[ «ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ГОСУДАРСТВА И ИНЫХ ПУБЛИЧНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ ...»
ЧОУ ВПО «Институт международного права, экономики, гуманитарных наук
и управления имени К.В. Россинского»
На правах рукописи
ЖМЕТКИН Роман Геннадьевич
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
ГОСУДАРСТВА И ИНЫХ ПУБЛИЧНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Специальность 12.00.03 – гражданское право;
предпринимательское право; семейное право;
международное частное право Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель – доктор юридических наук, доцент Ю.Г. Лескова Краснодар
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ …………………………………………………… Глава I. Понятие, этапы развития становления и юридическая сущность гражданско-правовой ответственности государства и иных публичных образований ………………….. 1.1. Понятие, этапы развития института гражданско-правовой ответственности государства и иных публичных образований …………… 1.2 Юридическая сущность гражданско-правовой ответственности государства и иных публичных образований ……………………………. Глава 2. Субъекты и основания наступления гражданско-правовой ответственности публичных образований …………… 2.1 Субъекты гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный публичными образованиями …………………………………. 2.2 Общая классификация оснований наступления гражданскоправовой ответственности государства и иных публичных образований. Глава 3. Особенности гражданско-правовой ответственности публичных образований ………………………. 3.1. Особенности гражданско-правовой ответственности государства и субъектов Российской Федерации ………………………………………. 3.2. Особенности гражданско-правовой ответственности муниципальных образований………………………………………………… ЗАКЛЮЧЕНИЕ ……………………………………………… СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ ………………………………159-ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Экономические меры принуждения как показывает практика являются наиболее действенными, в условиях рыночной экономики всеобщим мерилом ценностей становятся деньги, именно поэтому возрастает роль гражданского права и гражданскоправовой ответственности.В силу своего исторического наименования гражданское право (ius civile) изначально регулировало отношения между гражданами. Институт юридических лиц появился в гражданском праве позднее и намного позднее государство стало пониматься как юридическое лицо. В зачаточном виде государство рассматривалось как казна (фиск) и тогда не могло быть и речи о правосубъектности такого образования, а также о равноправии в том числе проявляющемся в равной с гражданами деликтоспособности. Гражданская ответственность публичных образованием является своего рода цивилистическим прорывом, который потеснил всеобъемлимость и властность государственного суверенитета, государственного принуждения и административного права. Этот цивилистический прорыв был положен в основу историческим развитием права, это достижение в том числе и буржуазных демократических революций, к которым, например, можно отнести французскую Декларацию прав человека и гражданина 1789 года.
С тех пор получил свой генезис принцип ответственности государства и органов местного самоуправления за причиненный своими органами и должностными лицами вред в процессе осуществления деятельности, регулируемой административным правом, а также ответственности по договорным обязательствам.
В первую очередь принцип получает свое закрепление в международном праве. В советской России этот принцип был крайним образом ограничен, если не сказать, что не соблюдался вовсе. Между тем международные акты закрепляют положения, соответствующие этому принципу, в частности, положениями п. 5 ст. 9, подп. «а» п. 3 ст. Международного пакта о гражданских и политических правах (1966 г.)1.
Конституция РФ 1993 года восприняла этот принцип и закрепила его в статье 53, согласно которой каждый гражданин или юридическое лицо обладает правом на возмещение вреда государством, который причинен вследствие незаконных действий или бездействия органов государственной власти, а также их должностных лиц. Это положение показывает равноправие государства и его должностных лиц с другими субъектами права. Этот принцип является прямым проникновением прав и свобод человека и гражданина в сферу действия публичного права, во властную деятельность государства. Реализация каждого принципа происходит с помощью норм права, непосредственно регулирующих общественные отношения (регулятивных норм права). Гражданское право содержит эти нормы права и конкретизирует это конституционное с целью создания действенного механизма его реализации.
Вместе с тем, расширительное толкование понятий «вред» и «каждый», содержащихся в ст. 53 Конституции РФ, не представляется очевидным.
Таким образом, в цивилистической науке нет единого мнения о том, действует ли принцип, закрепленный в указанной статье в отношении юридических лиц, вступивших в договорные отношения с публичными обязательствам. Дискуссионным остается само понятие гражданскоправовой ответственности публичных образований.
По мере своего развития институт гражданской ответственности публично-правовых образований по договорным и внедоговорным обязательствам претерпел значительные изменения. Изначально правило об ответственности государства и его органов принципом не являлось, а было лишь специальным правилом, для которого требовалось специальное на то О гражданских и политических правах : Международный Пакт от 16 декабря 1966 г. (принят Генеральной Ассамблеей ООН; для СССР вступил в силу 23.03.1976 г.) // Ведомости ВС СССР. 1976. № 17. Ст. 291.
указание закона. В настоящее время это правило является принципом, что в позволяет говорит об ответственности государства и его органов независимо от прямого указания об этом в специальных нормах права. Таким образом, при совершенствовании норм гражданского права следует придерживаться этого принципа и конкретизировать его в целях повышения эффективности механизма его реализации.
Институт гражданской ответственности государства тесным образом связан с переходом от плановой экономике к рыночной. Государство в рыночной экономике должно выступать равноправным партнером с другими участниками рыночных отношений. В России этот период связан с началом 1990 годов.
Рыночная экономика потребовала от государства равной степени ответственности и добросовестности наряду с другими участниками гражданского оборота, что повлекло за собой потребность изменений в законодательстве. Рассмотрение института ответственности государства имеет практическое значение и с точки зрения практики его применения, потому что наличие самих норм не говорит уже о правильном их применении. Более того в силу особого властного характера правового статуса государства требуются более действенные меры ответственности, потому что именно такие меры могут обеспечить истинный баланс прав и обязанностей субъектов гражданских правоотношений.
законодательство ставит публичные образования как субъект гражданской ответственности в неравные условия с гражданами и юридическими лицами.
Основная проблема заключается в том, что государство чрезмерно вмешивается в деятельность субъектов предпринимательства, создавая зачастую ничем не оправданные препятствия для предпринимателей, и при этом остается совершенно безнаказанным.
Действующее российское законодательство не располагает эффективным правовым механизмом обеспечения неотвратимости наказания и привлечения к гражданско-правовой ответственности публичных образований в лице их органов и должностных лиц. Это означает, что существует конкретная проблема в науке гражданского права, нуждающаяся в решении.
Степень разработанности темы. Проблемы гражданско-правовой ответственности публичных образований в советское время были предметом отдельных монографических исследований. В частности, следует выделить работы Е.А. Флейшиц, В.Т. Нора, А.Н. Савицкой, А.П. Куна. Некоторым аспектам правового регулирования рассматриваемого института были посвящены исследования Д.Н. Бахраха, К.Б. Ярошенко, В.М. Савицкого, A.M. Беляковой, В.М. Смирнова и А.А. Собчака. Отмечая высокую научную состоятельность и актуальность полученных названными учеными результатов, следует признать, что значительная часть проведенных теоретических исследований имеют отношение к законодательству советского периода прошлого века и не решают современных проблем этого института.
Относительно анализа проблем договорной ответственности публично-правовых образований на основе современного законодательства, приходится констатировать, что такие монографические работы, носящие комплексный характер, в науке гражданского права отсутствуют. Изучение данного института содержится в незначительных по объему параграфах учебников по гражданскому праву, а также в комментариях Конституции РФ и Гражданского кодекса РФ, содержащих анализ правовых норм, регулирующих отношения, связанные с юридической ответственность публичных образований.
К числу наиболее значимых исследований института ответственности публично-правовых образований на современном этапе развития гражданского законодательства и складывающейся судебной практики следует отнести работы Е.А. Суханова, К.Б. Ярошенко и А.Л. Маковского.
Однако комплексные исследования проблем имущественной ответственности государства и иных публично-правовых образований за вред, причинённый соответствующими органами и должностными лицами, продолжают оставаться актуальными.
Цель исследования – анализ особенностей гражданско-правовой ответственности государства, иных публичных образований и их должностных лиц, выработка новых доктринальных подходов развития исследуемого института гражданского права.
Для достижения поставленной цели предполагается решение следующих основных задач:
– исследовать понятие, проследить тенденции становления и развития института гражданско-правовой ответственности государства и иных публичных образований;
ответственности государства и иных публичных образований в новых социально-экономических условиях;
– изучить гражданско-правовой статус публичных образований как субъектов гражданско-правовой ответственности;
– сформировать общую классификацию оснований наступления гражданско-правовой ответственности государства и иных публичных образований;
– рассмотреть особенности гражданско-правовой ответственности отдельных видов публичных образований;
– выработать предложения по совершенствованию гражданского законодательства в исследуемой сфере.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере имущественной ответственности публично-правовых образований, а также закономерности построения, функционирования и развития механизма юридической ответственности публичных образований по российскому гражданскому законодательству.
законодательство, судебная и арбитражная практика, доктрина в области гражданско-правовой ответственности и функциональные взаимные связи между ними.
Методологическая основа исследования. Базовым является общенаучный диалектический метод познания. При изучении понятия и особенностей гражданско-правовой ответственности публичных образований широко использовались также частно-научные методы формально-логического, системного, структурного, сравнительного, исторического анализа.
Теоретическую основу исследования составили труды советских, российских учёных, посвященные различным аспектам рассматриваемого института: М.М. Агаркова, Д.Н. Бахраха, A.M. Беляковой, К.М. Варшавского, В.В. Витрянского, В.В. Глянцева, С.Е. Донцова, О.С. Иоффе, А.П. Куна, Я.М. Магазинера, А.Л. Маковского, Н.С. Малеина, М.Г. Марковой, Г.К. Матвеева, В.Т. Нора, А.Н. Савицкой, В.М. Савицкого, А.П. Сергеева, В.Т. Смирнова, А.А. Собчака, Е.А. Суханова, Е.А. Флейшиц, К.Б. Ярошенко и др.
В диссертации анализировалась практика судов общей юрисдикции, арбитражных судов, Конституционного Суда РФ по делам о рассмотрении споров о гражданской ответственности публично-правовых образований.
Научная новизна исследования. Диссертация является одним из первых комплексных монографических исследований проблем гражданскоправовой ответственности государства, иных публичных образований и их должностных лиц, содержащим новые доктринальные подходы развития института гражданско-правовой ответственности, направленные на дальнейшее развитие теории гражданского права и выработку предложений по совершенствованию гражданского законодательства в исследуемой сфере.
В диссертации выявлены признаки правоотношения ответственности, обоснован вывод о том, что причинитель вреда не является субъектов этого правоотношения, поскольку его действия (бездействие) является только основанием ответственности публичных образований.
Обоснован вывод о необходимости отказа от исчерпывающего перечня субъектов ответственности, закрепленных в ст. 1069 ГК РФ в пользу указания на осуществление административно-управленческих функций, делегированных публичными образованиями отдельным субъектам.
Предложено не ограничивать ответственность именно за совершение действий, поскольку возмещение вреда может быть вследствие осуществления деятельности как определенной совокупности действий.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Гражданско-правовая ответственность публичных образований представляет собой восстановительную компенсацию причиненного вреда.
Основанием наступления гражданско-правовой ответственности органов публичной власти всегда является должностное правонарушение, имеющее как формальный признак – противоправность поведения, так и материальный – наличие вредных последствий. В отличие от общегражданской ответственности имущественная ответственность публично-правовых образований не может ставиться в зависимость от наличия вины, что необходимо учесть при модернизации ГК РФ.
2. Ответственность публично-правовых образований по договорным обязательствам носит ограниченный характер, что противоречит конституционному принципу равенства участников гражданских правоотношений.
Договорная ответственность публично-правовых образований по своей сути носит моноотраслевой, гражданско-правовой характер, а по механизму реализации – полиотраслевой, поскольку при ее наступлении применяются нормы как частного, так и публичного права. Предлагается закрепить в ГК РФ как основном нормативно-правовом акте частного права основные принципы договорной ответственности публичных образований и процедуру ее реализации, после чего привести в соответствие с ГК РФ нормы иных отраслей российского законодательства.
3. Особенность договорной ответственности публично-правовых образований состоит также в том, что в случаях, указанных в законе, они несут субсидиарную ответственность по долгам своих учреждений (п. ст. 120 ГК РФ) и казенных предприятий (п. 5 ст. 115 ГК РФ), при условии их опосредованного участия в договорных обязательствах. В связи с этим субсидиарной ответственности публичных образований по обязательствам соответствующие изменения в разделы «Лица» и «Общие положения об обязательствах».
руководствоваться при подготовке нормативных актов для регулирования отношений, возникающих в исследуемой сфере. Выделение принципов в данном случае целесообразно в связи с тем, что регулирование отношений по возмещению ущерба от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц носит комплексный, межотраслевой характер, затрагивая предметы регулирования не только гражданского права, но и финансового, арбитражного и гражданского процессуального права, исполнительного производства.
ответственности физического лица, непосредственно причинившего вред, и публично-правового образования, ответственного за действия причинителя вреда, с обязательным регрессным требованием к виновному должностному лицу. Второй принцип – обеспечение максимальной защиты бюджетного процесса от деформирующих воздействий. Третий принцип – унификация всех порядков исполнения судебных решений, исполняемых за счет бюджетов.
5. Вопрос о том, кто должен выступать от имени казны Российской Федерации по искам из причинения вреда незаконными действиями (бездействием) государственных органов и их должностных лиц, решается на практике неоднозначно. Доказана обоснованность практики арбитражных судов, согласно которой от имени казны Российской Федерации в подобных делах выступают главные распорядители средств федерального бюджета, т. е.
различные министерства и ведомства, должностными лицами и органами которых причинен вред. Эта практика основана на ст. 128 Бюджетного кодекса РФ, которая имеет приоритет перед правилами, закрепленными в подзаконных актах. Сложившаяся практика требует нормативного закрепления в ГК РФ и БК РФ.
6. Обоснована необходимость расширительного толкования нормы ст. 1069 ГК РФ. Государство должно отвечать за действия тех институтов, которые осуществляют свою деятельность от его имени и осуществляют его управленческие функции. Пори определении субъекта ответственности не должно являться существенным, квалифицированы ли эти субъекты в законодательстве как органы государственной власти или нет. В соответствии с предлагаемым толкованием, наличие в силу закона у государственного института (не являющегося формально государственным органом) административных полномочий является достаточным условием применения ст. 1069 ГК РФ для возмещения вреда, причиненного при осуществлении указанных полномочий. При этом не имеет значения, в какой организационноправовой форме юридического лица создано то или иное образование (учреждение, государственная корпорация и т. д.). Определяющим фактором является наличие публично-правовой компетенции, проявляющейся в государственно-властных полномочиях, которыми в силу закона наделен данный субъект.
7. Поддерживая и позитивно оценивая складывающуюся судебную практику разрешения споров, возникающих в связи с причинением вреда органами публичной власти, автор считает необходимым закрепить в § главы 4 и главе 5 ГК РФ следующие принципиальные положения:
– отсутствие достаточного финансирования учреждений, созданных публичными образованиями, не может быть основанием для освобождения учреждения от ответственности по обязательствам;
– недопустимо ограничивать объекты взыскания по долгам публичных образований только денежными средствами;
– субсидиарная ответственность собственника распространяется и на долги его учреждения, возникшие в связи с осуществлением последним «приносящей доходы деятельности», а не только в связи с исполнением сметы бюджетных расходов.
8. Предлагается новый подход к регулированию ответственности публичных образований в случаях причинения вреда в рамках осуществления делегированных полномочий. Казна, отвечающая за орган, делегировавший полномочия, и казна, отвечающая за орган, которому делегированы полномочия (либо соответствующая казна и частное лицо – причинитель вреда), должны нести солидарную ответственность с возможностью последующего регресса на общих началах, связанных со степенью виновности каждого из причинителей вреда.
9. Обосновывается целесообразность включения в гл. 2 ГК РФ отдельной статьи «Исполнение гражданских обязанностей», в которой необходимо закрепить в качестве общего принципа недопустимость ограничения объема имущественной ответственности публичных образований.
10. Автор считает неоправданным ограничение перечня имущества муниципального образования, на которое можно обратить взыскание по гражданско-правовым обязательствам. Необходимо уточнить в Законе №131ФЗ, что муниципальное образование несет гражданскую ответственность за счет:
– денежных средств расходной части бюджета (строка «Расходы по иным обязательствам»;
– имущества, закрепленного за муниципальными учреждениями и унитарными предприятиями, за исключением объектов жизнеобеспечения, объектов культуры, имущества общественного транспорта, имущества, используемого в медицинской и образовательной деятельности, организации досуга и физической культуры.
исследования. Теоретическая значимость исследований состоит в разработке комплексного подхода к гражданско-правовой ответственности публичных образования, что может послужить основой для дальнейших исследований по проблематике ответственности, по статусу публичноправовых образований, по теории правоотношения ответственности и по категории «вины» в гражданском праве.
Выводы и предложения в диссертационном исследовании могут правоприменительной практики, могут быть учтены для совершенствования гражданского законодательства, будут способствовать более высокому уровню организованности взаимоотношений частных лиц с публичными образованиями.
Положения диссертационного исследования могут быть использованы также в учебном процессе при составлении образовательных программ, чтении лекций и ведении семинарских занятий по гражданскому праву, касающихся проблематики ответственности в целом, ответственности публичных образований, а также гражданско-правового статуса публичных образований.
исследование обсуждено на заседаниях кафедры гражданского права и процесса юридического факультета ЧОУ ВПО «Институт международного права, экономики, гуманитарных наук и управления имени К.В.
Россинского». Основные научные результаты диссертационного исследования опубликованы в 7 научных статей, в том числе 3 статьи рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ. Основные положения и выводы исследования использованы автором в научной и практической деятельности.
Материалы диссертации использованы при чтении лекций по гражданскому и предпринимательскому праву в ЧОУ ВПО «Институт международного права, экономики, гуманитарных наук и управления имени К.В. Россинского», а также при проведении научно-практических семинаров в АНО «Научно-исследовательский институт актуальных проблем современного права.
Структура и объём диссертации определяются целями и задачами исследования, необходимостью логичного расположения материала.
Диссертация состоит из трёх глав, объединяющих шесть параграфов, списка использованных нормативно-правовых актов, материалов судебной практики и научной литературы.
Глава 1. Понятие, этапы развития становления и юридическая сущность гражданско-правовой ответственности государства и иных публичных образований 1.1. Понятие, этапы развития института гражданско-правовой ответственности государства и иных публичных образований Ответственность в саамом общем виде может быть определена как способность оценивать совершенные действия. Такое определение ответственности не носит негативного оттенка, то есть предполагается, что действие может быть правильным и неправильным, от этого будет зависеть и вид ответственности. Способность давать оценку своим действия присуща как каждому человеку в отношении своих действий, так и в отношении действий других людей. Оценка своих действий производится на предмет соответствия тем или иным правилам, которым эти действия подчиняются.
Внутренняя оценка своих действий на предмет соответствия своим внутренне установленным правилам поведения для себя может быть названа нравственной ответственностью. Оценка действий на предмет соответствия общим правилам поведения, установленным для всех может быть названа правовой оценкой. Это определение правовой оценки достаточно широко, чтобы охватить ответственность за действия, соответствующие обязательным для всех правилам, и за действия, не соответствующие обязательным для всех правилам. В юридической литературе принято считать юридически значимой ответственностью только оценку со стороны других (общества) действий, не соответствующих общеобязательным для всех правилам поведения – правовым нормам.
Юридическая ответственность в цивилизованном обществе призвана обеспечить интересы каждого и всего общества путем восстановления социальной справедливости цивилизованными способами. Гражданскоправовая ответственность является разновидностью юридической ответственности и составляет его часть. Различная правовая природа регулируемых правом отношений определяет различную правовую природу конкретного вида юридической ответственности, так в силу имущественного характера гражданско-правовая может применяться не только в качестве единственной санкции за совершенное правонарушение, но и совместно с административно-правовыми и (или) уголовно-правовыми санкциями.
Прежде всего применение нескольких видов юридической ответственности зависит от такой масштабной классификации системы права как деление на публичное и частное. Юридическая ответственность, относимая к частному праву, может быть применена наряду с видом юридической ответственности, относимой к публичному праву. Так административная ответственность (дисциплинарной) ответственностью, но не может быть применена одновременно за одно и то же действие и административная и уголовноправовая ответственность. Равным образом не мыслимо применение дисциплинарной ответственности вместе с гражданской.
Гражданская ответственность имеет свой специфический характер восстановления социальной справедливости. Она основывается не на таком восстановлении справедливости, при котором обществу возвращается то, что было отнято в результате правонарушения, а прежде всего на справедливости для каждого индивида общества. То есть то, что справедливо для одного – то справедливо для общества. Это гражданско-правовая оценка совершенных негативных действий.
Представители науки теории государства и права сформулировали общие положения о содержании гражданской ответственности, ее целях и задачах. Так, Н.В. Витрук считает, что основное содержание гражданской ответственности – восстановление нарушенного права, заглаживание восстановительно-возмещающий характер1.
ответственности, как превентивную и компенсационную 2. В некоторых работах перечень функций гражданско-правовой ответственности расширен:
выделяются регулятивная, превентивная, карательная, восстановительная и воспитательная функции3.
В современной цивилистической доктрине понятие гражданскоправовой ответственности основывается, как правило, на ее автономном режиме функционирования в составе гражданского правоотношения без учета правоприменительной практики использования в комплексных законодательства, в том числе нормами публичного права. Об этом свидетельствуют два противостоящих друг другу структурных понятия гражданско-правовой ответственности, которые до сих пор являются руководствоваться законодателю.
Первое понятие базируется на определении, данном профессором С.Н. Братусем, который рассматривал юридическую ответственность, правонарушителю любых неблагоприятных для него мер. Одновременно пояснялось, что роль мер гражданско-правовой ответственности состоит Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности. М. : Норма, 2009.
С. 229.
См. Тархов В.А. Понятие и значение гражданско-правовой ответственности // Гражданское право. Часть 1 / под ред. З.И. Цыбуленко. М., 1998. С. 425; Малеина Н.М.
Гражданско-правовая ответственность // Гражданское право. Ч. 1 / под ред. А.Г. Калпина, А.И. Масляева. М., 1997. С. 442.
Хачатуров Р.Л., Липинский Д.А. Общая теория юридической ответственности :
монография. СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2007. С. 793.
правонарушителем ранее не исполненной им же добровольно возникшей у него обязанности1.
Аналогичную позицию занимал и другой известный ученый и цивилист О.С. Иоффе, отмечая, что гражданско-правовая ответственность характеризуется следующими свойствами: ответственность есть санкция, принуждением; основа ответственности – общественное осуждение и стимулирование правонарушителя к определенной деятельности; выражается в восстановлении прежнего положения потерпевшего и в возложении отрицательных последствий на правонарушителя; цель ответственности – нормальное регулирование гражданским правом общественных отношений2.
ассоциировал либо с заменой неисполненной правонарушителем обязанности новой (например, возложением на правонарушителя обязанности исполнить договор и возместить потерпевшему лицу убытки, понесенные в связи с этим), либо с лишением права, из которого вытекала нарушенная обязанность (например, права продавца в договоре купли-продажи на получение от покупателя покупной цены при продаже недоброкачественной вещи)3.
Второе доктринальное понятие гражданской ответственности имеет более узкий характер. Оно не предполагает включения в состав понятия «ответственность» случаев, связанных с принудительным исполнением правонарушителем обязанностей, предусмотренных законом и договором.
полагает, что ответственность как отрицательное последствие нельзя сводить к возникшей ранее обязанности. Даже принудительное исполнение См. : Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность (очерк теории).
М., 2001. С. 6; Лукьянцев А.А. Применение гражданско-правовой ответственности при осуществлении предпринимательской деятельности: теория и судебная практика.
Ростов н/Д, 2005. С. 5.
Иоффе О.С. Ответственность по советскому гражданскому праву. Л., 1955. С. 17.
обязанности не будет означать ответственности. Ответственность состоит в причинителя вреда1.
Е.А. Суханов, являющийся сторонником данной концепции понятия гражданско-правовой ответственности, иллюстрирует это на примере ответственности2.
ответственности неприемлемо по следующим обстоятельствам.
прежде всего легальному понятию убытков, содержащемуся в ст. Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ 3 ), согласно которой под убытками понимается денежное выражение ущерба (вреда), причиненного действиями лица, нарушающими права потерпевшего. В состав ущерба органически входит стоимость утраченного (поврежденного) имущества, невыполненной или несвоевременно выполненной работы, неоказанной или некачественно оказанной услуги, невозвращенная в срок потерпевшему лицу сумма займа – все это называется реальным ущербом4.
Во-вторых, из состава неблагоприятных последствий ненадлежащего поведения правонарушителя, определяющих сущность самого понятия гражданско-правовой ответственности, изымается наиболее важная часть, приходящаяся на долю расходов, которые вынужден нести правонарушитель в связи с «принудительным исполнением лежащих на нем обязанностей». Речь Лукьянцев А.А. Применение гражданско-правовой ответственности при осуществлении предпринимательской деятельности: теория и судебная практика. Ростов н/Д, 2005. С. 6.
Гражданское право : В 4 т. / под ред. Е.А. Суханова. М. : Волтерс Клувер, 2004.
Т. 1. С. 587.
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (ред. от 06.12.2011, с изм. от 27.06.2012) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.07.2012) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 32.
Ст. 3301; 2011. № 50. Ст. 7335.
См. п. 3 ст. 393, ст. 394, п. 2 ст. 395, ст. 396, ст. 1064 ГК РФ.
идет прежде всего о судебных расходах, об оплате дорогостоящих услуг адвокатов и о других затратах, связанных с участием суда, иных правоохранительных органов, осуществлением возложенных на них функций в рассматриваемой сфере деятельности. Отметим также, что указанные расходы правонарушителя при принудительном исполнении лежащих на нем обязанностей составляют постоянный компонент неблагоприятных последствий его ненадлежащего поведения. Вместе с тем неоднократное принудительное исполнение правонарушителем лежащих на нем обязанностей неизбежно ведет к девальвации его деловой репутации и, как следствие, к утрате клиентуры и банкротству. В то же время такой компонент неблагоприятных последствий, как штраф, пени, иные санкции карательного типа, в ряде случаев вообще может отсутствовать.
В-третьих, и это особенно важно, включение принудительного исполнения обязанностей, лежащих на правонарушителе, в состав понятия гражданско-правовой ответственности придает ей публично-правовой характер.
Все виды гражданско-правовой ответственности независимо от того, идет ли речь о договорной или внедоговорной форме, содержат элементы как частноправового, так и публично-правового порядка. Различие существует лишь в «дозировке» указанных элементов.
Так, в договорной ответственности преобладают цивилистические элементы, поскольку она применяется преимущественно в зоне действия гражданского правоотношения.
С деликтной ответственностью, связанной с причинением вреда личности и имуществу граждан, а также имуществу юридических лиц, дело обстоит иначе. На стадии ее возникновения в большей степени присутствуют публично-правовые элементы. Данные отношения возникают из действий комплексного характера, непосредственно связанных с защитой конституционных прав и свобод граждан, охраной права частной собственности граждан и организаций, права государственной собственности и права муниципальной собственности на принадлежащее Российской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям имущество.
Оба вида гражданско-правовой ответственности возникают из действий как юридических фактов, ведущих к нарушению субъективных прав граждан, юридических лиц, других субъектов права, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий субъектов гражданского права, порождающих гражданско-правовую ответственность в силу общих начал и смысла гражданского законодательства. Данные действия могут совершаться в различных сферах жизнедеятельности общества и государства (производственной, коммерческой, управленческой, бытовой, договорно-правовой, правоприменительной и т. д.) и по своему характеру иметь неоднородную природу (техногенную, террористическую, антисоциальную, криминальную, безответственную, непрофессиональную, противоправную и т. п.). При этом одно и то же действие одновременно может использоваться в качестве основания для возникновения различных видов ответственности: гражданско-правовой, имеющей имущественный характер; административной, дисциплинарной, уголовно-правовой, применяемой к гражданам за совершаемые ими преступления. В данном качестве общие правовые нормы о таких действиях, относимые законом к юридическим фактам, могут рассматриваться как реперные правовые нормы1.
«Надотраслевые» (реперные) нормы расположены и в гражданском законодательстве, в частности, юридические факты, служащие основанием гражданско-правовой ответственности закрепляются в главах 21 ГК РФ, ГК РФ и 59 ГК РФ. Юридические факты закрепляются тем самым в нормах законодательства об обязательствах, ответственности и специальных нормах об обязательствах вследствие причинения вреда.
О понятии реперной нормы см. : Мозолин В.П. Роль гражданского законодательства в регулировании комплексных имущественных отношений // Журнал российского права. 2010. № 1. С. 26–31.
ГК РФ не использует такой теоретически принятый критерий как противоправность причинения вреда (действия, бездействия), и не использует термин правонарушитель. Используется термин «незаконные действия» (ст. 1064, 1069 ГК РФ), однако это не означает что этот критерий отсутствует. Противоправность понимается не только как несоответствие нормам объективного права, но и как нарушение субъективных прав другого лица. Противоправность как признак действия, влекущего возникновение гражданско-правовой ответственности получила распространение в юридической учебной литературе 1. Этот подход подтверждается законом, однако отсутствие необходимых терминов в самом тексте закона не позволяет вывести этот признак при буквальном толковании текста закона, что нельзя не признать недостатком законодательства.
В ГК РФ установлены и другие элементы состава правонарушения, субъективного элемента выступает виновность совершенного действия, при этом действует презумпция виновности причинения вреда которое лежит в основе понимания генерального деликта, устанавливаемого п. 2 статьи ГК РФ: «Лицо, причинившее вред, освобождается от возмещения вреда, если докажет, что вред причинен не по его вине». Объективный элемент как разтаки и состоит в самой противоправности, которая может пониматься как субъективных прав, именно поэтому представляется убедительной точка зрения В.В. Витрянского, состоящая в том, что условие противоправности относится не к действиям (бездействию) должника, а к самому нарушению субъективных гражданских прав2. «Закон, по общему правилу, интересует сам факт нарушения обязательства, а не то, результатом каких действий должника См. : Гражданское право : В 4 т. / под ред. Е.А. Суханова. М. : Волтерс Клувер, 2006. Т. 4. С. 628.
См. : Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Общие положения.
Книга первая. М., 2007. С. 714.
явилось это нарушение»1. Это верно, поскольку всякой субъективное право закрепляется нормами объективного права и не может пониматься в отрыве от объективного права. В.В. Витрянский переносит акцент с противоправности действия на противоправность нарушения вреда. Этот взгляд является важным для диссертационного исследования, потому что прежде всего направлен на характеристику нарушения, а не на характеристику противоправного действия, что, однако, не означает признания правомерности действия.
В несколько ином направлении развивается европейская научная доктрина деликтного права. В статье 1:101 проекта «Принципы Европейского деликтного права», подготовленного группой ведущих юристов по предусматривается обязанность лица, причинившего вред другому лицу, возместить этот вред. При этом указывается на необходимость доказательства незаконности действий (бездействия) причинителя вреда самим потерпевшим лицом. То есть противоправность презумпцией на является. А в отношении вины следует отметить следующее: в последующих статьях Принципов ответственность за вину не признается общим правилом, а ответственность без вины – исключением. Таким образом, положения и нормы о виновном причинении вреда, причинении вреда деятельностью, представляющей повышенную опасность для окружающих, и причинении вреда работником при исполнении служебных функций предлагается рассматривать не в системе общих норм о генеральном деликте, а в качестве специальных норм деликтного права иерархического характера 3. То есть положения о виновности стоят на втором месте, после подлежащей доказыванию противоправности.
Специфичность развития законодательства об ответственности в целом предопределило несистематическое развитие законодательства об См. : European Group on Tort Law. Principles of European Tort Law. Text and Commentary. Vienna; N.Y., 2005.
См. : Мозолин В.П. Современная доктрина и гражданское законодательство. М., 2008. С. 44–47.
законодательство получило не только в России, но и за рубежом.
Россия, как и во многих других случаях, перенимала опыт более ранних европейских правопорядков в сфере ответственности публичных образований и должностных лиц, в пользу чего говорит более позднее появление ответственности публичных образований и должностных лиц в России по сравнению с зарубежными правовыми системами1. В качестве общего правила вводилась ответственность именно должностных лиц за причинение вреда при осуществлении своих служебных обязанностей, при этом законодатель крайне неуверенно вводил этот вид ответственности с целью защиты интересов должностных лиц, в том числе и противоправных, что нельзя признать справедливым2.
К. Маркс и Ф. Энгельс предлагали ввести ответственность для всех чиновников, подчеркивая необходимость несения ответственности за все идеологический характер, в Конституции РСФСР (1918 г.) 4 закрепления не получили. С 1920 года стали приниматься отдельные нормативные акты, регулирование было фрагментарно и осуществлялось не в качестве общих См.: Михайленко О.В. Имущественная ответственность за вред, причиненный осуществлением публичной власти: теоретические аспекты и проблемы ее реализации на практике. М. : Волтерс-Клувер, 2007. С.25 и далее.
Мирошникова Н.И. Ответственность государственных учреждений за вред, причиненный неправильными служебными действиями должностных лиц в области административного управления : автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 1975. С. 6;
Цветков С.Б. Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами : дис.... канд. юрид. наук. Волгоград, 1998. С. 38–42; Бойцова Л.В.
Ответственность государства и судей за вред, причиненный гражданам при отправлении правосудия // Журнал российского права. 2001. № 9. С. 59.
Маркс К., Энгельс Ф. Соч. : В 50 т. 2-е изд. Т. 34. 2-е изд. М. : Государственное издательство политической литературы, 1955–1981. Т. 34. С. 103.
Конституция РСФСР (принята постановлением V Всероссийского съезда советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов 10 июля 1918 г.). URL.:
http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/cnst1918.htm (дата обращения 17.08.2012).
правил, а было направлено на отдельные узкие сферы общественной жизни1.
Предлагалось ввести ответственность государственных органов в проекте Гражданского кодекса РСФСР в качестве общих оснований2. В силу сложной экономической и социальной ситуации положения были исключены из проекта ГК: «...Эта ответственность должна быть предусмотрена особым законом, а как общее правило, сейчас она очень опасна»3. В результате в ГК РСФСР (1922 г.) было закреплена бланкетная норма, устанавливающая ответственность учреждения за неправомерные действия своего должностного подтверждение неправомерности действий актом органа судебной или административной власти. При этом подтверждение со стороны другого органа публичной власти или суда было обязательным и своевременное не обжалование действия со стороны потерпевшего влекло освобождение от ответственности учреждения. Эта норма подвергалась критике советскими учеными. Это вполне объяснимо, потому что таким нормами можно установить только принцип безответственности государства4. 6 апреля 1928 г.
была введена статья 407-а ГК РСФСР, которая установила особые случай ответственности, вернее бездействие (не сохранность переданного имущества граждан учреждениям), влекущее гражданскую ответственность, но порядок привлечения к ответственности оставался тем же самым.
Статья 407, помимо всего, прочего не указывала на особенности правового регулирования деятельности, влекущей ответственность учреждений, то есть такая деятельность могла регулироваться нормами Кун А.П. Возмещение вреда, причиненного гражданину актами власти : дис....
канд. юрид. наук. Л., 1984.
Гражданский кодекс Р.С.Ф.С.Р. URL.: http://jurisprudence.taba.ru/article/293053_ Grazhdanskiy_kodeks_RSFSR_1922_goda.html (дата обращения – 08.08.2012).
Чорновол Е.П. Возмещение вреда, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц :
дис.... канд. юрид. наук. Свердловск, 1983. С. 32.
Крюков А.Н. Ответственность публично-правовых образований за вред, причиненный изданием их органами (должностными лицами) нормативных актов, не соответствующих закону. Бухгалтер и закон, 2009, N административного и в то же время гражданского (хозяйственного в то время) права 1. Пленум Верховного Суда СССР в п. 4 постановления от 10 июня 1943 г. «О судебной практике по искам из причинения вреда» ограничительно растолковал норму права стать 407 ГК РСФСР, установив административно-управленческой, то есть была совершаема в рамках административного права. В свою очередь, неисполнение гражданских обязанностей, влекущая возникновение убытков у потерпевшей стороны должна была определяться по другим правилам.
Как уже указывалось статьи 407 отсылала к некоторому закону, при этом термин мог быть понимаем только в качестве родового понятия, потому что единого закона не существовало, в то же время существовали некоторые законы, фрагментарно, устанавливающие случаи, влекущие к возможности привлечения к ответственности 3. Более того, нигде не указывалось и о законах, в которых прямо устанавливался порядок и основания а принудительного изъятия имущества у граждан, однако самих законов, допускающих принудительное и безвозмездное изъятие имущества граждан в период с 1930 по 1950-е гг. было принято достаточно много4.
Ст. 407 еще более сужала ответственность учреждений, указывая на то, за какие действия учреждение должно нести ответственность, а именно за неправомерные служебные действия своих должностных лиц, но никаким образом не указывалось на возможность несения ответственности за решения Чорновол Е.П. Возмещение вреда, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц :
дис.... канд. юрид. наук. Свердловск, 1983. С. 15; Кун А.П. Возмещение вреда, причиненного гражданину актами власти : дис.... канд. юрид. наук. Л., 1984. С. 22–24.
Сборник действующих постановлений Пленума Верховного Суда СССР. М., 1958. С. 140–141.
Цветков С.Б. Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами : дис.... канд. юрид. наук. Волгоград, 1998. С. 42– 43.
государственной власти и местного самоуправления по гражданскому праву России. Волгоград, 2002. С. 40–41.
учреждения, за акты индивидуального применения и нормативные по своей природе акты. В таком полицейском режиме сложилась обстановка, когда «высшие компетентные органы государственной власти принимали акты, на основании которых должностные лица в области административного управления безвозмездно изымали имущество у раскулаченных, скот у всех крестьян, жилищный фонд у кооперативов, у репрессированных по политическим мотивам принадлежащее им имущество и т. д. Поскольку эти действия осуществлялись на основании предписания высших органов, они административно-командная система, где (только гипотетически) могли быть привлечены к ответственности только ее низшие звенья. Это еще раз говорит о принципе «безответственности государства».
ГК РСФСР 1922 года не предусматривал возможности привлечения к ответственности правоохранительных органов, более того, исходя из сложившейся судебной практики напрашивался вывод об их полном иммунитете, так применительно к трудовому праву, судебная практика установила ответственность работодателя, где работал потерпевший, перед прекращения уголовного дела (Согласно разъяснению НКТ РСФСР от 21 мая 1925 г. «О порядке применения п. “д” ст. 47 КЗоТ»).2 Это, разумеется, крайне несправедливое правило лишенное правового смысла. Из такой судебной практики видно, что политика шла в самую суровую конфронтацию с элементарным правовой логикой. Проведение следствия в отношении определенного лица, говорит о вступлении с этим лицом в определенные процессуальные правоотношения, где с другой стороны выступает правоохранительный орган. Вызывается вопрос: причем здесь работодатель?
Медведев М.Ф. Ответственность за вред, причиненный органами государственной власти и местного самоуправления по гражданскому праву России. Волгоград, 2002. С. 41, 42.
О порядке применения п. «д» ст. 47 КЗоТ : Разъяснение НКТ РСФСР от 21 мая 1925 г. // Известия НКТ СССР. 1925. № 24.
(разумеется о каких-либо правоотношениях говорить не стоит вообще, поэтому и употребляется термин «соприкосновение»). Единственным правовым выходом из сложившейся ситуации могло быть привлечение к ответственности правоохранительного органа или, признавая «принцип безответственности государства и его органов» хотя бы должностное лицо, работающее в этом органе. Вывод один – судебная политика не соответствовала элементарным правовым постулатам и была навязана исключительно сверху.
С изрядной долей условность и большой натяжкой можно выделить достижения законодательства 1917–1961 гг., которые все же могут быть признаны положительными:
должностного лица к ответственности учреждений, то есть к ответственности государственных органов, хотя бы и являясь отдельными правовыми нормами, даже эти нормы могут быть признаны качественным переходом от ответственности должностных лиц, свойственной дореволюционной России к ответственности органов1;
– было положено в основу правило разделения ответственности договорной (хозяйственно-плановой, так как договор играл в то время техническую роль) и внедоговорной, возникающей в результате осуществления властной деятельности, регламентируемой административным правом, процессуальными отраслями права.
Время обусловило такое законодательство. Административное право было всеобъемлющим. Ни о каких принципах ответственности говорить нельзя, но отдельные нормы появились. Нормы были нереализуемыми на практике, однако тем не менее даже появление таких норм уже говорит об определенном прогрессе, который служит толчком к развитию такого законодательства вообще.
См. : Бойцова Л.В. Ответственность судей по российскому дореволюционному законодательству // Правоведение. 1993. № 1.
Следующим этапом развития законодательства об ответственности государства можно ознаменовать принятием Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик (1961 г.) (далее – Основы) 1. Статья 89 устанавливала ответственность государства на общих основаниях: Государственные учреждения отвечают за вред, причиненный гражданам неправильными служебными действиями их должностных лиц в области административного управления, на общих основаниях (статья настоящих Основ), если иное не предусмотрено специальным законом. За вред, причиненный такими действиями должностных лиц организациям, государственные учреждения отвечают в порядке, установленном законом.
Несомненно, юридическая техника статьи была значительно выше чем, статья 407 ГК РСФСР 1922 года. Указывалась деятельность (действия), за которые публичные образования несли ответственность. Имелась общая отсылка к тексту самих Основ, а не к абстрактному закону.
правоохранительных органов: За вред, причиненный неправильными предварительного следствия, прокуратуры и суда, соответствующие государственные органы несут имущественную ответственность в случаях и пределах, специально предусмотренных законом.
Каждой из частей статьи 89 было посвящено по статье в ГК РСФСР 1964 года. Статья 446 ГК РСФСР 1964 года посвящена ответственности государственных органов и должностных лиц и статья 447 ГК РСФСР 1964 г.
– ответственности правоохранительных органов.
правоохранительных органов (дознания, следствия, суда, прокуратуры) было урегулировано по-другому, в отличие от других государственных органов.
Об утверждении Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик (вместе с Основами законодательства) : Закон СССР от 8 декабря 1961 г. // Ведомости ВС СССР. 1961. № 50. Ст. 525 (утратил силу).
Во-первых, по-разному определен субъект ответственности: в случае с государственными органами – этим субъектом является государственный орган или должностное лицо, в случае с правоохранительными органами – субъектом ответственности является государство.
ответственности в том числе касающиеся вопросов вины (действует правоохранительными органами вина значения не имеет.
Из анализа норм можно сделать вывод, касающийся исключительно права: деятельность регулируемая отраслями процессуального права, причинившая вред, регулируется по-иному, нежели деятельность, осуществляемая в рамках административного права.
В отношении статьи 447 ГК РСФСР следует допустить оговорку, что в ней содержалась бланкетная норма, указывающая на закон, который призван был установить случаи и пределы возмещения вреда. После принятия Основ и ГК РСФСР 1964 года не было принято специального закона, устанавливающего эти случаи и пределы, поэтому, по мнению А.П. Куна, действовали правила статьи ст. 407 ГК РСФСР (1922 г.) 1. Это фактически также означало недейственность правовой нормы статьи 447 ГК РСФСР года, поэтому вред в полном объеме и не возмещался.
Статьи Основ и ГК РСФСР 1964 года не противоречили действующей в то время Конституции СССР 1936 года. Принятие Конституции СССР ( г.) года потребовало пересмотра статьи, потому что ч. 3 ст. устанавливала, что Граждане СССР имеют право на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей. В данный момент уже можно говорить об укреплении правила Кун А.П. Возмещение вреда, причиненного гражданину актами власти : дис....
канд. юрид. наук. Л., 1984. С. 38.
Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята ВС СССР 07.10.1977) (ред. от 14.03.1990) // Свод законов СССР. 1990. Т. 3. С. 14.
ответственности государственных органов в качестве принципа. Норма Конституции потребовала переработки гражданского законодательства, соответствие было положено Указом Президиума Верховного Совета СССР причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей»2. Этим Указом также утверждалось Положение «О порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда», указанное Положение стало законом, которым были внесены изменения в ч. 2 ст. 89 Основ гражданского законодательства 3 и ст. ГК РСФСР (1964 г.)4.
Новая редакция ст. 447 ГК РСФСР (1964 г.) выглядела следующим осуждения, привлечения к уголовной ответственности, применения в административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, прокуратуры и суда. Из статьи были «вырезаны» элементы, влекущие ее Кун А.П. Возмещение вреда, причиненного гражданину актами власти : дис....
канд. юрид. наук. Л., 1984. С. 44, 45.
О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей : Указ Президиума ВС СССР от 18 мая 1981 г.
(утв. Законом СССР от 24.06.1981) (вместе с «Положением о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда») // Ведомости ВС СССР. 1981. № 21. Ст. 741.
Об утверждении Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик (вместе с Основами законодательства) : Закон СССР от 8 декабря 1961 г. (в ред.
от 18.05.1981) // Ведомости ВС СССР. 1961. № 50. Ст. 525; Ведомости СССР. 1981. № 44.
С. 1184 (утратил силу).
О внесении изменений и дополнений в Гражданский кодекс РСФСР и некоторые другие законодательные акты РСФСР : Указ Президиума ВС РСФСР от 24.02. № 5375-XI // Ведомости РСФСР. 1987. № 9. Ст. 250 (утратил силу).
несостоятельность – случаи и пределы ответственности, установленные специальным законом (которого не существовало). Сама статья установила случаи возмещения вреда и «принцип причинения», статья отвечала современным потребностям общества и была воспринята п. 1 ст. 1070 ГК РФ.
Отличие от современного ГК РФ было лишь в перечне случаев, за которые наступала ответственность – они были адаптированы под современное уголовное и уголовно-процессуальное законодательство.
Из текста ч.2 ст. 89 Основ, ст. 447 ГК РСФСР 1964 г., и п.1 ст. 1070 ГК РФ видно, что случаи возмещения вреда устанавливались исчерпывающим образом. В этой связи действия правоохранительных органов, не подпадающие под указанный перечень и приносящие вред оставались за рамками правового регулирования указанных статей. Думается, что к таким случаям должны были бы применяться нормы статей об ответственности государственных органов.
Основы и ГК РСФСР 1964 года действительно совершили шаг вперед к равноправию и к принципу ответственности государственных органов, однако шаги все же были несколько половинчатыми. Введя в качестве общего правила ответственность государственных органов и общественных организаций, осуществляющих административно-управленческие функции, законодатель не спешил вводить ответственность правоохранительных органов, то есть оставил это на усмотрение специальных норм (законов), которых в то время не существовало.
Статья 446 ГК РСФСР водила ответственность организаций.
Организация обычно понимается в качестве юридического лица. Именно поэтому некоторые авторы стали признавать ответственность организаций и государства, невзирая на самих субъектов, а указывая лишь на вид осуществляемой ими деятельности – административно-управленческой, то есть субъектами могли выступать и хозрасчетные организации1.
Нор В.Т. Имущественная ответственность за неправильные действия должностных лиц. Львов, 1974. С. 27, 28, 32–36.
Такая точка зрения выглядит неубедительной, так как неоправданно расширяет круг субъектов гражданской ответственности. Обязательным признаком ответственности является властная компетенция органов (учреждений), заключающаяся в возможности принимать административные акты, которые обязательны для исполнения лицами, в отношении которых они приняты. При этом эта обязательность обеспечивается государственным расширительное толкование ст. 446 ГК РСФСР, включающая в субъектов ответственности хозрасчетные организации, выглядит натянутой. Кроме того нормы права, устанавливающие ответственность, по своему методу воздействия на правоотношения императивны, а расширительное толкование императивных норм недопустимо, буквальное толкование является единственным правильным толкованием таких норм2.
Далее следует перейти к другому субъекту, который может стать участником этих правоотношений с противоположной стороны, потерпевшему. Статьи Основ были сформулированы таким образом, что потерпевшим мог выступать только гражданин, это вытекает из буквального толкования норм права. В отношении же юридических лиц требовалось принятие отдельных законов, устанавливающий порядок привлечения к ответственности. Специальных законов, по вопросам ответственность государства перед юридическими лицами после принятия Основ и ГК года принято не было3. Расширительное толкование норм также могло быть пагубно, в части возможности признания потерпевшим юридических лиц.
Действовало несколько специальных законов, принятых еще до Основ и ГК См. : Севастьянова Ю.В. Становление советского и основные положения современного российского законодательства об ответственности за вред, причиненный актами власти // Законодательство и экономика. 2011. № 6.
Медведев М.Ф. Ответственность за вред, причиненный органами государственной власти и местного самоуправления по гражданскому праву России. Волгоград, 2002. С. 49.
Кун А.П. Возмещение вреда, причиненного гражданину актами власти : дис....
канд. юрид. наук. Л., 1984. С. 37.
1964 года: Сводный закон РСФСР О реквизициях и конфискациях имущества от 27 марта 1927 г. 1 ; ст. 84 Кодекса торгового мореплавания СССР 2 ;
ответственности за убытки, причиненные незаконным вмешательством органов власти в деятельность кооперативных организаций»3. Такой подход законодателя не случаен, потому что даже в ходе предыдущего изложения видно с каким нежеланием и осторожностью законодатель вводил правила об ответственности государства. Путь к цивилизованному государству был очень нелегким. Поэтому для государства оказалось бы слишком невыносимым ввести ответственность за незаконные действия еще и перед юридическими лицами. Поэтому специальных законов, на которые имелась ссылка в части 2 ст. 446 ГК РСФСР принято не было. Предыдущие законы, как правила, применения не получили.
Ситуация изменилась в 1991 году, когда были приняты новые Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик (1991 г.)4. В ст. Основ 1991 года предусматривалось, что вред причиненный юридическому лицу возмещался на общих основаниях, и лишь иное могло быть установлено специальным законом. То есть статья действовало независимо от принятия специальных законов, в отличие от предыдущего периода.
В новые Основы была добавлена ответственность правоохранительных органов перед юридическими лицами, но в то же время была исключена ответственность без вины, то есть действовала общая презумпция виновности.
О реквизиции и конфискации имущества : Сводный закон РСФСР от 28 марта 1927 г. (с изм. от 16 декабря 1964 г.) // СУ РСФСР. 1927. № 38. Ст. 248; Ведомости Верховного Совета СССР и съезда народных депутатов СССР. 1964. № 51. Ст. 892.
Кодекс торгового мореплавания Союза ССР (утв. Указом Президиума ВС СССР от 17.09.1968) (ред. от 02.12.1987) // Свод законов СССР. Т. 8. С. 123 (утратил силу).
Об ответственности за убытки, причиненные незаконным вмешательством органов власти в деятельность кооперативных организаций : Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 16 января 1928 г. // СУ РСФСР. 1928. № 11. Ст. 101.
Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик (утв. ВС СССР 31 мая 1991 г. № 2211-I) (с изм. от 26.11.2001) // Ведомости СНД и ВС СССР. 1991. № 26.
Ст. 733; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 49. Ст. 4553 (утратил силу).
Также следует обратить внимание на средства и способы причинения вреда. В статьях советского законодательства речь шла только о действиях, то есть ничего не говорилось о властных решениях и бездействиях. Хотя это можно признать недостатком юридической техники, потому что под действиями понимались акты и бездействие. Такое законодательное не упоминание бездействий может быть объяснено довольно простым образом.
Личность в советское время имела в основном обязанности. Бездействие государственных органов и должностных лиц как правило связано с неисполнением компетенции по оказанию государственных услуг гражданам, в связи с неразвитостью этой сферы, не было особой необходимости упоминать о бездействиях. Также не могло быть и речи о нормативных актах, нарушающих права граждан. Так массовые ссылки целых групп населения осуществлялись с помощью актов, которые по своей природе являлись нормативными. Политические репрессии были законными и возмещать вред за такого рода принятие нормативных актов было нельзя до принятия ФЗ от 18 октября 1991 г. «О реабилитации жертв политических репрессий» 1. ФЗ вводил субъективные права требования компенсации за причинный политическими репрессиями вред. Вряд ли размер компенсации может быть признан соразмерным и справедливым, однако тем не менее закон принят был и компенсация допускалась.
продвинулось еще дальше. ГК РФ признал равноправными с гражданами и юридическими лицами государство, субъекты РФ и муниципальные государственных органов непосредственно к самому государству. То есть субъектом ответственности становится РФ, субъекты РФ и муниципальные образования. Идея ГК РФ основана на Декларации прав и свобод человека и О реабилитации жертв политических репрессий : Закон РФ от 18 октября 1991 г.
№ 1761-1 (ред. от 30.11.2011) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1428;
Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 49 (ч. 1). Ст. 7039.
Хачатуров Р.Л., Липинский Д.А. Общая теория юридической ответственности :
монография. СПб. : Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2007. С. 797.
гражданина 1. Ст. 38 Декларации указывает: каждый имеет право на возмещение государством всякого вреда, причиненного незаконными действиями государственных органов и их должностных лиц при исполнении служебных обязанностей. Упоминается государство в качестве субъекта возмещения вреда. Ст. 53 Конституции РФ2имеет схожее положение: каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. То есть действия осуществляются государственными органами и должностными лицами, а вред возмещает государство. Статья Конституции конкретизируется ст.ст. 16, 1069, 1070 ГК РФ.
В рамках современного законодательства можно утверждать, что гражданская ответственность государства установлена в качестве принципа.
Качественным скачком явилось то, что субъектом ответственности является публичное образование, а не органы публичной власти и служащие в них должностные лица.
В связи с расширением перечня обязанностей органов публичной власти перед гражданами и юридическими лицами, добавлены бездействия, ответственности.
В качестве средств причинения вреда добавлены помимо всего прочего нормативные акты, которые противоречат закону.
Материальное право предоставляет весьма неплохие меры защиты и ответственности прав субъектов гражданского права от действий, бездействий, решений и нормативных актов органов публичной власти и их должностных лиц. Однако в связи с отсутствием эффективных средств процессуальной защиты материальная отрасль выглядит несколько О Декларации прав и свобод человека и гражданина : Постановление ВС РСФСР от 22.11.1991 № 1920-1 // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1865.
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993; с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Российская газета, 1993. 25 дек.; Собр.
законодательства Рос. Федерации. 2009. № 4. Ст. 445.
неполноценной. С.Ю. Рипинский указывал на отсутствие своевременности получения возмещения вреда в связи с общими правилами возмещения вреда, действующими для искового производства1.
В отношении договорной ответственности сохраняется аналогичная ситуация, несмотря на привлечение к субсидиарной ответственности непосредственно казны соответствующего публичного образования.
В качестве специального основания ответственности ГК РФ вслед за правоохранительных органов, при этом положение об ответственности правоохранительных органов без вины заимствуется напрямую из последней действующей редакции статьи 447 ГК РСФСР 1964 года.
Итак, гражданским законодательством регулируется имущественная ответственность за незаконную деятельность публичной власти (причем не только исполнительной), незаконное уголовное или административное преследование, а также за вред, причиненный осуществлением правосудия.
Получается, что и ответственность по гражданско-правовым договорным обязательствам, и возмещение вреда, причиненного органами власти, включены в сферу гражданского права. Но сугубо частноправовой подход к данным вопросам чреват многими практическими проблемами, поскольку публично-правовая специфика функционирования государства не исчезает даже в гражданско-правовых отношениях.
Сама по себе формула возмещения вреда за счет казны является сломом имущественного иммунитета государства. Ст. 126 ГК РФ определяет ответственность государства, его субъектов и муниципальных образований имуществом принадлежащим им на праве собственности, а лишь затем Рипинский С.Ю. Имущественная ответственность государства за вред, причиняемый предпринимателям / под ред. К.К. Лебедева. СПб., 2002. С. 29;
Севастьянова Ю.В. Становление советского и основные положения современного российского законодательства об ответственности за вред, причиненный актами власти // 35 лет Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации и ее роль в развитии юридического образования : матер. Междунар. науч.-практ. конф.
(Москва, 13 октября 2005 г.) : В 2 т. / отв. ред. И.Э. Звечаровский. М. : РПА МЮ РФ, 2005.
С. 351–359.
перечисляются случаи (точнее сказать) имущество, в отношении которого действует иммунитет. Имеется и специальное правило в отношении обращения взыскания на землю и другие природные ресурсы, которое должно регулироваться специальным законом.
Понятие казны дается в статье 214 ГК РФ, где казна определяется как средства соответствующего бюджета и незакрепленное на ограниченных вещных правах имущество за унитарными предприятиями и учреждениями.
Исходя из системного толкования норм статей 126 и 214 ГК РФ, видно, что не на все имущество казны может быть обращено взыскание. В частности, ограничена ответственность государства землей или другими природными ресурсами, для обращения взыскания на эти объекты требуется принятие отдельного закона, устанавливающего случаи возможности такого взыскания, также ограничение имеется в отношении имущества ограниченно оборотоспособного и имущества изъятого из оборота (п.1 ст. 126 ГК РФ).
В итоге, государственного (муниципального) имущества, на которое можно обратить взыскание, не так много, и это убеждает многих экспертов во мнении, что возмещение вреда за счет казны означает в основном его возмещение за счет средств бюджета. Косвенно такой вывод подтверждается позицией судов, выраженной в совместном постановлении Пленумов Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ от 1 июля 1996 г.
№ 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» (далее – Постановление № 6/8)1, где сказано, что при удовлетворении иска взыскание денежных сумм производится за счет средств соответствующего бюджета, а при отсутствии денежных средств – за счет иного имущества, составляющего соответствующую казну (п. 12)2.
О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 г. № 6/8 // Вестник ВАС РФ. 1996. № 9. С. 9.
См. : Романова Н. Костлявая рука «НОГИ» // Время новостей. 2008. 15 янв.
Кроме того, начиная с 1 января 2003 г., согласно Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2003 год» 1 исполнение судебных решений о взыскании вреда производится не службой судебных приставов, которая могла бы обращать взыскание на имущественную часть казны, а в особом порядке2, предусмотренном Бюджетным кодексом РФ (далее – БК РФ)3. Это положение утвердилось и в ст. 1 Федерального закона от 2 октября 2007 г.
№ 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» : Условия и порядок исполнения судебных актов по передаче гражданам, организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации устанавливаются бюджетным законодательством Российской Федерации5.
Такая формулировка дала основания для утверждения, что служба предусматривающих взыскание денежных средств с соответствующего бюджета, но обратить взыскание на государственное (муниципальное) имущество производить может6. Это снова так называемая недействующая норма, так как фактически исполнение производится за счет средств соответствующего бюджета, а найти имущество, не закрепленное за юридическими лицами и возможное к взысканию невозможно. На практике О федеральном бюджете на 2003 год : Федеральный закон от 24 декабря 2002 г.
№ 176-ФЗ (ред. от 10.11.2004, с изм. от 14.07.2005) // Собр. законодательства Рос.
Федерации. 2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5132; 2004. № 46 (часть 1). Ст. 4491.
Титов Ю. Неисполнение судебных актов по обращению взыскания на казну // Законность. 2009. № 4.
Бюджетный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 28.07.2012) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998.
№ 31. Ст. 3823; 2012, № 31. Ст. 4316.
Об исполнительном производстве : Федеральный закон от 2 октября 2007 г.
№ 229-ФЗ (ред. от 28.07.2012) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 41.
Ст. 4849; 2012. № 31. Ст. 4322.
Хоменко Е.Г. Возмещение ущерба, нанесенного налоговыми органами налогоплательщикам – субъектам предпринимательской деятельности // Законы России:
опыт, анализ, практика. 2008. № 6.
См. : Михайленко О.В. Имущественная ответственность за вред, причиненный осуществлением публичной власти: теоретические аспекты и проблемы ее реализации.
М. : Волтерс Клувер, 2007. С. 233–234.
это означает то, что судебные приставы полностью исключены из процесса исполнения судебных актов против публичных образований.
В п. 2 ст. 239 БК РФ установлен запрет для судебных приставов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за исключением случаев, установленных БК РФ.
Такого рода исключение закреплено в п. 13 ст. 242.3 БК РФ, при этом упоминаются не судебные приставы, а законодательство об исполнительном производстве. Это случаи, когда счета должника открыты в учреждении Центрального банка Российской Федерации или в кредитной организации.
Существует мнение, что «выведение из компетенции службы судебных приставов исполнения судебных решений по взысканиям из бюджета лишает возможности контроля со стороны указанной службы за исполнением бюджетными органами состоявшегося и вступившего в законную силу судебного постановления, а гражданин лишается возможности в случае неисполнения взыскания прибегнуть к внесудебным мерам воздействия» 1, однако с точки зрения практической федеральная служба судебных приставов в настоящее время находится в плачевном состоянии и законодательство об исполнительном производстве еще меньше обеспечивает интересы взыскателя, чем имеющееся бюджетное законодательство.
В совместном постановлении Пленумов ВС и ВАС от 1 июля 1996 г.
№ 6/8 сказано, что в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект РФ или муниципальное образование в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа. Предъявление гражданином Ядрихинский С.А. О возмещении неденежного ущерба (Non-pecuniary damage) в налоговых отношениях // Законы России: опыт, анализ, практика. 2008. № 6.
или юридическим лицом иска непосредственно к государственному органу или к органу местного самоуправления, допустившему соответствующее нарушение, не может служить основанием к отказу в принятии искового заявления либо к его возвращению без рассмотрения. В этом случае суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующий финансовый или иной управомоченный орган.
Определение управомоченного органа производится на основании того, кто его создал (учредил), будь то РФ, субъект РФ или муниципальное образование1.
От имени казны выступают по общему правилу ст. 1071 ГК РФ предусмотрено представительство казны иными органами, юридическими лицами и гражданами (п. 3 ст. 125 ГК РФ). Такими законами, в частности являются, ст. 24 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О предпринимателей», где предусмотрено, что регистрирующий орган возмещает ущерб, причиненный отказом в государственной регистрации, уклонением от государственной регистрации или нарушением порядка Налогового кодекса РФ (далее – НК РФ) 3 определяет ответственность налогоплательщикам, плательщикам сборов и налоговым агентам вследствие своих неправомерных действий (решений) или бездействия, а равно См. : Комягин Д.Л. Правовое регулирование возмещения вреда от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц: хроника проб и ошибок // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. № 10. С. 44.
О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей : Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ (ред. от 28.07.2012) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 33 (Часть I). Ст. 3431; 2012. № 31. Ст.
4322.
Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (ред. от 29.06.2012) // Собр. законодательства Рос. Федерации.
1998. № 31. Ст. 3824; 2012. № 27. Ст. 3588; Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) : Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ (ред. от 28.07.2012) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 31. Ст. 3824; 2012. № 31. Ст. 4319.
неправомерных действий (решений) или бездействия должностных лиц и других работников указанных органов при исполнении ими служебных обязанностей.
остановиться подробнее, имея в виду законодательно обозначенный объем убытков, подлежащих взысканию. Причиненные налогоплательщикам, плательщикам сборов и налоговым агентам убытки возмещаются за счет федерального бюджета. При этом в соответствии со ст. 103 НК РФ убытки, причиненные неправомерными действиями налоговых органов или их должностных лиц при проведении налогового контроля, подлежат возмещению в полном объеме, включая упущенную выгоду (неполученный доход).
Пункт 10 ст. 78 и п. 5 ст. 79 НК РФ дают право требовать в случае, если возврат суммы излишне уплаченного (излишне взысканного) налога осуществляется налоговым органом с нарушением установленных сроков, взысканного) налога, которая не возвращена в установленный срок, за каждый календарный день нарушения срока возврата.
Сложившаяся судебная практика позволяет говорить о том, что действия налоговых органов, в результате которых были излишне взысканы суммы налога, сбора, пеней и штрафа, а также бездействие налоговых органов, приведшее к невозврату (несвоевременному возврату) излишне уплаченных сумм налога, сбора, пеней и штрафа, признаются причинением вреда налогоплательщику. Поскольку для подобных действий нет оснований, можно применительно к вопросу об ответственности государства перед налогоплательщиком говорить о возмещении вреда и выплате процентов.
Требования об уплате процентов и о возмещении расходов, вызванных неправильными действиями налогового органа, хотя и вытекают из публичных правоотношений, однако носят имущественный характер и должны рассматриваться по правилам искового производства1.
Некоторые специалисты идут дальше и делают вывод о возможности возмещения налогоплательщику не только материального вреда, но и нематериального (неденежного) вреда, или non-pecuniary damage2. Статья ГК РФ допускает возможность компенсации морального вреда только физическому лицу. Между тем сегодня репутация юридического лица также обретает особое значение, и практика Европейского Суда по правам человека материальный, требующий денежного возмещения. «Иной нематериальный нарушениях организационной, административной-управленческой и хозяйственной деятельности организации в целом, разрушении стратегического планирования и прогнозирования предприятия. Такого рода вред не получает материального выражения, требовать возмещения убытков за него нельзя, потому что ему технически не может быть дана стоимостная оценка (как утрата постоянной клиентуры – фактически понесенные убытки, которые в то же время стоит понимать в экономическом смысле)3.
Конституционный Суд РФ, принимая во внимание названное решение ЕСПЧ, в определении от 4 декабря 2003 г. № 508-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Шлафмана Владимира Аркадьевича на нарушение его конституционных прав пунктом 7 статьи 152 Гражданского кодекса Российской Федерации» 4 указал, что ст. 152 ГК РФ предоставляет См. : Хоменко Е.Г. Возмещение ущерба, нанесенного налоговыми органами налогоплательщикам – субъектам предпринимательской деятельности // Законы России:
опыт, анализ, практика. 2008. № 6. С. 32–33.
См. : Ядрихинский С.А. О возмещении неденежного ущерба (Non-pecuniary damage) в налоговых отношениях // Законы России: опыт, анализ, практика. 2008. № 6. С. 36.
См. : Ядрихинский С.А. О возмещении неденежного ущерба (Non-pecuniary damage) в налоговых отношениях // Законы России: опыт, анализ, практика. 2008. № 6. С. 41–42.
Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Шлафмана Владимира Аркадьевича на нарушение его конституционных прав пунктом 7 статьи гражданину, в отношении которого распространены сведения, порочащие его честь, достоинство или деловую репутацию, право наряду с опровержением таких сведений требовать возмещения убытков и морального вреда, причиненных их распространением (п. 5). Данное правило в части, касающейся защиты деловой репутации гражданина, соответственно применяется и к защите деловой репутации юридических лиц (п. 7 ст. 152 ГК РФ).
нематериального вреда юридических лиц, в том числе деловой репутации.
Между тем следует исходить из расширительного понимания такого способа защиты права как возмещение убытков и распространять этот способ на случае нарушения неимущественных прав, законных интересов и нематериальных благ юридических лиц (п. 2 ст. 150 ГК РФ).
В соответствии со ст. 22 Федерального закона от 26 декабря 2008 г.
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» 1 вред, причиненный юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям вследствие действий (бездействия) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, признанных в установленном законодательством Российской Федерации порядке неправомерными, подлежит возмещению, включая упущенную выгоду (неполученный доход), за счет средств законодательством.
Таким образом, действующее законодательство устанавливает такие меры гражданской ответственности публичных образований, как возмещение Гражданского кодекса Российской Федерации : Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2003 г. № 508-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. № 3.
О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля :
Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 28.07.2012) // Собр.
законодательства Рос. Федерации. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249; 2012. № 31. Ст. 4322.
убытков (общая мера ответственности), возмещение вреда (частный случай возмещению убытков), компенсация нематериального вреда. При этом понятия «вред» и «убытки» законодатель зачастую смешивает, что, на наш взгляд, оправдано. В науке гражданского права эти понятия, имеющие сходную природу, признаются, по общему правилу, идентичными1. Далее в настоящей работе мы будем употреблять термин «вред» в широком смысле этого понятия.
Особенностью гражданской ответственности публичных образований является то, что правонарушитель и лицо, ответственное за вред, не совпадают. Если правонарушителем всегда выступает физическое лицо или коллективный орган, действующие от имени публичного образования, то ответственным за вред выступает соответственно РФ, субъект РФ или муниципальное образование в лице соответствующего финансового органа.
В судебной практике 1990-х гг. финансовым органом, выступающим от имени казны, признавался Минфин РФ2. Затем (с 1 января 2000 г.) в БК РФ появилась фигура главного распорядителя бюджетных средств. В п. 3 ст. БК РФ определены представительский полномочия главных распорядителей бюджетных средств бюджетов соответствующих уровней: во-первых, по деликтным обязательства главный распорядитель бюджетных средств привлекается в качестве основного ответчика, во-вторых, главный распорядитель выступает субсидиарным должником по денежным обязательствам, возникающим между учреждениями, подведомственными главному распорядителю и другими лицами.
В ст. 21 БК РФ предусмотрено, что перечень главных распорядителей средств бюджета соответствующего уровня и внебюджетных фондов См. : Алексеев С.С., Васильев А.С., Голофаев В.В., Гонгало Б.М. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (учебно-практический). Части первая, вторая, третья, четвертая / под ред. С.А. Степанова. 2-е изд., перераб. и доп. М. :
Проспект; Екатеринбург : Институт частного права, 2010.
Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам : Письмо Верховного Суда РФ // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1997. № 10.
устанавливается законодательным (представительным) органом государственной власти (местного самоуправления) в составе ведомственной структуры расходов бюджетов.
Определение главное распорядителя бюджетных средств на практике необходимо для определения надлежащего ответчика по искам о возмещении вреда. Следуя логике ГК РФ, постановление Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» 1 устанавливает должника в обязательстве по возмещению вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления. Таким должником (субъектом правоотношения) является публично-правовое образование, а не его органы либо должностные лица этих органов.
Отсюда следует необходимость указывания в резолютивных частях судебных актов взысканий с казны или имущества соответсвующего образования.
Арбитражная практика в целом следует разъяснениям высших инстанций, но все же встречаются случаи взыскания суммы вреда с конкретных органов: как с Минфина, так и с главных распорядителей бюджетных средств (МВД, Генеральной прокуратуры), что приводит к отмене решений в высших судебных инстанциях2.
О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации : постановлению Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г.
№ 23 (ред. от 26.02.2009) // Вестник ВАС РФ. 2006. № 8; 2009. № 5.
См., например : Приговор по делу о превышении должностных полномочий в части взыскания компенсации морального вреда в пользу потерпевших отменен, а дело в этой части направлено на новое судебное рассмотрение в порядке гражданского судопроизводства, так как статья закона, на которую имеется ссылка в приговоре суда, предусматривает ответственность казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования, поэтому ст. 158 Бюджетного кодекса РФ применяться не должна : Кассационное определение ВС РФ от 30 января 2002 г. № 60-о01-16 // СПС «КонсультантПлюс»; Вред, причиненный юридическому лицу в результате незаконных В отсутствие руководящих указаний Верховного Суда РФ суды общей юрисдикции по искам к Российской Федерации в качестве ответчика привлекают Минфин России, что является своего рода продолжением практики раннего периода. Практика судов общей юрисдикции исходит из не относимости ст. 158 БК РФ к отношениям по возмещению вреда, так как граждане не могут являться участниками бюджетных првоотношений, которые регулируются БК РФ, в частности ст. 158 БК РФ1.
На практике возникают и другие сложности: после предъявления иска в большинстве случаев необходимо доказать вину органа власти в причинении вреда, а также причинно-следственную связь между действиями органа и причиненным вредом (понесенными убытками), то есть презумпция виновности фактически не действует.
На практике это бывает нелегко. Рассмотрим в качестве примера Постановление Президиума ВАС РФ от 13 октября 1998 г. № 5007/98 2.
Согласно материалам дела Алтайское краевое Законодательное Собрание приняло Закон от 30 декабря 1994 г. «О целевом сборе в 1995 году на строительство мостового перехода через реку Обь». Для хозяйствующих принадлежности, являющихся плательщиками налога на прибыль, а также предпринимателей, осуществляющих свою деятельность без образования действий (бездействия) государственных органов, подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации. По иску о взыскании убытков, причиненных незаконными действиями судебного пристава-исполнителя, ответчиком должно выступать Министерство юстиции России как главный распорядитель средств федерального бюджета, в структуру которого входит Служба судебных приставов-исполнителей :
Постановление ФАС Московского округа от 18 февраля 2004 г. по делу № КА-А40/399- // СПС «КонсультантПлюс».
См. : Комягин Д.Л. Правовое регулирование возмещения вреда от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц: хроника проб и ошибок // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. № 10. С. 46.
В удовлетворении исковых требований общества о возврате из бюджета края сумм, уплаченных в качестве целевого сбора, отказано, поскольку истцом не представлено каких-либо доказательств, подтверждающих наличие у него убытков, возникших в связи с исполнением закона, признанного впоследствии недействительным : Постановление Президиума ВАС РФ от 13 октября 1998 г. № 5007/98 по делу № 2к/932-97 // Налоговый вестник. 1999. № 3.
юридического лица, в том числе реализующих горюче-смазочные материалы на стационарных и передвижных автозаправочных станциях, был установлен сбор в размере 10% от цены реализации каждого литра нефтепродуктов без налога на добавленную стоимость и специального налога с отнесением этого сбора на стоимость отпускаемых потребителям горюче-смазочных материалов. Решением судебной коллегии по гражданским делам Алтайского краевого суда от 23 мая 1996 г. названный Закон признан недействительным как принятый с превышением полномочий Законодательного Собрания.
Общество с ограниченной ответственностью обратилось в суд с иском о возврате из краевого бюджета суммы, уплаченной в качестве целевого сбора на строительство мостового перехода в результате исполнения нормативного акта, признанного незаконным после уплаты целевого сбора. Суд, исследуя причинную связь между недействительностью данного акта и убытками, посчитал, что сам по себе факт перечисления в бюджет края спорной суммы не является доказательством причинения убытков. С учетом механизма взимания налога сумма сбора не влияла на финансовый результат деятельности предприятия, а лишь увеличивала продажную цену горючесмазочных материалов. Уплаченные суммы налоговых платежей возмещались истцу при оплате приобретенной продукции. Следовательно, никаких убытков в связи с надлежащим исполнением Закона у истца возникнуть не могло. Во взыскании убытков было отказано.
Исходя из приведенных соображений, мы можем определить понятие и признаки гражданско-правовой ответственности публичных образований с учетом того, что указанная ответственность является разновидностью юридической ответственности. Специфика предмета и метода правового регулирования гражданского права определяет присущие только гражданской ответственности черты. В первую очередь, предметом гражданского права являются имущественные отношения, это определяет имущественный характер гражданско-правовой ответственности публичных образований. При этом цель ответственности прежде всего в восстановлении положения потерпевшего, существовавшего до нарушения его права (до причинения вреда), то есть гражданско-правовая ответственность носит компенсаторный хоть и не всегда соразмерный нарушению характер.
Гражданско-правовая ответственность публичного образования призвана восстановить имущественный статус потерпевшего. В связи с этим в законодательстве закреплен компенсационный принцип ответственности публичных образований по гражданско-правовым обязательствам: не допускается неосновательное обогащение одних субъектов за счет других.
Меры гражданско-правовой ответственности публичных образований определенных денежных сумм или предоставлении имущества в натуре за счет соответствующей казны (возмещение вреда).
Следующей чертой, отличающей гражданско-правовую ответственность публичных образований является ее строго частноправовой характер.
Гражданско-правовая ответственность возникает всегда между равноправными субъектами гражданского права и всегда осуществляется в пользу потерпевшего и исключительно в его интересах. Элемент социальной справедливости, присущий юридической ответственности меньше всего выражен в гражданско-правовой ответственности. По общему правилу гражданская ответственность – это ответственность нарушителя перед потерпевшим. Ее задача восстановление имущественных и неимущественных прав, и законных интересов потерпевшим. В отношении публично-правовых образований существует специфика в том, что нарушитель не является непосредственно лицом, восстанавливающим положение потерпевшего.
Именно восстановительная черта гражданско-правовой ответственности носит основополагающий характер. Восстановление прав потерпевшего и означает восстановление социальной справедливости.
осуществляют публичную власть; таким образом, их гражданская ответственность по обязательствам не обеспечивается принуждением, она выступает в качестве одной из составляющих осуществления властных полномочий, направленных на защиту законных прав и интересов граждан и юридических лиц 1. Следует подчеркнуть, что единственным основанием списания денег или иного имущества с целью удовлетворения материальных претензий кредиторов публичных образований является только судебное решение.
Поэтому классическое определение гражданской ответственности как предусмотренной законом или договором меры государственного восстановления нарушенного состояния и удовлетворения потерпевшего за счет правонарушителя, к институту ответственности публичных образований не применимо.
Для выявления приемлемого определения ответственности публичных образований, следует обратить внимание на новейшие изменения ГК РФ, в частности на введение ст. 16.1 ГК РФ. Согласно ст. 16.1 ГК РФ, в случаях и в порядке, которые предусмотрены законом, ущерб, причиненный личности правомерными действиями государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, а также иных лиц, которым государством делегированы властные полномочия, подлежит компенсации.
Эта статья представляет собой пик ответственности государства, который ранее в истории РФ не достигался. Статья представляет собой следующий шаг по развитию цивилизованного общества, где во главу угла ставится личность. Вовсе не следует полагать о том, что действия органов публичной власти или их должностных лиц в полной мере являются Подробнее см. : Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации :
В 2 т. Т. 1. Части первая, вторая ГК РФ / под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина; Ин-т государства и права РАН. 6-е изд., перераб. и доп. М. : Изд-во «Юрайт», 2011.
Комментарий к Главе 5.
См. : Собчак А.А. Правовое регулирование хозяйственной деятельности. Л., 1981.
«