«Методология и методы изучения миграционных процессов Междисциплинарное учебное пособие Под редакцией Жанны Зайончковской Ирины Молодиковой Владимира Мукомеля Москва 2007 УДК 314.7 ББК (С)60.7 Книга подготовлена при ...»

Г.С. Гудвин-Гилл в этой связи пишет следующее: «Отсутствие защиты может стать вопросом права, например, в случае с лицами без гражданства, или вопросом факта, когда отдельные лица или группы не могут или не хотят пользоваться защитой правительства своей страны. Это может диктоваться вполне обоснованными опасениями преследований по признакам расы, религии, национальности или политических убеждений, либо какими-то бедствиями, вызванными человеком». Конечно, нужно отметить, что исторический период, в который была создана Конвенция 1951 года, пришелся на первые годы «холодной войны». Советская концепция международного права рассматривала тогда положения Конвенции в качестве правовой основы для приема западными странами лиц, бежавших из СССР и государств Восточной Европы, вследствие совершения ими военных Г.С. Гудвин-Гилл, Статус беженца в международном праве, М., 1997, С.29.

преступлений во время второй мировой войны, либо их политических убеждений. Этим было вызвано полное игнорирование универсальных соглашений по беженцам со стороны СССР. Ситуация изменилась только в начале 90-х годов, когда Российская Федерация столкнулась с проблемами постсоветской вынужденной миграции и присоединилась к базовым международным договорам по беженцам.

Однако, повсеместные ограничения в предоставлении статуса беженца и приеме лиц, ищущих убежища, государствами на своей территории становятся миграционной тенденцией в период окончания «холодной войны». Еще в 1997 году УВКБ ООН оценивало ситуацию следующим образом: «В этом новом политическом контексте беженцы становятся скорее негативным, нежели позитивным элементом международных отношений. Даже если иметь в виду, что предоставление убежища является гуманным актом, все равно они могут действовать как раздражающий фактор в отношениях между страной происхождения и страной убежища, препятствуя установлению более тесных деловых отношений». Современный подход западных стран к отделению потенциальных беженцев от иных категорий мигрантов представитель УВКБ ООН характеризует так: «Становится все труднее отличать подлинных ищущих убежище лиц, заслуживающих международной защиты, от других мигрантов, покинувших страны гражданской принадлежности в поисках лучшей жизни. Из-за того, что богатые государства все более прикрывают входные двери для приезда почти всех иностранцев и сужают свои каналы по регулированию процедуры получения разрешения на жительство до размеров игольного ушка, те мигранты, у которых не было сначала намерения просить убежище, прежде всего решают подать ходатайство о предоставлении им статуса беженцев, и в результате этого страны убежища оказываются наводненными огромным количеством иностранцев различных категорий, которые утверждают, что они испытывают опасение подвергнуться преследованию в странах своей гражданской принадлежности». Полностью соглашаясь с этой мыслью, позволим себе лишь отметить, что, во-первых, основания для предоставления убежища всегда оцениваются только самим принимающим государством. Вовторых, необходимо предлагать такие механизмы поддержки иммигрантов, при которых в первоочередном порядке выявляются те Положение беженцев в мире 1997-1998, УВКБ ООН, М., С.79.

«Миграция, социальные и межкультурные аспекты устойчивого развития», материалы международной конференции, М., 2004, С.113.

лица, которые действительно нуждаются в международной защите от преследования.

С другой стороны, в ситуации современной миграции, когда явно преобладает тенденция выехать из своего государства в поисках лучшего трудоустройства и, в целом, лучшего экономического и социального состояния, мы часто обращаемся к тому, что называется международными стандартами обращения. Как правило, указанные нормы сложились в области международно-правового регулирования трудовой деятельности в форме Конвенций МОТ. Целью принятия Конвенций стало стремление унифицировать принципы и гарантии труда, занятости и найма и правовой статус трудящихся-мигрантов на территории государств-участников.

«Термин «трудящийся-мигрант» означает лицо, которое будет заниматься, занимается или занималось оплачиваемой деятельностью в государстве, гражданином которого он или она не является».

Пункт 1 статьи 2 Международной Конвенции 1990 года о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей «В целях защиты прав иностранцев, занимающихся законной оплачиваемой деятельностью в стране, в которой они находятся, такие права могут быть определены соответствующими правительствами в многосторонних или двусторонних конвенциях».

не являющихся гражданами страны, в которой они проживают Пожалуй, наиболее глобальным документом стала международная Конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 года. Конвенция предусматривает вполне современный глоссарий и кладет в основу обращения с трудящимисямигрантами принцип недискриминации. Этот принцип означает обязанность государств-участников уважать и обеспечивать права трудящихся-мигрантов и членов их семей на своей территории, без какого бы то ни было различия по признакам пола, расы, религии, политических убеждений, социального происхождения, национальности, гражданства, экономического, имущественного, семейного и сословного положения. Права трудящихся-мигрантов и членов их семей в Конвенции подразделяются на общие права человека и права для лиц, имеющих постоянный статус в государстве пребывания. К первой группе относятся следующие права и свободы:

- покидать свое государство и возвращаться в него;

- обладать правом на жизнь, охраняемым законом;

- не подвергаться пыткам, жестокому и бесчеловечному обращению или наказанию;

- не содержаться рабстве или подневольном состоянии и не привлекаться к принудительному или обязательному труду;

- обладать свободой мысли, совести и религии;

- беспрепятственно придерживаться собственных мнений и свободно выражать их;

неприкосновенность жилища и тайну переписки;

- не подвергаться произвольному лишению собственности и иметь право на справедливую и надлежащую компенсацию;

- обладать свободой и личной неприкосновенностью;

- требовать к себе гуманного обращения и уважения достоинства и культурной самобытности;

- быть равными с гражданами страны пребывания в судах и трибуналах;

- обладать документами, удостоверяющими личность и дающими основания для пребывания в данной стране, которые не могут быть произвольно конфискованы или уничтожены;

- не подвергаться мерам коллективной высылки;

- получать помощь и защиту со стороны консульских и дипломатических учреждений своей страны;

- обладать правосубъектностью;

- пользоваться национальным режимом в области работы по найму в вопросах вознаграждения и условий труда и занятости;

- пользоваться свободой участия в профессиональных союзах или других ассоциациях;

- получать любую медицинскую помощь, в том числе и срочную;

- давать своим детям имя, проводить регистрацию их рождения и гражданства;

- давать своим детям образование на основе равенства обращения с гражданами соответствующего государства;

- сохранять культурную самобытность и поддерживать культурные связи со своей страной;

- переводить по окончании своего пребывания заработанные средства и сбережения и вывозить свое личное имущество;

- получать от своего государства и государства пребывания информации по своим правам и обязанностям, условиям пребывания и соблюдению необходимых формальностей.

Что касается второй группы прав трудящихся-мигрантов, то наиболее актуальными представляются ст. 39, которая гарантирует свободное передвижение по территории государства пребывания, и ст. 49, где закрепляется норма о выдаче разрешения на жительство на период действия разрешения на работу (найм).

Конвенция МОТ № 143 «О злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения» 1975 года возлагает на государстваучастников обязанности определения и пресечения тайного миграционного движения, помещения мигрантов в недопустимые условия, незаконного найма, организации незаконного передвижения или содействия подобной деятельности.

«Каждый член Организации, для которого настоящая Конвенция находится в силе, обязуется разработать и осуществлять национальную политику, направленную на содействие и гарантию, при помощи методов, соответствующих национальным условиям и практике, равенства возможностей и обращения в отношении труда и занятий, социального обеспечения, профсоюзных и культурных прав и индивидуальных и коллективных свобод для лиц, находящихся на законных основаниях на его территории в качестве трудящихся-мигрантов и членов их семей».

Исследование незаконной миграции в России, проведенное МОМ в 2003-2004 годах, показало, что «неэффективность господствующей модели международной миграции выражается в огромном размахе нелегальной ее составляющей, состоящей из дешевой и бесправной рабочей силы. Эти незаконные, но, тем не менее, существующие в громадных масштабах миграции в/через Россию вовлекают в свой оборот миллионы людей…». Соглашения о сотрудничестве в области трудовой миграции и Проблема незаконной миграции в России: реалии и поиск решений, МОМ, М., 2004, С.495.

социальной защиты трудящихся-мигрантов 1994 года, принятое в рамках СНГ, включило в себя ряд положений вышеуказанных Конвенций.

«Трудящийся мигрант (или работник)» - лицо, постоянно проживающее на территории стороны выезда, которое на законном основании занимается оплачиваемой деятельностью в Стороне трудоустройства».

Нужно отметить значимость таких норм Соглашения, как признание без легализации дипломов и свидетельств об образовании, а также трудового стажа (ст. 4); изложение содержания трудового договора (контракта) (ст. 6); недопустимость двойного налогообложения (ст. 7); предоставление социального обеспечения в соответствии с национальным законодательством (ст. 10); взаимное информирование Сторон о национальном законодательстве по труду и иммиграции и состоянии рынков труда, через соответствующие полномочные органы (ст. 13 и ст. 15).

Предотвращение незаконной трудовой миграции становится одним из важнейших государственных приоритетов России. Об этом говорит принятие блока нового иммиграционного законодательства, а именно:

- Федерального Закона № 110-ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» от 18 июля 2006 года;

- Федерального Закона № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ» от 18 июля 2006 года;

- Постановления Правительства РФ «Об утверждении на 2007 год квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в РФ в целях осуществления трудовой деятельности» от 11 ноября 2006 года;

- Постановления Правительства РФ «Об утверждении на 2007 год квоты на выдачу разрешений на работу иностранным гражданам, прибывшим в РФ в порядке, не требующем получения визы» от 15 ноября 2006 года;

- Постановления Правительства РФ «О порядке выдачи разрешительных документов для осуществления иностранными гражданами временной трудовой деятельности в РФ» от 15 ноября 2006 года.

«Законно находящийся в РФ иностранный гражданин - лицо, имеющее действительные вид на жительство, либо разрешение на временное проживание, либо визу и (или) миграционную карту, либо иные предусмотренные федеральным законом или международным договором РФ документы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребывание (проживание) в РФ».

«О правовом положении иностранных граждан в РФ»

«Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие при осуществлении учета перемещений иностранных граждан и лиц без гражданства, связанных с их въездом в РФ, транзитным проездом через территорию РФ, передвижением по территории РФ при выборе и изменении места пребывания или жительства в пределах РФ либо выездом из РФ».

Мы постарались коротко изложить основные правовые тенденции современного миграционного регулирования. Исходя из вышеизложенного, представляется, что такая система изучения миграционного права должна носить междисциплинарный характер и быть предложена, в первую очередь, отраслевым специалистам, которые либо исследуют различные аспекты миграции, либо работают в соответствующих государственных структурах и имеют отношение к сфере миграционной политики и практики.

Для представителей же общественных организаций и фондов, специализирующихся на миграционной проблематике или организующих приемные для мигрантов, важнее будет получить более общее представление о российском иммиграционном законодательстве и практике его применения. Значимость бесплатной, быстрой и квалифицированной правовой консультации напрямую связана с уровнем правового образования того, кто ее проводит. Нужно представить, насколько профессиональным должен быть специалист приема, чтобы за 15-20 минут консультирования дать необходимую правовую информацию. Следовательно, его подготовка требует серии тренингов и определенных навыков проведения правовых интервью.

Что касается обучения исследователей-мигрантологов, то здесь важно дать понятие о соотношении международного права и национального иммиграционного права и о существующих юридических концепциях в сфере регулирования миграции.

Также необходимо остановиться на отдельных правовых моментах при междисциплинарном изучении миграционных процессов, которые состоят в следующем:

1. Изначальное представление о формировании и действии норм международного и национального права должно быть связано с историческими и социальными аспектами процессов миграции.

2. Большое внимание должно быть уделено обзору действующих международно-правовых документов и систем защиты мигрантов и их толкованию. Это поможет дальнейшему самостоятельному пониманию источников права и их связи с миграционными процессами. Для этого можно прибегать к различным формам практических заданий и игровых ситуацией, связанных с правоприменением.

3. Национальное иммиграционное законодательство может быть представлено в схематическом виде, либо в форме правовых памяток, изложенных доступным языком.

4. Иногда в процессе дискуссий полезно формировать группы обучаемых по их специализации: историки, политологи, юристы, социологи, экономисты и т.д. Находясь в такой общей суб-группе, специалистам проще сформулировать единый вопрос или ответ.

5. Значительная часть занятий должна быть направлена на анализ правового материала, который был предложен в лекционном курсе.

Следует правильно сориентировать слушателей по основным темам лекций, которые им близки, и поставить задачу проанализировать изложенное. Это способствует получению собственных выводов и оценок по действующему миграционному законодательству и практике.

Остается только заметить, что все указанные подходы активно использовались при проведении правовых занятий в Летней школе мигрантологов, впервые организованной в России Центральным европейским университетом.

СТАТИСТИЧЕСКИЕ ИСТОЧНИКИ ИНФОРМАЦИИ О

МИГРАЦИИ НАСЕЛЕНИЯ В РОССИИ

Изучение миграционных процессов базируется в настоящее время на обширной статистической информации. В России существуют различные источники статистических данных о миграции населения. Основными из них являются переписи населения (включая микропереписи) и текущий учет. Важное значение имеет ведомственная статистика. При углубленном изучении миграции следует применять данные всех источников, добиваясь их сопоставимости и идентичности, т.к. все эти данные имеют существенные ограничения в плане полноты охвата мигрантов и миграционных потоков.

1. Переписи населения Перепись населения - процесс сбора демографических и социальных данных, характеризующих каждого жителя страны или отдельного региона по состоянию на определенный момент времени.

Она дает как бы моментальный снимок населения. При Всероссийской переписи населения 2002 года сведения собирались по состоянию на часов 9 октября.

В числе получаемых в результате проведения переписи сведений о населении, о каждом человеке (пол, дата рождения, владение языками, гражданство, национальность, брачное состояние, образовательные характеристики, источники средств к жизни, занятие, экономическая активность и т.п.) входят сведения и о миграции населения. Вопросы, на основе которых получались сведения о миграции населения, входили в программу выборочного наблюдения, в которое попадало каждое 4-е домохозяйство (или 25%).

Перепись позволяет не только получить полную и достоверную информацию о населении на определенный момент времени (в соответствии с рекомендациями ООН, переписи проводятся не реже раза в 10 лет), но и сопоставить между собой различные характеристики населения. Например, данные о миграции можно получить в разрезе отдельных возрастных групп, национальностей, по лицам, состоящим (не состоящим) в браке и т.п. Однако программа разработки переписей из-за больших затрат на обработку и публикацию их результатов включает ограниченные данные о миграции населения. Так, опубликованные данные о миграции, полученные в ходе проведения Микропереписи населения 1994 года, в разрезе отдельных регионов России содержали сведения о продолжительности проживания населения в месте постоянного жительства по отдельным когортам (менее 2 лет, 2-5 лет и т.п.), по продолжительности проживания и отдельным возрастным группам (моложе трудоспособного, трудоспособного и старше трудоспособного возраста). Данные о продолжительности проживания отдельных национальностей разрабатывались только по республикам, автономным областям и округам в составе Российской Федерации.

Сведения о предыдущем месте жительства и причинах миграции публиковались только для населения, проживающего в месте постоянного жительства менее 4 лет. Переписи населения регулярно проводились в России с 1897 года. В большинстве из них большое внимание уделялось получению сведений о миграции населения. В условиях практически полного отсутствия иных данных о миграции населения переписи долгое время служили практически единственным достоверным источником получения статистической информации. Так, в программе переписи населения 1897 года имелся вопрос о месте рождения. По итогам разработки ее материалов неместные уроженцы делились по следующим категориям: уроженцы данного уезда, уроженцы других уездов той же губернии, уроженцы других губерний и уроженцы других государств; выделялись сословия.

Перепись 1926 года включала вопросы о месте рождения и продолжительности проживания, соответственно выделялись местные и неместные уроженцы. Постановка для неместных уроженцев вопроса о продолжительности проживания позволила выделить отдельные миграционные когорты, т.е. совокупность мигрантов, объединенных общим периодом вселения в данный населенный пункт или район.

В переписях населения 1937, 1939 и 1959 годов вопросы о миграции отсутствовали, в значительной степени из-за недооценки роли миграции, ее функций и причин, а также массовых репрессий и насильственных переселений. Миграция, якобы, носит преимущественно или даже исключительно плановый характер и нет ни теоретической, ни практической нужды в ее изучении.

Продолжительность проживания населения в месте постоянного жительства (по данным микропереписи населения 1994 года) Статистический сборник /Госкомстат России, М., 1995 - С. Моисеенко В.М. Миграция населения в переписях России и СССР //Вопросы статистики № 3, 1997 С. 30-37.

Возросший в последующие годы интерес к миграции населения сделал необходимым получение данных о миграции населения в ходе переписей населения 1970, 1979, 1989 и 2002 годов. Прежде всего, в них вновь, как и в первых переписях, присутствовал вопрос о месте рождения. Сравнение данных разных переписей с использованием этого показателя позволяет оценить динамику миграционной мобильности населения. В 1926 году только 25% россиян проживали в месте жительства не с рождения, тогда как в 1979 - 54%, в 1989 - 51%, а в 2002 году - 44%. В советский период миграционная мобильность существенно возросла, а сейчас наблюдается обратная тенденция.

При переписи 1970 года к мигрирующему населению относились лица, прожившие непрерывно на постоянном месте жительства менее 2-х лет, при опросе им записывался адрес предыдущего места жительства, что позволило получить сведения о миграционных потоках. Непрерывность проживания не нарушается, если опрашиваемый менял место жительства в пределах городского поселения или сельской местности административного района, а также, если выезжал на срок менее 6 месяцев (исключением являлся выезд для прохождения срочной военной службы или за границу).

Также в 1970 году был поставлен вопрос о причинах миграции.

В крупнейших городах (с населением свыше 500 тыс. жителей) проводилось обследование маятниковой миграции, что дало богатый материал для изучения городских агломераций и пространственной подвижности населения в их пределах. В переписи 2002 года также предполагалось проведение обследования маятниковой миграции на территории Москвы и Московской области, причем расходы на проведение этого обследования готовы на себя были взять власти указанных регионов, но оно проведено не было.

В проекте программы переписи 2010 года 290 предполагается включение вопросов о маятниковой миграции населения. Помимо информации о численности маятниковых мигрантов, продолжительности поездок, будут получены сведения о нагрузке на отдельные виды городского и пригородного транспорта, основные направления пассажиропотоков.

В программу переписей населения 1926, 1979, 1989 и 2002 годов был включен вопрос о продолжительности непрерывного проживания опрашиваемых в данном населенном пункте, тем самым был получен Представлена на совещании у Председателя Росстата 5 декабря 2006 года.

материал для изучения генетической структуры населения, 291 т.е.

структуры населения по продолжительности проживания в данной местности. Выделяют постоянное население (местных уроженцев) и население, вселившееся из других районов (городов, сел). Последние делятся на старожилов (проживают более 10 лет) и новоселов.

Программа Всероссийской переписи населения 2002 года содержала вопрос о непрерывности проживания населения в данном месте жительства (позволяет выявить людей, совершающих на протяжении своей жизни миграционные перемещения), при отрицательном ответе на данный вопрос опрашиваемые сообщали год, с которого непрерывно проживают, место проживания на момент проведения прошлой (1989 года) переписи населения и тип населенного пункта по указанному месту прошлого проживания.

Определение даты, на которую выясняется место прежнего проживания, имеет важное методологическое значение. С одной стороны, методологически верным является выявление миграционных перемещений со времени проведения прошлой (1989 года) переписи населения. С другой стороны, учитывая, что ответы записываются со слов опрашиваемых, предлагались варианты выявить место проживания в начале 1992 года (распад Союза ССР - дата более запоминающаяся). Однако, в соответствии с международными рекомендациями, вопрос о месте прежнего проживания задается относительно места проживания за год до проведения переписи.

Ответ на вопрос о месте прежнего проживания позволяет выявить сдвиги в расселении за достаточно продолжительный временной период. В совокупности с характеристиками населения на 1989 и 2002 гг. это дает богатый материал для исследования миграции населения, ее роли в изменении структур населения (например, национальной) отдельных регионов страны.

По отдельной форме при Всероссийской переписи населения 2002 года опрашивались лица, находящиеся на территории Российской Федерации временно. Наряду со сведениями о поле, дате рождения и национальности, они указывали страну своего рождения, страну постоянного проживания, гражданство, а также цель своего приезда в Россию. К сожалению, в ходе переписи удалось получить сведения только о 239 тысячах временно находящихся, в т.ч. о 153 тыс.

гражданах стран СНГ и 63 тыс. гражданах других стран, а 23 тыс. не Подробнее см.: Моисеенко В.М. Территориальное движение населения – М., 1985;

Рыбаковский Л.Л. Региональный анализ миграций – М., 1973.

указали страну гражданства. Эта категория лиц переписью была охвачена явно не полностью, т.к. многие мигранты не афишировали своего пребывания на территории России, опасаясь возможных санкций со стороны властей, и при переписи не удалось найти адекватных инструментов обеспечения «улавливания» этой категории населения.

Кстати, далеко не во всех странах нелегальные иммигранты избегают прохождения переписи. Так, при проведении переписи 1980 года в США проиммигрантские группы, в особенности, принадлежащие к испаноязычной общине, провели компанию, направленную на возможно более полный учет лиц латинского происхождения. Аргумент к тому - в случае их учета иммигранты с неурегулированным правовым статусом могли позднее доказать, что они присутствовали на территории США. Зачастую на основе данных переписей пытаются проводить международные сравнения. Например, Отдел народонаселения ООН в 2003 году опубликовал отчет, в котором на основе данных переписей (численности населения родившегося за пределами страны) производится оценка международных мигрантов. По этим данным, в США численность международных мигрантов составляет 35 млн.

человек, в Германии - 7 млн., во Франции и Украине - 5 млн.

Применение данной методики подсчета международных мигрантов (т.н. «пожизненных мигрантов» - лиц, проживающих в регионе/населенном пункте не с рождения) к России и другим постсоветским странам, дает неожиданные результаты: Россия по числу международных мигрантов (12 млн. уроженцев других стран по переписи 2002 года, или 8,3% населения страны) уступает только США, по доле же в населении уступает Великобритании, Франции, Германии, США, и, по понятным причинам, таким странам иммиграции, как Канада и Австралия (табл. 1). Интересно, что в число стран-лидеров по числу международных мигрантов входит, также, Украина.

Р.Е. Билсборроу, Грэм Хьюго, А.С. Обераи, Хания Злотник. Статистика международной миграции: рекомендации по совершенствованию сбора данных – М., 1999 С. 53- Численность уроженцев других стран в населении отдельных * Источник: Lemaire G. and Thoreen C. Estimating the Foregn-born population on a Current basis. OECD. Dec. http://www.oecd.org/dataoecd/18/41/37835877.pdf Однако такие сопоставления применительно к России и другим постсоветским странам некорректны, о чем указывают эксперты:293 до распада СССР миграция между бывшими республиками, а ныне независимыми государствами осуществлялась в рамках одной страны.

Ведь из 12 млн. уроженцев других стран 11,5 млн. являлись выходцами из стран СНГ и Балтии. Они меняли место жительства, не пересекая государственных границ. Сколько (какая доля) уроженцев других стран прибыли в Россию из-за ее пределов после распада СССР, опубликованные данные переписи оценить не позволяют.

По оценке О.С. Чудиновских, основанной на данных переписей населения Украины и Белоруссии, 85% и 70% лиц, родившихся за Чудиновских О.С. К вопросу о методике расчета численности долгосрочных международных мигрантов в странах СНГ / Вопросы статистики № 11 2005, С. 46- рубежом, в этих странах совершили переезд до распада СССР.294 По России такие данные не опубликованы, возможно, доля международных мигрантов, в числе родившихся за рубежом, среди населения России выше, т.к. именно Россия являлась центром постсоветских миграций.

Однако, как уже говорилось, население, менявшее место жительства в 1989 году и позднее (в возрасте 15 лет и старше), отвечало на вопрос переписи «Где вы проживали в январе 1989 года?», что позволило оценить сдвиги в расселении, а также численность тех, кто прибыл в Россию из-за ее пределов за этот период (за вычетом умерших и выехавших за этот срок в обратном направлении). За пределами места своего нынешнего жительства проживали 19,3 млн.

человек, или 15,9% населения соответствующего возраста. Число миграционных перемещений россиян за соответствующий период было больше, т.к. эта цифра не учитывает иные перемещения, совершаемые за межпереписной период. По данным текущего учета населения, за 1989-2002 годы в пределах России было совершено 42,5 млн. миграционных перемещений, еще 9,3 млн. человек прибыли из других стран, а 5,6 млн. выехало за пределы России. Даже если учесть, что часть из этих миграционных перемещений приходилась на детей, которые к 2002 году не достигли 15-летнего возраста, а также умерших в межпереписной период, видно, что масштабы учтенных миграций за этот период времени были примерно вдвое выше.

Согласно данным переписи, на территории России проживали 5192 тыс. тех, кто в 1989 году проживал в странах СНГ и Балтии, и 282 тыс. - в других странах (табл. 2). Кроме того, 901 тыс. не указали территорию, где проживали в 1989 году, а 239 тыс. человек временно находились на территории России. Эти данные существенно ниже оценок масштабов международной миграции, которые получены по результатам переписи - 11,0 млн. прибывших, и ниже тех, которые показывают данные текущего учета. Понятно, что полностью эти данные сойтись не могут, т.к. часть тех мигрантов, которые прибыли в Россию в 1989-2002 годах, ко времени переписи умерли, часть выехали обратно или в другие страны - число выбывших за 1989-2002 годы составило 5,6 млн. человек.

Там же Чудиновских О.С. К вопросу о методике расчета численности долгосрочных международных мигрантов в странах СНГ / Вопросы статистики №11 2005, С. Распределение населения России в возрасте 15 лет и старше по месту прежнего жительства в январе 1989 года, менявшего место жительства в 1989 году и позднее, тыс. человек* государства и другие страны мира * Источник: Итоги Всероссийской переписи населения 2002 года.

Т.10. Продолжительность проживания населения в месте постоянного жительства. М.: Росстат России, Данные переписи в одной стране не позволяют получать сведения о числе мигрантов, за межпереписной период выезжающих за пределы этой страны, т.к. они с момента выезда не являются населением данной страны. Мы не можем знать, пользуясь данными всероссийской переписи населения, истинных масштабов прибытий, т.к. неизвестно, сколько человек из числа прибывших в страну в этот же период выбыло за ее пределы - к месту прежнего жительства или в третью страну.

Всероссийская перепись населения впервые показала, сколько на территории страны проживает граждан других стран. Согласно данным переписи, 98,1% населения страны являются российскими гражданами, численность иностранных граждан составляет всего 0,7%, или немногим более 1 млн. человек, еще 0,3% являлись лицами без гражданства (по-видимому, это были в основном граждане бывшего СССР). При этом 1269 тыс. человек гражданство не указали (табл. 3).

Распределение населения России по гражданству по данным Всероссийской переписи населения 2002 года* * Источник: Итоги Всероссийской переписи населения года. Т. 14 Сводные итоги всероссийской переписи населения года. М.: Росстат России, Как и в случае с оценкой численности населения, временно находящегося на территории России, вопрос точности оценки при переписи численности иностранцев обусловлен отказом последних от участия в переписи, в особенности если они имели неопределенный правовой статус в России.

Сопоставление места проживания в 1989 году с местом проживания на дату переписи позволяет оценить направления миграции в межпереписной период и в пределах России. Данные переписи подтверждают основные пространственные тенденции миграции: «западный дрейф», в соответствии с которым население смещалось из восточных округов страны на запад, в Европейскую часть, высокую притягательность Центра для мигрантов (табл. 4) Перераспределение населения между округами в межпереписной Проживали территории *Источник: Итоги Всероссийской переписи населения 2002 года. Т. 10. Продолжительность проживания населения в месте постоянного жительства. М.: Росстат, Одним из способов оценки миграции по данным переписей является анализ динамики этнической принадлежности населения.

Применительно к России и другим постсоветским странам, этот критерий не может считаться надежным, т.к. эти страны много веков являлись многоэтничными. Однако динамика численности отдельных народов может служить для косвенной оценки последствий миграций в период, прошедших со времени последней переписи. Данные переписи 2002 года показывают, что большой прирост численности народов Закавказья, а также таджиков и некоторых других народов в России, мог быть достигнут только за счет внешней миграции, в т.ч. не учтенной данными текущей статистики. 2. Текущий учет миграции населения Текущий учет населения вообще и миграции – в частности служит основным источником сведений об изменении численности и отдельных характеристик населения в межпереписной период. В отличие от переписи, он позволяет оценить истинное число миграционных перемещений, а также своевременно получать информацию об изменениях в характеристике миграционной ситуации в России и отдельные ее регионах.

Текущий учет миграции позволяет изучать направления миграционных потоков, их структуру. При этом систематическому учету, как правило, подлежит только миграция на постоянное место жительства, временная миграция, не связанная с переменой места постоянного проживания, не учитывается.

В нашей стране учет передвижения долгое время не велся.

Начало его было положено регистрацией мигрантов в главнейших путях их следования, например, при переселенческом движении в Сибирь и другие многоземельные районы востока страны. Перед первой мировой войной, когда процесс переселения в основном прекратился, этот источник данных о передвижении населения во многом утратил свою первоначальную ценность. Налаживание системы регистрации учета переселенцев, меняющих место жительства, началось с 1924 года. Были организованы новые регистрационные пункты и восстановлен ряд старых на крупнейших железнодорожных станциях.

Позже регистрация переселенцев в главных пунктах их следования была заменена на отчетность райисполкомов об отправке переселенцев и отчетность колхозов о прибытии переселенцев и их трудоустройстве. В это же время в ряде городов страны был начат учет Подробнее см.: Мкртчян Н.В. Демографическая ситуация и межэтнические процессы в России как базисные условия формирования перспективной иммиграционной политики / Научный труды ИНП РАН. // Гл. ред. А.Г. Коровкин, М.: 2005. С. 418- внутренней миграции на базе административных данных о прописке и выписке. В 1932 году им были охвачены все города и городские поселения, а также районы сельской местности сплошной паспортизации. Однако полной системы учета внутренней миграции в целом по стране еще не было. Кроме того, содержание учетных документов (отрывных талонов), формулировки и число позиций практически полностью зависело от целей паспортной системы. В специальной инструкции по паспортной работе 1935 года устанавливался следующий приоритет в задачах адресных бюро: вопервых, оказание содействия административным органам в розыске необходимых им лиц, во-вторых, выдача учреждениям и частным лицам справок о местожительстве граждан, и лишь в последнюю очередь - ведение учета движения населения.296 С 1953 года введена единая форма учета внутренней миграции и ее учет стал повсеместным. При этом лица, не имеющие паспортов (часть сельского населения) долгое время не учитывались как мигранты, поэтому данные о миграции населения еще долгое время были неполными, а публикации статистических данных до самого последнего времени ограничивались миграцией в (из) городов.

К другим недостаткам текущего учета миграции исследователи относили несовершенство учетных форм, неполноту разработки данных о миграции, несплошную разработку статистическими органами первичных учетных документов,297 низкое качество их заполнения. К неточностям статистического учета миграции следует отнести также недоучет выбытий, в результате которого вплоть до последнего времени число прибывших в пределах страны ежегодно на несколько процентов превышало число выбывших. Кроме того, при регистрации прибытия указывалось действительное место выхода, в то время как при выбытии - предполагаемое место вселения.

Действительные места вселения не всегда совпадали с предполагаемыми.298 В настоящее время этот недостаток устранен, т.к.

листков выбытия больше не существует.

Также особенностью статистического учета миграции в нашей стране, осложняющей изучение миграции населения, являлась частичная закрытость данных о миграции спецконтингентов (военнослужащих, заключенных и т.п.). В разработочных таблицах Попов В. Паспортная система советского крепостничества //Новый мир. №6. С. Хомра А.У. Миграция населения: вопросы теории, методики исследования. Киев, 1979, С. 70-72.

Переведенцев В.И. Методы изучения миграции населения - М., 1975, С. 47.

миграции населения эти передвижения обозначались «без указания областей и республик». С 1997 года перемещения этих категорий населения не регистрируются.

Текущий учет долговременных мигрантов традиционно осуществляется органами внутренних дел, которые осуществляют регистрацию (ранее - прописку) населения по месту жительства. С введением этой системы учету подлежали случаи перемены места жительства на срок свыше 1,5 месяца. При этом не учитывались лица, которые прибыли или выбыли на дачи на срок летнего дачного сезона;

на отдых или лечение в курортные местности, санатории, дома отдыха и т.п.; на учебу, в командировку на срок до 1,5 месяцев. В качестве миграционных перемещений не рассматривались переезды из одного сельского населенного пункта в другой сельский населенный пункт в пределах административного района или в пределах одного или того же населенного пункта (за исключением передвижений внутри городов, имеющих районное деление). Как при переписи в качестве первичного документа используются переписные листы, так и текущий учет невозможен без первичного учетного документа. Учет миграции осуществлялся на основе талонов статистического учета прибытий и убытий, специально предназначенных для статистической разработки в органах государственной статистики. Талоны составлялись при прописке (выписке) населения одновременно с адресными листками прибытия и убытия, которые используются органами МВД России для адресносправочной работы. В качестве дополнительных первичных учетных документов выделялись домовые книги, похозяйственные книги (в настоящее время отменены).

На детей в возрасте до 16 лет (в настоящее время - до 14 лет, т.е.

до возраста выдачи паспортов), прибывших или выбывших с взрослыми, самостоятельный талон не составляется. Сведения о них (пол, дата рождения) во избежание двойного учета записывались в талон одного из родителей. В тех случаях, когда дети этого возраста прибывали или выбывали самостоятельно, на них, как на взрослых, заполнялся отдельный талон.

Данные первичных учетных документов, содержащих информацию о миграции населения (талонов), разрабатываются органами госстатистики по краткой программе ежеквартально, по полной – 1 раз в год. Краткая программа разработки талонов Методологические положения по статистике. Вып. 1, Госкомстат России. - М., 1996, С. 30.

обеспечивает получение сведений о численности прибывших и выбывших за каждый месяц квартала, эти данные используются для определения сезонности миграции населения.

Для прибывших из стран дальнего зарубежья или выезжающих в том направлении есть еще один источник информации - данные паспортно-визовой службы (ПВС) МВД России; для прибывших - о числе лиц, получивших разрешение на въезд в страну на постоянное жительство; для выбывших - о числе лиц, получивших разрешение на выезд из страны на постоянное жительство, включая постоянно проживающих на территории России иностранцев и лиц без гражданства. При этом следует иметь в виду, что получение разрешения на выезд не означает физического выезда в том же году.

На полноту текущего учета миграции влияло и то, что в ряде субъектов РФ (Москва, Санкт-Петербург, Московская, Ленинградская и Калининградская области, Краснодарский край и некоторых других регионах) сохранялись ограничения прописки (регистрации). Так, например, в данных регионах еще в 1992-1993 годах регистрация и получение статуса вынужденных переселенцев (беженцев) было возможно при наличии постоянно проживающих в данных регионах родственников, согласных их прописать. Несмотря на вышеназванные недостатки, следует признать, что действующая в СССР система статистического учета миграции была вполне адекватной и отражала реальные масштабы и направления миграции. К настоящему времени система текущего учета миграции претерпела серьезные деструктивные изменения.

С введением в действие в 1996 году инструкции о применении правил регистрации по месту жительства и по месту пребывания граждан Российской Федерации учету как мигранты подлежат только те категории граждан, которые регистрируются по месту жительства.

В соответствии с правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации (утверждено пост.

Правительства Российской Федерации от 17.07.95 № 713) местом жительства является место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), социального найма, договору аренды или на других основаниях, предусмотренных законодательством Российской См.: Вынужденные переселенцы в России. Статистический бюллетень ФМС России № 1, 1993 С. 3.

Федерации. Местом пребывания является место, где гражданин временно проживает - гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, больница, туристская база, иное подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина. Соответственно, граждане, зарегистрированные по месту пребывания, статистическому учету не подлежат, т.к. на них не заполняется листок статистического учета мигранта. Объективно это ведет к тому, что значительная часть фактических мигрантов остается неучтенной. Это позволило исследователям говорить о ситуации с текущим учетом миграции как о настоящем кризисе. Особенно сильно этот кризис сказался на текущем учете международных мигрантов. Помимо того, что, как и во внутренней миграции, не подлежат статистическому учету регистрирующиеся по месту пребывания, на учете иностранных граждан сказались изменения в учете иностранных граждан. После 1 октября 2000 года порядок регистрации иностранцев из государств СНГ по месту жительства был усложнен: если ранее граждане стран СНГ и Балтии в порядке учета по месту жительства были приравнены к гражданам России (в соответствии с Постановлением Правительства от 12 марта 1997 года № 290 «О распространении Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации на граждан бывшего СССР, прибывающих из государств - участников СНГ и государств Балтии»), то теперь эти лица регистрировались на общих со всеми другими иностранцами основаниях.

В результате этого официально регистрируемые объемы иммиграции на введение нового порядка регистрации отреагировали незамедлительно: уже в октябре 2000 года число прибывших составило на 84% меньше по отношению к сентябрю, в ноябре - на 61%, в декабре - 54,5%, т.е. сократилось почти вполовину. И это не влияние сезонных факторов: в 1999 и 2001 годах на последние месяцы года пришлось максимальное число прибывших. Схожий тренд был только в 1998 году, но тогда снижение иммиграции было обусловлено финансово-экономическим кризисом, который, кстати, вызвал не только снижение иммиграции в Россию, но и рост эмиграции.

Правила регистрации граждан по месту жительства и пребывания. Паспортный режим. - 2-е изд. – М., 2000 – С. 176.

Чудиновских О.С. Учет миграции в России: причины и последствия кризиса / «Демоскоп Weekly» № 185, 10-23 января 2005 года, http://demoscope.ru/weekly/2005/0185/analit03.php В 2000 году ничего похожего не происходило. Следовательно, снижение было вызвано только изменением порядка учета. Получение вида на жительство - процедура достаточно сложная и требует не менее полугода. Число зарегистрированных прибывших в страну в то время не упало до нулевых отметок только потому, что часть иммигрантов приобрели российское гражданство еще до переезда в Россию или не меняли гражданство, выезжая в страны СНГ.

Проведенные нами ранее расчеты показывают, что только из-за изменения порядка учета иммигрантов-неграждан из стран СНГ и Балтии с октября 2000 года российская статика недоучла 172,6 тысячи человек в 2001 году и 38,9 тысячи человек в октябре-декабре 2000 года. Всего - 211,5 тыс. человек. И этот недоучет имел место и в последующие годы, хотя имело место и реальное снижение иммиграции в Россию, о чем свидетельствуют данные зарубежной статистики, которых не коснулось столь радикальное изменение порядка учета (табл. 5). К сожалению, сопоставимая информация имеется у нас только по странам, но эти данные показательны, т.к. перечисленные страны обеспечивали в 2003 году 61% всех прибывших в Россию по данным Госкомстата России.

Число выбывших в Россию из отдельных стран в 1999-2003 годы, по данным национальных органов статистики, тыс. человек* * Источник: Статистика СНГ (Статистический бюллетень Статкомитета СНГ) № 19 (346) 2004. С. 9- Мкртчян Н.В. Возможные причины снижения иммиграции в Россию в 2000- годах / Вопросы статистики, 2003, № 5, С. 47- Окончательно учет международной миграции в России развалился в результате отмены в мае 2002 года 304 Постановления Правительства от 12 марта 1997 года, с этого момента, по справедливому утверждению О.С. Чудиновских, «в стране вообще отсутствует нормативная база, на основании которой лица, ответственные за регистрацию иностранных граждан, должны заполнять первичные документы для статистического учета мигрантов». Итак, действующая в России в настоящее время система текущего учета миграции неполна, она позволяет получать информацию только о лицах, регистрирующихся по месту жительства.

Правда, Росстат России предпринимает усилия к тому, чтобы включить в разработку данные о долговременных мигрантах, регистрирующихся по месту пребывания на срок 1 год и более. По неофициальной информации, между Росстатом России и ФМС России достигнута договоренность о том, что на указанных лиц будет заполняться листок статистического учета мигранта (ф. 12).

Однако в разработку не включены сведения о мигрантах, которые регистрируются на меньший срок и регулярно продлевают регистрацию (число продлений регистрации неограниченно, и человек может пребывать за пределами места своего постоянного жительства сколь угодно долго). Для лиц, зарегистрированных на срок до 1 года, достаточно бы было не ведение статистической разработки, а ведомственной отчетности. Сведения о числе лиц, зарегистрированных на срок от 3 мес. до 1 года, собираются по состоянию на начало квартала. За год - 4 отчета.

Информация, собираемая по ним, составляется на основании адресных листков прибытия 306 (не следует путать с ф. 12 - листок статистического учета миграции). Сведения собираются самые простые:

- откуда прибыл;

Утратило силу в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 мая 2002 года, № 295.

Чудиновских О.С. Правовые основы государственного статистического наблюдения за миграционными потоками в России / Вопросы статистики № 8, 2006, С. 35.

ф.2, приложение к Инструкции о применении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утв. Приказом МВД РФ от 23 октября 1995 № - срок регистрации.

Зная «откуда прибыл» временный мигрант, можно корректировать численность населения регионов выбытия. Как пишет О.С. Чудиновских, уведомление о временном выбытии граждан в места постоянного жительства предусмотрена, что делает возможным оценку баланса численности населения регионов страны. Получение этих сведений будет менее трудоемким, если будет возможно ввести изменения в Журнал учета свидетельств о регистрации по месту пребывания,308 предусмотрев в нем включение указанных выше характеристик мигрантов (в настоящее время там указываются только дата регистрации, ФИО, серия и номер паспорта, адрес места пребывания).

Отдельный вопрос - масштабы миграции совершенно недокументированной, когда мигранты не оформляют регистрацию по месту пребывания, в т.ч. достаточно длительное время. Это явление характерно как для международной, так и для внутренней миграции в России. Причины этому - в сложности и бюрократической запутанности процедур регистрации, а также в возможности «решения вопроса» не официальным путем, а через приобретение поддельных регистраций, а также платы за отсутствие регистрации напрямую представителям контролирующих органов.

Действующий в настоящее время листок статистического учета мигранта к документам о регистрации по новому месту жительства является основным учетным документом, на основании заполнения которого собираются данные о миграции в России. К нему дается отрывной талон, который направляется по месту последнего места жительства при одновременном снятии с регистрационного учета.

Листок статистического учета и отрывной талон к нему содержат одни и те же позиции (общим числом - 20).

Оценка выбытия из регионов РФ производится путем расчета. В регионах прибытия (при обработке листков статистического учета мигранта) накапливается информация о том, откуда мигранты прибыли. Полученные таким образом сведения (числа выбывших) Чудиновских О.С. Правовые основы государственного статистического наблюдения за миграционными потоками в России / Вопросы статистики № 8, 2006, С. 35.

ф.4, приложение к Инструкции о применении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утв. Приказом МВД РФ от 23 октября 1995 № 393.

затем с помощью электронной почты направляются в статистические органы региона выбытия. Впоследствии, на базе эти данных в регионе выбытия составляются агрегированные таблицы распределения выбывших по регионам вселения или направлениям миграции. Таким образом, первичным является учет прибытий, а учет выбытий выступает категорий второго порядка.309 Эта методика вполне оправдана, поскольку в мировой практике статистика прибытий считается более точной.

Наряду с ФИО мигранта документ содержит сведения о его поле, возрасте, месте рождения, гражданстве, национальности, состоянии в браке, месте жительства (новом и последнем, с какого года проживал по нему), занятии по последнему месту жительства, обстоятельствах, вызвавших необходимость переселения, а также сведения о детях до 14 лет, прибывших (выбывших) с ним.

Обработка листка учета позволяет получать большой набор сведений о мигрантах, однако не все они попадают в разработку и публикуются. В настоящее время программа разработки данных о миграции включает сведения по всему населению и отдельно - по городским поселениям и сельской местности. До 2004 года в разработку попадали следующие данные:

- распределение мигрантов по полу и возрасту (по однолетним возрастным группам);

- по основным национальностям (общим числом 69, выделяются народы и этнические группы Российской Федерации, а также народы и этнические группы, проживающие в основном за пределами Российской Федерации);

- по причинам (обстоятельствам) миграции;

- по уровню образования (в 1997-2001 годах были исключены из разработки);

- по месту последнего жительства (отдельно – по городской и сельской местности).

С 2004 года разрабатываются все данные, которые можно получить из талонов статистического учета мигрантов. Главная проблема на сегодняшний день - неполный охват мигрантов Чудиновских О. Текущий учет миграции в России: поиск альтернатив //Доклад на конференции «Миграция в СНГ и Балтии: через различия проблем к общему информационному пространству» - СПб., 8-9 сентября 2000 года.

процедурой регистрации и статистического учета.

Указанные данные доступны на уровне субъектов Российской Федерации, отдельно разработка ведется по районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям, а также по городам с населением свыше 100 тыс. человек и центрам субъектов Российской Федерации.

Данные текущего учета миграции стали доступны для изучения сравнительно недавно - с 1989 года, до этого их публикации были сильно ограничены. С 1992 года Госкомстат России публикует данные о миграции населения, ежегодно выпуская статистические бюллетени «Численность и миграция населения Российской Федерации». По регионам России данные о прибытии, выбытии и миграционном приросте публикуются в разрезе основных миграционных потоков, трех основных возрастных групп населения. Данные о национальном составе мигрантов, брачном состоянии – по Российской Федерации в целом. До 1996 года отдельный раздел бюллетеня посвящен был эмиграции в страны дальнего зарубежья. В последние годы публикуются данные об общих итогах миграции населения районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей.

Значительный интерес представляют публикуемые сведения об изменении численности населения регионов Российской Федерации (отдельно - по районам Крайнего Севера и приравненных к ним местностей) по компонентам прироста, которые показывают ежегодное соотношение естественного движения и миграции, их влияние на изменение расчетной численности населения. Следует отметить, что с 2003 года Росстат России публикует две разные цифры миграционного прироста населения России и ее регионов: по результатам разработки поступающих от территориальных органов ФМС России листков статистического учета мигранта, и результаты оценки, которые он корректирует на недоучет прибывших из стран СНГ (по данным национальных статслужб) и численности зарегистрированных по месту пребывания на срок 1 год и более. Информация о миграции содержится также в Демографическом ежегоднике России, в ежемесячных и поквартальных публикациях Госкомстата «Социально-экономическое положение России», ряде других изданий.

См.: Численность и миграция населения Российской Федерации в 2004 году (Статистический бюллетень). М.: Федеральная служба государственной статистики, 2005, С. 2 (Предисловие).

3. Использование данных переписи и текущего учета населения для оценки результатов миграции в России Во многих странах мира переписи населения преподносят данные, не совпадающие с ожидаемыми. Так, в США перепись 2000 года отклонилась от оценочных данных на 7 миллионов человек 311 в сторону увеличения, в Италии в 2001 году - на 1,7 миллиона в сторону уменьшения численности населения. 312 В странах СНГ, где переписи населения к концу 2000 года прошли уже почти повсеместно, их результаты существенно разошлись с ожидаемыми. В Казахстане в 1999 году недосчитались 842,4 тыс. человек (5,3%), на Украине - почти 500 тыс. человек (0,95%). Россия, с отклонением численности населения от оценочной на 1,8 млн. человек, не выделяется на этом фоне.

Перепись вскрыла неполноту учета миграции. Неттоиммиграция по переписи 2002 года на 1,8 млн. человек (в полтора раза), а число прибывших на 1,7 млн. человек (на 12%) оказались больше, чем по текущему статистическому учету. Росстат России опубликовал пересчитанные от итогов переписи 2002 года данные в демографическом ежегоднике 2005 года, причем только данные пересчета ежегодного миграционного прироста. Переписная поправка распределена по годам таким образом, что она сглаживает провал миграционного прироста в начале 1990-х годов, и делает более плавным его снижение в конце десятилетия. Согласно данным переписи, миграционный прирост России не опускался ниже 200 тыс. человек, по данным же текущего учета, в последние годы он снижается до 72-126 тыс. Вместе с тем, тренды регистрируемой миграции, скорее отражают резкое сужение пространства для законной миграции, чем сокращение реальных потоков. Согласно оценкам, основанным на исследованиях, в России находится 3-4 млн. мигрантов из СНГ,316 значительная часть которых проживает в стране по несколько лет, не имея вида на жительство. Перепись 2002 года World Population Data Sheet, 2003.

Council of Europe, 2002.

Алексеенко А.И, Первая перепись населения в суверенном Казахстане: некоторые итоги и оценки // Миграция в СНГ и Балтии: через различия проблем в общему информационному пространству. Материалы конференции (8-9 сентября 2000 г., СанктПетербург) / Под ред. Г. Витковской, Ж. Зайончковской. СПб.: АдамантЪ, 2001, С. 82- Тульский М. Первые итоги переписи населения Украины 2001 года // Демоскоп Weekly 2002 № 69-70, http://demoscope.ru/weekly/2002/069/analit01.php Демографический ежегодник России. Стат. сб. М. Росстат, См., например: Мукомель В.И. Миграционная политика России: постсоветские контексты. М., Диполь-Т, 2005, С. подтвердила существование большого несоответствия между регистрируемой и фактической миграцией, так же как и общий нисходящий тренд (рис. 1). В свою очередь, стремление в Россию сдерживается улучшением ситуации в постсоветских странах (прекращением военных действий во всех зонах вооруженных конфликтов, экономическим ростом, спадом националистических настроений, постепенной адаптацией русских к новым условиям), а также относительной потерей экономических преимуществ России.

Рисунок 1. Миграция со странами СНГ и Балтии, 1989-2005 гг., Как и в случае с внешней миграцией, по итогам переписи населения 2002 года определенную корректировку следует внести в масштабы внутренней миграции. Известно, что население почти 70-ти регионов по численности не дотянуло до расчетных показателей, в то время как население Москвы, Московской области, ряда регионов юга страны существенно превысило оценку по данным текущего учета.

Напомним, что в межпереписной период отмечен повсеместный недоучет прибытий по внешней миграции, следовательно, масштабы внутреннего перераспределения населения должны были быть еще существеннее.

В 2004 году ЦДЭЧ ИНП РАН производил оценку чисел прибывших и выбывших по России и всем регионам страны в 1990годах. Поправка на прибывших по внешней миграции легко высчитывается исходя из скорректированных данных миграционного прироста в 1990-2002 годах, все остальные недоучтенные прибытия это внутренняя миграция.

Если сопоставить эти оценки с данными текущего учета населения (рис. 2), становится очевидным, что недоучет внутренней миграции имел место все эти годы, однако, примерно с 1995 года, его масштабы в соотношении с регистрируемыми масштабами миграции стали более существенными. Наши оценки показывают, что к 2002 году недоучтенная внутренняя миграция составляла приблизительно 30%.

Рисунок 2. Прибывшие по внутренней миграции, тыс. человек Наши оценки показывают, что спад масштабов внутренней миграции в 1990-е годы был несколько более плавным: они сократились не более чем вполовину, а на 40% - с 4,9 млн. в 1990 до 2,9 млн. в 2002 году. Однако, эти расчеты, опирающиеся на тренды регистрируемой миграции, также показывают продолжающийся до этого времени спад масштабов внутренних переселений.

4. Ведомственная статистика Для получения углубленной информации об отдельных категориях мигрантов организуется ведомственное статистическое наблюдение. Обычно оно организуется и ведется заинтересованными в информации структурами.

После образования Федеральной миграционной службой в году был организован сбор статистической информации о численности и социально-демографических характеристиках официально зарегистрированных беженцев и вынужденных переселенцев.

Статистический учет стал возможен после разработки первичного учетного документа (регистрационной карточки), а также создания системы территориальных органов миграционной службы, осуществляющих накопление и хранение первичных учетных документов, сбор и предоставление статистической отчетности.

В 1992-93 годах статистическая отчетность о вынужденных переселенцах и беженцах велась совместно по этим двум категориям мигрантов, с 1994 года статистическая отчетность ведется отдельно.

Регистрационная карточка вынужденного переселенца содержит сведения о поле, возрасте, национальности, гражданстве (вынужденным переселенцем может быть признан иностранный гражданин, постоянно проживающий на законных основаниях на территории Российской Федерации), месте прежнего жительства, уровне образования, профессии, источниках средств к существованию, социальном статусе. Несмотря на то, что обстоятельства миграции оговорены в законах «О вынужденных переселенцах» и «О беженцах», форма содержит вопрос о причине миграции: обострение межнациональных отношений, межгосударственный, межрегиональный конфликт и другие.

Отчеты содержат также сведения о численности лиц, обратившихся с ходатайством о предоставлении статуса вынужденного переселенца или беженца, и которым было отказано в предоставлении статуса (фактически эти лица рассматриваются как ищущие убежища).

Статистические сведения о беженцах и лицах, ищущих убежища на территории Российской Федерации, получают из анкет лиц, ходатайствующих о признании беженцем. Из 57 позиций анкеты интерес для статистического учета представляют вопросы о поле, возрасте, месте рождения, национальности, родном языке и владении другими языками, вероисповедании, гражданстве, стране прежнего обычного жительства (откуда прибыл), семейном положении, образовании, источниках средств существования. В статистическом отчете разрабатываются не все эти сведения, однако фиксируются обстоятельства прохождения процедуры признания лица беженцем.

Отчетные данные разрабатываются на уровне субъектов Российской Федерации и ежеквартально предоставляются на федеральный уровень. Одновременно территориальные органы ФМС России (с ее упразднением - Минфедерации России) предоставляют статистические отчеты территориальным органам Госстатистики.

Обобщенный статистический отчет составляется ФМС России и в установленные сроки после окончания отчетного периода предоставляется Госкомстату России.

Формы отчетности о численности и социальнодемографическом составе вынужденных переселенцев и беженцев (№№ ВП, Приложение в форме «ВП», Б, Приложение к форме «Б») утверждаются приказом Госкомстата России, тем самым им придается статус Федерального ведомственного статистического наблюдения.

Разработка этих форм предусмотрена в Федеральной программе статистических работ.

С 1994 года территориальными органами ФМС России осуществляется сбор статистической информации о численности, социально-демографическом и профессиональном составе привлеченной иностранной рабочей силы, а также российских граждан, трудоустроенных за границей. Эта отчетность также имеет статус Федерального ведомственного статистического наблюдения.

Также ведомственный статистический учет иностранных граждан, легально пересекающих государственную границу Российской Федерации в специально организованных пунктах пограничного контроля, осуществляется органами Федеральной пограничной службы России. Указанная информация включает сведения о странах, с которыми осуществляются поездки, гражданстве лиц, пересекающих границу, используемых ими видах транспорта, целях поездок.

Цели поездок: служебная, туризм, частная, на постоянное место жительства, транзит, в качестве обслуживающего персонала.

Госкомстат России публикует эти данные в ежегодных бюллетенях.

Эти данные не дают представления о числе лиц, прибывающих из-за границы, т.к. один человек мог осуществлять эпизодические поездки несколько раз, однако дают информацию об интенсивности краткосрочных поездок с отдельными странами. Кроме того, на основе этих данных нередко делаются необоснованные выводы о численности «незаконных мигрантов», находящихся на территории России. Так, по оценке В.П. Иванова (в то время ответственного за формирование миграционной политики в России), дающего в 2002 году огромную, нереальную оценку масштабов нелегальной миграции в России в 35 млн. человек, «…через посты пограничного контроля только из стран СНГ в Россию в прошлом году прибыло 14,5 млн. человек, а выехало из страны - 11,5 млн. человек, остаток - 3 млн. Аналогичная картина была в 1999 и 2000 гг.».317 Пограничная статистика весьма неточна не только в России, но и в других странах СНГ. Так, по данным Госкомграницы Украины, за 1996-2000 годы число прибывших на Украину по данным пограничной статистики превысило число выбывших на 13 млн. человек. К иным данным ведомственной статистики, которые позволяют получать информацию о миграции населения, относятся: - данные о разрешении на въезд (в РФ) и на выезд (из РФ) для постоянного жительства;

- данные о численности студентов, прибывших из-за рубежа и численности студентов, нуждающихся в общежитии (в т.ч. – внутренних мигрантов);

- статистика разрешений на временное проживание и видов на жительство;

- статистика на основе миграционных карт;

- статистика выданных виз и отказов.

Однако все эти источники не дают представления о реальных масштабах «подводной части» айсберга неразрабатываемых учетом и ведомственной статистикой данных о миграции, и тем более нерегистрируемой миграции. Российская система сбора данных о миграции нуждается в серьезном реформировании. Пока существующие системы сбора информации позволяют анализировать миграцию лишь приблизительно, пользоваться ей можно очень осторожно, представляя себе все ограничения, с которыми связан анализ используемых данных.

Аргументы и факты, 10 апреля 2002 года.

Малиновская Е.А. Миграция населения приграничных районов Волыни и Черниговщины в Беларусь. // Миграция и пограничный режим: Беларусь, Молдова, Россия и Украина. Сб. научных трудов / Под ред. С.И. Пирожкова. Киев, 2002, С. Подробно об этих источниках информации см: Чудиновских О.С. Учет миграции в России: причины и последствия кризиса /«Демоскоп Weekly» № 185, 10-23 января 2005, http://demoscope.ru/weekly/2005/0185/analit03.php;

Чудиновских О.С. К вопросу о методике расчета численности долгосрочных международных мигрантов в странах СНГ / Вопросы статистики № 11 2005, С. 46-47.

Часть 2. Миграция в социальных

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА.

УПРАВЛЕНИЕ МИГРАЦИОННЫМИ ПРОЦЕССАМИ.

1. Политическое измерение миграционных процессов Ушли в прошлое времена, когда предполагалось, что человек проживет всю свою жизнь в рамках одной культуры, религиозной традиции, одного национального государства. По мнению В.А.

Ионцева, представителем нашей эпохи по праву может считаться кочевник, а в обществе будущего все люди, независимо от своей культуры, станут мигрантами.320 Этому способствует открытие рынков национальных государств для международной торговли, иностранных инвестиций и технологий, которые в совокупности с глобализацией и транснационализацией капитала и каналов коммуникации оказывают существенное влияние на мировые миграционные процессы.

В поисках лучшей жизни, новой работы или подходящего места учебы миллионы людей ежегодно меняют страну проживания.

Постоянно растущие масштабы международной миграции вовлекают в миграционный круговорот население практически всех стран мира, образно называемое «нацией мигрантов». Несмотря на это, миграция остается политически противоречивым явлением. С одной стороны, представители правительственных структур и политических организаций в разных странах мира отмечают наличие положительных аспектов миграционных процессов, таких, как привлечение в страну высокообразованных мигрантов, обладающих определенными техническими знаниями и навыками, что значительно повышает производительность и конкурентоспособность страны. Мигрантыпредприниматели способствуют созданию новых производств и низкоквалифицированные мигранты позволяют удовлетворять спрос на выполнение работ, которые неохотно выполняются местными жителями.

С другой стороны, некоторые политические силы внутри В.А. Ионцев, «Международная миграция населения и развитие России», «Дружба Народов» 2001, № 4.

По оценкам ООН более 175 млн. человек - 3% населения планеты постоянно проживают за пределами государств, в которых родились. См. WashingtonProFile, 06.10.2005, http://www.washprofile.org/ru/node/ национальных государств опасаются того, что мигранты займут привлекательные для местных жителей рабочие места, либо будут способствовать увеличению расходов государства на социальные выплаты и нужды. Существует опасение, что мигранты, будучи представителями другой культурной среды, внесут социальную дисгармонию в общество, а также будут способствовать росту преступности, распространению наркотиков и терроризма. Такая противоречивость отношения различных политических акторов к все нарастающим миграционным процессам подтолкнула исследователей к детальному рассмотрению роли миграции в жизни современных государств.

В течение многих десятилетий исследованием миграции занимались в основном экономисты, социологи и демографы, в то время как политическое изучение миграционных процессов и их влияние на структуру и политику современных государств оставались в тени. По сути же миграция населения является одной из важных внутригосударственных и межгосударственных отношений. В свете обострившейся глобальной конкуренции, транснационализации политического и экономического пространства она оказывает влияние на характер и сущность политических процессов, на политическую систему любого современного государства. Поэтому с середины 80-х годов прошлого века политико-государственная составляющая процессов миграции стала предметом изучения ученых-политологов и правоведов. В современной политической теории миграция рассматривается в двух измерениях:

- общегосударственное;

- ситуационно-политическое.

В первом случае речь идет о влиянии миграционных потоков на социально-политическое устройство государства и национальную идентичность его граждан, систему внутригосударственных отношений и политическую культуру, на человеческий потенциал государства, предопределяющий роль и место страны на внешнеполитической арене. Одним из основных вопросов, изучаемых в рамках данного измерения, является контроль над миграционными потоками и, соответственно, выработка правил въезда, выезда и пребывания на территории национальных государств. Другими Migration theory: taking across disciplines. Ed. by Hollifield and Carolin Brittel., NewYork, 2000.

словами, речь идет о миграционной политике государств.

предопределяет внимание политологов к проблемам национальной безопасности и угроз, которые несут неконтролируемые и нелегальные миграционные потоки. Особенно актуальной эта проблема стала после 11 сентября 2001 года, когда большинство индустриально развитых стран мира сконцентрировались на решении трех главных задач – «предотвращение, наказание, защита» (в английском языке обычно используется термин 3P - preventing, prosecuting, protecting). В рамках второго измерения мигранты и их объединения рассматриваются как политические акторы, которые принимают непосредственное участие в политической жизни государств или становятся субъектами воздействия различных политических сил, как в странах исхода, так и в принимающих странах. В связи с этим остро стоит вопрос адаптации и инкорпорации мигрантов в общество и социально-политическую систему национальных государств. Влияние процессов миграции на институт гражданства национальных государств, электоральное поведение и формирование различных государственных политик рассматриваются большинством политологов в свете проблем адаптации мигрантов.

Диаспорные сообщества и транснациональные сети мигрантов, включенные в общественную систему страны пребывания, играют весьма важную роль и в политической жизни страны исхода.

Исторические исследования мигрантских сообществ и сетей свидетельствуют о высокой степени вовлечения диаспор в политическую жизнь еще более ста лет назад. Формы вовлечения диаспор в политическую жизнь могут приобретать самый разнообразный характер, а вектор направления политической деятельности может быть направлен как в сторону принимающей страны, так и в сторону страны исхода.

деятельности диаспор являются электоральные и иные политические акции, лоббирование интересов страны исхода в принимающей стране, оказание влияния на страну исхода путем поддержки правительства или оппозиции, финансовая и другого рода поддержка политическим партиям, движениям и неправительственным организациям страны исхода, содействие разрешению конфликтов в стране исхода либо их разжигание.

Террористы передвигаются в тени мигрантов // WashingtonProFile. 06.10.2005.

http://www.washprofile.org/ru/node/ Известны случаи прямого участия диаспоры в политической жизни, путем получения представительства в законодательных и исполнительных органах власти в стране исхода. Наиболее ярким в этом плане является пример Хорватии, когда хорватская диаспора в 1990 году пожертвовала 4 миллиона долларов на избирательную кампанию Ф. Тудмана и была впоследствии вознаграждена предоставлением ей в парламенте двенадцати из ста двадцати мест. Не менее интенсивно диаспоры участвуют и в экономической жизни страны исхода, так как в силу своей транснациональной сути диаспора способна направлять значительные финансовые потоки в страну происхождения, способствуя этим ее социальноэкономическому развитию. В настоящее время в мире насчитывается большое количество ассоциаций мигрантов, играющих большую роль в привлечении и переводе средств, предназначенных для реализации проектов на родине. Так, например, эмигранты из Мали, выходцы из Каеса, проживающие во Франции, финансировали 148 проектов на родине с общим бюджетом 3 млн. евро, из которых 2,5 млн. поступили от мигрантов, а 0,5 млн. составили правительственные фонды. Диаспоры как транснациональные сообщества мигрантов, их рост и развитие, безусловно, и дальше будут способствовать росту объема переводов и их благотворному влиянию на процессы экономического развития стран исхода.

Таким образом, даже находясь за пределами стран происхождения, мигранты, будучи членами диаспоры, все еще ощущают себя частью родины, разделяя характерные для нее социально-политические установки и модели. Как для принимающей страны, так и для страны исхода такое положение дел может иметь как положительное, так и отрицательное значение. Однако, как отмечают специалисты, ожидать от мигранта отказа от своих «корней» на современном этапе уже невозможно. 326 Поэтому национальные государства должны выстраивать свою политику относительно мигрантов и их сообществ в соответствии с существующими реалиями, и дальнейшее исследование политического измерения миграционных процессов, и, в частности, политическая Steven Vertovec, The Political Importance of Diasporas, Migration Information Source, June 2005, http://www.migrationinformation.org/Feature/display.cfm?id= Глущенко Г. Денежные переводы международных трудовых мигрантов:

характеристики и детерминанты. Вопросы статистики. 2005. № 3.

Steven Vertovec, The Political Importance of Diasporas, Migration Information Source, June 2005, http://www.migrationinformation.org/Feature/display.cfm?id= миграциология 327 призваны этому содействовать.

2. Что есть миграционная политика?

Проблемное поле миграционной политики уходит корнями в многозначность и противоречивость как политической, так и миграционной сфер. Многообразие подходов к понятиям «политики» и «миграционного процесса» порождает различные точки зрения на видение миграционной политики. Противоречия отчетливо проявляются в различии определений миграционной политики:

большинство из существующих ее определений имеют излишне узкий характер и не раскрывают в полной мере ее сути. Однако, учитывая, что вопрос о характере, содержании и эффективности стратегий государственной миграционной политики еще далеко не решен, следует обратить внимание на весь спектр предлагаемых трактовок, подходов к пониманию, предложений по содержанию, направленности и методам реализации миграционной политики.

В отечественной литературе понятие «миграционная политика»

у разных исследователей приобретает различную окраску в зависимости от понимания ими термина «политика». Иногда встречаются отождествления миграционной политики с управлением миграционными процессами. 328 А.У. Хомра считает эти понятия тождественными на том основании, что к термину «политика»

привыкли демографы, а термин «управление» менее абстрактный и, притом, пришедший из других сфер науки. 329 Обстоятельный разбор суждений относительно взаимосвязи миграционной политики с социальной политикой дан В.А. Ионцевым. Интересна точка зрения О.В. Лармина, Б.С. Хорева, В.М. Моисеенко, полагающих, что миграционная политика тесно связана с национальной политикой, политикой в области оплаты труда и т.д. 330 Например, по мнению Б.С. Хорева, миграционная политика - это система условий, способов и мер управления миграционной подвижностью населения, близкие формулировки можно найти и у других отечественных авторов. Среди зарубежных специалистов утвердилась точка зрения, что миграционная политика - это та или иная система мер. По мнению Ефимов Ю. Политическая миграциология. Ставрополь, 2005.

Рыбаковский Л.Л. Миграция населения: прогнозы, факторы, политика.

Хомра А.У. Миграция населения: Вопросы теории, методики исследования.

Киев.1979. С. Миграционная подвижность населения в СССР. М.,1974. С.21,124.

См., например, Хомра А.У. Миграция населения: Вопросы теории, методики исследования. Киев.1979. с.50; Миграционная подвижность населения в СССР. М.,1974.

С.122; Актуальные проблемы миграционной политики в СССР. М.,1982. С.5.

экспертного совета стран ЕС, наиболее эффективным и универсальным методом регулирования потока беженцев и иммигрантов является введение унифицированных въездных документов для всех государств региона, этот вопрос стал ключевым пунктом Шенгенского соглашения. Система мер по «эффективному пограничному контролю и выборочному ограничению иммиграции», названная «политикой контролируемой иммиграции», была одобрена всеми странами-членами Шенгенской группы в качестве базы для совместных действий. Иммиграционная политика стран ЕС базируется, главным образом, на контрольных и ограничительных мерах. Особое место в их ряду занимают контроль за международными транспортными перевозками, а также депортация иммигрантов. Отличительной чертой большинства формулировок миграционной политики является определение ее через систему мер. С нашей точки зрения, данный «инструментальный» подход чрезмерно узок. В последние годы осуществление конкретных мер миграционной политики стало весьма серьезной политической, юридической и финансовой проблемой. Становится все труднее считать, что иммиграционная политика действует просто как шлагбаум на пути к рынку труда. Как совершенно справедливо заметил Л.Л. Рыбаковский, анализируя подходы к миграционной политике, «…кроме них (мер) она (миграционная политика) включает, например, разделяемые субъектом представления, идеи, цели, во имя которых осуществляется та или иная политика».334 В этом случае «…миграционная политика представляет собой систему общепринятых на уровне управления идей и концептуально объединенных средств, с помощью которых, прежде всего государство, а также его общественные институты, соблюдая См., например, Stetter St. Regulation migration: authority delegation in justice and home affairs// Journal of European Public Policy, Vol. 7, 2000. P. 80-81; Гольдин Г.Г. Миграция населения: проблемы политико-правового регулирования Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора политических наук М., 2001. С.20;.Потемкина О.

«Европа граждан»//Европейский Союз. Путеводитель. М.,1998. С.120-127;И.П.Цапенко Союз «закрытых дверей”//Миграция № 3-4,1998. С.38-40;.Боровик М.А.,Шемберко Л.В Современные миграционные процессы в Европе//Актуальные проблемы Европы. М., 1998. С.127-129;Паскуаль де ла Парте Ф. Европа на пороге 21 века// Актуальные проблемы Европы. М., 1998. С.21-22.

Hollifield J. The Migration Crisis in Western Europe // Migration, Ethnicity, Conflict / K.

Bade (ed.). - Osnabruck: Universitatsverlag Rasch, 1996. - P. 367-402.

Рыбаковский Л.Л. Миграция населения: прогнозы, факторы, политика. С.167.

определенные принципы, соответствующие конкретно-историческим условиям страны, предполагает достижение целей, адекватных как этому, так и последующему этапу развития общества». С нашей точки зрения, в существующих определениях миграционной политики важно выделить следующие моменты:

- «миграционная политика... есть продукт политической системы»; - миграционная политика - прерогатива не только государства, но и общественных институтов;

- различные общественные институты - партии, церковь, общественные организации - могут иметь различные точки зрения на цели и средства миграционной политики;

- миграционная политика - это процесс согласования интересов государства в области регулирования миграций на федеральном и региональном уровнях с интересами мигрантов, местного сообщества, политических и экономических элит, партий, общественных институтов;

- «..миграционная политика - это процесс взаимодействия между государствами, при котором происходит передача юрисдикции, так как мигранты, прекращая быть членами одного общества, становятся членами другого». Таким образом, в широком смысле миграционная политика:

- является одним из направлений государственной политики и определяется характером государственного устройства, целями, которые преследуются государством;

- представляет собой государственную доктрину или концепцию регулирования миграционных процессов;

- неразрывно связана с проводимой экономической, социальной, демографической, национальной, культурной политиками;

- разделяется на реальную и декларируемую, при этом декларируемая политика провозглашает своей целью защиту интересов мигрантов, беженцев, а реальная - выражает интересы принимающего государства, правящих элит.

European immigration policy: A comparative study. Ed. By Hammer T. Cambridge univpress, 1985.

См, например, Zolberg A.R. The next waves: migration theory for a changing world// IMR.23(3) P.403-430.

Миграционная политика в узком смысле, направлена на то, чтобы изменить численность, состав, направление движения и расселение мигрантов, повлиять на их интеграцию, - характеристики, тесно связанные с демографической проблематикой.

Можно выделить основные концептуальные модели (основы) миграционной политики:

1) Системная модель. Миграционная политика рассматривается как часть международной политической системы. В этом случае контроль над иммиграцией интерпретируется как структурная потребность, исходящая из несоответствия между открытыми и характеризующимися глобальным характером рыночными силами, и закрытыми, имеющими территориальные пределы государственными образованиями. В соответствии с таким взглядом, пределы эффективности средств государственного контроля зависят от существования международного режима «закрепленного либерализма», состоящего из документов о правах человека и международных соглашений. Задача исследователя состоит в том, чтобы объяснить, почему государства, принимающие одинаковые ограничительные меры, существенно различаются характером, масштабом и интенсивностью усилий по сдерживанию иммиграции.

2) Марксистская модель. Миграционная политика направлена на приведение потребности в резервной армии промышленных рабочих в соответствие с реальной необходимостью, чтобы избежать социальных волнений и высокого уровня конфликтности в отношениях между отечественными и иностранными рабочими.

3) Плюралистическая модель. Миграционная политика рассматривается как процесс, в котором некая совокупность действующих сил - от предпринимателей до церквей, от профсоюзов до этнических ассоциаций, - пытается получить конкретные выгоды, не обращая внимания на системное качество целого.

4) Реалистическая модель. Исследователи, придерживающиеся реалистической точки зрения, доказывают, что государственные соображения являются ключом к пониманию того, как государства управляют иммиграционными потоками.

5) Неокорпоративистская модель. В области иммиграционной политики неокорпоративистские модели сосредоточены на том, каким образом государство, принимающее иммигрантов, согласует транснациональные и международные ограничения со структурой своих внутренних интересов.

6) Коммуникативная модель. Сторонники данной модели выдвигают тезис, что миграционная политика выражает себя через систему коммуникативных действий, которые выступают в качестве цепочки опосредований. В рамках данного подхода исследователь сосредотачивает внимание скорее на социальной составной, контексте выработки иммиграционной политики, нежели на том, чьим интересам она должна служить: ряд особенностей иммиграционной политики зависит скорее от контекста выработки политики, чем от особенностей иммиграции. Итак, мы видим, что, существуют десятки вариантов толкования миграционной политики и для того чтобы подойти к ответу о том, что, собственно есть миграционная политика, - а вопрос этот из разряда проблемных, - необходимо остановиться на анализе специфики миграционной политики.

3. Специфика миграционной политики В чем же заключается ее специфика? В современной политикосоциологической литературе, сложилась точка зрения, что специфика миграционной политики заключается в том, что она затрагивает проблемы, относящиеся как к области экономической политики, так и к таким сложным и трудноопределимым феноменам, как культура общества, его традиции и идентичность. Констатируя сложность и неоднозначность задач миграционной политики, К. Коданьоне отмечал: «Иммиграция находится на перекрестке двух весьма различных политических семантик: основанной на экономических или функциональных проблемах и основанной на культуре, самобытности и традиции». «Ряд особенностей иммиграционной политики - такие, как ее фрагментарный характер, частота непреднамеренных действий, предпочтение, отдаваемое широкомасштабной комплексной реформе, а не детальным переговорам, и высокий шанс морализирования - зависит скорее от контекста выработки политики, чем от особенностей иммиграции».

Из этого вытекает необходимость комплексного изучения вопросов, относящихся к ведению миграционной политики, при планировании которой нужно принимать во внимание и демографические аспекты жизни общества, и обеспеченность кадрами, Коданьоне К. Миграционная политика как планирование наугад // Иммиграционная политика западных стран: альтернативы для России. М.2002 С.8-26.

и то, что можно назвать «культурной ситуацией» в обществе, и социально-экономический уровень развития страны.

Специфика миграционной политики обусловлена также ее структурой.

Достаточно широко распространено в литературе деление миграционной политики на три сегмента - иммиграционную, политику интеграции и натурализации.

Иммиграционная политика (the immigration policy) касается вопросов предоставления тем или иным лицам права на постоянное место жительства, контроля за нелегальной иммиграцией, социального обеспечения легальных (и нелегальных) иммигрантов;

Политика интеграции (the integration policy) касается проблем включения иммигрантов (в первую очередь – с иными этническими, расовыми, религиозными «корнями») в жизнь страны своего пребывания.

Политика натурализации (the naturalization policy) связана с условиями и процедурой предоставления гражданства легальным иммигрантам.

По мнению В.И. Мукомеля, иммиграционная политика, политика интеграции и политика натурализации тесно связаны, их можно рассматривать как последовательные стадии политики приема, обустройства и трансформации вчерашнего мигранта в полноправного члена принимающего сообщества.340 Эффективность иммиграционной политики, политики интеграции и политики натурализации напрямую зависит согласованности концептуальных основ, целей, задач и приоритетов каждой из них.

При определении целей необходимо ранжировать миграционную политику на стратегический, оперативно-тактический и ведомственный уровни реализации, каждый их которых предполагает собственные цели.

1. Стратегические цели (они же рамки) определяются политическим руководством страны.

2. Оперативно-тактические цели - берутся из согласительных процедур с другими ведомствами и утверждаются в качестве целей (ряда ведомств) правительством.

3. Ведомственные цели - направлены на оптимизацию системы управления процессами, относящимися к зоне ответственности Мукомель В.И. Миграционная политика России. Постсоветские контексты. 2005.

С. миграционных ведомств.

4. Задачи миграционной политики Основной задачей иммиграционной политики является создание действенной системы регулирования миграционных потоков и положения мигрантов.

Задача политики интеграции - обеспечение условий успешной интеграции мигрантов в местное сообщество.

Задача политики натурализации - создание условий и процедур предоставления гражданства иммигрантам Итак, мы рассмотрели основные категории миграционной политики (концептуальные рамки, содержание, специфику, цели задачи), которые создают теоретическую основу для разработки конкретного механизма ее обеспечения.

В процессе государственного управления миграционными процессами проводятся в жизнь принятые законы и миграционная политика, провозглашаемая высшей публичной властью. В практике управления миграционными процессами, применяемой развитыми странами, нам бы особо хотелось выделить европейскую модель.

5. Иммиграционная политика стран ЕС Изучение опыта стран Европейского Союза позволяет нам рассмотреть по-своему уникальную модель преодоления различий в национально-государственных подходах к вопросам регулирования миграции и последовательного формирования коллективной миграционной политики в рамках динамично развивающегося с 1950-х годов интеграционного объединения.

Европейская интеграция с самого начала строилась на принципе «четырех свобод»: свободного перемещения товаров, услуг, капиталов и населения. Процесс интеграции стран Европы, нацеленный на создание тесного союза народов, стал фактором активизации миграционного обмена между европейскими странами. В свою очередь, миграционные процессы являются движущей силой интеграции стран, особенно когда речь идет о роли трудящихсямигрантов в межгосударственном экономическом объединении.

Римский договор 1957 года предусматривал либерализацию миграции трудовых ресурсов внутри Сообщества, в частности, свободу перемещения рабочих, служащих и предпринимателей, являющихся гражданами стран-участниц ЕЭС, и не затрагивал регулирование иммиграционных потоков из «третьих» стран. В 1968 году завершился процесс формирования таможенного союза в рамках Европейского экономического сообщества, и вместе с тем было реализовано право на свободу перемещения граждан внутри Сообщества. Лишь с середины 1970-х годов регулирование иммиграционных потоков из стран, не входящих в ЕЭС, стало предметом сотрудничества государств-членов Сообщества. В результате в 1985 году Европейская Комиссия разработала первое руководство по формированию единой миграционной политики Сообщества. В том же году она выпустила «Белую книгу», содержащую предложения по дальнейшему развитию общего рынка в рамках ЕЭС, которая помимо всего прочего предусматривала упрощение контроля на внутренних границах Сообщества, координацию визовой политики и унификацию статуса иммигрантов из третьих стран, в первую очередь беженцев и ищущих убежище.

Анализ соглашений, подписанных в рамках европейского интеграционного объединения в 1950-1980-е годы и призванных регулировать миграционные процессы в странах ЕС, позволяет констатировать следующее: несмотря на понимание необходимости гармонизации иммиграционной политики, государства-участницы Европейского Сообщества пока не были готовы к полному отказу от национальных подходов к регулированию миграции и переходу к единой общеевропейской иммиграционной политике. В целом, общая тенденция сближения миграционных политик государств-членов ЕС в 1950-1980-е годы выразилась в стимулировании миграционного обмена между странами Сообщества и постепенном ограничении иммиграции из третьих стран.

В конце ХХ - начале ХХI века страны ЕС столкнулись с целым рядом серьезных проблем, от решения которых в определенной степени зависит будущее самого Европейского Союза. К таким проблемам нужно отнести следующие:

- регулирование иммиграционных потоков, которые из эпизодического явления превращаются в ЕС в постоянный фактор;

- корректировка политики в отношении нелегальных иммигрантов и беженцев;

- разработка и осуществление мер по интеграции иммигрантов в странах пребывания;

- поиски долгосрочных решений по смягчению давления демографического фактора на экономическое развитие посредством международных мер в области инвестиций, торговли, сотрудничества при соблюдении основных прав человека.