 27 апреля 2007 г.

№ 92-пп «Об утверждении регламентов исполнения государственных функций департамента социальной политики области»68 были утверждены следующие административные регламенты исполнения государственных функций, касающиеся общих вопросов организации социального обслуживания населения:

– «Подготовка и внесение предложений по определению приоритетов системы комплексного развития социальной сферы в соответствии с уровнем социально-экономического развития Белгородской области на основе анализа эффективности реализации социальных прав и гарантий»;

– «Разработка и внесение в установленном порядке проектов нормативных правовых актов области в целях регулирования вопросов, отнесенных к установленным сферам деятельности департамента и подведомственных ему органов исполнительной власти Белгородской области»;

– «Подготовка и организация исполнения управленческих решений департамента по реализации государственной Об утверждении административных регламентов пилотного проекта «Разработка и внедрение административных регламентов исполнения государственных функций органами исполнительной власти, государственными органами Белгородской области» : постановление правительства Белгородской области от 27 октября 2006 г. № 224-пп // Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. 2006.

№ 81.

Сборник нормативных правовых актов Белгородской области.

2007. № 85.

§ 4. Административные регламенты предоставления... услуг...

социальной политики в соответствии с законодательством Российской Федерации и Белгородской области и уровнем социально-экономического развития Белгородской области»;

– «Организация исполнения и контроль за ходом реализации федеральных и областных законов, нормативных правовых актов, федеральных и областных целевых программ развития социальной сферы области»;

– «Организация работы по рассмотрению парламентских запросов, запросов и обращений членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, писем, заявлений жалоб, обращений физических и юридических лиц, поступающих в департамент»;

– административный регламент исполнения государственной функции «Координация деятельности отраслевых управлений и организация их взаимодействия с целью проведения государственной социальной политики и осуществления полномочий в установленных сферах деятельности на территории Белгородской области».

Таким образом, административная регламентация предоставления государственных услуг в системе социального обслуживания населения осуществляется на уровне субъектов Российской Федерации. В свою очередь, они наделяют государственными полномочиями по социальному обслуживанию населения органы местного самоуправления, поэтому правовое регулирование данных вопросов имеет несколько вариантов. Первый вариант – административные регламенты разрабатывают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Второй вариант – органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации издают административные регламенты о разработке и экспертизе подобных документов, а также регламенты, касающиеся общих вопросов организации социального обслуживания населения, стандарты качества предоставления государственных услуг. Органы местного самоуправления разрабатывают административные регламенты оказания конкретных услуг в сфере социального обслуживания.

10. Заказ Г л а в а 2. Административно-правовое регулирование отношений...

Содержание административных регламентов обладает некоторой самобытностью и разнится в субъектах Российской Федерации. Даже в административных регламентах, носящих общий характер, отсутствует конкретизация положений: критерии принятия решений должностными лицами при предоставлении государственной услуги; примерные показатели качества оказываемой государственной услуги, применимые для всех видов услуг. Автор предлагает усовершенствовать содержание административных регламентов предоставления государственных услуг в соответствии с постановлением Правительства РФ от 16 мая № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг», а именно: выдержать структуру содержания регламента;

включить такие показатели качества предоставляемой государственной услуги, как:

– общедоступность;

– результативность и эффективность;

– сроки предоставления услуги (возможность сокращения сроков);

– применение электронной формы оказания услуг.

По мнению автора, во всех субъектах Российской Федерации необходимо разработать нормативные правовые акты о разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг. Это обусловлено тем, что в существующих документах трудно определить: какие органы исполнительной власти разрабатывают административные регламенты предоставления государственных услуг; какие органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают эти регламенты; какой порядок взаимодействия существует между органами исполнительной власти субъектов при их разработке и внедрении. Если административные регламенты предоставления государственных услуг разрабатываются органами местного самоуправления, то необходимо данные вопросы регулировать также на уровне субъекта § 4. Административные регламенты предоставления... услуг...

Российской Федерации (типовые регламенты и т.п.). В настоящее время многие административные регламенты предоставления государственных услуг перерабатываются и совершенствуются, поэтому необходимо обновление информации в электронных базах нормативных правовых актов69 и на интернет-сайтах.

Например, в электронной базе нормативных правовых актов Тверской области административные регламенты предоставления государственных услуг в сфере социального обслуживания населения вообще отсутствуют.

10*

МОДЕРНИЗАЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНОПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ СОЦИАЛЬНОГО

ОБСЛУЖИВАНИЯ НАСЕЛЕНИЯ

§ 1. Проблемы современной организации и административно-правового регулирования функционирования системы социального обслуживания населения Социальная защита будущего – это не только и не столько обеспечение гарантированных государством социальных выплат, сколько развитые системы социальных услуг, предоставляемых с учетом особенностей положения различных категорий населения, т.е. адресность. Такая социальная защита требует новых подходов к деятельности в сфере социального обслуживания населения, соответствия этой деятельности требованиям государственных социальных стандартов, а также расширения спектра платных услуг.

Социальное обслуживание населения как объект стандартизации представляет собой деятельность по социальноэкономической поддержке, оказанию социально-бытовых, медико-социальных, психологических, правовых услуг, направленных на осуществление социальной адаптации.

Сохраняющаяся в настоящее время проблема – это почти полное отсутствие утвержденных государственных стандартов социального обслуживания. В то время как их наличие могло бы обеспечить более эффективную защиту интересов граждан в вопросах объема и качества предоставляемых социальных услуг, создать условия для развития социальноПроблемы современной организации и адм.-правового регулирования...

го обслуживания на основе последних достижений науки и практики, осуществлять социальное обслуживание на основе принципов равнодоступности, адресности, добровольности гуманности, приоритетности предоставления социальных услуг, например несовершеннолетним, находящимся в трудной жизненной ситуации, конфиденциальности, профилактической направленности.

При этом использование государственных стандартов социального обслуживания будет способствовать экономии трудовых и материальных ресурсов, вовлечению в сферу деятельности по социальному обслуживанию негосударственного сектора экономики и тем самым содействовать улучшению экономических показателей в системе социального обслуживания населения.

В процессе жизнедеятельности никто не застрахован от наступления обстоятельств, обусловленных действием социально-экономических, демографических, экологических и иных факторов, по большей части не зависящих от воли людей. В силу этого преодолеть их самостоятельно они не могут. В этих условиях государство и общество, стремясь оказать содействие лицам, оказавшимся в особо сложном положении, на основе комплекса постоянных и долговременных экономических, социальных, медико-психологических, организационных, правовых и иных мер обеспечивают таким категориям граждан социально-приемлемый уровень жизни, а также создают условия для полноценного их участия в жизни общества. Иными словами, формируется своего рода «страховочный пояс», который поддерживает людей, находящихся в трудной жизненной ситуации. При этом трудная жизненная ситуация рассматривается как ситуация, объективно нарушающая нормальную жизнедеятельность человека (инвалидность; неспособность к самообслуживанию в связи с возрастом, болезнью; сиротство; безнадзорность; малообеспеченность; безработица и др.), которую он не может преодолеть самостоятельно1.

См.: Волгина Н. А. Социальная политика : учебник. М., 2004.

С. 156.

Г л а в а 3. Модернизация административно-правового регулирования...

В настоящее время чрезвычайно быстрыми темпами развивается сеть учреждений социального обслуживания семьи и детей в системе социальной защиты населения. Это во многом обусловлено острой потребностью населения в подобных услугах. В связи с этим проблема модернизации управленческой деятельности вышла на первый план. Овладение разнообразными формами и методами работы с информацией стало важной задачей каждого руководителя учреждения социального обслуживания, так как дальнейшее совершенствование работы этих учреждений находится в прямой зависимости от информационного обеспечения управленческой деятельности.

В учреждении социального обслуживания можно проследить большое многообразие информационных взаимоотношений: администрация – специалисты, специалисты – клиенты и т.д. Кроме того, администрация учреждения находится в постоянных контактах с вышестоящими органами:

администрацией района, учреждениями здравоохранения, образования, органами внутренних дел, общественными организациями, другими учреждениями комплексного обслуживания семьи и детей (приютами, реабилитационными центрами и пр.), различными предприятиями и организациями. Все это отражается на структуре информационных потоков как внутри учреждения, так и вне его.

Усложнение управленческой деятельности, связанное с постоянно возрастающими объемами информации, циркулирующей в учреждении, требует все большего времени для сбора и обработки. К сожалению, на практике руководители часто не справляются с постоянно растущим потоком информации, так как не могут выделить из него информацию действительно важную, необходимую и, более того, не всегда умеют быстро и качественно проанализировать ее. Поиск нужных сведений обычно занимает много времени, поскольку нет определенных требований к ее обработке и хранению. Управленческие решения часто принимаются при так называемом «информационном дефиците», меняются под влиянием эмоциональных факторов, носят приказной характер, не учитывая реальных возможностей и желания § 1. Проблемы современной организации и адм.-правового регулирования...

коллектива. В связи с этим остро встает вопрос об актуальности проблемы эффективного информационного обеспечения управления учреждениями социального обслуживания населения.

В научных исследованиях и публикациях отражены многие проблемы, связанные с информационным обеспечением управления. Однако до сих пор нет детальных разработок по созданию систем информационного обеспечения управления учреждений социального обслуживания населения.

В настоящее время работа учреждений социального обслуживания семьи и детей в России регламентируется правовыми документами, которые условно можно отнести к нескольким группам в соответствии с субъектами их издания.

К высшему уровню относятся рекомендательные документы мирового сообщества (учредительные акты, декларации, пакты, конвенции, резолюции ООН, ВОЗ, ЮНЕСКО, ЮНИСЕФ и др.). Данные правовые акты определяют основные современные подходы к оценке личности, национального общества, мирового сообщества. Ко второму уровню можно отнести внутригосударственные юридические акты федерального значения (Конституция РФ, законы, указы, распоряжения Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы, решения коллегий и инструкции Министерства труда и социального развития, Министерства образования, Министерства здравоохранения и медицинской промышленности и др.). Данные документы составляют правовую основу для организации и проведения социальной работы с населением, различными социальными слоями и группами.

Третьим уровнем в соответствии с федеральными законами является локальное правовое регулирование в субъектах Российской Федерации. К нему относятся документы субъектов Российской Федерации, которые призваны обеспечивать реализацию законов на своей территории, выполнение федеральных нормативных законоположений с правом законодательной инициативы. Четвертый уровень составляют документы муниципальных образований, издаваемые главами местных администраций и регламентируГ л а в а 3. Модернизация административно-правового регулирования...

ющие социальную работу на территории муниципального образования. Самый низший уровень нормативных актов, регламентирующих деятельность учреждений социального обслуживания семьи и детей, составляют решения, приказы, распоряжения непосредственно учреждений и организаций (устав Областного центра социальной помощи семье и детям, положения об отделениях ОЦСПСиД, организационно-распорядительная документация). В данных документах отражена реальная деятельность учреждения, основанная на нормативно-методических документах вышестоящих органов.

В настоящее время ощущается дефицит законодательного обеспечения деятельности отдельных типов учреждений и видов деятельности в сфере социального обслуживания населения. Отсутствует глубокое обоснование структуры и функций территориальных социальных служб, слабо проработаны государственные стандарты и нормы социального обслуживания. Не разработаны критерии и показатели эффективности предоставления социальных услуг, нет программ модернизации работы управленцев. Совершенно не регламентированы вопросы работы с информационными ресурсами.

Несмотря на предпринимаемые на всех уровнях усилия в области реформирования системы социального обслуживания, по-прежнему отмечается низкий уровень качества обслуживания пожилых людей и инвалидов в России. По оценке Института социальной геронтологии МГСУ, при существующих темпах развития системы на решение этой задачи потребуется очень много времени (в пределах – 200 лет)2.

Далеко от совершенства и современное законодательство о социальном обслуживании. В нем достаточно пробелов и юридических коллизий, отсутствуют четкие нормативные показатели содержания и объема, качества и безопасности См.: Васильчиков В. М. Муниципальный сектор социального обслуживания пожилых людей и инвалидов : состояние, динамика развития, тенденции и перспективы // Муниципальная система социальной защиты населения : опыт, проблемы, перспективы. М., 2002. С. 33.

§ 1. Проблемы современной организации и адм.-правового регулирования...

социальных услуг, их гарантий и способов предоставлений, а также ответственность за их несоблюдение.

Политические и экономические изменения нашей страны в конце XX в. происходили на фоне спада производства, нарастания имущественной дифференциации, социального напряжения, ухудшения качества социального обслуживания населения, отсутствия профессиональных кадров, способных работать в условиях социальных трансформаций.

Наиболее социально уязвимыми оказались многие отрасли социальной сферы, в том числе социальное обслуживание.

Среди перечисленных отраслей особая роль принадлежит социальному обслуживанию – отрасли, обеспечивающей сохранение и поддержание на надлежащем уровне качества жизни населения, что в настоящее время является приоритетом в дальнейшем развитии Российского государства.

Результат государственной политики последнего десятилетия XX в. в социальной сфере – фактический отказ государства от ответственности за поддержание и развитие данного сектора и перераспределение соответствующей функции в пользу муниципальных образований. Сегодня ситуация меняется. Рыночные преобразования и развитие федеративных принципов устройства страны обусловили смещение центра тяжести в решении социальных проблем на региональный и местный уровни. Это обстоятельство связано с тем, что эффективность деятельности государства, как и любой другой управленческой системы, напрямую зависит от рационального распределения полномочий в сфере социального обслуживания между всеми уровнями власти.

Новая социальная стратегия предполагает оптимальное разделение ответственности за состояние социальной сферы между федеральными, региональными и местными властями, создание полноценной ресурсной базы для реализации социальной политики. Такой подход отвечает задачам повышения роли государства в социальном процессе, укрепления единого социального пространства и централизованного контроля за его состоянием. Муниципальное образование – городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, Г л а в а 3. Модернизация административно-правового регулирования...

иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления3. Местное самоуправление представляет собой тот специфический уровень власти, который, с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, а с другой – учитывает интересы местного населения. Хотя приоритеты в проведении социальной политики принадлежат государству, в обеспечении многих жизненных потребностей населения большую роль призвано играть местное самоуправление. Поскольку задачи местного самоуправления имеют преимущественно обслуживающий характер, усилиями муниципалитетов может эффективно решаться значительная часть социальных проблем. В настоящее время за счет местных бюджетов финансируется почти 100 % расходов на среднее образование; 85 % – на здравоохранение; 60 % – на содержание детских садов, жилья, расходов на коммунальные услуги и т.п.4 Вместе с тем вопросы организации института местного самоуправления и ресурсного обеспечения полномочий требуют существенного совершенствования, для того чтобы он мог успешно решать многие социальные задачи, в том числе в сфере социального обслуживания. Перспективным направлением функционирования социальной сферы муниципальных образований должна стать реализация правильно выстроенной системы приоритетов и механизмов эффективного использования ресурсов, выделяемых на социальные цели.

Социальное обслуживание включает в себя совокупность социальных услуг (уход, организация питания, содействие в получении медицинской, правовой, социально-психологической и натуральных видов помощи, помощи в профессиональной подготовке, трудоустройстве, организации досуга, содействие в организации ритуальных услуг и др.), которые предоставляются гражданам, попавшим в трудную жизненСм.: Муниципальное управление / А. Г. Гладышев [и др.] ; под общ.

ред. В. Н. Иванова, В. И. Патрушева. М., 2002. С. 407.

См.: Елисеев Е. А. Система управления социальной сферой города :

вопросы теории и практики. Челябинск, 2008. С. 234.

§ 1. Проблемы современной организации и адм.-правового регулирования...

ную ситуацию, на дому или в учреждениях социального обслуживания. Цель управления муниципальным сообществом – налаживание партнерских отношений между органами местного самоуправления, населением, предпринимателями в целях повышения качества жизни населения.

Организация защиты социально-экономических интересов населения, совершенствование социального обслуживания, привлечение средств граждан, выступающих в качестве акционеров, к финансовому обеспечению развития территорий – все это является важнейшей функцией муниципального управления. Оптимизация управления в этом случае связана с эффективным использованием местных ресурсов, формированием соответствующей инфраструктуры в интересах повышения качества социального обслуживания. В связи с этим муниципальное образование – сфера совместного существования людей, в которой социальные отношения составляют систему, целью которой является повышение качества жизни населения5. Социальное управление на разных уровнях (федеральном, региональном, местном) имеет особенности, без учета которых нельзя квалифицированно и рационально организовать социальное воздействие.

Различные формы социального обеспечения охватываются множеством нормативных правовых актов, принятых различными государственными органами, которые часто дублируют друг друга. Анализ состояния регионального, муниципального и локального регулирования в сфере социального обслуживания свидетельствует о том, что соответствующая законодательная база субъектов Федерации сложилась и непрерывно развивается. Органами местного самоуправления пока предпринимаются лишь попытки улучшения качества и расширения объема предоставляемых населению социальных услуг. Локальное регулироваСм.: Волкова О. А., Дурасанова Т. П., Егоренко А. О. Концепты уровня и качества жизни в современных социокультурных и экономических реалиях // Повышение уровня и качества жизни населения – стратегическое направление развития России на современном этапе :

материалы Региональной науч.-практ. конф. (6 декабря 2007 г.). Балашов, 2008. С. 16 –19.

Г л а в а 3. Модернизация административно-правового регулирования...

ние отношений по социальному обслуживанию заключается в закреплении локальными актами дополнительных гарантий качества социального обслуживания.

Социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, представляет собой систему, сочетающую различные формы, виды и типы предприятий, учреждений и услуг, единая цель которых – удовлетворение потребностей категорий населения, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Динамичное развитие многоплановой сферы социальных услуг свидетельствует о возрастающей ее востребованности и вызвано, прежде всего, процессом социально-демографического старения российского общества. Эта устойчивая тенденция привела к тому, что каждый пятый житель Российской Федерации в настоящее время достиг пенсионного возраста или превысил его.

В целом по России около 5 млн граждан пожилого возраста, относясь к категории одиноких или одиноко проживающих, нуждаются в различной помощи. Из них 1,5 млн человек нуждаются в постоянной посторонней помощи и социальных услугах, в том числе около 300 тыс. человек – в социально-медицинских услугах на дому. Наблюдается устойчивый рост числа долгожителей (в последнее десятилетие – до 0,5 млн человек). В прогнозируемый период до 2016 г.

доля лиц старших возрастных групп в структуре населения составит около 25 %. Кроме того, на учете в органах социальной защиты населения состоит более 275 тыс. семей, находящихся в трудной жизненной ситуации, в которых воспитывается около 490 тыс. детей; учтено более 712 тыс. детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; численность детей, отобранных у родителей, лишенных родительских прав, ежегодно составляет более 77 тыс. человек. В стране развита мощная сеть специализированных детских учреждений социального обслуживания и домов ребенка, услуги которой предоставляют более 3,5 тыс. учреждений6.

Основные показатели, характеризующие состояние социально-трудовой сферы и системы социальной защиты населения / Министерство § 1. Проблемы современной организации и адм.-правового регулирования...

Важнейшим приоритетом государственной социальной политики является защита прав и законных интересов граждан старшего поколения, инвалидов, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, поддержание их социального статуса путем комплексного решения существующих проблем и обеспечения социально приемлемого уровня жизни, доступности и высокого качества базовых социальных услуг.

Система социального обслуживания имеет основополагающее значение в реализации государственной политики в отношении указанных категорий граждан.

Инфраструктуру системы социального обслуживания пожилых людей в Российской Федерации определяет сочетание стационарных, полустационарных и нестационарных форм социального обслуживания. Основную роль в формировании современной целостной системы социального обслуживания граждан пожилого возраста сыграло стремительное развитие нестационарных форм социального обслуживания (надомной, полустационарной и срочной социальной) при стабильном росте сети стационарных учреждений социального обслуживания. При этом стационарное социальное обслуживание населения перестало существовать как монопольная система, вышло за пределы жестких ограничений по типизации и мощности учреждений. В настоящее время в Российской Федерации насчитывается около 4 тыс. самостоятельных учреждений социального обслуживания (юридических лиц), а также свыше 16 тыс. различных подразделений в структуре центров социального обслуживания или органов социальной защиты населения, предоставляющих социальные услуги.

В общей сложности социальные услуги в том или ином виде получают более 14 млн пожилых людей (46,5 % от общего числа граждан пожилого возраста).

Основным показателем высокой культуры и цивилизации общества являются социальные гарантии и социальная защита престарелых граждан, а также качество оказываемых им помощи и поддержки.

здравоохранения и социального развития РФ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Г л а в а 3. Модернизация административно-правового регулирования...

Социальная защита пожилых и престарелых граждан на современном уровне осуществляется по трем основным направлениям:

1) социальная защита (предоставление пожилым людям льгот и преимуществ);

2) социальное обслуживание;

3) организация пенсионного обеспечения.

Механизм социальной защиты пожилых людей реализуется на государственном (федеральном) и региональном (местном) уровнях. Государственный уровень социальной защиты обеспечивает гарантированное предоставление законодательно установленных пенсий, услуг и льгот в соответствии с установленными денежными и социальными нормативами. На региональном уровне с учетом местных условий и возможностей решаются вопросы дополнительного повышения уровня обеспечения сверх установленного общегосударственного показателя. По усмотрению местных органов возможно установление региональных норм обеспечения, но не ниже закрепленных в законодательстве.

Обострение проблем в пенсионном обеспечении было связано с появлением и быстрым нарастанием задолженности по выплате пенсий в предыдущие годы начиная с 1995 г. Объективной причиной финансовой нестабильности пенсионной системы является, с одной стороны, кризис неплатежей, а с другой – ее несоответствие изменившимся социально-экономическим условиям в стране. Действующая пенсионная система сложилась, когда экономические отношения базировались исключительно на государственной (общенародной) собственности, и государство жестко регулировало все сферы жизни общества и народного хозяйства. В рамках системы пенсионного обеспечения решались многие, не свойственные для нее задачи.

Предотвратить углубление кризиса пенсионной системы и создать предпосылки для экономического роста можно только через поэтапный переход от всеобщей распределительной к смешанной системе пенсионного обеспечения, в которой значительную роль играют накопительные механизмы финансирования пенсий.

§ 1. Проблемы современной организации и адм.-правового регулирования...

Социальное обслуживание граждан пожилого возраста, инвалидов представляет собой деятельность по удовлетворению потребностей указанных граждан в социальных услугах. Социальное обслуживание включает в себя совокупность социальных услуг (уход, организация питания, содействие в получении медицинской, правовой, социальнопсихологической и натуральных видов помощи, помощь в профессиональной подготовке, трудоустройстве, организации досуга, содействие в организации ритуальных услуг и др.), которые предоставляются гражданам пожилого возраста и инвалидам на дому или в учреждениях социального обслуживания независимо от форм собственности.

Государство гарантирует гражданам пожилого возраста и инвалидам возможность получения социальных услуг на основе принципа социальной справедливости независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств.

Гражданам пожилого возраста и инвалидам обеспечивается возможность получения достаточных для удовлетворения их основных жизненных потребностей социальных услуг, которые включаются в федеральный и территориальные перечни гарантированных государством социальных услуг.

Между тем действующая модель организации социального обслуживания населения по-прежнему недостаточно отражает всё многообразие отношений в этой сфере, главным образом в силу различного толкования закрепленных в законах общих требований по ряду принципиальных вопросов, связанных с содержанием понятий «социальное обслуживание», «социальные услуги», «социальная помощь», «меры социальной поддержки». Иными словами, понятие «обслуживание» более широкое, чем понятие «оказание услуг»7 (тем более мер социальной поддержки, социальной помощи).

См.: Плетнев В. А. Понятие договоров авиационного обслуживания // Гражданское право и сфера обслуживания. Свердловск, 1984.

С. 136.

Г л а в а 3. Модернизация административно-правового регулирования...

Различаются также обязательства по обслуживанию граждан и обязательства по оказанию услуг. Обязательства по обслуживанию граждан возникают между специализированными организациями и гражданами, а обязательства по оказанию услуг – между любыми субъектами гражданского права. Поскольку обязательство по обслуживанию граждан представляет собой вторичное образование, то обязательство по оказанию услуг, заключенное между специализированной организацией и гражданином, выступает как одна из разновидностей обязательства по обслуживанию граждан8.

Таким образом, определить соотношение понятий «услуги» и «обслуживание» нелегко, прежде всего из-за недостаточной разработанности категории «обслуживание». Именно этим обусловлена потребность в выявлении содержания категории «обслуживание» в условиях рыночной экономики с учетом существенного обновления законодательства о социальном обеспечении населения.

В свою очередь, концепция договора на социальное обслуживание граждан также пока не получила законодательного воплощения. В Гражданском кодексе РФ в рамках некоторых традиционных типов договоров в качестве одной разновидности выступает публичный договор (ст. 426 ГК РФ), направленный на защиту прав потребителей. Так, в главах, посвященных купле-продаже, аренде и подряду, вслед за общими положениями закреплены соответственно нормы о розничной купле-продаже, прокате и о бытовом подряде.

Тем не менее термин «обслуживание» встречается в нормах ГК РФ, закона о защите прав потребителей9 и ряда иных правовых актов, хотя в гражданском законодательстве РФ См.: Кротов М. В. Обязательство по оказанию услуг в советском гражданском праве. Л., 1990. С. 98.

О защите прав потребителей : закон РФ от 7 февраля 1992 г.

№ 2300-I с изм. и доп. // Ведомости Съезда народных депутатов Рос. Федерации и Верховного Совета Рос. Федерации. 1992. № 15. Ст. 766 ; 1993.

№ 29. Ст. 1111 ; Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 3.

Ст. 140 ; 1999. № 51. Ст. 6287 ; 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 2 ; 2004. № 35. Ст. 3607;

№ 45. Ст. 4377; № 52 (ч. 1). Ст. 5275 ; 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3439; № 43.

Ст. 4412; № 48. Ст. 4943 ; 2007. № 44. Ст. 5282 ; 2008. № 30 (ч. 2). Ст. 3616 ;

2009. № 23. Ст. 2776; № 48. Ст. 5711.

§ 1. Проблемы современной организации и адм.-правового регулирования...

последних десяти лет явно прослеживается тенденция к замене термина «обслуживание» на термин «услуги». В тех же случаях, когда используется категория «обслуживание», позиция законодателя крайне непоследовательна.

Исходя из ст. 38 закона о защите прав потребителей, обслуживание включает в себя выполнение работ и оказание услуг. В Правилах бытового обслуживания населения России также указывается, что они распространяются на отношения, вытекающие из договора бытового подряда и договора возмездного оказания бытовых услуг10. Неоднозначное определение содержания услуг по социальному обслуживанию дается и разными специалистами – исследователями отрасли права социального обеспечения. М. Л. Захаров рассматривает социальное обслуживание как «деятельность соответствующих социальных служб и организаций по предоставлению гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, социальных услуг. Социальная услуга – это, таким образом, помощь указанным гражданам…»11. По мнению М. О. Буяновой, объекты социального сервиса, в которые включены все условия, связанные с жизнью населения: обеспечение дохода, медицина, здравоохранение, образование, наем жилья, – соотносятся с социальным обслуживанием12.

В чем же выявились существенные пробелы правового регулирования услуги в сфере социального обслуживания населения? Анализ показывает, что в правовом регулировании:

– отсутствуют нормы, регулирующие установление стандартов, норм и нормативов в области социального обслуживания;

Правила оказания услуг (выполнения работ) по техническому обслуживанию и ремонту автотранспортных средств : утв. постановлением Правительства РФ от 11 апреля 2001 г. № 290 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 17. Ст. 1712.

Захаров М. Л. Право социального обеспечения России : учеб. для студентов вузов, обучающихся по специальности «юриспруденция».

4-е изд., перераб. и доп. М., 2005. С. 550–551.

См.: Буянова М. О. Социальное обслуживание граждан России в условиях рыночной экономики : теоретико-правовой аспект. М., 2002.

С. 8.

11. Заказ Г л а в а 3. Модернизация административно-правового регулирования...

– не раскрыты в должном объеме основы управления государственными социальными службами, экономические, финансовые основы деятельности в установленной области;

– не предусмотрены вопросы формирования рынка услуг, привлечения исполнителей услуг из негосударственного сектора социального обслуживания, повышения качества, оптимизации финансовых затрат, максимального удовлетворения спроса на услуги;

– недостаточен объем норм, регулирующих деятельность по оказанию услуг негосударственными социальными службами;

– отсутствует принцип сопряженности прав и обязанностей граждан в связи с оказанием им услуг, в том числе не предусматривается обязанность граждан и семей участвовать на добровольной основе в расходах на социальное обслуживание;

– отсутствуют нормы, регулирующие особенности договорных отношений при оказании услуг;

– не сформированы нормы, способствующие повышению роли гражданского общества в области социального обслуживания, создания общественных объединений работников социальных служб.

Названные недостатки препятствуют развитию в сопоставимых формах законодательной и нормативно-правовой базы социального обслуживания на федеральном и региональном уровнях, равному доступу граждан к услугам независимо от места проживания. Возникает необходимость приведения действующего законодательства в области социального обслуживания в соответствие с современной социально-экономической ситуацией и реальной общественной потребностью в соответствующих услугах13.

Исследование правовых аспектов понятия «социальное обслуживание» затрагивает в то же время принцип отраслевой принадлежности большей части правовых норм, характеризующих такие социальные услуги, но имеющих единую См.: Пояснительная записка Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации к проекту федерального закона «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» от 22 ноября 2006 г. № 6108-ЛГ // Российская газета. 2011. 5 сент.

§ 1. Проблемы современной организации и адм.-правового регулирования...

правовую природу как объект гражданских прав и деятельности субъектов административно-правовых отношений.

Кроме того, само определение государственных социальных услуг по социальному обслуживанию формулируется в законах довольно расплывчато, что затрудняет отграничение их от частных и публичных гражданско-правовых услуг. Попытки выделить существенные признаки такого рода услуг предпринимаются учеными в сфере частного и публичного права14. Подтверждено, что развитие общей части науки «право социального обеспечения» достигло высокого уровня, но сложность, объемность и многогранность правового регулирования отношений в сфере социального обслуживания обусловливаются взаимосвязью этого понятия с такими категориями, как конституционная экономика, социальные услуги, социальная работа, компетенция исполнительных органов государственной власти, а также национальная экономика. Представляется, что содержание категории «экономическая доктрина» выходит за рамки чисто экономической категории и наглядно показывает, насколько социальные и психологические параметры развития нации взаимосвязаны и воздействуют друг на друга15.

Они зависят от содержания Основного закона государства и других основополагающих документов социальной направленности и, очевидно, от взглядов ученых различных направлений на социальный и правовой состав услуги в социальном обслуживании.

В частности, О. Е. Кутафин отмечал, что публично-частный характер конституционного права дает дополнительные основания для критической оценки… утверждений, что лишь гражданское право как право частное способно гарантировать экономическую свободу личности, что именно частное право выражает правовой строй, основанный на свободе человека16.

См.: Санникова Л. В. Услуги в гражданском праве России. М., 2006. С. 62.

См.: Экономическая теория : учебник / В. И. Антипина [и др.] ; под ред. И. П. Николаевой. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2006. С. 8.

Цит. по: Конституционная экономика : учеб. для юрид. и экон. вузов / П. Д. Баренбойм [и др.]. М., 2006. С. 4.

11* Г л а в а 3. Модернизация административно-правового регулирования...

В связи с этим проявляется также необходимость более тщательного исследования теоретических основ правового регулирования отношений в сфере социального обслуживания как составной части системы социального обеспечения, связанной с основами социального страхования населения.

Социальное страхование для большинства российских граждан является формой реализации важнейших конституционных прав – прав на социальное обеспечение (ст. 39), охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41). Гарантии этих прав непосредственно обусловлены эффективностью системы социального страхования, которая, в свою очередь, напрямую зависит от правильного выбора средств и способов правового регулирования17. Но стоит лишь выйти за рамки определения предмета отрасли права социального обеспечения («совокупность однородных общественных отношений материального и процедурного характера по социальному обеспечению человека»18), как становится очевидным, что оно отражает неполный и неточный комплекс идей экономической доктрины социального государства, которая определяет структуру социальных и производственных потребителей и формирует первичные отношения между экономическими субъектами в сфере производства, распределения, обмена19.

Устойчивые связи (отношения) сложной системы распределения (социально-обеспечительные отношения) как элемента функционирующей национальной экономики отражают определенные социальные предпочтения в социальной политике, которые формируют социальную структуру сферы распределения и потребления, связанной с деятельностью субъектов, обязанных предоставлять соответствующие виды социальных услуг.

Вместе с тем в праве до сих пор нет исследований по «сквозным» проблемам правовых отношений предоставлеСм.: Федорова М. Ю. Теоретические проблемы правового регулирования социального страхования. Омск, 2003. С. 4.

Никонов Д. А., Стремоухов А. В. Право социального обеспечения России. М., 2005. С. 33.

См.: Экономическая теория : учебник / В. И. Антипина [и др.].

С. 6.

§ 1. Проблемы современной организации и адм.-правового регулирования...

ния услуг в сфере социального обслуживания населения, связанных с внедрением идей социального государства, конституционной экономики, государственной социальной услуги, принципов компетенции. Придание законодательного статуса государственной публичной услуге требует совмещения экономического, юридического анализа социальной услуги, проблем объективно существующих и постоянно повторяющихся связей и отношений этой отрасли права с законами социального управления и социальной работы.

Данный актуальный, на наш взгляд, вывод обусловлен необходимостью признания, закрепления и защиты ряда следующих юридически значимых аспектов проблемы.

1. Правовое регулирование, направленное на стабилизацию отношений по социальному обслуживанию населения, связано с установлением стандартов поведения (действий) и определением субъективно-объективных предпосылок деятельности органов исполнительной власти и учреждений социального обслуживания населения. Такое воздействие производится через удостоверение публично значимых юридических фактов – состояний, событий, объемов и размеров обеспечения. При этом в праве социального обеспечения рассматриваются публично значимые состояния или законность, а не только действия по реализации прав и обязанностей субъектов в распределении средств по определенному виду правоотношений, возникающих с наступлением юридических фактов, которые должны гармонизироваться со стандартами и системой социального страхования. Государство ведет систематический учет параметров социального обслуживания, создавая систему стандартов организации социальных служб и учреждений, стандарты услуги.

Эти стандарты выполняют важные функции в деятельности социально-обеспечительного характера. На основе стандартного обслуживания можно обоснованно определять цену (тариф) социальной услуги, осуществлять контроль качества социальной услуги (помощи), определять объем финансирования различных видов государственной социальной услуги, организации социального обслуживания, защищать права клиентов социальных служб, обеспечивать сохранеГ л а в а 3. Модернизация административно-правового регулирования...

ние гарантий в реализации прав граждан на социальное обслуживание, повышать профессиональную и персональную ответственность социальных служб и органов власти, социальных работников и руководителей в целом.

Эти административно-правовые ресурсы более полно обеспечивают достойный уровень индивидуального потребления, общие формы защиты прав граждан на социальное обслуживание и должны применяться к социальному страхованию с учетом его особенностей в системе предоставления государственных социальных услуг.

2. Поскольку финансовые средства на социальное обслуживание выделяются в соответствии с нормами объемов социальных услуг, то нужны критерии определения этих нормативов, главными из которых являются: реально наступающие социальные риски, их классификация, индивидуализированная связь с социально-обеспечительными правоотношениями, их соответствие нормативам по количеству клиентов (живых социальных индикаторов), обладающих правом на различные виды социальной услуги. Таким образом, возникает связь между субъектами социального обеспечения и субъективными правами граждан и юридическими обязанностями публичной власти. В России утвердился и действует режим минимальных социальных стандартов, который предусматривает возможность выявления наиболее социально уязвимых категорий населения, но при этом не учитывается обширный перечень социальных рисков (трудных жизненных ситуаций).

Федеральным законом от 24 октября 1997 г. №143-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации»20 установлены правовые основы для определения прожиточного минимума как единственного критерия при установлении гражданам Российской Федерации государственных гарантий получения социальных услуг и при осуществлении других мер социальной помощи. Прожиточный миниО прожиточном минимуме в Российской Федерации : федер. закон от 24 октября 1997 г. № 134-ФЗ с изм. и доп. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 43. Ст. 4904 ; 2000. № 22. Ст. 2264 ; 2004. № 35.

Ст. 3607 ; 2009. № 30. Ст. 3739.

§ 1. Проблемы современной организации и адм.-правового регулирования...

мум – это стоимостная оценка потребительской корзины, а также обязательные платежи и сборы, которые должен выплачивать каждый гражданин. При этом потребительская корзина – это минимальный набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности. Однако принципы индивидуализации и обеспечения равных возможностей в предоставлении услуг по социальному обслуживанию не совмещаются с основаниями предоставления услуг, связанными со среднедушевым доходом семьи, видами доходов, учитываемых при определении нуждаемости. Вследствие этого в практике применения законов и нормативных актов размываются грани в определении социального риска (трудной жизненной ситуации).

Таким образом, социальные риски в широком смысле слова представляют собой возможность возникновения социально неблагоприятных ситуаций, связанных с необходимостью поддержки гражданина со стороны государства и общества, т.е. оснований для социальной защиты и социального обеспечения. Не обязательно, что это будут случаи материальной необеспеченности (наиболее распространенные социальные риски), например отсутствие средств к существованию, жилья, предметов быта, одежды. Основанием для социального обслуживания является в том числе трудная жизненная ситуация, разновидностями которой выступают одиночество, сиротство, безнадзорность, конфликты или жестокое обращение в семье и др. (ст. 3 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»)21.

3. В законотворческой деятельности в организации социального обслуживания населения в регионах (поскольку эти функции возложены на них) следует учесть, что виды услуг, деятельность по социальному обслуживанию конкретизированы соответствующими нормативными актами.

В частности, «Общероссийский классификатор видов экоСм.: Федорова М. Ю. Теоретические проблемы правового регулирования социального страхования. С. 15.

Г л а в а 3. Модернизация административно-правового регулирования...

номической деятельности, продукции и услуг» ОК 004- содержит раздел «Услуги в области здравоохранения и социальной области», где выделены под кодом 8530000 социальные услуги, предоставляемые в различных типах учреждений и предприятий социального обслуживания с обеспечением проживания и без обеспечения проживания.

Госстандарты существуют, но при этом не учитывается, что имеются две основные позиции по вопросу о сущности услуг: одни ученые рассматривают услуги как деятельность, специфическую форму труда; другие под услугами понимают результат труда, полезный эффект деятельности. Вместе с тем перечень видов услуг приобретает четкие легитимные правовые рамки, которые определены ст. 1 Федерального закона «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ:

социальное обслуживание представляет собой деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации.

4. Существенной проблемой в реализации норм предоставления услуг по социальному обслуживанию, механизма гражданско-правового регулирования отношений в сфере социального обслуживания населения являются вопросы определения цены платных и бесплатных услуг.

В настоящее время в России осуществляется поэтапный переход от баланса народного хозяйства к системе национальных счетов, необходимый для успешной интеграции нашей страны в мировое экономическое пространство. Соответственно меняется и подход к определению границ цены в сфере услуг по социальному обслуживанию в сторону их оптимизации. В связи с этим особое значение приобретает классификация услуг. При классификации исследуемое явОбщероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг ОК 004-93 (ОКДП) : утв. постановлением Госстандарта России от 6 августа 1993 г. № 17. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

§ 1. Проблемы современной организации и адм.-правового регулирования...

ление разделяется на отдельные группы (типы, виды и т.д.), что позволяет выявить характерные признаки каждой группы. Для определения их стоимости в экономической литературе, преимущественно по маркетингу, приводится большое количество классификаций услуг по самым разным критериям.

В системе национальных счетов услуги как виды экономической деятельности подразделяются на четыре категории:

1) потребительские (рестораны, гостиницы, домашние услуги);

2) социальные (образование, медицинская помощь, благотворительные услуги);

3) производственные (инжиниринг, консультации, финансовые и кредитные услуги);

4) распределительные (торговые, транспортные, фрахт)23.

Традиционно в качестве критерия классификации услуг выступает услугополучатель. В зависимости от статуса выделяются личные и деловые (или профессиональные) услуги. Оказание личных услуг направлено на удовлетворение потребностей населения, а деловых – потребностей лиц, осуществляющих предпринимательскую или иную профессиональную деятельность. В ГОСТ Р 50646-9424 услуги населению по функциональному назначению подразделяются на материальные и социально-культурные. Термин «материальная услуга» раскрывается как «услуга по удовлетворению материально-бытовых потребностей потребителя услуг». Материальные услуги обеспечивают восстановление (изменение, сохранение) потребительских свойств изделий или изготовление новых изделий по заказам граждан, а также перемещение грузов и людей, создание условий для потребления. В частности, к ним могут быть отнесены быСм.: Никифорова Н. В. Услуги в системе мировой торговли. М., 1990. С. 9.

Межгосударственный стандарт ГОСТ 30335-95/ГОСТ Р 50646- «Услуги населению. Термины и определения» : введен в действие постановлением Госстандарта РФ от 12 марта 1996 г. № 164 : разработан Техническим комитетом по стандартизации ТК 342 «Услуги населению», Управлением стандартизации и сертификации в сфере услуг Госстандарта России. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Г л а в а 3. Модернизация административно-правового регулирования...

товые услуги, связанные с ремонтом и изготовлением изделий, жилищно-коммунальные услуги, услуги общественного питания, транспорта.

Под социально-культурными услугами понимаются услуги по удовлетворению духовных, интеллектуальных потребностей и поддержанию нормальной жизнедеятельности.

Социально-культурные услуги обеспечивают поддержание и восстановление здоровья, духовное и физическое развитие личности, повышение профессионального мастерства. К ним могут быть отнесены медицинские услуги, услуги культуры, туризма, образования и т.д. Представляется важным четкое подразделение услуг на основные и дополнительные. Основные услуги – это услуги, удовлетворяющие основные потребности, а дополнительные – вторичные.

В экономической литературе приводятся и другие многочисленные критерии классификации, которые довольно специфичны и имеют узкую сферу применения. Вместе с тем подчеркивается, что «в силу эмержентности услуг их исчерпывающаяся классификация в принципе невозможна»26.

Услуги как экономическая категория имеют два значения. Во-первых, услуги – это вид экономической деятельности. Следовательно, к услугам относятся все виды экономической деятельности, за исключением промышленного производства и сельского хозяйства. Во-вторых, услуги – это экономическое благо. С этой точки зрения под услугами одни экономисты понимают саму деятельность, направленную на удовлетворение индивидуальной потребности, другие – результат, удовлетворяющий индивидуальную потребность, а третьи – диалектическое единство деятельности и результата, достигаемого в ходе этой деятельности.

Перечисленные выше правовые образования регулируют разнохарактерные отношения, объективно необходимые для нормального функционирования системы социального обеспечения населения. К каким конкретно элементам в системе права относятся эти образования, должна опредеСм.: Санникова Л. В. Услуги в гражданском праве России. С. 18.

Сосунова Л. А. Макроэкономическая концепция коммерции услуг.

СПб., 1997. С. 93.

§ 1. Проблемы современной организации и адм.-правового регулирования...

лить научно обоснованная концепция социального права при рассмотрении совокупности отдельных правовых норм как материального, так и процедурно-процессуального характера.

Кроме указанных проблем, автор выделяет также проблему недостаточной информатизации населения о видах и порядке предоставляемых государственных услуг, включая информацию об административных регламентах и стандартах (социально незащищенные категории граждан мало ориентируются в информации, вывешиваемой на интернет-сайтах органов государственной власти и местного самоуправления).

Это подтверждено проведением анкетирования граждан, обращающихся за предоставлением государственных услуг в Департамент труда и социального развития Воронежской области. На вопрос: «Вы узнали о своем праве на предоставление мер социальной поддержки в сети Интернет?» только 20 % респондентов ответили утвердительно. Остальные респонденты указали, что информацию о мерах социальной поддержки узнали по телевидению и от знакомых и друзей. Таким образом, наличие информации в сети Интернет для многих граждан, являющихся потребителями государственных услуг, малоэффективно. Необходимо более широко привлекать средства массовой информации для разъяснения сущности мер социальной поддержки и нормативных правовых актов, регламентирующих данные услуги.

В результате автор определил следующие основные проблемы в системе социального обслуживания населения:

– унификация государственной стандартизации государственных услуг во всей системе социального обслуживания населения;

– формирование и развитие сети учреждений социального обслуживания семьи и детей в системе социальной защиты населения;

– усложнение управленческой деятельности в этой сфере;

– слабая информатизации населения о видах и порядке предоставляемых государственных услуг, включая информацию об административных регламентах и стандартах;

– недостаточно проработанная нормативно-правовая база, формируемая органами местного самоуправления.

Г л а в а 3. Модернизация административно-правового регулирования...

§ 2. Основные направления совершенствования механизма административно-правового регулирования отношений в сфере социального обслуживания населения Поправки и изменения, внесенные Федеральным законом № 122-ФЗ в федеральные законы «О государственной социальной помощи», «О занятости населения Российской Федерации», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и другие, определяют меры, направленные на частичную компенсацию материальных потерь наиболее нуждающимся группам населения, на смягчение отрицательных последствий инфляции. Пособия, как правило, являются помощью, временно заменяющей утраченный заработок, или служат дополнением к основному источнику средств существования. Из смысла законов «О государственной социальной помощи», «О ветеранах» и других следует, что в большинстве случаев применяется единственный прием правового регулирования общественных отношений, связанных с социальной поддержкой, – это предоставление пособий.

В настоящее время широко распространяются и такие «приемы», как предоставление социальных услуг, особенно со стороны государства. Расширяется сеть муниципальных и государственных бюджетных учреждений социального обслуживания населения. В некоторой степени развивается негосударственный сектор учреждений и предприятий социального обслуживания, хотя его влияние на систему социального обслуживания невелико. Разработаны и внедрены стандарты социального обслуживания населения в субъектах Российской Федерации, которые позволяют применять инновационные формы обслуживания, более полно обеспечивать население социальными услугами.

Социальное обслуживание – специфический вид профессиональной деятельности, направленной на оказание содействия человеку с целью обеспечения культурного, социального и материального уровней жизни, предоставление индивидуальной помощи человеку, семье или социальной § 2. Основные направления совершенствования механизма...

группе для поддержания достоинства и свободного развития личности, оптимизации механизмов социального функционирования индивидов или социальной группы27.

Приоритетное направление модернизации системы социального обслуживания населения, по мнению автора, – это совершенствование правового регулирования данной системы в субъектах Российской Федерации. В связи с этим автор предлагает следующее:

1) разрабатывать и принимать законы субъектов Российской Федерации о социальном обслуживании населения субъекта Российской Федерации;

2) издавать административные регламенты по исполнению государственной функции по осуществлению контроля за оказанием гражданам, проживающим в субъекте Российской Федерации, мер социальной поддержки в виде предоставления государственных услуг;

3) улучшать качество мер административной ответственности посредством внесения изменений и дополнений в законодательство об административной ответственности субъектов Российской Федерации.

Рассмотрим данные предложения и рекомендации по совершенствованию административно-правового регулирования социального обслуживания населения в субъекте Российской Федерации на примере Воронежской области.

1. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» ст. 26.3 ч. 2 п. 24 предоставляет право субъектам Российской Федерации осуществлять собственное правовое регулирование отношений в сфере социального обслуживания в пределах норм, установленных федеральным законодательством.

В Воронежской области отсутствует единый законодательный акт, регламентирующий основы социального обслуживания населения. В целях улучшения организации и См.: Курбатов В. И. Социальная работа : учебник. Ростов н/Д., 2000. С. 109.

Г л а в а 3. Модернизация административно-правового регулирования...

деятельности органов власти, учреждений социального обслуживания предлагается издать закон Воронежской области «О социальном обслуживании населения в Воронежской области».

Структура данного законодательного акта представлена в авторской редакции:

Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ Статья 1. Отношения, регулируемые настоящим законом.

Статья 2. Основные понятия.

Статья 3. Системы социальных служб.

Статья 4. Учреждения и предприятия в системе социальных служб в Воронежской области.

Статья 5. Государственные стандарты социального обслуживания. Виды стандартов.

Статья 6. Процедура разработки и утверждения государственных стандартов социального обслуживания.

Глава II. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРАВ ГРАЖДАН НА СОЦИАЛЬНОЕ ОБСЛУЖИВАНИЕ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ

СИСТЕМЕ СОЦИАЛЬНЫХ СЛУЖБ В ВОРОНЕЖСКОЙ

ОБЛАСТИ

Статья 7. Право граждан на социальное обслуживание.

Статья 8. Материальная помощь.

Статья 9. Социальное обслуживание на дому.

Статья 10. Срочное социальное обслуживание.

Статья 11. Полустационарное социальное обслуживание.

Статья 12. Стационарное социальное обслуживание.

Статья 13. Направление граждан на социальное обслуживание на дому, полустационарное и стационарное социальное обслуживание.

Статья 14. Порядок предоставления реабилитационных услуг.

Статья 15. Порядок приема и условия предоставления временного приюта.

Статья 16. Организация дневного пребывания в государственных учреждениях социального обслуживания Воронежской области.

§ 2. Основные направления совершенствования механизма...

Статья 17. Консультативная помощь.

Статья 18. Основания для бесплатного социального обслуживания.

Статья 19. Плата за социальное обслуживание.

Глава III. РЕСУРСНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ СОЦИАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ

Статья 20. Финансовое обеспечение социального обслуживания.

Статья 21. Предпринимательская деятельность социальных служб.

Глава IV. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ Статья 22. Ответственность за нарушение настоящего закона.

Статья 23. Обжалование действий (бездействия) социальных служб.

Статья 24. Вступление в силу настоящего закона.

2. Рекомендуется правительству Воронежской области принять административный регламент Департамента труда и социального развития Воронежской области по исполнению государственной функции по осуществлению контроля за оказанием гражданам, проживающим в Воронежской области, мер социальной поддержки в виде предоставления государственных услуг.

Представляем проект данного нормативного правового акта в авторской редакции:

Постановление правительства Воронежской области «Об утверждении административного регламента Департамента труда и социального развития Воронежской области по исполнению государственной функции по осуществлению контроля за оказанием гражданам, проживающим в Воронежской области, мер социальной поддержки в виде предоставления государственных услуг» (приложение 1).

3. Совершенствование мер административной ответственности, закрепленной в административном законодательстве субъектов Российской Федерации, требуется также и в области регулирования системы социального обслуживания населения. Предлагается внести дополнения в Закон Воронежской области «Об административных правонарушеГ л а в а 3. Модернизация административно-правового регулирования...

ниях на территории Воронежской области», ст. 29.1 которого приведена в авторской редакции:

«Статья 29.1. Нарушение требований законодательства Воронежской области в сфере социального обслуживания населения 1. Нарушение требований законодательства о социальном обслуживании населения в Воронежской области, включая государственные стандарты социального обслуживания населения Воронежской области и стандарты качества предоставления государственной (бюджетной) услуги Воронежской области, – влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч пятисот до пяти тысяч рублей;

на должностных лиц – от десяти тысяч до двадцати пяти тысяч рублей; на юридических лиц – от ста тысяч до пятисот тысяч рублей.

2. Действия (бездействие), предусмотренные частью настоящей статьи, – влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч пятисот до пяти тысяч рублей;

на должностных лиц – от пятнадцати тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц – от ста пятидесяти тысяч до пятисот пятидесяти тысяч рублей.

3. Те же действия, совершенные повторно в течение года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания за правонарушения, предусмотренные частями 1–2 настоящей статьи, – влекут наложение административного штрафа на граждан в размере пяти тысяч рублей; на должностных лиц – тридцати пяти тысяч рублей; на юридических лиц – шестисот тысяч рублей» (приложение 2).

Следующее направление модернизации системы социального обслуживания населения – это обращение к серьезному анализу измененных автором теоретических моделей социального обеспечения и законов, регулирующих эти отношения. Юридическая конструкция закона остается объектом исследования о юридической технике как особой области юриспруденции. Правовые последствия реализации § 2. Основные направления совершенствования механизма...

законов в сфере социальной поддержки населения в определенные годы (1995, 2004) «выплеснулись на улицы» субъектов Российской Федерации. Поэтому при рассмотрении проблем рационального государственного управления социальным обслуживанием населения в регионе с учетом норм Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ следует положиться на факт, что законодательство базируется и должно обеспечивать социальные права и их гарантии со стороны государства. Социальное обслуживание выражается в следующих целях.

Первая из них состоит в том, чтобы за счет общественных или обобществленных средств28 оказать человеку содействие, поддержку, которая в действующем законодательстве именуется государственной социальной помощью29 и поддержкой. Причем определение социальной помощи не связывается с отношениями по предоставлению гражданам льгот и мер социальной поддержки, установленных законодательством Российской Федерации, хотя эти отношения однородны по смыслу.

Несмотря на то что легальное определение социальной помощи, социальной поддержки (возмещение вреда, компенсация, социальная льгота) не нашли общеязыковой унификации (дефиниций), суть их сводится к следующему: у нуждающегося в помощи человека имеются определенные средства, но их недостаточно для нормального поддержания качества жизни (минимальный прожиточный минимум), естественного жизнесуществования, либо он утрачивает источник средств к самообеспечению по независящим от него причинам, но это состояние временное, преходящее, в свяОбщественными являются средства, которые формируются без личного вклада подлежащего обеспечению гражданина, а обобществленными – подлежащие специальному учету его отчисления от заработка или дохода в консолидированные источники (ПФ, ФОМС, ФСС, налог на доходы физических лиц).

Государственная социальная помощь (в теории социального обеспечения) – предоставление малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, а также иным категориям граждан социальных пособий, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров.

12. Заказ Г л а в а 3. Модернизация административно-правового регулирования...

зи с чем ему выделяются денежные средства, социальные пособия или субсидии для оплаты полностью или частично социальных услуг или предоставляются предметы первой необходимости, дополнительная бесплатная медицинская помощь, бесплатный проезд, но не в качестве постоянного источника средств существования.

Эта помощь – адресная, и она обеспечивает меры по предупреждению крайней бедности или ее ликвидации. Социальная поддержка – это полномочия органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, установленным Конституцией РФ и Федеральным законом от 6 октября 1999 № 184-ФЗ30. Осуществляется данными органами самостоятельно за счет собственных средств – бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета). Осуществление указанных полномочий может в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами.

При решении второй задачи исходными положениями являются предположения о полной и постоянной утрате Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации : федер. закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ с изм. и доп. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 42.

Ст. 5005 ; 2000. № 31. Ст. 3205 ; 2001. № 7. Ст. 608 ; 2002. № 19. Ст. 1792;

№ 30. Ст. 3024; № 50. Ст. 4930 ; 2003. № 27 (ч. 2). Ст. 2709 ; 2004. № 25.

Ст. 2484; № 50. Ст. 4950 ; 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 17, 25; № 30 (ч. 1). Ст. 3104 ;

2006. № 1. Ст. 10, 13; № 23. Ст. 2380; № 29. Ст. 3124; № 30. Ст. 3287; № (ч. 1). Ст. 3427, 3452; № 44. Ст. 4537; № 50. Ст. 5279 ; 2007. № 1 (ч. 1).

Ст. 21; № 10. Ст. 1151; № 13. Ст. 1464; № 18. Ст. 2117; № 21. Ст. 2455;

№ 26. Ст. 3074; № 30. Ст. 3747, 3805, 3808; № 43. Ст. 5084; № 46. Ст. 5553 ;

2008. № 13. Ст. 1186; № 29 (ч. 1). Ст. 3418; № 30 (ч. 1). Ст. 3597; № (ч. 2). Ст. 3616; № 48. Ст. 5516; № 49. Ст. 5747; № 52 (ч. 1). Ст. 6229 ; 2009.

№ 7. Ст. 772; № 14. Ст. 1576; № 29. Ст. 3612; № 48. Ст. 5711; № 51.

Ст. 6156, 6163 ; 2010. № 14. Ст. 1549; № 15. Ст. 1736; № 19. Ст. 2291;

№ 23. Ст. 2800; № 31. Ст. 4160; № 40. Ст. 4969; № 41 (ч. 2). Ст. 5190;

№ 46. Ст. 5918; № 47. Ст. 6030, 6031; № 49. Ст. 6409; № 52 (ч. 1). Ст. 6984 ;

2011. № 1. Ст. 18; № 17. Ст. 2310.

§ 2. Основные направления совершенствования механизма...

человеком способности (или еще не приобретенной соответствующей способности) и объективной невозможности ее приобретения или восстановления. Поэтому государство должно ставить перед собой целью иждивение такого субъекта, т.е. предоставление ему на относительно постоянной основе средств, необходимых для жизнесуществования. Иждивение – это обеспечение неработающего, т.е. больного, престарелого, несовершеннолетнего и других, средствами, необходимыми для существования. Таковыми признаются граждане со стойким расстройством функций организма человека, т.е. инвалиды, потерявшие трудоспособность, а также граждане, достигшие пенсионного возраста (60 лет – мужчины, 55 лет – женщины). Единственной денежной формой их содержания является пенсия.

На содержании государства за счет средств федерального бюджета находятся также лица, имеющие выслугу на государственной, гражданской, военной службе и (или) на службе в органах внутренних дел, и (или) на службе в государственной противопожарной службе, и (или) на службе в учреждениях и органах уголовно-исправительной системы.

Термин «содержание» закрепляется в нормах пенсионного права, в частности в нормах, определяющих понятие «иждивенство».

Учитывая изложенную концепцию социального обеспечения как формы распределения материальных благ, государство, по логике и правовой последовательности, должно дифференцировать свое отношение к необходимости обеспечения граждан, предоставляя им в первом случае лишь временную помощь в виде пособий, субсидий, социальных услуг, компенсаций на возмещение вреда, а во втором случае посредством пенсионного обеспечения государство должно взять на себя обязанность по их содержанию, т.е. предоставление им денежных средств в таком размере, чтобы их было достаточно для удовлетворения жизненно важных физиологических и социальных потребностей. Пенсионное обеспечение – исключительное полномочие Российской Федерации, финансируется за счет общественных средств, предусмотренных федеральным бюджетом и обобществленных в порядке, 12* Г л а в а 3. Модернизация административно-правового регулирования...

предусмотренном Федеральным законом «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации».

Эта правовая позиция не воспринята законодателем при разработке и принятии Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ. Из внесенных им поправок в социальное законодательство (около 35 федеральных законов) нет определенности: берет ли государство на себя обязательства содержать человека, т.е. выплачивать пенсию, или просто оказывает ему социальную поддержку, относя ее к полномочиям по совместному ведению с субъектами РФ, осуществляя доплаты в виде ежемесячной денежной выплаты? Неясным представляется правовой смысл терминов: «социальная помощь», «социальная поддержка», других определений и их соотношение в системе социального обеспечения. В частности, имеет место неясность с источниками финансирования из средств федерального бюджета, передаваемых в Пенсионный фонд на осуществление ежемесячной денежной выплаты отдельным категориям граждан в объеме, который, к примеру, был установлен Законом «О федеральном бюджете на 2005 год» (п. 11 ст. 4 Федерального закона от 28 декабря 2004 г. № 184-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2005 год»).

Отсюда следует, что в рассматриваемом смысле государственных задач пенсия – наиболее важный и принципиальный из видов социального обеспечения, позволяющий поставить ее на высшую ступень ценностей социального государства (п. 1 ст. 7 Конституции РФ). Вероятнее всего, включение в легальное определение смысла терминов «социальная поддержка», «социальная помощь» и «пенсия» не будет в ближайшее время воспринято законодателем, поскольку им согласно Закону «О трудовых пенсиях» установлен такой уровень пенсионного обеспечения граждан, который, мягко говоря, далеко не соответствует исходным началам пенсионного права. В данном вопросе следует исходить из должного, а не существующего положения дел, без какой-либо оглядки на определенные экономические трудности, порожденные, кстати, самим государством. В противном случае государство будет иметь возможность уходить от ответственности за § 2. Основные направления совершенствования механизма...

неисполнение принятых на себя обязательств по отношению к нуждающимся гражданам, для большинства из которых пенсионный статус ассоциируется не с заслуженным отдыхом, а с нищенским существованием, безысходностью, вынуждающей стариков, инвалидов искать дополнительные средства к жизни.

Следует отметить, что Федеральный закон № 122-ФЗ не выделяет пенсию из числа других платежных обязательств, воспроизводя иные дополнительные формулировки, чем в пенсионном законодательстве. В законе большинство регулятивных правовых норм закрепляют определенные дефиниции, вступающие в противоречия по правовому смыслу, прежде всего с пенсионным законодательством. Эти противоречия влияют на региональный аспект модернизации социального управления.

Например, в ст. 10 Федерального закона «О ветеранах»

меры социальной поддержки ветеранов относятся к расходным обязательствам Российской Федерации, за исключением категорий ветеранов, указанных в ст. 20, 22 (лиц, проработавших в тылу либо награжденных орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны).

Эти меры определены ст. 13 и включают:

1. Пенсионное обеспечение, выплату пособий в соответствии с законодательством Российской Федерации. Данная формулировка определяет два вида правоотношений – пенсионное обеспечение и выплату пособий. Применительно к понятию «пенсии», термин универсального вида платежного обязательства сохраняется в качестве доктринальной категории денежного содержания в законах «О трудовых пенсиях», «О государственном пенсионном обеспечении», «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исправительной системы и их семей». Меры социальной поддержки, такие как ежемесячные денежные выплаты, являясь элементами пенсионной системы, не могут рассматриваться этими законами, поскольку уже закреплены в нормах права.

Г л а в а 3. Модернизация административно-правового регулирования...

Подпункт 1 п. 1 ст. 13 Закона «О ветеранах» представляется неприемлемым для правоприменения. Он не предусматривает никаких гарантий и материальных правоотношений. Норма выплаты пособий в ст. 14 отсылочная и применима для пособия по временной нетрудоспособности сроком до четырех месяцев только для категории инвалидов войны, что, по сути, уже определено в нормативных актах об основах обязательного социального страхования.

2. Получение ежемесячной денежной выплаты (ее размер и категории получателей – отдельная сторона дискуссии по обязательствам государства о поддержке нуждающихся граждан и связана с величиной прожиточного минимума).

Если признать данную норму дополнительной в качестве квалифицирующего признака пенсии, а именно денежного содержания, то необходимо внести изменения в соответствующие статьи пенсионных законов, изменяющих основания, условия и размер пенсионного обеспечения. Необходимы также основания возникновения и порядок определения правового положения субъектов пенсионных правоотношений, установление основ государственного регулирования.

Это определено первыми главами первых статей федеральных законов № 166-ФЗ и № 173-ФЗ31. Федеральный закон № 122-ФЗ не вносит таких изменений в пенсионное законодательство.

В связи с этим весь процесс пенсионного обеспечения представляет собой сугубо юридическую процедуру, поскольО государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации : федер. закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ с изм. и доп. // Собр.

законодательства Рос. Федерации. 2001. № 51. Ст. 4831 ; 2002. № 30.

Ст. 3033 ; 2003. № 27 (ч. 1). Ст. 2700; № 46 (ч. 1). Ст. 4437 ; 2004. № (ч. 1). Ст. 1835; № 35. Ст. 3607 ; 2006. № 48. Ст. 4946; № 52 (ч. 3). Ст. 5505 ;

2007. № 16. Ст. 1823 ; 2008. № 30 (ч. 1). Ст. 3612 ; 2009. № 29. Ст. 3624;

№ 30. Ст. 3739 ; 2010. № 26. Ст. 3247 ; О трудовых пенсиях в Российской Федерации : федер. закон от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ с изм. и доп. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 52 (ч. 1). Ст. 4920 ;

2002. № 30. Ст. 3033 ; 2003. № 1. Ст. 13; № 48. Ст. 4587 ; 2004. № 27.

Ст. 2711; № 35. Ст. 3607 ; 2005. № 8. Ст. 605 ; 2006. № 23. Ст. 2377 ; 2007.

№ 40. Ст. 4711; № 45. Ст. 5421; № 49. Ст. 6073 ; 2008. № 18. Ст. 1942;

№ 30 (ч. 1). Ст. 3602; № 52 (ч. 1). Ст. 6224 ; 2009. № 1. Ст. 27; № 18 (ч. 1).

Ст. 2152; № 26. Ст. 3128; № 27. Ст. 3265; № 30. Ст. 3739; № 52 (ч. 1).

Ст. 6454 ; 2010. № 31. Ст. 4196.

§ 2. Основные направления совершенствования механизма...

ку это касается оснований и условий, при наличии которых возникает право на пенсию и уточняются размеры пенсий, порядок их исчисления, назначения и выплаты. Указания на изменения в пенсионных законах должны быть обязательным элементом легального определения ежемесячной денежной выплаты. Смысл пенсии уже определен в ст. Федерального закона «О трудовых пенсиях» – как трудовая пенсия; в ст. 2 Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» – как пенсия по государственному пенсионному обеспечению и рассматривается как система создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию гражданам заработка.

Представляется более приемлемой конкретизация в ст. 13 Федерального закона «О ветеранах», так же как и в отдельных статьях законов о пенсиях, дополнительной выплаты (доплаты) к пенсии на случай социальных рисков, определенных ст. 14–23 Федерального закона «О ветеранах»:

пенсионное обеспечение (п. 1, подп. 1); получение ежемесячной денежной выплаты (п. 1, подп. 2).

Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ заложен прецедент – отделение средств решения социальной проблемы от конкретной деятельности субъектов. Нуждается в конкретизации позиция законодателя в вопросах компетенции публичных субъектов по социальному обеспечению, т.е. их полномочий и прав. По непонятным причинам существенные проблемы оставлены вне пределов Федерального закона № 122-ФЗ.