«СОЦИАЛЬНОЕ ОБСЛУЖИВАНИЕ НАСЕЛЕНИЯ: АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ Монография Издательство Воронежского государственного университета 2013 УДК 342.951:364(470) ББК 67.401 З93 Научный редактор– доктор юридических ...»

– основные факторы, определяющие качество социальных услуг (наличие и состояние документов, в соответствии с которыми функционирует учреждение, условия размещения учреждения; укомплектованность учреждения специалистами и их квалификация; специальное и табельное техническое оснащение учреждения (оборудование, приборы, аппаратура и др.); состояние информации об учреждении, порядке и правилах предоставления услуг клиентам социальной службы, наличие собственной и внешней систем (служб) контроля за деятельностью учреждения);

– критерии качества социальной услуги (полнота предоставления услуги в соответствии с требованиями документов и ее своевременность; результативность (эффективность) предоставления услуги: материальная степень решения материальных или финансовых проблем клиента, оцениваемая непосредственным контролем результатов выполнеГ л а в а 2. Административно-правовое регулирование отношений...

ния услуги; нематериальная степень улучшения психоэмоционального, физического состояния клиента, решения его правовых, бытовых и других проблем в результате взаимодействия с исполнителем услуги, оцениваемая косвенным методом, в том числе путем проведения социальных опросов, при этом должен быть обеспечен приоритет клиента в оценке качества услуги) определяется показателями качества социально-бытовых, социально-медицинских, социально-психологических, социально-педагогических, социальноэкономических, социально-правовых услуг.

Проанализируем ситуацию с процедурами разработки и внедрения государственных стандартов социального обслуживания в субъектах Российской Федерации с целью выявления общих и особенных черт этого процесса.

Липецкая область. Согласно постановлению администрации Липецкой области от 10 февраля 2010 г. № 24 «Об утверждении государственных стандартов социального обслуживания населения Липецкой области»5 утверждено 13 стандартов государственного управления: 1) классификация учреждений социального обслуживания; 2) типы учреждений социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов; 3) основные виды социальных услуг;

4) качество социальных услуг; общие положения; 5) контроль качества социальных услуг; 6) система качества учреждений социального обслуживания; 7) специальное техническое оснащение учреждений социального обслуживания;

8) требования к персоналу учреждений социального обслуживания; 9) социальные услуги гражданам пожилого возраста; 10) документация учреждений социального обслуживания; 11) порядок и условия предоставления социальных услуг гражданам пожилого возраста и инвалидам; 12) типы учреждений социального обслуживания и социальные услуги лицам без определенного места жительства и занятий;

13) социальные услуги инвалидам.

Следует отметить, что в Липецкой области разработаны такие новые стандарты социального обслуживания наЛипецкая газета. 2010. 11 февр.

§ 1. Административно-правовая регламентация гос. стандартов...

селения, как контроль качества социальных услуг, система качества учреждений социального обслуживания, типы учреждений социального обслуживания и социальные услуги лицам без определенного места жительства и занятий.

Воронежская область. Департамент труда и социального развития Воронежской области в приказе от 7 мая 2010 г. № 978/ОД «Об утверждении административного регламента Департамента труда и социального развития Воронежской области по исполнению государственной функции «Определение порядка установления государственных стандартов социального обслуживания»6 предусмотрел, что исполнение государственной функции по определению порядка установления государственных стандартов социального обслуживания осуществляется непосредственно Департаментом труда и социального развития Воронежской области при взаимодействии с подведомственными областными государственными учреждениями социального обслуживания населения. Конечным результатом исполнения государственной функции является принятие нормативного правового акта (приказа), определяющего порядок установления государственных стандартов социального обслуживания.

Во исполнение указанного административного регламента Департамент труда и социального развития Воронежской области утвердил приказом от 30 сентября 2009 г. № 645/ОД «Порядок установления государственных стандартов социального обслуживания населения в Воронежской области7, в котором были установлены следующие требования к процессу разработки государственных стандартов:

– основанием для разработки стандартов является действующее законодательство Российской Федерации и Воронежской области, регулирующее вопросы социального обслуживания населения;

– разработчиком учитываются имеющиеся научные исследования в сфере стандартизации социальных услуг, а также практический опыт учреждений социального обслуживания населения независимо от форм собственности;

Коммуна. 2010. 14 мая.

Г л а в а 2. Административно-правовое регулирование отношений...

– стандарты включают в себя обязательные элементы:

основные требования к объемам и качеству социальных услуг; требования к порядку и условиям оказания социальных услуг; социальные нормы и нормативы обеспеченности населения социальными услугами; социальные нормативы и натуральные нормы обеспечения деятельности областных государственных учреждений социального обслуживания населения независимо от форм собственности;

– стандарты должны соответствовать санитарно-эпидемиологическим нормам и требованиям пожарной безопасности;

– стандарты утверждаются приказом департамента.

Департаментом труда и социального развития Воронежской области разработано и внедрено 14 стандартов в системе социального обслуживания населения Воронежской области.

– шесть государственных стандартов социального обслуживания населения в Воронежской области: 1) стационарное социальное обслуживание; 2) предоставление социального обслуживания на дому гражданам пожилого возраста и инвалидам; 3) предоставление социально-медицинского обслуживания на дому гражданам пожилого возраста и инвалидам; 4) срочное социальное обслуживание; 5) полустационарное социальное обслуживание; 6) предоставление временного приюта;

– восемь стандартов качества государственных (бюджетных) услуг: 1) социальное обслуживание в детском доме-интернате для умственно отсталых детей; 2) социальное обслуживание в комплексных центрах социального обслуживания населения; 3) предоставление реабилитационных услуг в учреждениях социального обслуживания детей и подростков с ограниченными возможностями; 4) социальное обслуживание в центрах временного проживания граждан пожилого возраста и инвалидов; 5) социальное обслуживание в реабилитационном центре для инвалидов молодого возраста; 6) социальное обслуживание в психоневрологических интернатах; 7) социальное обслуживание в домах-интернатах для престарелых и инвалидов; 8) социальное обслуживание в геронтологическом центре.

§ 1. Административно-правовая регламентация гос. стандартов...

Таким образом, в Воронежской области государственные стандарты социального обслуживания дифференцируются на два вида: 1) собственно стандарты социального обслуживания и 2) стандарты качества предоставления государственной (бюджетной) услуги в системе социального обслуживания.

Белгородская область. Порядок разработки государственных стандартов социального обслуживания в этом субъекте Российской Федерации определяется постановлением правительства Белгородской области от 28 января 2005 г.

№ 8-пп «О порядке установления государственных стандартов социального обслуживания на территории Белгородской области»8. Государственные стандарты разрабатываются, утверждаются и вводятся в действие приказами органов исполнительной власти Белгородской области, реализующих на ее территории государственную политику в сфере социального обслуживания населения. Органы исполнительной власти Белгородской области осуществляют методическую помощь, координируют деятельность и осуществляют контроль при реализации государственных стандартов в учреждениях социального обслуживания населения Белгородской области и организациях, реализующих государственный заказ по социальному обслуживанию населения.

Орловская область. В данном субъекте Российской Федерации разработано 12 государственных стандартов социального обслуживания населения9: 1) основные виды социальных услуг; 2) качество социальных услуг; 3) контроль качества социальных услуг; 4) классификация учреждений социального обслуживания; 5) система качества учреждений социального обслуживания; 6) специальное техническое оснащение учреждений социального обслуживания;

7) требования к персоналу учреждений социального обслуживания; 8) типы учреждений социального обслуживания Белгородские известия. 2005. 1 февр.

Об утверждении государственных стандартов социального обслуживания населения в Орловской области : постановление правительства Орловской области от 30 ноября 2009 г. № 258. URL: http ://www.

adm.orel.ru 7. Заказ Г л а в а 2. Административно-правовое регулирование отношений...

граждан пожилого возраста и инвалидов; 9) порядок и условия предоставления социальных услуг гражданам пожилого возраста и инвалидам; 10) социальные услуги детям;

11) социальные услуги семье; 12) типы социального обслуживания семьи и детей.

Название и содержание стандартов социального обслуживания населения в Орловской области аналогичны стандартам социального обслуживания населения в Липецкой области, за исключением новых стандартов Орловской области в сфере оказания услуг семье и детям, таких как социальные услуги детям, социальные услуги семье и типы социального обслуживания семьи и детей.

Курская область. Особенной чертой разработки государственных стандартов социального обслуживания населения в этой области является то, что разработку государственных стандартов осуществляет комитет социального обеспечения Курской области, затем подготовленные проекты стандартов представляются для рассмотрения в правительство Курской области, после чего вносятся на утверждение губернатору Курской области.

В настоящее время действует административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по исполнению государственной функции по осуществлению контроля за соблюдением государственных стандартов социального обслуживания, утвержденный Приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 31 декабря 2006 г. № 89910. В пункте 1.2 данного административного регламента указывается, что государственные стандарты социального обслуживания населения устанавливают основные требования к объемам и качеству социальных услуг, порядку и условиям их оказания. Таким образом, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, проверяя исполнение федерального законодательства о социальном обслуживании, обязана исследовать полноту, качество и порядок предоставления именно социальных услуг.

Российская газета. 2007. 11 апр.

§ 1. Административно-правовая регламентация гос. стандартов...

При исполнении государственной функции по осуществлению контроля за соблюдением государственных стандартов социального обслуживания населения федеральной службой осуществляются следующие административные процедуры: 1) получение и анализ сведений о соблюдении государственных стандартов социального обслуживания;

2) осуществление проверок деятельности субъектов, осуществляющих социальное обслуживание.

Руководители подразделений Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития (управления Росздравнадзора по субъекту Российской Федерации), осуществляющих в соответствии с данным регламентом контроль за соблюдением государственных стандартов социального обслуживания, должны организовать документированный учет выполнения каждого этапа административных процедур с указанием даты завершения его исполнения и подписи ответственного лица. Сведения о соблюдении государственных стандартов социального обслуживания (объемах и качестве социальных услуг, порядке и условиях их оказания), а также о наличии государственных стандартов социального обслуживания, действующих в субъекте Российской Федерации, представляются управлениями Росздравнадзора по субъектам Российской Федерации.

Внеплановые мероприятия по контролю соблюдения государственных стандартов социального обслуживания осуществляются в следующих случаях:

1) при выявлении в результате планового мероприятия по контролю нарушений установленных требований – с целью контроля исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений;

2) при возникновении угрозы жизни и здоровью граждан, нанесению ущерба имуществу, принадлежащему государству, юридическим лицам и (или) индивидуальным предпринимателям;

3) при обращении граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с жалобами на нарушения их прав и законных интересов действиями (бездействием) иных юридических лиц и (или) индивидуальных предприГ л а в а 2. Административно-правовое регулирование отношений...

нимателей, связанные с невыполнением ими обязательных требований, а также при получении иной информации, подтверждаемой документами и иными доказательствами, свидетельствующими о наличии признаков таких нарушений, в том числе: в связи с отказом гражданину в получении в установленном порядке социального обслуживания со стороны учреждения или предприятия, которому эта деятельность вменена в обязанность; в связи с двукратным неполным предоставлением гражданам в установленном порядке социального обслуживания со стороны учреждения или предприятия, которому эта деятельность вменена в обязанность.

По результатам мероприятия по контролю должностным лицом (лицами) Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития (управления Росздравнадзора по субъекту Российской Федерации), осуществляющим проверку, составляется акт в двух экземплярах.

Итак, процесс создания государственных стандартов социального обслуживания населения обладает следующими определенными особенностями:

1) разработка стандартов осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а федеральные органы власти оставляют за собой право контроля за соблюдением государственных стандартов;

2) содержание стандартов основывается на положениях трех национальных стандартов в области социального обслуживания населения;

3) разработка стандартов субъектами Российской Федерации осуществляется согласно нормативному правовому акту «Порядок установления государственных стандартов социального обслуживания»;

4) процедура разработки стандартов вариативна в субъектах Российской Федерации. Первый вариант – разработчиком и субъектом, утверждающим стандарт, выступает орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации специальной компетенции в области социальной защиты населения. В этом случае стандарт утверждается приказом (Белгородская, Воронежская области). Второй вариант – разработчиком стандарта является орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации специальной комФормы социального обслуживания населения петенции, а затем проекты стандартов рассматриваются высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации и утверждаются главой субъекта Российской Федерации (Липецкая, Курская области);

5) среднее количество стандартов социального обслуживания в субъектах Российской Федерации составляет от 12 до 14. Субъекты разрабатывают не только стандарты социального обслуживания, но и стандарты качества государственных (бюджетных) услуг (Воронежская область). Многие субъекты разрабатывают новые стандарты социального обслуживания, например в области оказания услуг детям, семьям, качества услуг и контроля за качеством услуг.

Автор предлагает включить в законы субъектов Российской Федерации о социальном обслуживании населения статью со следующим названием: «Процедура разработки и утверждения государственных стандартов социального обслуживания. Виды стандартов».

§ 2. Формы социального обслуживания населения Система социальных служб находится в ведении органов местного самоуправления и субъектов Российской Федерации. Социальное обслуживание имеет следующие определенные формы:

1) предоставление материальной помощи;

2) социальное обслуживание в стационарных учреждениях;

3) предоставление временного приюта;

4) организация дневного пребывания в учреждениях социального обслуживания;

5) консультативная помощь;

6) реабилитационные услуги. К таким учреждениям относятся: территориальные центры помощи семье и детям, центры социального обслуживания, социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних, центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей, социальные приюты для детей и подростков, дома ночного пребывания, специальные дома для одиноких престарелых и др.

Г л а в а 2. Административно-правовое регулирование отношений...

Стационарное социальное обслуживание осуществляется в стационарных учреждениях социального обслуживания (дома-интернаты, пансионаты и др.) путем предоставления социальных услуг гражданам, частично или полностью утратившим способность к самообслуживанию и нуждающимся в постоянном постороннем уходе. Причины, заставляющие пожилых людей переезжать в такие учреждения, можно классифицировать по трем группам: 1) социальные (отсутствие жилья или угроза его утратить, мизерная пенсия, отсутствие социальных и медицинских учреждений вблизи места проживания); 2) медико-социальные (необходимость постоянного медицинского ухода и наблюдения, психиатрической коррекции); 3) психологические (семейные конфликты, грубое отношение окружающих, одиночество)11.

Контингент проживающих в домах-интернатах условно делится на пять групп:

1) наиболее активные люди, которые готовы и могут участвовать в трудовой, культурной, спортивной жизни;

2) проживающие, которые не могут трудиться, а в основном принимают участие в культурной жизни, посещают кружки по интересам;

3) пожилые люди, которые могут заниматься только самообслуживанием;

4) инвалиды, у которых возможности и желания к целенаправленной деятельности отсутствуют и им показаны элементы самообслуживания, общение, лечебно-охранительный режим;

5) угасающие (показания: только уход).

По данным статистики, в доме-интернате могут вести активный образ жизни и участвовать в трудовой деятельности и общественных мероприятиях 90 % проживающих. В среднем ежегодно в доме-интернате умирают от 16 до 25 % проживающих. Ежегодно число поступающих в дома-интернаты увеличивается на 10–25 %; возрастная планка составляет от 60 до 89 лет. В связи с этим для каждой группы лиц, проживающих в доме-интернате, разрабатываются програмСм.: Маркелов В. Б. Геронтология на службе у пожилого человека // Помощь инвалидам и пожилым людям. 2008. № 10. С. 15.

мы медицинской, психологической, социальной адаптации и реабилитации, а также трудотерапии. На основании данных программ индивидуально для каждого проживающего подбираются те или иные реабилитационные методики.

При проживании в интернате пенсионеры получают на руки 25 % причитающейся им пенсии, остальные 75 % – зачисляются на счет интерната, берущего на себя все материальные затраты по содержанию и уходу за престарелыми людьми. Стационарное социальное обслуживание обеспечивает создание соответствующих их возрасту и состоянию здоровья условий жизнедеятельности, проведение мероприятий медицинского, психологического, социального характера, питание и уход, а также организацию посильной трудовой деятельности, отдыха и досуга.

Нестационарное социальное обслуживание включает в себя:

– социальное обслуживание на дому;

– социально-медицинское обслуживание на дому;

– срочное социальное обслуживание;

– социально-консультативную помощь.

Особое место в социальной работе занимает организация помощи на дому одиноким нетрудоспособным гражданам.

Работники службы помощи, систематически навещая одиноких, чаще всего малоподвижных людей, в какой-то мере избавляют их от вынужденного одиночества. Немаловажно, что социальные работники предлагают подопечным широкий набор услуг. Основные услуги на дому предоставляются бесплатно, отдельные виды услуг, не связанные с потребностями первой необходимости, оплачиваются пенсионером, но при условии, что он получает надбавку к пенсии по уходу.

Размер платы составляет 25 % от суммы надбавки. После создания служб социальной помощи на дому резко сократились очереди для поступления в дома-интернаты среди людей, лишенных возможности самообслуживания, нуждающихся в помощи и уходе. Теперь они могут проживать у себя дома, в привычных условиях, сохраняя прежний стиль жизни12.

См.: Маркелов В. Б. Геронтология на службе у пожилого человека.

С. 12.

Г л а в а 2. Административно-правовое регулирование отношений...

Социальное обслуживание на дому является одной из основных форм социального обслуживания, направленной на максимально возможное продление пребывания граждан пожилого возраста и инвалидов в привычной социальной среде в целях поддержания их социального статуса, а также на защиту их прав и законных интересов. Осуществляется путем предоставления гражданам, нуждающимся в постоянном или временном нестационарном социальном обслуживании, частично утратившим способность к самообслуживанию, помощи на дому в виде социально-бытовых, социально-медицинских услуг и иной помощи.

К числу надомных социальных услуг, предусматриваемых перечнем гарантированных государством социальных услуг, относятся:

– организация питания, включая доставку продуктов на дом;

– помощь в приобретении медикаментов, продовольственных и промышленных товаров первой необходимости;

– содействие в получении медицинской помощи, в том числе сопровождение в медицинские учреждения;

– поддержание условий проживания в соответствии с гигиеническими требованиями;

– содействие в организации юридической помощи и иных правовых услуг;

– содействие в организации ритуальных услуг;

– другие надомные социальные услуги.

Кроме надомных социальных услуг, предусмотренных перечнями гарантированных государством социальных услуг, гражданам пожилого возраста и инвалидам могут быть предоставлены дополнительные услуги на условиях полной или частичной оплаты.

Социально-медицинское обслуживание на дому осуществляется в отношении нуждающихся в надомных социальных услугах граждан пожилого возраста и инвалидов, страдающих психическими расстройствами (в стадии ремиссии), туберкулезом (за исключением активной формы), тяжелыми заболеваниями (в том числе онкологическими) в поздних стадиях, за исключением заболеваний, требующих лечения в специализированных учреждениях здравоохранения.

Срочное социальное обслуживание осуществляется в целях оказания неотложной помощи разового характера гражданам и инвалидам, остро нуждающимся в социальной поддержке. Работа службы срочного обслуживания становится все более актуальной и востребованной, поскольку предоставление оперативной помощи человеку, попавшему в экстремальную ситуацию, является наиболее эффективной и действенной поддержкой. В настоящее время бригада экстренной помощи оказывает помощь в ремонте жилья и надворных построек, копке огородов, доставке топлива, распила и колки дров, проведении сантехнических работ.

Срочное социальное обслуживание может включать следующие социальные услуги:

– разовое обеспечение остронуждающихся бесплатным горячим питанием или продуктовыми наборами;

– обеспечение одеждой, обувью и другими предметами первой необходимости;

– разовое оказание материальной помощи;

– содействие в получении временного жилого помещения;

– организацию юридической помощи в целях защиты прав обслуживаемых лиц;

– организацию экстренной медико-психологической помощи с привлечением психологов и священнослужителей и выделением для этих целей дополнительных телефонных номеров;

– иные срочные социальные услуги.

Социально-консультативная помощь гражданам и инвалидам направлена на их адаптацию в обществе, ослабление социальной напряженности, создание благоприятных отношений в семье, а также на обеспечение взаимодействия личности, семьи, общества и государства.

Социально-консультативная помощь гражданам и инвалидам ориентирована на их психологическую поддержку, активизацию усилий в решении собственных проблем и предусматривает:

Г л а в а 2. Административно-правовое регулирование отношений...

– выявление лиц, нуждающихся в социально-консультативной помощи;

– профилактику различного рода социально-психологических отклонений;

– работу с семьями, в которых живут граждане пожилого возраста и инвалиды, организацию их досуга;

– консультативную помощь в обучении, профессиональной ориентации и трудоустройстве инвалидов;

– обеспечение координации деятельности государственных учреждений и общественных объединений для решения проблем граждан пожилого возраста и инвалидов;

– правовую помощь в пределах компетенции органов социального обслуживания;

– иные меры по формированию здоровых взаимоотношений и созданию благоприятной социальной среды для граждан пожилого возраста и инвалидов.

Полустационарное социальное обслуживание включает социально-бытовое, медицинское и культурное обслуживание граждан и инвалидов, организацию их питания, отдыха, обеспечение их участия в посильной трудовой деятельности и поддержание активного образа жизни в отделениях дневного (ночного) пребывания учреждений социального обслуживания.

На полустационарное социальное обслуживание принимаются нуждающиеся в нем граждане и инвалиды, сохранившие способность к самообслуживанию и активному передвижению, не имеющие медицинских противопоказаний к зачислению на социальное обслуживание. Порядок и условия полустационарного социального обслуживания определяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Порядок и условия предоставления бесплатного надомного, полустационарного и стационарного социального обслуживания, а также на условиях полной или частичной оплаты устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

На уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований разрабатываются и внедряются новые формы социального обслуживания в отличие от федеФормы социального обслуживания населения ральных стандартов. Так, в 2010 г. в комплексных центрах социального обслуживания населения Мантуровского и Вохомского муниципальных районов Иркутской области проводился эксперимент по внедрению новой формы социального обслуживания населения «Пожилой человек в семье».

Приемная семья для граждан пожилого возраста и инвалидов – это совместное проживание и ведение хозяйства лица, нуждающегося в социальных услугах, и лица, оказывающего социальные услуги, не являющегося его родственником. Для одинокого пожилого человека приемная семья – это возможность продления жизни в домашней обстановке, оказание различных видов помощи, решение жилищных проблем. У него исчезает страх перед одиночеством, появляется возможность общения, оказания посильной помощи и передачи накопленного жизненного опыта другим членам семьи.

Президент Российской Федерации в одном из своих выступлений обратил внимание органов государственной власти на необходимость в условиях кризиса осуществить пересмотр традиционной схемы финансирования учреждений бюджетной сферы, оптимизировать расходы на их содержание, осваивать новые формы работы, а именно вести работу по созданию автономных учреждений. В данном направлении проводится масштабная и плодотворная работа на уровне субъектов Российской Федерации.

Министерством социального развития, опеки и попечительства в данном направлении ведется работа с 2008 г., первым результатом которой стало создание в апреле 2009 г.

автономного учреждения на базе областного государственного учреждения социального обслуживания Иркутской области «Комплексный центр социального обслуживания»13.

Это – новации в области социального обслуживания. В настоящее время данная сфера обслуживания добилась положительных результатов в работе с пожилыми людьми и инвалидами.

Новые формы социального обслуживания населения в Иркутской области : доклад Л. В. Богданович на заседании Ассоциации. URL: http:

//www.sibsocial.ru Г л а в а 2. Административно-правовое регулирование отношений...

Решение о создании автономного учреждения было принято в связи с тем, что Комплексный центр социального обслуживания имеет богатый опыт работы и разветвленную структуру, оказывает населению широкий спектр социальных услуг, что позволяет ему успешно функционировать в конкурентной среде и получать дополнительный доход за счет оказания услуг на платной основе. В настоящее время в структуру центра входят 39 подразделений, которые ежегодно обслуживают более 18 000 человек. Учреждение предоставляет срочную социальную помощь, социальные услуги на дому, консультативную помощь, услуги социальной столовой, социальной парикмахерской, социального такси, службы проката средств реабилитации, дневного пребывания граждан пожилого возраста и инвалидов, организует отдых и оздоровление несовершеннолетних. Например, социальные столовые на дому решили проблему обеспечения горячими обедами, что улучшило общее самочувствие пенсионеров, поскольку готовить умеют все, но по состоянию здоровья не все могут это делать.

В подобных центрах социального обслуживания совершенствуются новые формы социальной поддержки и обслуживания на дому. Основной задачей всех отделений Центра является социальная реабилитация, т.е. предоставление комплекса медицинских, социальных, психологических, бытовых услуг, направленных на здоровье и жизнедеятельность лиц пожилого возраста и инвалидов. Прежде всего, работа с пожилыми людьми направлена преимущественно на надомное обслуживание. В течение последних лет введены такие новые формы социального обслуживания, как, например, организация реабилитации граждан пожилого возраста и инвалидов в летний период. Располагаясь в живописном месте на берегу Иркутского водохранилища, отделение обслуживает нуждающихся в реабилитации граждан в летний период;

курс составляет две недели. С каждой группой занимаются психолог, культорганизатор, инструктор по лечебной физкультуре, медик. Организовано 4-разовое горячее питание.

За летний период 2008 г. в отделении реабилитации поправили свое здоровье и отдохнули более 100 пожилых людей.

Учитывая обращения пожилых людей и инвалидов, в Центре открыто отделение социально-бытового обслуживания. Основной задачей отделения является проведение косметического и текущего ремонта жилых помещений по заявлениям пенсионеров и инвалидов, в том числе проживающих в частном секторе.

В субъектах Российской Федерации постоянно идет поиск новых, наиболее эффективных методов работы, по-настоящему востребованных пожилыми и инвалидами. Важное начинание социальной службы для сохранения и поддержания здоровья пожилых людей в некоторых субъектах Российской Федерации (Липецкая область) получили «Санатории на дому». Появилась хорошая возможность, не выезжая из родного дома, поправить свое пошатнувшееся здоровье, улучшить эмоциональное состояние. В данных санаториях для отдыхающих пенсионеров разработана оздоровительная культурная программа. Услуга включает в себя усиленное питание, медицинское и лекарственное обслуживание. Такая форма обслуживания, как «Санаторий на дому», позволяет одиноким людям, ветеранам хотя бы на короткое время полнее ощутить внимание и заботу о них.

Эта форма пользуется заслуженной популярностью. Для финансирования отдыха и реабилитации пожилых людей привлекаются предприниматели и предприятия, как правило, те, в которых раньше работали пенсионеры. Санаторий на дому достаточно затратное мероприятие, поэтому социальное партнерство объективно необходимо.

Представим некоторые авторские предложения и рекомендации относительно совершенствования форм социального обслуживания в Воронежской области. В соответствии со ст. 10 Закона Воронежской области от 14 ноября 2008 г.

№ 103-ОЗ «О социальной поддержке отдельных категорий граждан Воронежской области» к формам (видам) предоставления мер социальной поддержки относятся денежные выплаты, натуральная помощь и социальное обслуживание. Статья 13 этого же Закона регламентирует, что система социального обслуживания граждан представляет собой деятельность социальных служб по удовлетворению Г л а в а 2. Административно-правовое регулирование отношений...

потребностей граждан в социальных услугах, при этом не раскрывает понятия, содержания и значения каждого вида социальной услуги, ограничившись только перечислением видов социальных услуг. Полагаем, целесообразно принять отдельный закон Воронежской области, определяющий правовой статус системы социального обслуживания населения в данном субъекте Российской Федерации (а не отдельную главу 16 «Социальная поддержка граждан пожилого возраста и инвалидов» указанного выше Закона Воронежской области от 14 ноября 2008 г. № 103-ОЗ, включающую шесть статей).

К работе над Законом Воронежской области «О социальном обслуживании населения Воронежской области» призывает и ст. 68 Закона Воронежской области «О социальной поддержке отдельных категорий граждан Воронежской области», в которой кратко определяются порядок и процедуры регулирования деятельности негосударственного сектора социального обслуживания. В предлагаемом законе следует провести классификацию не только видов социального обслуживания, но и видов стационарных и полустационарных учреждений социального обслуживания, дать их характеристику, а также зафиксировать возможные виды административных регламентов о предоставлении государственных социальных услуг. Закон о социальном обслуживании должен быть максимально ясным, четким, прозрачным, исключающим применение множества отсылочных норм, поскольку от количества отсылочных норм двоякого толкования зависит рейтинг законодательного акта на коррупциогенность и эффективность его реализации. Отсутствие полноценного законодательного акта о социальном обслуживании в Воронежской области обусловливает проблематичность внедрения инновационных форм социального обслуживания в регионе.

Итак, отечественное законодательство в сфере социального обслуживания населения предусматривает «типовые»

формы социального обслуживания согласно требованиям федерального законодательства. Ближайшая задача органов социальной защиты населения – это формирование орГосударственные услуги в системе социального обслуживания населения...

ганизационных структур, моделей и форм социального обслуживания, позволяющих предоставить населению весь спектр востребованных жизнью социальных услуг и государственных гарантий. Дома-интернаты для престарелых и инвалидов, благодаря существенному переоснащению современным реабилитационным оборудованием, будут постепенно трансформироваться в геронтолого-реабилитационные центры. Особый акцент будет сделан на открытии домов-интернатов малой вместимости (до 30 человек), где экономически проще создать необходимые домашние, комфортные условия для проживания. В каждом муниципальном образовании должны открываться при отделах социальной защиты населения реабилитационные центры для несовершеннолетних детей с девиантным поведением.

В настоящее время субъектами Российской Федерации внедряются и разрабатываются новые формы социального обслуживания, особенно в комплексных центрах социального обслуживания населения (столовые на дому, санатории на дому, социальные посылки, бабушкин огород, бабушкино подворье, социальное такси, социальная аптека и др.). Проводятся длительные социальные акции – «Мы твой дом и тепло сохраним» – с привлечением населения и предпринимателей, которые позволяют решать проблемы старшего поколения комплексно. Продолжается развитие и внедрение новых форм социальной поддержки старшего поколения – бригады экстренной социально-бытовой помощи, благотворительные аптеки, парикмахерские, надомные прачечные и др.

§ 3. Государственные услуги в системе социального обслуживания населения:

понятие, виды, формы и способы предоставления Социальные услуги в широком понимании – это меры, направленные на повышение уровня жизни лиц, которые нуждаются в получении социальной поддержки от государства.

Г л а в а 2. Административно-правовое регулирование отношений...

В числе нормативных актов правовой основой социальных услуг является ст. 25 Всеобщей декларации прав человека, принятой на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г.14, которая гласит, что каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по независящим от него обстоятельствам.

Социальные услуги, предоставляемые в качестве государственной социальной помощи, оказываются в соответствии с утвержденными стандартами.

В Российской Федерации с 1 января 2007 г. действует Национальный стандарт РФ ГОСТ Р 52496-2005 «Социальное обслуживание населения. Контроль качества социальных услуг. Основные положения»15, утвержденный приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 30 декабря 2005 г. № 533-ст. С 1 января 2004 г.

действует Национальный стандарт РФ ГОСТ Р 52142- «Социальное обслуживание населения. Качество социальных услуг. Общие положения»16, утвержденный постановлением Госстандарта Российской Федерации от 24 ноября 2003 г. № 326-ст. Эти стандарты распространяются на социальные услуги, оказываемые государственными и иных форм собственности учреждениями социального обслуживания населению, и устанавливают основные правила и порядок проведения контроля качества всех видов комплекса социальных услуг, предоставляемых населению. Выделяются шесть основных видов социальных услуг: социально-бытовые; социально-медицинские; социально-психологические;

социально-педагогические; социально-экономические; социально-правовые.

Российская газета. 1998. 10 дек.

Официальное издание Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии. М., 2006.

Официальное издание Госстандарта России. М., 2003.

§ 3. Государственные услуги в системе социального обслуживания населения...

Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 ноября 2003 г. № 677 утверждено Положение о разработке, принятии, введении в действие, ведении и применении общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации в социально-экономической области17. Согласно этому постановлению были разработаны различные классификаторы, в том числе Общероссийский классификатор услуг населению (ОК 002-93) в части вопросов оказания населению социальных услуг в сфере социального обслуживания населения (ОКУН). Приказом Ростехрегулирования от 22 ноября 2007 г. № 329-ст18 принят Общероссийский классификатор продукции по видам экономической деятельности ОК 034-2007 (КПЕС 2002), введен в действие 1 января 2008 г. на период до 1 января 2011 г.

(приказом Росстандарта от 30 декабря 2010 г. № 1151-ст срок действия продлен до 1 января 2013 г.) без отмены Общероссийского классификатора услуг населению ОК 002-93.

Объектами классификации являются предоставляемые населению услуги, оказываемые предприятиями и организациями различных организационно-правовых форм собственности и гражданами-индивидуалами, использующими различные формы и методы обслуживания.

В некоторых сегментах экономики (энергетика, транспортная инфраструктура, коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование, культура и др.) государство и муниципальные образования традиционно играют ключевую роль в предоставлении публичных услуг. Однако качество данных услуг и условия их оказания, в частности сроки, цена и др., порой оставляют желать лучшего по ряду причин, прежде всего из-за недостаточного бюджетного финансирования и неэффективного менеджмента проектов. Сотрудничество публичной власти и бизнеса с использованием новаторских методов управления и отказом от бюрократических принципов и форм является важнейшей тенденцией развития экономической политики современных государств. В ряде заСобр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 46 (ч. 2).

Ст. 4472.

ИУС «Национальные стандарты». 2008. № 2.

8. Заказ Г л а в а 2. Административно-правовое регулирование отношений...

рубежных стран (Великобритании, странах Европейского союза, США, Канаде, Австралии и др.) такое сотрудничество осуществляется в рамках государственно-частного партнерства (далее – ГЧП). Возможность использования механизмов и принципов ГЧП для предоставления публичных услуг рассматривается рядом российских исследователей19.

В отечественной научной литературе не сложилось единого подхода к определению понятия ГЧП, и оно не закреплено законодательно на федеральном уровне. В качестве такового предлагаем следующее определение: государственно-частное партнерство – это юридически оформленное на определенный срок взаимовыгодное сотрудничество органов и организаций публичной власти и субъектов частного предпринимательства в отношении объектов, находящихся в сфере непосредственного государственного интереса и контроля, предполагающее объединение ресурсов и распределение рисков между партнерами, осуществляемое в целях наиболее эффективной реализации проектов, имеющих важное государственное и общественное значение. Таким образом, важнейшей особенностью ГЧП является то, что его объекты находятся в сфере непосредственного государственного интереса и контроля в связи с их общественной значимостью. Оказание публичных услуг полностью соответствует данному критерию. Так, Л. К. Терещенко подчеркивает, что сфера публичных услуг должна находиться в зоне внимания публичной власти независимо от субъектов, их оказывающих, и если не нашлось желающих в частном секторе либо это по определенным причинам не под силу частной организации, то государственный, муниципальный орган обязан взять на себя выполнение услуги, социальная знаСм.: Рухтин С. А. Принудительное изъятие земли и другой недвижимости в России, США и Великобритании. М., 2007 ; Попондопуло В. Ф.

Концессионное соглашение – правовая форма государственно-частного партнерства // Правоведение. 2007. № 6 ; Любинин Д. А. Партнерство государства и бизнеса : необходимость, содержание и формы реализации : автореф. дис.... канд. экон. наук. М., 2008 ; Власова И. А. Реализация национальных проектов на основе моделей государственно-частного партнерства в России : автореф. дис.... канд. экон. наук. СПб., 2008.

§ 3. Государственные услуги в системе социального обслуживания населения...

чимость которой требует ее выполнения20. Ю. А. Тихомиров рассматривает публичные услуги как теоретико-правовую конструкцию, близкую к функциям государства21.

Законодательство России не содержит определения понятия «публичная услуга». В доктрине также не сложилось единого подхода к его интерпретации, но попытки определить данное понятие и выделить существенные признаки такого рода услуг предпринимаются различными учеными.

В свою очередь, А. Е. Шаститко под публичной услугой понимает частные (индивидуализированные) блага, предоставляемые органами государственной власти и управления гражданам и организациям (физическим и юридическим лицам), как правило, в физической форме22. По мнению Н. В. Путило, в административно-правовом понимании публичные услуги – это конкретные действия, повседневная деятельность государственных органов и служащих в отношении физических или юридических лиц, в ходе которой гражданин или юридическое лицо получает определенные блага23. Примером публичной услуги может служить выдача личных документов, лицензий, разрешений, консультирование по налогообложению, осуществление регистрационных действий, предоставление права пользования публичными библиотеками, образовательные услуги, услуги информационного характера и др.24 В научной литературе выделяются следующие признаки публичных услуг: обеспечение См.: Терещенко Л. К. Услуги : государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. № 10. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

См.: Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс : полный курс. 2-е изд., доп. и перераб. М., 2005.

См.: Шаститко А. Е. Организационные рамки предоставления публичных услуг // Вопросы экономики. 2004. № 7. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

См.: Путило Н. В. Публичные услуги : между доктринальным пониманием и практикой нормативного закрепления // Журнал российского права. 2007. № 6. С.10.

См.: Тихомиров Ю. А., Чеснокова М. Д. Совершенствование организации управления и оказания публичных услуг // Журнал российского права. 2005. № 3. С. 23.

Г л а в а 2. Административно-правовое регулирование отношений...

деятельности общезначимой направленности, неограниченный круг субъектов пользования, осуществление органом государственной или муниципальной власти либо другим субъектом, опора на публичную и частную собственность25.

Кроме того, А. В. Нестеров выделяет такую особенность публичной услуги, как наличие регламентов, определяемых государством, и государственный надзор за их оказанием26. С точки зрения Л. К. Терещенко, основное в публичных услугах – заинтересованность общества в их выполнении, общественный интерес и социальная значимость27, а это именно те цели, которые большинство авторов называют основными в реализации ГЧП28.

Рассматривая понятие публичной услуги, необходимо отметить, что в одном и том же контексте в отечественных научных публикациях наряду с указанным понятием используются такие термины, как «государственные услуги»

и «социальные услуги». В литературе и действующем законодательстве пока не сложились четкие критерии их разграничения. Разночтения в терминологии возникают, возможно, из-за того, что зарубежное понятие public service в переводе означает и «публичные», и «государственные», и «общественные» услуги. Как подчеркивают некоторые авторы29, данные понятия вошли в отечественную правовую реальность только в процессе проведения административной реформы, тогда как в зарубежной доктрине и на практике они используются уже достаточно давно30.

См.: Талапина Э. В., Тихомиров Ю. А. Публичные функции в экономике // Право и экономика. 2002. № 6. С. 5–15.

См.: Нестеров А. В. Понятие услуги государственной, общественной (социальной) и публичной // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 11. С. 24.

См.: Терещенко Л. К. Услуги : государственные, публичные, социальные. С. 32.

См.: Варнавский В. Г. Государственно-частное партнерство в России : проблемы становления // Отечественные записки. 2004. № 6.

С. 23.

См.: Шаститко А. Е. Организационные рамки предоставления публичных услуг. С. 7.

См.: Мицкевич Л. А. Основы административного права Германии.

Красноярск, 2002. С. 35.

§ 3. Государственные услуги в системе социального обслуживания населения...

Согласно Бюджетному кодексу РФ31, государственные (муниципальные) услуги – это услуги, оказываемые в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами безвозмездно или по ценам (тарифам), устанавливаемым в порядке, определенном органами государственной власти (органами местного самоуправления).

Обратим внимание на то, что законодатель отдельно выделяет категорию «муниципальные услуги». В научной литературе также подчеркивается, что, хотя органы местного самоуправления могут оказывать аналогичные государственным услуги, однако такие услуги не могут рассматриваться как государственные исходя из конституционного статуса органов местного самоуправления32. Существует мнение, что услуги, оказываемые органами местного самоуправления, если они законодательно установлены, можно также отнести к государственным услугам, но лучше называть их «законные» услуги (обязательные для услугодателей услуги, оказываемые в соответствии с законом)33.

Бюджетный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ с изм. и доп. // Собр. законодательства Рос.

Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823 ; 2000. № 1. Ст. 10; № 32. Ст. 3339 ; 2001.

№ 1 (ч. 1). Ст. 2; № 33 (ч. 1). Ст. 3429; № 53 (ч. 1). Ст. 5330 ; 2002. № 22.

Ст. 2026; № 28. Ст. 2790; № 30. Ст. 3021, 3027 ; 2003. № 28. Ст. 2886, 2892;

№ 46 (ч. 1). Ст. 4443, 4444; № 50. Ст. 4844; № 52 (ч. 1). Ст. 5036, 5038 ;

2004. № 34. Ст. 3526, 3535; № 52 (ч. 1). Ст. 5227; № 52 (ч. 2). Ст. 5278 ;

2005. № 1 (ч. 1). Ст. 8, 21; № 19. Ст. 1756; № 27. Ст. 2717; № 42. Ст. 4214;

№ 52 (ч. 1). Ст. 5572, 5589; № 52 (ч. 2). Ст. 5602 ; 2006. № 1. Ст. 8, 9; № 2.

Ст. 171; № 6. Ст. 363; № 43. Ст. 4412; № 45. Ст. 4627 ; № 50. Ст. 5279; № (ч. 1). Ст. 5503, 5504 ; 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 28; № 17. Ст. 1929; № 18.

Ст. 2117; № 31. Ст. 4009; № 45. Ст. 5424; № 46. Ст. 5553; № 50. Ст. 6246 ;

2008. № 29 (ч. 1). Ст. 3418; № 30 (ч. 1). Ст. 3597; № 30 (ч. 2). Ст. 3617;

№ 48. Ст. 5500; № 52 (ч. 2). Ст. 6236 ; 2009. № 1. Ст. 18; № 7. Ст. 785; № 15.

Ст. 1780; № 29. Ст. 3582, 3629; № 30. Ст. 3739; № 39. Ст. 4532; № 48.

Ст. 5711, 5733; № 51. Ст. 6151; № 52 (ч. 1). Ст. 6450 ; 2010. № 18. Ст. 2145;

№ 19. Ст. 2291, 2293; № 21. Ст. 2524; № 31. Ст. 4185; № 40. Ст. 4969, 4971;

№ 46. Ст. 5918; № 49. Ст. 6409 ; 2011. № 1. Ст. 14; № 15. Ст. 2041.

См.: Нестеров А. В. Понятие услуги государственной, общественной (социальной) и публичной. С. 25.

См.: Терещенко Л. К. Услуги : государственные, публичные, социальные. С. 33.

Г л а в а 2. Административно-правовое регулирование отношений...

Термин «государственная услуга» выделяется по принципу субъекта: ее могут предоставлять только государственные органы, следовательно, государственные услуги не могут выступать объектами ГЧП. По своей сущности государственные услуги мало чем отличаются от публичных, соответственно, сложно определить, относится та или иная услуга к государственной или публичной. Представляется, термин «государственная услуга» следует применять лишь к тем услугам, которые могут быть оказаны только государственными органами, и закрытый перечень таких услуг должен содержаться в нормативных актах. Наряду с понятиями «публичная услуга» и «государственная услуга» используется понятие «социальная услуга». В некоторых нормативных актах государственные услуги фактически отождествляются с социальными услугами. Например, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г.

№ 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»34 под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами35.

О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти : указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 с изм. и доп. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 11. Ст. 945; № 21.

Ст. 2023 ; 2005. № 12. Ст. 1023; № 47. Ст. 4880; № 52 (ч. 3). Ст. 5690 ;

2006. № 14. Ст. 1509 ; 2007. № 8. Ст. 978; № 40. Ст. 4717 ; 2008. № 20.

Ст. 2290; № 41. Ст. 4653; № 52 (ч. 1). Ст. 6366 ; 2009. № 26. Ст. 3167 ;

2010. № 26. Ст. 3331.

Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти : указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 с изм. и доп. // Собр.

законодательства Рос. Федерации. 2004. № 21. Ст. 2023; № 31. Ст. 3234;

№ 38. Ст. 3775; № 42. Ст. 4107; № 47. Ст. 4635; № 49. Ст. 4889 ; 2005. № (ч. 1). Ст. 3136; № 37. Ст. 3740; № 41. Ст. 4119 ; 2006. № 20. Ст. 2162; № 27.

Ст. 2920 ; 2007. № 7. Ст. 862; № 12. Ст. 1374; № 40. Ст. 4717 ; 2008. № 20.

Ст. 2290; № 52 (ч. 1). Ст. 6366 ; 2010. № 26. Ст. 3331; № 35. Ст. 4528.

§ 3. Государственные услуги в системе социального обслуживания населения...

Социальные услуги обладают всеми признаками публичных услуг и, по сути, являются публичными, но критерием выделения (в отличие от государственных услуг) является не круг субъектов, их оказывающих, а сфера, в которой они реализуются. По мнению некоторых авторов36, социальные услуги не должны быть связаны со сферой применения, так как количество этих сфер точно не определено. Социальные услуги характеризуются следующими признаками: это услуги, оказываемые населению в рамках осуществляемой государственной политики и реализации социальных целевых программ; с выраженной адресной субъектной направленностью (в отношении слоев населения, которые нуждаются в оказании помощи37), с закрытым, нормативным регламентированным перечнем этих услуг, финансированием затрат, связанных с оказанием социальных услуг, осуществляемых в основном за счет бюджетных средств и внебюджетных фондов, с субъектами, оказывающими услуги, – в основном государственными и муниципальными учреждениями социальной службы38.

В отечественной литературе длительное время считалось, что сфера социального обслуживания является зоной государственных, публичных интересов, не приемлющей частноправовых элементов39. Однако учеными были предприняты попытки разграничить социальное обеспечение, в том числе сферу социального обслуживания, на государственные и негосударственные формы40. В настоящее время большинство ученых признают возможность осуСм.: Нестеров А. В. Понятие услуги государственной, общественной (социальной) и публичной. С. 26.

См.: Барков А. В. Гражданско-правовая модель рынка социальных услуг // Юридический мир. 2007. № 11. С. 43.

См.: Шаблова Е. Г. Гражданско-правовое регулирование отношений возмездного оказания услуг : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2002. С. 13.

См.: Барков Л. В. Договор в сфере социального обслуживания // Социальное и пенсионное право. 2006. № 3. С. 28.

См.: Захаров М. М. Право социального обеспечения в России. М., 2002. С. 211.

Г л а в а 2. Административно-правовое регулирование отношений...

ществления государственного управления в частноправовых формах41.

Некоторые авторы противопоставляют социальную услугу административной. Социальную услугу могут оказывать органы, учреждения и предприятия публично-властные (например, образовательную услугу может оказать государственное образовательное учреждение – государственный вуз) и структуры гражданского общества (ту же образовательную услугу может оказать и негосударственный вуз), а административную услугу (например, перераспределение доходов путем финансирования льгот и компенсационных выплат из государственного бюджета) оказывают исключительно публично-властные структуры42. Полагаем, что социальная услуга может предоставляться в рамках ГЧП, однако, на наш взгляд, лучше использовать термин «публичная услуга», чтобы избежать путаницы с терминологией.

Оказывая публичные услуги, государственные органы могут действовать самостоятельно, делегировать органам местного самоуправления, организовывать их исполнение коммерческими и некоммерческими организациями. В зарубежной практике делегирование полномочий по оказанию публичных услуг частным лицам применяется довольно активно. Например, в странах англосаксонской правовой семьи создана трехзвенная система центрального управления: министерства – ведомства – децентрализованные структуры, при которой децентрализованные структуры, могут быть как государственными, так и частными учреждениями, непосредственно оказывающими гражданам и См.: Бахрах Д. Н. Административное право. М., 2006. С. 256 ; Васильева А. Ф. Зарубежный опыт правового регулирования публичных услуг // Журнал российского права. 2007. № 12. С. 21 ; Путило Н. В.

Публичные услуги : между доктринальным пониманием и практикой нормативного закрепления. С. 16.

См.: Родионова О. В. Тенденции развития социальной функции в современной России // Социальное и пенсионное право. 2007. № 2.

С. 32.

§ 3. Государственные услуги в системе социального обслуживания населения...

юридическим лицам публичные услуги43. В Китае законодательство предоставляет налоговым органам право поручать отдельным лицам на основании доверенности взимание мелких налогов, а также осуществление иных действий, связанных с налогообложением44.

Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (с изм. от 6 апреля 2011 г.) в ст. 2 закрепляет официальное понятие государственной услуги. Под государственной услугой понимается услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

Легальное определение государственной услуги, на наш взгляд, полностью не отражает ее содержания, значимости в общественной жизни, а также далеко не совершенно с правовой точки зрения.

См.: Нарышкин С. Е., Хабриева Т. Я. Административная реформа в России : науч.-практ. пособие. М., 2006. С. 176.

См.: Кучеров И. И. Налоговое право зарубежных стран : курс лекций. М., 2003. С. 35.

Г л а в а 2. Административно-правовое регулирование отношений...

Согласно ст. 11 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»

государственные услуги подлежат включению соответственно в реестры государственных услуг. Федеральный реестр государственных услуг формируется в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. Все услуги в системе социального обслуживания населения относятся к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации, поэтому включение в реестры данных государственных услуг осуществляется исключительно органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Реестр государственных услуг субъекта Российской Федерации должен содержать следующие сведения45:

– о государственных услугах, предоставляемых исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации;

– об услугах, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации;

– об услугах, оказываемых государственными учреждениями субъекта Российской Федерации и иными организациями, в которых размещается государственное задание, выполняемое за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации;

– иные сведения, состав которых устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Формирование и ведение реестра государственных услуг субъекта Российской Федерации осуществляются в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации46. Перечни государственных услуг в субъектах Российской Федерации Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 31. Ст. 4179 ;

2011. № 15. Ст. 2038.

О порядке формирования, ведения и использования реестра государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти Орловской области : постановление коллегии Орловской области от 10 сентября 2008 г. № 290. URL: http ://www.adm.orel.ru § 3. Государственные услуги в системе социального обслуживания населения...

могут отличаться по количеству услуг, их видам и наименованиям, например, постановление правительства Орловской области от 24 ноября 2009 г. № 250 «О реестре государственных функций (услуг), выполняемых (предоставляемых) органами государственной власти специальной компетенции Орловской области», где все это зависит от решения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Наименования услуг вносятся в реестры государственных услуг и официально публикуются на интернет-сайтах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо порталах государственных и муниципальных услуг.

Государственные услуги в системе социального обслуживания населения – это своего рода уникальные услуги, которые предназначены сопровождать человека на протяжении всей его жизни, особенно в трудных ситуациях. Услуги предоставляются особому роду клиентов – представителям социально незащищенных слоев населения (престарелым, инвалидам, многодетным семьям, семьям с детьми, лицам, отбывшим наказание в виде лишения свободы и др.). Реабилитация граждан, у которых возможно частичное восстановление трудоспособности; приобщение к условиям современной жизни тех, кто утратил в силу жизненных обстоятельств такие навыки; фактическая охрана жизни и здоровья женщин, детей, подвергающихся насилию в семье; предоставление дополнительных возможностей для инвалидов и престарелых граждан чувствовать себя достойно в среде проживания. Очень сложно отделить результаты предоставления государственной услуги и ее последствия, настолько они гармонично связаны между собой.

Результатами предоставления государственной услуги в системе социального обслуживания населения, на наш взгляд, являются:

– выдача документов47;

О некоторых мерах по повышению качества предоставления государственных (муниципальных) услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг : постановление Правительства РФ от 3 октября 2009 г. № 796 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 41. Ст. 4782.

Г л а в а 2. Административно-правовое регулирование отношений...

– консультирование (выдача информации);

– прием документов и обработка информации;

– оформление решений и направление соответствующих документов в учреждения социального обслуживания;

– обслуживание в специализированных учреждениях (реабилитационные процедуры, проживание, питание и др.).

В Правилах организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг результаты предоставления государственной услуги представлены как способы предоставления услуги. Данный подход к определению способов предоставления государственных услуг в системе социального обслуживания населения не отвечает современной ситуации и недостаточно полно отражает специфику рассматриваемых услуг. Специфика заключается в том, что, следуя толкованию действующего федерального и регионального законодательства о социальном обслуживании населения, государственные услуги в системе социального обслуживания должны делиться на виды:

1) государственные услуги, предоставляемые непосредственно органами исполнительной власти или многофункциональными центрами;

2) государственные услуги, предоставляемые учреждениями социального обслуживания, относящиеся к государственному и муниципальному секторам системы социальной защиты населения.

Первый вид государственных услуг направлен на достижение таких результатов, как обработка поступившей от заявителей информации и документов, выдача документов, принятие решений, оформление документов и направление их в учреждения социального обслуживания. Как правило, все решения органов исполнительной власти в этой сфере носят правообразующий характер. Например, принятие решения о помещении престарелого гражданина в дом-интернат, геронтологический центр.

Второй вид государственных услуг оказывается непосредственно учреждениями социального обслуживания, находящимися в ведении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органов местного саГосударственные услуги в системе социального обслуживания населения...

моуправления. В отношении данных услуг органы исполнительной власти разрабатывают стандарты качества предоставляемой услуги (комфортность проживания, наличие и эффективность медицинского лечения и ухода, организация досуга; предоставление социального транспортного обслуживания и др.). Все эти услуги неразделимы и в совокупности образуют классическое своеобразие системы социального обслуживания населения.

Таким образом, можно выделить следующие признаки государственных услуг в системе социального обслуживания населения:

– носят исключительно социальный и уникальный характер;

– достигают конкретных результатов;

– подлежат административной регламентации и стандартизации;

– оказываются в совокупности органами власти и учреждениями социального обслуживания;

– являются прерогативой государственного и муниципального секторов системы социальной защиты населения.

Государственные услуги в системе социального обслуживания населения характеризуются наличием формы и способов их предоставления. По мнению автора, формами предоставления государственной услуги являются следующие:

– электронная;

– письменная;

– в форме совершения правомерных действий для достижения результата предоставления государственной услуги (обслуживание в доме-интернате, геронтологическом центре, центре реабилитации).

Относительно электронной формы предоставления государственных услуг принято большое количество нормативных правовых актов. Статья 10 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» определяет требования к организации предоставления государственных услуг в электронной форме.

Предоставление государственных услуг в электронной форме осуществляется в виде:

Г л а в а 2. Административно-правовое регулирование отношений...

– предоставления в установленном порядке информации заявителям и обеспечения доступа заявителей к сведениям о государственных и муниципальных услугах;

– подачи заявителем запроса и иных документов, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги, и приема таких запроса и документов с использованием единого портала государственных и муниципальных услуг;

– получения заявителем сведений о ходе выполнения запроса о предоставлении государственной или муниципальной услуги;

– взаимодействия органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, участвующих в предоставлении государственных услуг;

– получения заявителем результата предоставления государственной или муниципальной услуги;

– иных действий, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги.

Еще одним документом является распоряжение Правительства РФ от 25 апреля 2011 г. № 729-р «О Перечне услуг, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) или муниципальное задание (заказ), подлежащих включению в реестры государственных или муниципальных услуг и предоставляемых в электронной форме»48. В перечень подобных услуг включаются услуги, оказываемые государственными учреждениями субъектов Российской Федерации в сфере социального обслуживания населения:

– предоставление информации о порядке социального обслуживания граждан государственным учреждением социального обслуживания субъекта Российской Федерации;

– прием заявок от граждан, подлежащих социальному обслуживанию, на предоставление социально-бытовых и медицинских услуг на дому.

Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 18. Ст. 2679.

§ 3. Государственные услуги в системе социального обслуживания населения...

В субъектах Российской Федерации предоставлению государственных услуг в электронной форме также уделяется серьезное внимание. В Орловской области принято распоряжение правительства Орловской области от 22 июня 2010 г.

№ 230-з, которым утвержден план перехода на предоставление в электронном виде государственных и муниципальных услуг органами исполнительной власти Орловской области, органами местного самоуправления, а также услуг, предоставляемых учреждениями Орловской области и муниципальными учреждениями. В плане предусмотрено, что услуги в системе социального обслуживания населения должны предоставляться в электронном виде поэтапно с 1 декабря 2010 г. по 1 декабря 2013 г. К таким услугам относятся: социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей.

Способы предоставления государственных услуг в системе социального обслуживания населения следует классифицировать, по мнению автора, используя следующие критерии:

1) место предоставления услуги: орган исполнительной власти, учреждение социального обслуживания населения, многофункциональный центр предоставления государственных (муниципальных) услуг;

2) вид предоставления услуги: документы, информация, обслуживание в учреждениях социальной защиты населения.

Особое значение и роль в предоставлении государственных услуг получили многофункциональные центры. В ст. 15 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» закреплены особенности организации предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах. Предоставление государственных услуг в многофункциональных центрах осуществляется по принципу «одного окна»: предоставление государственной услуги производится после однократного обращения заявителя с соответствуГ л а в а 2. Административно-правовое регулирование отношений...

ющим запросом. Постановлением Правительства РФ от 3 октября 2009 г. № 796 «О некоторых мерах по повышению качества предоставления государственных (муниципальных) услуг на базе многофункциональных центров государственных (муниципальных) услуг»49 утверждены Правила организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг.

Согласно п. 1 Правил многофункциональный центр предоставления государственных (муниципальных) услуг является государственным или муниципальным учреждением (в том числе автономным учреждением), созданным субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием в целях организации централизованного предоставления государственных (муниципальных) услуг. На базе центра предоставляется не менее 50 государственных (муниципальных) услуг по нескольким направлениям, включая сферу социальной поддержки населения. Способами предоставления государственных услуг многофункциональным центром являются обработка документов и информации, а также их выдача.

Взаимодействие с органами, предоставляющими государственные услуги, или органами, предоставляющими муниципальные услуги, осуществляется многофункциональным центром без участия заявителя в соответствии с нормативными правовыми актами и соглашением о взаимодействии. Требования к заключению соглашений о взаимодействии между многофункциональными центрами и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Итак, в данном параграфе приведена авторская классификация государственных услуг в системе социального обслуживания населения и их характеристика, определены способы и формы предоставления таких услуг. ПроаналиСобр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 41. Ст. 4782.

§ 4. Административные регламенты предоставления... услуг...

зированы виды подобных государственных услуг, оказываемых в субъектах Российской Федерации. В результате автором сделан вывод: государственные услуги в системе социального обслуживания населения отличаются от других услуг.

§ 4. Административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере социального обслуживания населения Вопросы разработки административных регламентов стали объектом научной дискуссии в период модернизации государственного управления в Российской Федерации. Еще в Послании Президента Российской Федерации в 2003 г.

ставилась задача по повышению эффективности государственного аппарата, в том числе за счет совершенствования административных процедур взаимодействия между гражданами и государством, но среди приоритетных направлений стандартизация и регламентация не определялись50.

Однако и в федеральных нормативных правовых актах51, и нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации по вопросам модернизации государственного управления предусматривалось проведение стандартизации и регламентации государственных функций и услуг в полном объеме в 2007–2008 гг. Например, целевые программы субъектов Российской Федерации планировали проведение стандартизации и регламентации государственных функций и услуг, разработку основных стандартов государственных услуг и сопутствующих им мероприятий – внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур упСм.: Яцкин А. В. Правовое регулирование разработки административных регламентов // Журнал российского права. 2006. № 10. С.18.

Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах : одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р с изм. и доп. // Собр. законодательства Рос.

Федерации. 2005. № 46. Ст. 4720 ; 2008. № 7. Ст. 633; № 14. Ст. 1413 ;

2009. № 12. Ст. 1429.

9. Заказ Г л а в а 2. Административно-правовое регулирование отношений...

равления по результатам системы аутсорсинга административно-управленческих процессов52.

Несмотря на то, что завершение данных процессов в субъектах Российской Федерации определялось в 2008 г., объективно они были доведены до логического конца в 2010 г.

Первые административные регламенты по предоставлению государственных услуг были разработаны в сфере социальной защиты населения. Такая продолжительная модернизация системы и деятельности органов исполнительной власти неоднозначно воспринимается как в обществе53, так и учеными, экспертами. С одной стороны, объективная необходимость правового оформления управленческой деятельности органов исполнительной власти, бесспорно, признавалась и признается учеными. Так, Н. А. Игнатюк отмечает, что административные процедуры (действия), совершаемые органами исполнительной власти, должны иметь правовое закрепление; детализация и развитие положений об административных процедурах должны осуществляться в подзаконных нормативных правовых актах54. С другой стороны, высказывается мнение о том, что весьма сомнительной выглядит сама возможность закрепления за органами исполнительной власти такой функции, как «оказание услуг», ранее им не свойственной, поскольку эта функция традиционно признавалась за предприятиями и учреждениями55.

Об утверждении областной целевой программы «Административная реформа в Липецкой области (2009–2010 годы)» : постановление администрации Липецкой области от 10 сентября 2008 г. № 230 // Липецкая газета. 2008. 8 окт. ; Ведомости администрации Липецкой области.

2009. № 11.

В 2005 г. 77,5 % респондентов указали, что не знают или слабо представляют смысл и цели административной реформы (см.: Барциц И. Н. Реформа государственного управления в России : правовой аспект. М., 2008. С. 28).

См.: Игнатюк Н. А. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти : вопросы методологии // Журнал российского права. 2006. № 10. С. 29.

См.: Барциц И. Н. Реформа государственного управления в России : правовой аспект. С. 49 ; Овсянко Д. М. Административно-правовой статус предприятий, учреждений, организаций // Административное право / под ред. Ю. М. Козлова и Л. Л. Попова. 1999. С. 234.

§ 4. Административные регламенты предоставления... услуг...

Узловым первоначальным нормативным правовым актом, закрепляющим основы регламентации деятельности органов исполнительной власти, стало постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. № «О порядке разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг»56. Основой для совершенствования разработки административных регламентов предоставления государственных услуг является Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (с изм. от 6 апреля 2011 г.). В п. 4 ст. данного Закона устанавливается содержание термина «административный регламент» – нормативный правовой акт, устанавливающий порядок и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

В связи с принятием этого законодательного акта Правительство Российской Федерации приняло распоряжение от 2 сентября 2010 г. № 1433-р, в котором утвердило план мероприятий, необходимых для реализации Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Среди запланированных мероприятий было обозначено следующее: разработка постановления Правительства РФ «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».

Планируемое постановление было принято 16 мая 2011 г. № 373. Данным нормативно-правовым актом Правительства РФ были утверждены Правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг (далее – Правила). В п. 1 Правил закрепляется понятие административного регламента предоставления государственных услуг (в Федеральном законе «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» фиксировалось понятие «административный регламент»). Таким образом, в Правилах более Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 47. Ст. 4933.

Г л а в а 2. Административно-правовое регулирование отношений...

подробно толкуется понятие административного регламента в сфере предоставления государственных услуг57.

Исходя из содержания и терминологии, определенной в Правилах и Федеральном законе «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»58, представим признаки и характеристику данного нормативного правового акта:

1) административный регламент является нормативным правовым актом органа исполнительной власти;

2) документ устанавливает сроки и последовательность административных процедур (действий) органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда;

3) административная процедура, прописываемая в регламенте, осуществляется по запросу физического или юридического лица либо их уполномоченных представителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий в соответствии с требованиями Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»;

Административный регламент предоставления государственных услуг – это нормативный правовой акт органа исполнительной власти, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий) органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда, осуществляемых по запросу физического или юридического лица либо их уполномоченных представителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий в соответствии с требованиями Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (см.: Правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг : утв. постановлением Правительства РФ 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011.

№ 22. Ст. 3169).

Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг : федер. закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ // Российская газета. 2010. № 168 ; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 31.

Ст. 4179.

§ 4. Административные регламенты предоставления... услуг...

4) устанавливает порядок взаимодействия между структурными подразделениями органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда, их должностными лицами, с заявителями, иными органами государственной власти и местного самоуправления, учреждениями и организациями при предоставлении государственной услуги;

5) предназначен для оптимизации (повышения качества) предоставления государственных услуг, включая упорядочение и устранение избыточных административных процедур, сокращение количества представляемых заявителем документов и сроков предоставления государственной услуги; снижение количества взаимодействий с должностными лицами (предоставление услуг через многофункциональные центры, электронные услуги); закрепление ответственности должностных лиц за несоблюдение требований регламентов;

6) обладает четкой структурой, определенной в нормативном порядке, включая приложение в виде блок-схемы;

7) облекается в строго установленную правовую форму – приказ;

8) проект административного регламента предоставления государственных услуг подлежит ведомственной, а также независимой экспертизе.

Проанализируем порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг федеральными органами исполнительной власти. К их характерным чертам относятся:

– разрабатываются непосредственно органами исполнительной власти, предоставляющими государственные услуги;

– утверждаются приказами соответственно федерального министра, руководителями федеральных органов исполнительной власти; совместными приказами федеральных органов исполнительной власти; совместными приказами федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов;

– включаются в перечень государственных услуг и функций, формируемый Министерством экономического развития РФ;

Г л а в а 2. Административно-правовое регулирование отношений...

– размещаются в федеральных государственных информационных системах «Федеральный реестр государственных услуг (функций)», «Единый портал государственных и муниципальных услуг»;

– подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ.

Административные регламенты предоставления государственных услуг должны соответствовать определенным требованиям. Согласно п. 11–18 Правил в регламент включаются следующие разделы:

– общие положения (предмет регулирования регламента, круг заявителей; информация о месте нахождения, графике работы; справочные телефоны, адреса официальных сайтов; порядок получения информации заявителями, ее форма и место размещения);

– стандарт предоставляемой государственной услуги (наименование государственной услуги, наименования органов, предоставляющих услугу; описание результата и срока предоставления услуги, перечень документов, которые должен или вправе представить заявитель, а также способы их получения; перечень оснований для отказа в приеме документов, приостановлении или отказе в предоставлении услуги; размер государственной пошлины, максимальный срок ожидания в очереди при подаче запроса; срок и порядок регистрации запроса, показатели доступности и качества государственной услуги, включая требования к помещениям, в которых предоставляется государственная услуга;

требования, касающиеся предоставления услуг многофункциональными центрами или в электронной форме);

– состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, включая выполнение административных процедур в электронной форме (состав документов, порядок осуществления в электронной форме таких процедур, как подача запроса заявителем, получение сведений заявителем о ходе выполнения запроса, получение заявителем результата государственной услуги; описание каждой административной процедуры);

§ 4. Административные регламенты предоставления... услуг...

– формы контроля за исполнением регламента (порядок осуществления текущего контроля, порядок и периодичность осуществления плановых и внеплановых проверок;

ответственность должностных лиц; положения, характеризующие требования к порядку и формам контроля за предоставлением услуг со стороны граждан, их объединений и организаций);

– досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего услугу (информация о праве досудебного порядка обжалования, предмет досудебного обжалования, перечень оснований для приостановления рассмотрения жалобы; право заявителя на получение информации, необходимой для рассмотрения жалобы; органы государственной власти и должностные лица, которым может быть направлена жалоба; результат досудебного обжалования применительно к каждой процедуре либо инстанции обжалования).

Относительно экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг федеральными нормативными правовыми актами установлены следующие требования:

– проекты административных регламентов подлежат независимой экспертизе и экспертизе, проводимой уполномоченным органом государственной власти или уполномоченным органом местного самоуправления (ч. 6 ст. 13 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», п. 1 Правил проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг);

– предметом независимой экспертизы проекта административного регламента является оценка возможного положительного эффекта, а также возможных негативных последствий реализации положений проекта административного регламента для граждан и организаций: соответствие структуры, содержания проекта регламента и стандарта требованиям, предъявляемым к предоставлению государственных услуг; полнота описания в проекте регламента порядка и условий предоставления услуги; оптимизация поГ л а в а 2. Административно-правовое регулирование отношений...

рядка предоставления государственной услуги (ч. 7 ст. Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», п. 3 Правил проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг);

– независимая экспертиза проводится физическими и юридическими лицами в инициативном порядке за счет собственных средств. Независимая экспертиза не может проводиться физическими и юридическими лицами, принимавшими участие в разработке проекта административного регламента, а также организациями, находящимися в ведении органа, являющегося разработчиком административного регламента. Срок, отведенный для проведения независимой экспертизы, указывается при размещении проекта административного регламента в сети Интернет на соответствующем официальном сайте. Данный срок не может быть менее одного месяца со дня размещения проекта административного регламента в сети Интернет на соответствующем официальном сайте (ч. 8–9 ст. 13 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»);

– проект регламента представляется на независимую экспертизу совместно с проектом нормативного правового акта органа исполнительной власти об утверждении регламента, блок-схемой предоставления государственной услуги и пояснительной запиской (п. 4 Правил проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг);

– на проект регламента составляется заключение уполномоченного органа исполнительной власти и по результатам независимой экспертизы предоставляется заключение, которое направляется в орган, являющийся разработчиком административного регламента. Орган, являющийся разработчиком административного регламента, обязан рассмотреть все поступившие заключения независимой экспертизы и принять решение по результатам каждой такой экспертизы (ч. 10 ст. 13 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», п. 5– § 4. Административные регламенты предоставления... услуг...

Правил проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг).

В соответствии с ч. 14–15 ст. 13 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг устанавливается местной администрацией. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации также осуществляют на основе федеральных нормативных правовых актов стандартизацию и регламентацию административно-управленческих процессов. Например, такие субъекты Российской Федерации, как Орловская, Московская области59, издали соответствующие нормативные документы, регулирующие разработку и утверждение административных регламентов исполнения государственных функций (государственных услуг). Отметим особенности нормативных правовых актов, регулирующих разработку административных регламентов в субъектах Российской Федерации:

О порядке разработки и утверждения административных регламентов области исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) органами исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области : постановление правительства Орловской области от 24 марта 2010 г. № 87 с изм. от 7 июля 2010 г. URL: http://www.adm.orel.ru ; Об утверждении порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг центральными исполнительными органами государственной власти Московской области, государственными органами Московской области : постановление правительства Московской области от 25 апреля 2011 г. № 365/15 ; Об экспертизе проектов административных регламентов предоставления государственных услуг (вместе с Порядком проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг) : постановление правительства Московской области от 11 апреля 2011 г. № 303/12.

URL: http: // mosobl.elcode.ru/page.aspx? Г л а в а 2. Административно-правовое регулирование отношений...

– утверждаются нормативными правовыми актами высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, как правило, в форме постановлений;

– именуются правилами, порядками разработки административных регламентов60;

– содержание этих нормативных правовых актов текстуально повторяет нормы Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и постановления Правительства РФ «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»;

– требования, предъявляемые к административным регламентам, незначительно отличаются от требований, содержащихся в федеральных нормативных правовых актах.

О самобытности нормативных правовых актов, регулирующих процессы создания административных регламентов, отметим следующее: