«Государственное регулирование социально-экономического развития муниципального образования (политэкономический аспект) ...»

Министерство образования Российской Федерации

Южно-Уральский государственный университет

На правах рукописи

УДК

Кокорин Алексей Геннадьевич

Государственное регулирование

социально-экономического развития

муниципального образования (политэкономический аспект)

Специальность 08.00.01 – «Экономическая теория»

Диссертация на соискание учёной степени кандидата экономических наук

Научный руководитель – доктор экономических наук профессор Бархатов В.И.

Челябинск – 2002 2

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………. 1. Государственное регулирование социально-экономического развития территории 1.1. Концептуальные подходы к государственному регулированию социально-экономического развития территории …………………………. 1.2 Местное самоуправление, как форма регулирования социальноэкономического развития территории ………………………………………. 2. Механизм регулирования социально-экономического развития территории 2.1. Цели и инструменты государственного регулирования социальноэкономического развития ……………………………………………………. 2.2. Механизм регулирования социально-экономического развития муниципального образования ………………..……………………………………… 3. Оценка эффективности регулирования социально-экономического развития муниципального образования 3.1. Эффективность регулирования социально-экономического развития муниципального образования и методы её оценки ……………………………… 3.2. Разработка индикаторов социально-экономического развития муниципального образования ………………………………………………… ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………………….… СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ……………………………. ПРИЛОЖЕНИЯ……………………………………………………………….…

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Современная ситуация в России свидетельствует о необходимости усиления регулирующей роли государства в реформировании отношений собственности, вертикали федеративного устройства, институциональных преобразованиях и достижении сбалансированности между экономической эффективностью и социальной справедливостью в обществе.

В процессе формирования новых институциональных форм, особое место отводится теоретическим основам государственного регулирования экономического развития территорий, выработке экономических форм, механизмов для ускорения экономического роста, определении места и роли муниципального образования в системе регулирования экономики. До сих пор остаются дискуссионными проблемы масштабов, методов, объектов государственного регулирования территориального развития. Остаются не решенными вопросы о роли регулирования экономического развития регионов, увеличения или сокращения его масштабов, создания предпосылок, которые позволят достигнуть стимулирования ускоренного роста экономического развития территорий. Какие инструменты в наибольшей степени позволят решить проблемы ускоренного роста?

Какая роль местного самоуправления в регулировании муниципального образования и какое оптимальное разграничение функций государственного регулирования между субъектами управления?

Таким образом, исследование проблем государственного регулирования социально-экономического развития муниципального образования актуально.

Степень разработанности проблемы. Проблема государственного регулирования социально-экономического развития муниципального образования рассматривалась в научных трудах отечественных и зарубежных учёных: Абалкина Л.И., Антипольфи Р., Борисова А.Б., Гайдара Е.Т., Гэлбрейта Дж., Гобсона Дж.А., фон Тюнена Й. Г., Замотаева А.А., Вебера А., Предёля А., Лёша А., Мюрдаля Г., Хэгерстранда Т., Смита Д., Ричардсона Х., Камерона Г., Фридмана Дж., Таафе Э., Перру Ф., Будвиля Ж.-Р., Потье П., Сторпера М., Уолкера Р., Боса Х., Тинбергена Я., Френкель З.Г., Мозохина С.И., Ковалёва А.М., Баранникова Н.П., Богачёва В.Д., Гавричина Е.Л., Кашаева А.Н., Цалиева А.М., Карпова В.В., Островского А.В., Голованова В.И., Дорошенко Ю.А., Филипова Ю.В., Гутмана Г.В., Мироедова А.А., Федина С.В., Лексина В.Н., Швецова А.Н., Барановой К.К. и других.

Однако применительно к современным условиям экономики не достаточно исследованы проблемы государственного регулирования экономики как системы в целом, так и отдельных частей, в частности муниципальных образований. Возникает проблема, каким образом через механизм государственного и местного регулирования достигнуть условий экономического роста на территории. Проблемы трансформации экономики в России требуют дополнительного исследования проблем социально-экономического развития муниципального образования на основе концепции экономического роста, базирующейся на поведении отдельных фирм, предприятий, так как от их экономической деятельности зависит ускоренный рост экономики.

Не достаточно разработаны вопросы оценки эффективности социальноэкономического развития муниципальных образований и эффективности регулирования этого развития со стороны государственных и муниципальных органов управления. Не достаточно чётко определены принципы разграничения полномочий при управлении развитием территорий, свойственные современным условиям России.

Отмеченное явилось основанием выбора темы диссертационного исследования.

Цель исследования – разработка концептуальных подходов государственного регулирования социально-экономического развития муниципального образования, социально-экономического развития, основанного на экономическом росте и формирование модели оценки эффективности регулирования социально-экономического развития муниципальных образований.

Для достижения поставленной цели намечено решить следующие задачи:

• проанализировать существующие теории государственного регулирования социально-экономического развития;

• раскрыть содержание и роль местного самоуправления в системе регулирования экономики муниципального образования;

• исследовать механизм государственного регулирования социальноэкономического развития муниципального образования, его цели и инструменты, также раскрыть содержание процесса управления этим развитием со стороны местного самоуправления;

• разработать модель оценки эффективности регулирования социальноэкономического развития муниципального образования;

• оценить эффективность социально-экономического развития муниципального образования.

Объектом исследования диссертационной работы является регулирование социально-экономического развития муниципальных образований в условиях экономического роста.

Предметом исследования – социально-экономические отношения между государством и муниципальными образованиями, по поводу государственного регулирования с целью достижения экономического роста.

Теоретическая и методологическая основа исследования. Диссертационная работа базируется на теории и методологии, изложенных в фундаментальных трудах отечественных и зарубежных учёных в экономической теории по проблемам государственного регулирования, теории регионального роста, которые сводятся к неоклассической теории, основанной на производственной функции и теории кумулятивного роста, являющейся синтезом неоклассических, институциональных моделей, теории размещения, концепций “полюсов роста”, “осей развития”, основывающихся на классической штандортной теории, новой или неоклассической штандортной теории, используются основные положения и выводы статической теории, динамической теории размещения, включающей так же теории продуктово-производственного цикла, “локализация”, “селективная субурбанизация”, “дисперсии”. Используются положения регулирования социально-экономического состояния территорий на основе институциональных подходов, проявляющихся прежде всего в формировании экономической политики муниципальных образований и экономики в целом, в виде фактора экономического роста.

Обоснование теоретических положений и аргументация выводов осуществлялась автором на основе применения таких методов научного познания как системный, исторический, логический, социологический, методов сравнительного анализа, синтеза и наблюдения.

Информационную базу исследования составили материалы Государственного комитета статистики, федеральная и региональная законодательная база местного самоуправления, финансовых основ местного самоуправления, статистическая информация ведущих отечественных и зарубежных экономистов, фактологический материал, содержащийся в отечественной и зарубежной литературе, статистическая и практическая информация субъектов и органов местного самоуправления Российской Федерации.

Наиболее существенные научные результаты, полученные автором диссертации и их научная новизна. Автором получены следующие научные результаты, определяющие новизну и являющиеся предметом защиты:

1. Сформулированы и обоснованы концептуальные подходы регулирования социально-экономического развития, как системы в целом, так и отдельных подсистем, в частности, муниципального образования. На основе анализа теоретических моделей государства, с учетом трансформационных процессов экономики России предлагается модель социального рыночного хозяйства. Для максимизации общественного благосостояния (для достижения Паретооптимального состояния) государство должно корректировать провалы рынка с минимизацией трансакционных издержек от деятельности государственной бюрократии.

2. Определены механизмы государственного регулирования на основе формирования новых институциональных форм поведения субъектов для достижения равновесия в системе и экономического роста.

3. Уточнены понятия: “территориальное развитие” как процесс обеспечения сбалансированной устойчивости на основе экономического роста и социальной ориентации, настроенной на позитивную динамику параметров уровня и качества жизни; “муниципальное образование” как определённая территория, обладающая особыми признаками и осуществляющая в определённых границах присвоение, распоряжение, пользование ограниченными ресурсами, с целью удовлетворения потребностей в общественных и коллективных благах по поручению граждан территории, делегировавших властные полномочия; “местное самоуправление” как совокупность экономических и институциональных форм, социальных отношений, возникающих между субъектами определенной территории по поводу ведения общего хозяйства, по использованию ограниченных ресурсов с учетом экономических интересов субъектов территории и государства, делегировавших определенные властные полномочия по регулированию ресурсов с позиции экономического роста, повышения качества жизни.

4. Разработаны методологические подходы государственного регулирования через местное самоуправление как наиболее эффективную форму институциональных преобразований в системе властных полномочий по присвоению, распоряжению, пользованию ограниченных ресурсов территорий, с учетом оптимизации и воспроизводства.

5. Проведена оценка социально-экономического развития муниципальных образований Курганской области на основе рейтингов основных социально-экономических показателей и выявлена их степень устойчивости.

6. Предложены методы и проведена оценка эффективности социальноэкономического развития муниципального образования, на основе комплексного анализа социально-экономических показателей и количественного анализа структурных изменений в региональной экономике.

Научная и практическая значимость исследования. Научная значимость заключается в следующем. На основе исследования особенностей государственного регулирования муниципального образования уточнено содержание муниципального образования. Определены особенности местного самоуправления в трансформируемой экономике. Уточнены понятия: территория, муниципальное образование, местное самоуправление и государственное регулирование социально-экономического развития в трансформируемой экономике. Предложен алгоритм повышения эффективности механизма регулирования социально-экономического развития муниципального образования.

Практическая значимость состоит в том, что полученные результаты проведённого исследования могут быть использованы в научных и практических разработках в области анализа и совершенствования межбюджетных отношений, разработки стратегии развития муниципальных образований.

Основные положения диссертации, теоретический и фактологический материал могут быть использованы в процессе решения задачи эффективного использования муниципальной собственности и привлечения инвестиций в целях эффективного развития экономики местных сообществ, формировании их бюджетов.

Кроме того, материал проведённого исследования может быть использован в процессе подготовки кадров государственного и муниципального управления.

Апробация результатов исследования. Основные положения исследования докладывались и обсуждались на региональной научно-практической конференции “Стратегии развития миллионного города” (г. Челябинск, год), на конференции “XXI Российская школа по проблемам науки и технологий” (г. Миасс, 2001 год), на республиканских научно-теоретических конференциях “Россия на пути реформ: основные парадигмы развития общества”, “Россия на пути реформ: механизмы интеграции современного общества” и на Всероссийских научно-практических конференциях “Россия на пути реформ:

XXI век – камо грядеши?”, “Россия на пути реформ: подводя итоги XX столетия” в Уральском социально-экономическом институте Академии труда и социальных отношений (г. Челябинск, 1998–2001 гг.), а также на 52-ой научнотехнической конференции Южно-Уральского государственного университета (г. Челябинск, 2000 год).

Материалы диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Южно-Уральского государственного университета и использованы при преподавании студентам специальностей “Государственное и муниципальное управление”, “Финансы и кредит” и “Национальная экономика”, а также магистрантам по программе “Государственное управление и местное самоуправление”.

Отдельные положения диссертации использованы при составлении учебных пособий “Оптимизация финансово-экономических основ местного самоуправления”, “Управление государственной собственностью” и “Экономика общественного сектора”, изданных в Издательстве Южно-Уральского государственного университета.

ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИИ

Концептуальные подходы к государственному регулированию социальноэкономического развития территории В процессе реформирования экономических отношений субъектов: государства – муниципальное образование, возникает проблема определения концептуальных подходов к государственному регулированию этих отношений, а также определения понятия муниципального образования в структуре субъектов хозяйствования. Под муниципальным образованием понимается определённая территория, обладающая особыми признаками и осуществляющая в определённых границах присвоение, распоряжение, пользование ограниченными ресурсами территории, с целью удовлетворения потребностей в общественных и коллективных благах по поручению граждан территории, делегировавших властные полномочия.

Рассмотрим эволюцию взглядов, сложившихся в экономической литературе на концептуальные подходы к роли государства по регулированию социально-экономических процессов развития муниципальных образований.

С начала 70-х годов прошлого столетия в мировом сообществе стали укрепляться идеи глобального и регионального развития, формулируемые в понятиях социальных приоритетов, устойчивости и сбалансированности. Еще в году в знаменитой 117-ой Конвенции МОТ указывалось: “Всякая политика должна, прежде всего, направляться на достижение благосостояния и развитие населения, а также на поощрение его стремления к социальному прогрессу. Политика более общего назначения определяется с должным учетом ее влияния на благосостояние населения”.

В экономической науке существуют различные подходы к роли государственного регулирования с разной интенсивностью воздействия на социальноэкономические процессы. Например, либеральная модель государства-минимума исходит из того, что рынок является идеальной моноструктурной моделью формирования индивидуального и общественного благосостояния. Роль государства должна ограничиваться экономической политикой невмешательства и созданием рамочных правовых условий для их функционирования. Такой подход базируется на постулатах английской классической школы (А. Смит, Д. Рикардо, Д. Милль).

Существует несколько современных модификаций концепции воздействия либерального государства на общественное благосостояние: ордолиберальная концепция экономических порядков Франца Бема и Вальтера Ойкена; монетаристская, где рост благосостояния и доходов определяется спросом на деньги; австрийская неолиберальная школа, считает, что единственной областью вмешательства государства в благосостояние граждан могут быть пенсии по старости и пособия по безработице.

Представители неоклассической теории благосостояния считают, что осторожно используя кредитно-денежную и налогово-бюджетную политику, государство способно влиять на экономический рост, безработицу и инфляцию.

Символом максимального вмешательства государства в основные рыночные механизмы является неокейнсианская модель “государство благосостояния”.

Функции государства распространялись до ответственности общества за благосостояние граждан, через предоставление оптимального объема благ, удовлетворяющего потребности основных категорий населения.

В модели социального рыночного хозяйства государство совмещает выполнение функций “ордолиберального государства” по поддержанию конкурентных условий для раскрытия социальных преимуществ рынка с функциями “неоклассического” государства по устранению “провалов рынка” и с активной социальной политикой “неокейнсианского государства благосостояния”.

На рисунке 1.1 можно проследить, как происходит изменение функций государства при переходе от государства «порядка» к «государству благосостояния», какой из моделей присущи те или иные функции государства.

Защита прав и рыночных свобод Особенности трансформации, опыт развития российской экономики за последние 10 лет показывают несостоятельность использования какой-то одной из них, будь то неоклассическая теория с ее представлениями о роли государства в регулировании общественного благосостояния или либеральные и неолиберальные модели.

Проблемы экономического роста и повышения благосостояния при определении государственного вмешательства в экономику России требуют поиска модели, в которой государство выполняло бы сложную синтетическую функцию координации, приведение в равновесие экономической эффективности рынка с социальными целями общества. Поэтому необходима агрегированная модель, построенная на основе ордолиберальной концепции экономического порядка и модели социального рыночного хозяйства, включающая такие функции государства, как поддержание конкурентных условий для раскрытия социальных преимуществ рынка, с функциями “неоклассического” государства по устранению провалов рынка и с активной социальной политикой неокейнсианского государства благосостояния. Но при этом социальные гарантии государства не должны приближаться к опасной границе разрушения рыночной эффективности. Государство должно уравновесить требования экономической свободы, эффективности и роста, с одной стороны, и потребность в социальной справедливости при распределении доходов и богатств – с другой. Критерием соответствия должно быть такое перераспределение доходов через государственный бюджет, которое не нарушает развитие конкуренции, создающей предпосылки экономического роста для решения социальных проблем.

На практике реализация государственной политики регулирования в связи со значительными концептуальными, национальными, культурно-этическими различиями существенно отличается. Можно выделить три основных типа государства:

рейнское (Германия, Австрия, Бельгия, Нидерланды, Швейцария), англосаксонское (США, Канада, отчасти Великобритания), скандинавское (Швеция, Дания, Норвегия и Финляндия). Неолиберальная англосаксонская модель ориентирована на рыночное распределение доходов при минимальном вмешательстве государства в их регулирование, что подразумевает сокращение программ по социальной защите и снижение налогового бремени на предпринимателей.

Рейнская модель, основана на ордолиберальных и социально-рыночных подходах, здесь социальные цели играют такую же важную роль, как и экономические цели1, государство способствует экономическому росту и мобилизует ресурсы для повышения благосостояния всех социальных групп населения, не ослабляя конкурентных преимуществ рынка.

В скандинавской модели государства любое значительное вмешательство государства в экономику отсутствует, деятельность предпринимателей в определяющей мере независима от государства, перераспределительная политика государства является более эгалитарной (уравнительной). Скандинавскую модель чаще называют социал-демократической рыночной экономикой, где существует приоритет социальных целей над экономическими.

С точки зрения построения системы социальной защиты, достаточно жесткие рамки англосаксонской модели задаёт экономическая эффективность, как главный критерий в деятельности неолиберального государства, которое стремится миниМюллер-Армак А. Цит. произ. – С.265.

мизировать издержки на социальную защиту, переложив ответственность за благосостояние на индивида.

В то же время в рейнской и скандинавской моделях широко развито государственное социальное страхование и социальная помощь. По образному выражению М. Альбера, “нищета почти запрещена федеральным законом о социальной помощи…”2.

Различие в моделях “государства благосостояния” наиболее ярко проявляется в сфере здравоохранения. В США не существует всеобщего национального медицинского страхования, как в странах рейнской группы, или обеспечиваемого федеральным правительством бесплатного здравоохранения, как в Великобритании. В Германии существует децентрализованная модель медицинского страхования.

Социальные гарантии государства ни коим образом не должны разрушить рыночную эффективность субъектов. Через функции государства по отношению к другим субъектам рыночной экономики оно должно уравновесить требования экономической свободы субъектов с эффективностью и экономическим ростом с одной стороны и потребности в социальной справедливости при распределении доходов от ограниченных ресурсов субъектов с другой стороны.

Наиболее близкое для России по масштабности реформ и направлению германское “экономическое чудо” Людвига Эрхарда, который создал доктрину социального рыночного хозяйства. Заложенный в её основу принцип социального выравнивания направлен на надежное обеспечение стабильности и жизнеспособности свободного общества на основе его признания как приемлемого всеми социальными слоями. Теоретической базой служит ордолиберализм Фрайбургской школы. Рост благосостояния обеспечивают общие институциональные условия. Роль государства заключается в выработке политики, способной максимизировать преимущества, заключенные в принципах частной собственности, конкуренции и свободного ценообразования. В терминологии Вальтера Ойкена, речь идет о формировании политики порядка, как целенаправленАльбер М. Цит. произ. – С.168.

ного комплекса мер по формированию государством рамочных условий функционирования экономики. Лишь эффективное рыночное хозяйство, может быть основой демократической социальной системы. Поскольку только быстро развивающееся и стабильное хозяйство позволяет обеспечить полную занятость и значительные социальные услуги, а также улучшение социального положения.

Основанное на принципах конкуренции рыночное хозяйство само по себе является социально ориентированным, поскольку оно функционирует эффективнее. Смысл социального рыночного хозяйства в том, чтобы предоставить большинству граждан государства возможность самим обеспечивать свое благосостояние, а социальная поддержка должна предоставляться лишь наименее защищенным слоям населения.

По выражению известного российского германиста Владислава Белова, государство должно стремиться к эффективному управлению макроэкономическими (главным образом, финансовыми и социальными) параметрами народного хозяйства.

В контексте формирования эффективного экономического порядка одним из основных элементов является принцип субсидиарности, подразумевающий, что все государственные решения должны по возможности приниматься и осуществляться на максимально низком уровне власти, а именно на уровне местного самоуправления, передаваясь наверх только в случае необходимости.

По мнению Карстена Херрманн-Пиллата все виды государственной деятельности определяются органами власти и различными организациями, которые несут за это ответственность и которые велики именно настолько, чтобы быть в состоянии осуществить эту деятельность. Практически это означает, что отношения между государством и рынком должны проявляться в ключевой роли самоуправления в государственном устройстве и в предоставлении общественных услуг, а также в урегулировании конфликтов и перекосов властных позиций в процессе конкуренции.

Принцип субсидиарности в практической плоскости требует федерализации государства: если государство в интересах общего блага вмешивается в рыночный процесс, то ответственность и полномочия должны быть разграничены максимально четко между центром, регионами и местным самоуправлением. Решающее значение отводится именно самоуправлению.

Базисной единицей взаимозависимости экономики и политики является местное сообщество граждан, и именно здесь обнаруживается, что имеются локальные взаимосвязи, где демократия и рыночное хозяйство могут соединяться сравнительно непротиворечиво. Осуществление всех перечисленных условий требует не столько введения федеративного государственного устройства, сколько наличия в стране системы бюджетного федерализма, наполняющей подобные отношения реальным смыслом. Именно система бюджетного федерализма обеспечивает максимально эффективное финансирование государственных задач, выполняемых на разных уровнях власти, и особенно на коммунальном уровне, где она является финансовой основой местного самоуправления.

Российская Федерация согласно Конституции характеризуется как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Взаимная ответственность социального государства и его граждан предполагает формирование социальной экономики, гармонически сочетающей общегосударственные интересы с интересами различных слоев и групп населения. С этой целью анализируется состояние экономики и социальной сферы в их системной взаимосвязи и взаимообусловленности, создаются и приводятся в действие механизмы институционального регулирования условий хозяйственной жизни.

Формирующаяся в рамках социального государства социальная экономика может быть охарактеризована как система хозяйствования, обеспечивающая достижение социально ориентированного экономического роста при одновременном экономически ориентированном социальном развитии.

В социальной экономике принципиально меняется традиционная точка зрения на экономический рост как на критерий развития экономики. Необходимо выделить понятие социально ориентированного экономического роста, так как экономический рост объективно характеризуется социальной природой.

Каждому уровню хозяйствования соответствуют характерные для него условия экономического роста. Для микроуровня — это эффективное использование ресурсов. Для сферы хозяйствования, соответствующей мезоуровню, основным условием экономического роста является развитие предпринимательства. Условием экономического роста на макроуровне является оптимизация экономической среды, обеспечивающая создание необходимых стимулов для привлечения инвесторов и снижение налоговых норм. Для реализации указанных условий экономического роста необходимо создание экономических механизмов, а оптимизация экономической среды связана с обеспечением институциональной поддержки в форме социально-экономических норм и нормативов, ориентирующих на стимулирование экономического роста.

Системное рассмотрение основ экономического роста и условий его достижения позволяет выделить два принципиальных направления разработки проблем (рисунок 1.2).

Рисунок 1.2. Проблемы формирования функциональных условий и интеграционных основ экономического роста Общепризнанной главной целью государственного регулирования является развитие, а не просто рост. Так, П. Самуэльсон писал о том, что нельзя стремиться лишь к простому количественному росту. Необходимо также внутреннее развитие всей социально-экономической структуры общества.

Стратегия социального развития неотделима от стратегии экономического развития. Обеспечить устойчивый экономический рост можно при опережающих темпах роста реальных доходов граждан и использования их трудового потенциала. При выборе целей социально-экономического развития, необходимо достичь максимального эффекта от реализации экономических целей на микро-, мезо- и макроуровне, сбалансированных в определенной пропорции с реализацией социальных целей повышения эффективности труда и социального развития.

Критерием оптимального соотношения экономических и социальных целей является максимальный эффект от их совместной (системной) реализации.

Существуют две точки зрения относительно роли внешних и внутренних факторов экономического роста, что находит отражение при формировании государственной политики. Первая точка зрения исходит из теории экзогенного роста, разработанной проф. Р. Солоу, согласно ей темп роста зависит лишь временно от предпочтений потребителей и от мер проводимой экономической политики. Вторая точка зрения основана на положении, что правительство может осуществлять положительное влияние на долговременно установившиеся темпы экономического роста. Это дает основание рассматривать данную теорию как теорию эндогенного роста, ориентированную на использование внутренних факторов. При этом появляется возможность обеспечить устойчивое равновесие между выпуском продукции и степенью ее инновации при ограниченных ресурсах, сбалансированных с рынком капитала. Для этого необходима целенаправленная селективная промышленная и технологическая политика, предусматривающая оптимальную динамику развития специализации отраслей и государственную поддержку тех из них, которые являются высокотехнологичными.

В работе М. Штольпе, посвященной технологии и динамике специализации в открытых экономических системах, показана объективная необходимость перехода от экзогенной к эндогенной теории роста. Для доказательства этого положения использована производственная функция Кобба-Дугласа, в соответствии с которой объем продукции Y за период t зависит от совокупного ввода рабочей силы L, капитала К и степени влияния этих показателей (соответственно и ), характеризующих частичную эластичность производства.

Капитал – это фактор, который может расти и накапливаться за счет инвестиций в течение определенного периода времени. Рабочая сила, напротив, не может быть накоплена, хотя и может расти за счет пополнения извне.

Исходя из основополагающей роли труда в экономике основным источником формирования новой теории экономического роста может служить модель трудового процесса на микроуровне. При переходе к мезоуровню роль субъекта труда выполняет предприниматель. Применительно к макроуровню субъектом труда выступает институциональный орган, на который возложены функции расчета, анализа и прогнозирования экономического роста на основе разработки программ оптимизации экономической среды.

Отметим и то обстоятельство, что по мере перехода от макро- к микрорегиональному уровню воздействие многих системообразующих факторов на “целостность” и внутреннее “единство” рассматриваемых образований стремительно убывает. Чем меньше занимаемое им пространство, тем более открытым (в системном смысле) становится это образование в хозяйственном, экологическом и других отношениях.

Исходя из рассмотренных концептуальных воззрений, можно сделать вывод, что роль государства – это обеспечение роста благосостояния граждан, что обеспечивается в рыночной экономике достижением экономического роста при социально-ориентированном развитии. В рыночном хозяйстве в соответствии с принципом субсидиарности государственное регулирование этих процессов должно осуществляться на основе разграничения полномочий между федеральным правительством и местным самоуправлением. Исходя из этого для более чёткого представления о целях государственного регулирования социальноэкономического развития национальной экономики в целом, необходимо исследовать категорию территориальное развитие.

Территориальное развитие как обеспечение устойчивости, сбалансированности функционирования территориальных образований немыслимо без ориентации на социальные приоритеты. Такое понимание “территориального развития” принципиально отличает его от процессов механического роста или структурных усложнений. Например, нельзя отнести к подлинному территориальному развитию ни одностороннее насыщение территории промышленными объектами, ни расширение территории.

Логически вытекающим из этих представлений является понимание системного регулирования территориального развития, как сознательно организуемой совокупности идеологических, политических, правовых, экономических и административных воздействий на условия, приоритеты и ограничения трансформации отдельных элементов территориальных образований и (или) взаимосвязей между ними с целью разрешения территориально-хозяйственных, административно-территориальных и иных противоречий и обеспечение на этой основе воспроизводства территориального потенциала как системы. Такие воздействия по отношению к конкретной системе могут быть экзогенными или эндогенными (осуществляемыми местными представительными и исполнительными органами, общественными самоуправляющимися организациями и т. д.), что диктует необходимость включения в число важнейших задач территориального управления и разрешение противоречий межсистемного и иерархического характера.

Развитие осуществляется как количественно, так и качественно. При количественном развитии происходит простое воспроизводство существующих элементов и объектов. После определенного накопления количественных изменений в системе возникает потребность в качественном развитии, в переходе на новый уровень.

Развитие должно быть устойчивым, что подразумевает длительность сохранения основных условий для сбалансированного воспроизводства многостороннего потенциала территории.

Научно-обоснованное развитие требует осмысленного подхода к решению проблем, существующих на определенной территории.

Под территориальным развитием понимается такой режим функционирования региональной подсистемы, который ориентирован на позитивную динамику параметров уровня и качества жизни населения, обеспеченную устойчивым, сбалансированным и взаимонеразрушающим воспроизводством социального, хозяйственного, ресурсного и экологического потенциалов территории.

Следует подчеркнуть также, что “устойчивость”, “сбалансированность” и “социальная ориентация” – это осязаемые качественно и выражаемые количественно взаимосвязанные характеристики состояния территорий.

Важнейший признак территориального развития – устойчивость – предполагает длительность сохранения условий для воспроизводства потенциала территории в режиме сбалансированности и социальной ориентации.

Территориальное развитие, как и любой другой сложный процесс, не может проходить в строго линейной форме; здесь возможны спады и подъемы, периоды накоплений и реализации накопленных резервов развития. В этой связи параметры устойчивости как позитивной динамики могут быть выражены соответствующими долгосрочными динамическими рядами фактических и прогнозных характеристик региональной системы.

Наиболее очевидный признак территориального развития – социальная ориентация, т. е. оценка вектора и количественных параметров региональных ситуаций прежде всего по тому, как они влияют на уровень и качество жизни населения. Динамика реального уровня потребления социальных благ, рождаемость и детская смертность, параметры физического и духовного здоровья, образования, наконец, продолжительность жизни должны стать главными результирующими показателями территориального развития.

Естественно, что социальная доминанта территориального развития должна быть устойчиво сбалансированной с природными, экономическими и другими ресурсами территории.

Рост экономического потенциала территории является важным условием территориального развития. Но рост производства, реализуемый без учета перечисленных требований территориального развития часто сопровождается деградацией социально-демографического, природоресурсного, экологического, этнокультурного и других компонентов территориальных систем и, более того, инициирует эту деградацию.

Во всем мире территориальное развитие органически не может осуществляться в форме стихийного саморазвития, самонастройки на устойчивость.

Регулирование процессов территориального развития не может быть суммой несвязанных регулятивных действий в сфере экономики, охраны окружающей среды, поддержки местных традиций и т. п. Такие разрозненные действия никогда не приводили к сбалансированному и социально-ориентированному развитию территорий, и их последствия хорошо видны и в комплексе проблем урбанизации, и в моноотраслевом развитии “сырьевых” регионов.

В экономической литературе существуют два основных подхода к построению теорий территориального роста. Первый – применение к территориям моделей экономического роста, аналогичных моделям, разработанным для объяснения роста экономики страны в целом. Эти направления были рассмотрены нами выше. Второй базируется на анализе поведения отдельных предприятий или фирм, поскольку именно их деятельность определяет, прежде всего, развитие территорий. Причины, по которым компании выбирают для своей деятельности тот или иной регион, рассматриваются теориями размещения.

В разных странах приоритет отдавался различным направлениям региональной теории. Наиболее сильные научные школы сложились в Германии, Швеции, Великобритании, США и Франции. В Германии традиционно повышенное внимание уделялось теориям размещения (И. Г. фон Тюнен, В. Лаунхардт, А. Вебер, А. Предёль, А. Лёш, Р. Гроц и др.), а также исследованию проблем регионального роста (X. Зиберт) и регулирования территориального развития (В. Кристаллер и А. Лёш).

В первой половине XX в. теориями размещения активно занимались и в Швеции в рамках стокгольмской школы экономической мысли – в 1920–1930-е годы наибольшую известность получили работы Т. Палландера. Несколько позднее Г. Мюрдаль создал одну из базовых моделей регионального роста.

Среди шведских ученых-регионалистов надо назвать также Т. Хэгерстранда, сыгравшего немалую роль в развитии теорий, как размещения, так и регулирования территориального развития.

Британская школа представлена исследователями практически всех направлений региональной теории (Д. Смит, X. Ричардсон, С. Деннисон, Э. Робинсон, Г. Камерон и ряд других ученых). В этом она схожа с американской школой (значительный вклад в развитие теорий размещения внесли X. Хотеллинг, Р. Вернон, М. Сторпер, Р. Уолкер, теорий регионального роста – Дж. Фридман, Э. Таафе, теорий государственного регулирования территориального развития – Э. Гувер). Вместе с тем англосаксонские исследования региональной проблематики не сформировали таких законченных научных концепций, как германские классические теории размещения.

Французские экономисты и экономгеографы всегда проявляли повышенный интерес к социальным вопросам, в региональной теории наибольший вклад они внесли в развитие научных направлений, связанных с урбанистикой – концепции “полюсов роста” и “осей развития” (Ф. Перру, Ж.-Р. Будвиль, П. Потье).

Все теории размещения можно разделить на статические и динамические.

Статические теории появились еще в первой половине XIX в., динамические – примерно через век – в начале XX столетия.

И. Г. фон Тюнен предложил модель размещения, специализации и выбора в зависимости от расстояния до города. В качестве основного фактора размещения выступают транспортные издержки. Транспортный фактор считал решающим и В. Лаунхардт, правильный выбор места для размещения он обосновывал минимизацией транспортных.

А. Вебер считается разработчиком первой цельной теории размещения промышленности. Главным критерием оптимальности является минимизация суммарных издержек производства и сбыта. При этом должны учитываться транспортные и трудовые издержки, расходы на сырье и энергию, а также фактор агломерации. Выгода от агломерации определяется технической и пространственной концентрацией производства, наличием инфраструктуры.

Предёль указывал на множественность наиболее удачных мест размещения, то есть отрицал возможность математического определения оптимального места локализации. Он особое внимание уделял территориальным различиям в спросе, дифференциации цен на ресурсы, а также возможностям применения альтернативных технологий в зависимости от места размещения предприятия.

Наиболее яркими представителями следующего этапа развития теорий размещения являются Август Лёш и Дэвид Смит. Принципиальное отличие от классических теорий – осознание невозможности создания общей теории размещения промышленного производства, способной обеспечить оптимальную территориальную аллокацию производителей. Соответственно выбор места размещения производства частными предпринимателями осуществляется всегда субъективно. Критерием оптимальности размещения является максимизация чистой прибыли. На данном этапе было рассмотрено большее число факторов, учитываемых при выборе места размещения предприятий. А. Лёш считал необходимым принимать во внимание налоговую систему, государственные границы, технический прогресс, Д. Смит – проблемы охраны окружающей среды, Б. Зимин – фактор инерции размещения, то есть влияние местоположения старых мощностей на размещение новых.

Развитие статических теорий продолжается вплоть до настоящего времени, в основном в направлении увеличения числа учитываемых факторов размещения предприятий. Кроме того, стали рассматриваться не только однозаводские, но и многозаводские промышленные фирмы.

В рамках динамических теорий рассматриваются преимущественно многозаводские компании. Первой динамической концепцией можно назвать модель X. Хотеллинга, обосновавшего в своей работе оптимальное размещение предприятий двух конкурирующих друг с другом производителей. Динамической теорией размещения можно считать концепцию продуктовопроизводственного цикла Р. Вернона. В рамках динамических концепций выделяются стадии территориального развития промышленных фирм, на каждой из которых компании руководствуются различными критериями размещения своей деятельности.

В рамках рассмотренных концепций можно выделить две группы теорий регионального роста – неоклассические теории, основанные на производственной функции, и теории кумулятивного роста, являющиеся синтезом неокейнсианских, институциональных и экономико-географических моделей.

Неоклассические школы основывались на теории общенационального экономического роста. Дж. Бортс основной упор делал на факторы, повышающие производственный потенциал экономической системы. Параметры регионального роста определяются количеством и качеством природных ресурсов, общей численностью и квалификацией трудовых ресурсов, запасами капитала и уровнем технологии. Ранние неоклассические теории подвергались критике за недостаточный учет региональных особенностей.

Наиболее законченную концепцию предлагает X. Зиберт. Она основывается на производственной функции, в которой объем потенциально возможного производства в районе ставится в зависимость от таких видов затрат, как капитал, труд, земля и технические знания. Для учета географических особенностей региона Зиберт добавляет в модель транспортные затраты и влияние особенностей социальной системы. Таким образом, учитывается пространственная неоднородность территории. Особенности социальной системы региона признаются внутренними детерминантами экономического роста. Помимо этого допускается возможность взаимозамещения отдельных факторов, их вклад в агрегированный рост может быть различным по регионам.

В теориях кумулятивного роста авторство базовой модели принадлежит Г. Мюрдалю. Он показывает, как с помощью специализации и эффекта масштаба незначительное преимущество территории со временем может вырасти и быть приумножено. Преимущества определенных местностей, так называемых центров (полюсов) роста, обусловливают ускорение их развития, в то время как отставание слаборазвитых регионов может еще более углубиться. Формализованный вид данная концепция получила в трудах Н. Калдора и ряда других исследователей. Об образовании скоплений городов, становящихся крупными промышленными центрами, своеобразными “полюсами роста”, писал и X. Ричардсон.

Основой модели Ричардсона является локализационная составляющая.

Необходимость ее введения в модель определяется отсутствием мобильности природных ресурсов, наличием крупных городов и неоднородностью географической среды. Региональный рост базируется на внутренних немобильных ресурсах и привлечении мобильных ресурсов из других регионов. Эффект агломерации (транспортные издержки консервируют локализацию в определенных центрах) и личные предпочтения инвесторов выступают ключевыми элементами регионального роста. Ричардсон учитывает также технический прогресс и социально-политические составляющие.

По мнению Дж. Фридмана, экономический рост концентрируется исключительно в городах.

Экономико-географические исследования территориальной концентрации производительных сил позволили П. Потье предложить концепцию так называемых “осей развития”. Для описания развития периферийных территорий (выходящих за пределы центров и осей развития) Дж. Фридманом, Т. Хермансеном и некоторыми другими учеными используется схема “диффузии нововведений”, предложенная Т. Хэгерстрандом. По мнению Ж.-Р. Будвиля развитие производства не происходит равномерно во всех отраслях хозяйства – всегда можно выделить динамичные, так называемые “пропульсивные” отрасли.

Они являются стимулом развития всей экономики и представляют собой “полюса развития”. Через систему взаимосвязей типа “затраты – выпуск” В.

Леонтьева эффект нововведения передается на все хозяйство. Благодаря процессу концентрации производства пропульсивные отрасли сосредоточиваются в определенной точке (районе) – “центре (полюсе) роста”. Ж.-Р. Будвиль предложил их иерархию, основанную на теории центральных мест В. Кристаллера.

Среди полюсов роста выделяются:

• мелкие и средние “классические” города, специализирующиеся на отраслях третичного сектора и обслуживающие прилегающую сельскую местность;

• промышленные города среднего размера с диверсифицированной структурой хозяйства, развивающегося за счет внешних влияний;

• крупные городские агломерации с развитой структурой хозяйства, включающей пропульсивные отрасли, что обусловливает автономность роста;

• полюсы интеграции, охватывающие несколько городских систем и определяющие всю эволюцию пространственных структур.

Похожие принципы развиваются и в модели территориального развития новых районов, разработанной группой ученых под руководством Э. Таафе на основе исследований П. Гоулда. Они выделяют четыре стадии развития.

На первой стадии развиваются торгово-промышленные центры, работающие на незначительный по объему внутренний рынок. Вторая стадия – своеобразный “рывок” в развитии региона. Прокладываются транспортные магистрали с целью эксплуатации природных ресурсов для нужд экспорта. Третья стадия характеризуется быстрым ростом системы путей сообщения вокруг важных экономических центров. На четвертой стадии почти вся территория покрывается транспортной сетью разной густоты. Ориентация на экспортные связи постепенно сменяется повышением роли собственного внутреннего рынка сбыта.

Помимо неоклассических и кумулятивных теорий иногда выделяют и другие теории регионального роста. В теории экспортной базы экономический рост регионов связывался со значением экспорта в экономике. Данная концепция отрицала возможность автономного развития за счет внутренних инвестиций и технического прогресса, не учитывала связь между степенью открытости регионального хозяйства и масштабами его внутреннего рынка. Мало внимания уделялось и роли миграции человеческих ресурсов и капитала.

Главным недостатком моделей типа “затраты – выпуск” для объяснения регионального роста стало отсутствие возможности в полной мере учитывать хозяйственную динамику.

Еще одним направлением исследований в области регионального роста часто признают работы Я. Тинбергена, который рассматривал практические мероприятия по регулированию экономического развития регионов.

Отдельное направление основывается на институциональных подходах.

Большое внимание в них уделяется политике региональных органов власти как одному из важнейших факторов экономического развития регионов.

На необходимость фундаментальной связи микроэкономических теорий размещения с макроэкономическими теориями регионального роста неоднократно указывали многие экономисты, начиная с Э. Робинсона.

В свою очередь теории государственного регулирования экономического развития регионов должны давать ответ на вопросы: какими должны быть цели и объекты региональной политики и государственного регулирования экономического развития регионов, а также какими должны быть методы стимулирования экономического развития.

Ответ на первый вопрос вытекает из теорий регионального роста. Поскольку важнейший вывод неоклассических теорий гласит, что со временем уровни экономического развития регионов выравниваются, на начальном этапе развития региональных теорий сторонники этой научной школы пришли к выводу о нецелесообразности государственного вмешательства в экономическое развитие регионов. Вместе с тем они, естественно, не отрицали необходимости выделения проблемным регионам финансовой помощи на решение социальных вопросов.

Сторонники теорий кумулятивного роста, исходя из увеличения или, по меньшей мере, сохранения диспропорций в уровнях экономического развития регионов, наоборот, предлагали проводить активную региональную политику.

Государство должно стимулировать экономическое развитие наиболее отсталых регионов.

Изначально теория государственного регулирования экономического развития регионов практически исчерпывалась этими двумя крайними подходами.

Однако идеи приверженцев неоклассических теорий на практике не подтверждались: в краткосрочном периоде диспропорции в уровнях экономического развития регионов не исчезали, поэтому в той или иной степени государству приходилось вмешиваться в экономическое развитие регионов. Г. Камерон выделил три течения: “неинтервенционалистов”, которые в принципе отрицали необходимость воздействия государства на региональный рост, “адаптеров”, которые ратовали за смягчение воздействия стихийных рыночных сил и незначительное корректирование развития территорий путем ускорения естественных процессов благодаря стимулированию миграций рабочей силы и инвестиций, и “радикальных преобразователей”, выступавших за проведение интенсивного регулирования”.

Суть идеи “адаптеров” заключается в том, что задачей государственного регулирования является ускорение естественно протекающих процессов без смены их направления. То есть стимулирование экономического роста эффективно лишь тогда, когда оно соответствует общим тенденциям развития и размещения предприятий (прежде всего промышленных), определяемым интересами частных компаний.

С. Деннисон и А. Лёш заложили два принципиально различных концептуальных подхода к регулированию развития. Деннисона можно причислить к “активным преобразователям”, основное внимание он уделял методам воздействия на географию промышленных инвестиций, и отмечал, что полный контроль государства предпочтительнее субсидирования инвестиций. Лёша можно отнести к “адаптерам”, он высоко оценивал способность региональной экономики к саморегулированию, и выступал за создание льготных условий для переноса производства, поощрение конкуренции.

Э. Гувер причислял к целям государственного регулирования как более совершенное размещение частных предприятий, так и воздействие на экономику проблемных регионов, стимулирующее рост производства и улучшение структуры хозяйства района. Меры регулирования он подразделял на ответные, которые смягчают отрицательные последствия деятельности стихийных рыночных сил, и на предваряющие, которые позволяют улучшать ситуацию с занятостью в долговременной перспективе. Гувер также отмечал необходимость проведения селективного регулирования по отношению к разным отраслям хозяйства, в зависимости от состояния экономической конъюнктуры, но указывая на важность регулирования в долгосрочном плане, связывал региональные мероприятия в первую очередь с краткосрочным, антициклическим регулированием.

На основе утверждения, что зависимость между “территориальной справедливостью” и экономической эффективностью обратно пропорциональная, Э. Куклински рассуждает о желательности перехода от концепции региональной политики, направленной на уменьшение территориальных диспропорций, к концепции территориальной конкуренции.

Но есть точка зрения, которая заключается в том, что территориальная справедливость приносит и позитивные эффекты, так как несправедливость и неравенство обусловливают неполноту использования потенциала развития регионов, в долгосрочной перспективе ведут к накоплению диспропорций, на устранение которых придется тратить больше средств и могут вылиться в социальный взрыв.

Если обратить особое внимание на меры по повышению привлекательности регионов для частных инвесторов они могут быть разделены на две принципиально разные группы:

1) за счет улучшения свойств территории и совершенствования инфраструктуры;

2) за счёт предоставления определенного набора льгот приходящим в регион инвесторам.

Развитие инфраструктуры позволяет создать благоприятные условия для роста экономики региона на долгосрочную перспективу, а финансовая поддержка компаний в ряде случаев может дать лишь временный эффект.

“Адаптационная” модель региональной политики не исключает применения обоих типов мер. Но развитие инфраструктуры является более “безопасным”: даже в том случае, когда при принятии решения произойдет ошибка с определением перспективных с точки зрения экономического роста регионов, в долгосрочном плане эта мера все равно будет иметь позитивный эффект. Льготы для инвесторов хороши лишь в том случае, если к моменту окончания их действия регион, в котором они применяются, станет благоприятным местом размещения предприятий благодаря естественным процессам.

Именно идеи “адаптеров” в наибольшей степени приемлемы для современной России. К недостаткам “неинтервенционалистских” подходов относится, во-первых, недоиспользование потенциала развития страны из-за недоиспользования потенциала развития отдельных регионов, во-вторых, есть сферы деятельности, в которых государство обязательно участвует, прежде всего, развитие инфраструктуры, наконец, отказаться полностью от проведения региональной политики в России вряд ли удастся по политическим мотивам.

Подходы “активных преобразователей” не могут применяться потому, что они требуют таких затрат, которыми российский федеральный бюджет не располагает, а эффективность этих затрат, согласно теории кумулятивного роста, на которую “активные преобразователи” опираются, будет крайне низкой.

Сторонники кумулятивной теории роста, скорее, должны были говорить о необходимости “адаптационной” региональной политики.

Что касается тезиса о неэффективности стимулирования экономического развития наиболее проблемных регионов России, то можно возразить, что в промышленно развитых странах такое стимулирование осуществляется и его не считают бессмысленным. Здесь стоит напомнить о концепции формирования полюсов роста Фридмана. Чем более развита структура полюсов роста, тем выше эффективность стимулирования экономического развития наиболее отсталых в экономическом отношении регионов.

Если опираться на динамические теории размещения предприятий нужно применять “адаптационную” модель региональной политики, что предполагает стимулирование экономического развития в регионах, которые в первую очередь будут затронуты диффузией нововведений.

• Проанализировав концептуальные подходы к государственному регулированию социально-экономического развития субъектов экономики, в том числе, муниципальных образований, исходя из проблем взаимосвязи и взаимовлияния экономического роста и повышения благосостояния, предлагаем в экономической политике использовать агрегированную модель, в основе которой заложена ордолиберальная концепция экономического порядка и социального рыночного хозяйства.

• Функции государства, базирующиеся на модели социального рыночного хозяйства, включающие поддержание конкурентных условий должны быть дополнены такими функциями, как устранение провалов рынка и активной социальной политики.

• Социальные гарантии государства ни коим образом не должны разрушать рыночную эффективность субъектов. Необходимо уравновесить требования экономической свободы субъектов с эффективностью и экономическим ростом с одной стороны и потребностью в социальной справедливости при распределении доходов от ограниченных ресурсов субъектов с другой стороны.

• Критерием оптимального соответствия названных величин должно быть такое распределение и перераспределение доходов через государственный бюджет, которое не нарушает конкуренции рыночных субъектов, но создает предпосылки экономического роста и позволяет решать социальные проблемы муниципальных образований.

• Государство в процессе государственного регулирования поведения субъектов, в том числе муниципальных образований, при формировании рационального экономического порядка должно руководствоваться принципом субсидиарности, когда реализация важнейших государственных решений максимально реализуется на низком уровне власти, в нашем случае муниципальном образовании. Государство регулирует движение общественных благ, рынок – частных, а муниципальное образование – коллективных, которые отличают территорию по возможностям обладания ограниченными ресурсами исходя из властных полномочий территории и той совместной деятельности, которую ведут рыночные субъекты и объединяющиеся для создания коллективного блага в самоуправляющиеся структуры.

• Базисной структурой, где пересекаются экономические интересы субъектов по присвоению, распоряжению и пользованию ограниченных ресурсов, должно выступать сообщество (объединение) граждан, обладающих определенной экономической властью, позволяющей контролировать движение названных ресурсов в интересах, как отдельных субъектов, так и объединения в целом.

• Каждый уровень хозяйствования предполагает определённые условия экономического роста. На уровне муниципального образования – это эффективное использование ограниченных ресурсов и поддержка развития предпринимательства, обеспечивающего удовлетворение общественного, коллективного и частного блага при условии обеспечения государством условий для экономического роста территорий и создания экономических механизмов и институциональных форм, обеспечивающих экономический рост.

• Под территориальным развитием понимается такое институциональное функционирование территориальной подсистемы, которое предполагает ориентацию на экономический рост, финансовую устойчивость и определенное качество жизни населения территории. На основе использования ограниченных ресурсов, обеспечивающих расширенное воспроизводство общественных и частных благ. Системное регулирование территориального развития есть совокупность экономических, политических, правовых, институциональных факторов воздействия на условия, приоритеты и ограничения трансформации элементов территориальных образований.

• Доминантой территориального развития является сбалансированность экономического роста с природными и экономическими ресурсами территории, ориентированной на уровень и качество жизни населения, находящийся под воздействием регулирования, как со стороны государства, так и со стороны граждан территории. Достижение названной доминанты возможно, если государство по отношению к территориям будет проводить адаптационную экономическую политику на основе теории кумулятивного роста, с учетом формирования полюсов роста на основе стимулирования новых технологий и продуктов.

Местное самоуправление, как форма регулирования социальноэкономического развития территории Государственное регулирование экономических процессов трансформации отношений между субъектами на территориях требуют усилия взаимосвязи и взаимодействия с местным самоуправлением и муниципальными институтами.

Под местным самоуправлением понимаем совокупность экономических и институциональных форм, социальных отношений, возникающих между субъектами определенной территории по поводу ведения общего хозяйства по использованию ограниченных ресурсов с учетом экономических интересов субъектов территории и государства, делегировавших определенные властные полномочия по регулированию ресурсов с позиции экономического роста, повышения качества жизни.

В начале 70-х гг. известный российский ученый Г. В. Барабашев подчеркивал, что в западных странах в эволюции местного управления наблюдается тенденция сращивания местных дел с общегосударственными интересами, вследствие чего многократно усилена природа муниципальных институтов3.

Таким образом, происходит возникновение новых форм регулирования социально-экономического развития через включение функций местного самоуправления в общую систему государственного управления.

Понятие местного самоуправления появилось в литературе относительно недавно, но до сих пор идут дискуссии о содержании категории местного самоуправления. Используемое в разных странах, это понятие имеет сходное смысловое содержание. В отечественной научной литературе термин “муниципальный” применялся обычно в соответствии с толкованием Словаря В. И. Даля как синоним слова “городской”. В Англии в зависимости от уровня местной власти употребляются термины “self-government” – самоуправление, “local government” – местное управление, “self-administration” – местная адмиБарабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства (США, Великобритания). – М.: МГУ, 1971. – С.13.

нистрация. В Германии используется термин “selbstverwaltung” – самостоятельное управление. В ряде стран (Италия, Бельгия), где органы местного самоуправления именуются коммунами, употребляется термин “коммунальное управление”. Во Франции наряду с местным самоуправлением, обозначаемым термином “decentralisation” – децентрализация, существуют и органы управления, назначаемые центральной властью – префекты, супрефекты.

Зарождение местного самоуправления как института власти приходится на XIII—XIV вв. и связано с развитием городов и формированием их собственной финансовой базы.

Как понятие местное самоуправление отражает многообразное общественное явление, возникающее в социальной организации под влиянием целого комплекса исторических, географических, политических, экономических, национальных и других особенностей. Для существования местного самоуправления нужны определенные условия: общность местных интересов и осознание необходимости их согласования с региональными и общегосударственными при четком разграничении собственности, компетенции и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления; наличие достаточной инфраструктуры, финансово-экономические возможности и другие ресурсы территории, позволяющие проживающему на ней населению собственными силами решать местные проблемы; деятельностная инициатива и желание граждан самостоятельно и ответственно заниматься делами управления.

Сущность местного самоуправления в том, что оно призвано решать проблемы населения, объединенного общими условиями проживания.

Сферой регулирования на местном уровне охватываются отношения по реализации органами местного самоуправления, во-первых, “собственных” полномочий, т. е. тех, которые им необходимы для самостоятельного решения вопросов местной жизни, и, во-вторых, – отдельных государственных полномочий, которыми они могут наделяться законом, либо делегированных органами государственной власти.

Саморегуляция выступает в виде совокупности действий, направленных на ее самосохранение и развитие. Чем сложнее и динамичнее процессы, тем большей степенью свободы она должна обладать для своевременного реагирования и адаптации к происходящим изменениям, сохранения устойчивости. Самое эффективное решение этой проблемы – расширение самостоятельности. Для социальных подсистем это означает ослабление диктата “сверху”, развитие местного самоуправления, при одновременной демократизации государственного управления. Исследования в Московской области показывают, что подавляющее большинство населения пока не принимает практического участия в решении местных проблем.

Вместе с тем около 30% взрослого населения хотело бы принять активное участие в их решении. Однако большая часть из них (от 60 до 70%) психологически еще не готова к этому4.

Местное самоуправление определяется российским законодательством как процесс и как результат реализации конституционного права жителей населенных пунктов избирать местные органы власти для решения законодательно установленных “вопросов местного значения” и непосредственно принимать участие в их решении. Властные интенции местного самоуправления реализуются через представительные (выборные) и исполнительные (административные) органы, которые действуют самостоятельно и под свою ответственность, и (по закону) должны располагать необходимыми для этого ресурсами. Все, связанное с местным самоуправлением или местной властью, не встроено в систему государственного управления; местная и государственная власти в пределах “вопросов местного значения” независимы друг от друга.

Таким образом, муниципальное образование – это территория, в пределах которой реализуется местное самоуправление, имеющее своими признаками:

избранный местным населением представительный орган власти, принятый этим органом или непосредственно населением устав и самостоятельно (хотя Актуальные проблемы формирования местного самоуправления// Государство и право. – 1998. – №5. – С. 35.

бы частично) формируемый и исполняемый местными органами власти бюджет. Под “территорией” понимается определенная часть природного, экономического, инфраструктурного, культурно-исторического и, наконец, собственно пространственного потенциалов государства, которая находится в юрисдикции субфедеральных или местных (муниципальных) органов власти. Иначе говоря, “территория” понимается как совокупность пространственно совпадающих частей социального, природно-ресурсного и иных потенциалов государства, по отношению к которой (совокупности) можно производить соответствующие регулятивные действия, как со стороны государства, так и со стороны органов власти или самоуправления этой территории.

Действующее законодательство позволяет субъектам Российской Федерации выбирать любые варианты территориальной организации местного самоуправления, различающиеся комбинациями муниципальных образований разных типов. Теоретически таких комбинаций может быть более сотни. В реальной жизни многообразие вариантов оказывается не столь большим и можно говорить о практическом применении не более десятка принципиальных схем территориальной организации местного самоуправления.

Субъектами местного самоуправления являются муниципальные образования; население муниципальных образований; собрания (сходы) граждан; органы местного самоуправления; органы территориального общественного самоуправления; ассоциации и союзы муниципальных образований; государственные органы; общественные объединения; предприятия, учреждения, организации.

В приведенный перечень попали субъекты, играющие совершенно различные роли в тех общественных отношениях, которые возникают в процессе организации и функционирования местного самоуправления. При этом в качестве особого субъекта обычно выделяют сами муниципальные образования, так как именно они реализуют право муниципальной собственности, к их ведению отнесены вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия.

Лишь разумный компромисс близких по типу поведения субъектов как с точки зрения режима функционирования, так и однородного набора инструментов для местных органов власти является рациональной единственной моделью позитивного функционирования, взаимодействия и развития.

Существуют различные модели местного самоуправления. Французская или континентальная модель характеризуется включенностью местного самоуправления в иерархическую систему государственной власти, подчиненностью вышестоящим органам, которые прямо контролируют их деятельность. Автономность обеспечивается передачей полномочий со стороны центральных органов государства. Самостоятельность в определении структуры органов местного самоуправления присуща американской модели. Распространенным типом местного самоуправления является англосаксонский. Его основной признак – отсутствие на местах полномочных представителей центрального правительства, опекающего выборные муниципальные органы, которые действуют самостоятельно. Здесь отсутствует прямое подчинение вышестоящим органам; контроль ведется косвенно через министерства и суд, а на местах нет уполномоченных центрального правительства.

Сравнение англосаксонской и континентальной систем самоуправления показывает, что обе они отказались от противопоставления местного самоуправления государству. Английский исследователь К. Дейвис подчеркивает, что местное самоуправление – это, прежде всего управление, т. е. осуществление публичной власти на местном уровне5.

Во французской доктрине проводится различие между искусственно созданными, для которых должны преобладать интересы государства, и “естественно” сложившимися образованьями, лишь признанными центральными властями, которые могут иметь значительную самостоятельность и руководствоваться, прежде всего, местными интересами.

Davis K. Local Government Law. 1983. – С. ХХХV.

В теории исторически сложились три основные концепции организации местного самоуправления – “свободной общины”, “общественная” и “государственная”.

Первоначально возникла теория свободной общины, разработанная немецкими учеными XIX в. (Гнейст, Штейн, Лабанд). Для этой теории характерны идеи неотчуждаемости, неприкосновенности прав общины; обосновывается необходимость ограничения вмешательства государства в ее дела.

Теорию “свободной общины” сменяет общественная теория самоуправления, которая также исходила из противопоставления государства и общества, оставляя каждому из них отдельную сферу деятельности. Местному самоуправлению отводилась негосударственная, преимущественно хозяйственная деятельность.

Практика показала, что органы самоуправления выполняли также функции, свойственные государственным органам. На этой основе получает развитие государственная теория самоуправления (основоположники – Лоренц Штейн и Рудольф Гнейст). Согласно их взглядам местное самоуправление – это одна из форм организации государственного управления на местах, которое осуществляется органами местного сообщества, наделяемыми полномочиями государства.

Теоретические положения о природе и сущности местного самоуправления, выдвинутые в XIX в., послужили основой для развития современных воззрений на организацию демократической системы управления обществом. Немецкие ученые трактуют его как относительно децентрализованную форму государственного управления на местности. Двойственность самоуправления, выражающая сочетание самостоятельности и осуществления государственных полномочий в решении местных дел, находит свое отражение в теории дуализма. Из возможности трансформации современного общества в социальное исходят сторонники реформистских концепций эволюционного преобразования местного самоуправления. Политическая теория доказывает, что деятельность должностных лиц местного самоуправления имеет общественный, а значит политический характер. Хозяйственная теория местного самоуправления рассматривает его как не более чем заведование делами местного хозяйства. Теория социального обслуживания цель муниципальной деятельности видит в благосостоянии жителей коммуны, для чего муниципальные органы должны предлагать им оказание услуг и заниматься их организацией.

В России для местного самоуправления характерно смешение поселенческого и территориального признаков при формировании его органов, а также отказ от их структурной унификации с органами государственной власти. Эти отличия от зарубежных аналогов учитывают многочисленность и разнообразие российских просторов, на которых проживают народы с неодинаковыми уровнями хозяйственного и социального развития, жизненного уклада, религиозных и национальных традиций. Не случайно эти исключительные особенности проявлялись в императорской России в том, что в ней существовало 26 систем местного самоуправления.

Анализируя современные концепции и национальный опыт местного самоуправления, Г. В. Атаманчук подчеркивает, что “местное самоуправление представляет собой пограничное явление между государством и обществом, соединяющее их между собой; в нем имеет место сочленение общественных форм и властных полномочий”. И далее: “Структурные части государственных и общественных систем обязаны взаимодействовать друг с другом, координировать свои усилия, совместно обеспечивать целостность общества и государства”6.

Российский исследователь А. И. Черкасов ссылается на то, что местные органы чаще всего формируются для удобства управления государством, поскольку с момента достижения последним определенных размеров отказаться от существования местных органов становится просто невозможно7.

Вопрос о соотношении и взаимодействии местного самоуправления и государственной власти является одним из кардинальных в теории и практике муниципального строительства. По мнению С. А. Авакьяна, это взаимодейстАтаманчук Г.В. Указ. Соч. – С. 55.

вие проявляется в помощи вышестоящих органов местному самоуправлению в хозяйственно-финансовом отношении и методически, а также они должны выступать в качестве надзорной инстанции, "оберегающей" местное самоуправление от принятия незаконных решений, не позволяющей забывать о государственном интересе8.

Различные аспекты взаимодействия государственных и самоуправленческих структур активно исследуются в специальных работах, посвященных экономическому и финансовому взаимодействию субъектов РФ и местного самоуправления9. Необходим переход к методам “сетевого”, координационного управления, в структурах которого традиционное администрирование – “управление по вертикали” заменяется равноправным – “горизонтальным” сотрудничеством всех участников территориального развития. При этом представительные и исполнительные органы власти выступают в качестве организаторов такого взаимодействия, которое определяется переносом центра тяжести межрайонных трансфертов с уровня Российской Федерации на уровень ее субъектов и формированием новой системы финансирования региональной и местной инфраструктур, основанной на долевом участии государства, местных органов и частного сектора.

“Создание эффективной вертикали исполнительной власти требует перехода от нынешней олигархически-клановой организации российского рынка к более демократической, основанной на пространственном рассредоточении капитала и собственности”10.

Черкасов А.И. Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное исследование. – М.: Инфра-М, 1994. – С. 8– Авакъян С.А. Проблемы организации государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации// Организация государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. – С. 14.

Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. – М.: Издательство «Норма», 2001.

Субъект РФ и местное самоуправление: пути совершенствования экономического взаимодействия. – С. 8–11.

В Российской Федерации возобладала концепция общественного самоуправления, относящая органы местных сообществ к негосударственным структурам, из государственного управления выделяется муниципальное.

Государство, признавая самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, берет на себя обязанность создавать необходимые условия для их осуществления.

По российскому законодательству муниципальные органы (от лат. municipium, где munis – тяжесть, бремя, тягота и capio, recipio – беру, принимаю) – это избираемое самоуправление, организуемое как в городах, так и в сельской местности. Хотя в некоторых странах (например, в США) муниципальными именуются только органы городского самоуправления.

Институт местного самоуправления, наряду с принципом разделения властей, рассматривается как основной элемент демократии. Принцип самоуправления относится, главным образом, к самым мелким государственнотерриториальным единицам. Последние часто играют больше административно-управленческую роль и служат главным элементом функционирования механизма самоуправления.

В основу местного самоуправления Российской Федерации положены следующие принципы: самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения; организационное обособление в системе управления обществом и государством; многообразие организационных форм; соразмерность полномочий материально-финансовым ресурсам, что предполагает наличие достаточной экономической базы; ответственность органов и должностных лиц перед избравшим их населением.

Среди наиболее общих функций местного самоуправления можно выделить управление муниципальным хозяйством, финансовыми средствами; решение вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; обеспечение развития территории и ее экономической инфраструктуры; предоставление населению социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услуг.

В интересах целостности государства, обеспечиваемой, в том числе и осуществлением власти через систему государственных и муниципальных органов, должны действовать механизмы эффективного взаимодействия государственного и муниципального управления.

Вопросы местного значения в экономической сфере деятельности – это комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования, местные финансы, муниципальная собственность, земля, месторождения и недра. В социальной – общественное призрение, социальная помощь, общее и профессиональное образование, социально-культурные мероприятия, общественный отдых, муниципальное здравоохранение, санитарный надзор, охрана памятников и местных достопримечательностей. В хозяйственной – эксплуатация технических систем жизнеобеспечения (водопровод, канализация, утилизация отходов, энергетика и электрические сети и т.д.), транспортное обслуживание, услуги связи и информации, торговля, общественное питание, бытовое обслуживание, пожарное дело, муниципальное жилищное строительство, экология.

Ввиду особой значимости становления местного самоуправления как одного из основных направлений государственного строительства в Российской Федерации законодательно закреплены полномочия государственной власти в области местного самоуправления. В них входит обеспечение гарантий осуществления предусмотренных федеральными законами обязанностей государства в области местного самоуправления; наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, передача им материальных и финансовых средств, необходимых для их осуществления и контроль за их реализацией; установление государственных социальных стандартов; регулирование отношений между федеральным и местными бюджетами; компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате осуществления решений, принятых федеральными органами государственной власти.

К вопросам государственного значения, в решении которых в соответствии в целях реализации государственных социальных стандартов принимают участие органы местного самоуправления, в свою очередь относятся: защита прав и свобод человека и гражданина; охрана природной среды; организация рационального землепользования и природопользования; организация здравоохранения, образования, социального обеспечения, занятости и социальной защищенности населения, развития культуры, физкультуры и спорта.

Органам местного самоуправления может передаваться решение других вопросов государственного значения. Причем органы местного самоуправления могут привлекаться к осуществлению федеральных и региональных государственных программ.

Основными государственными полномочиями в муниципальных образованьях являются: социальная поддержка и занятость населения, управление чрезвычайными ситуациями, охрана окружающей среды, противопожарная безопасность, регулирование земельных отношений и другие полномочия, связанные с реализацией конституционных прав населения либо с осуществлением государственной социальной политики.

Для того чтобы не допускать дублирования решения социальноэкономических проблем можно делегировать часть государственных полномочий органам местного самоуправления. Делегирование государственных полномочий производится в интересах социально-экономического развития муниципального образования.

Государственное управление и местное самоуправление различаются не только тем, что осуществляются на разных уровнях организации власти, но также отличаются по целям, задачам, субъектам и объектам управления, реализуемым функциям, полномочиям и управленческим технологиям и процедурам.

В рамках государственного управления реализуются функции управления в различных сферах общественной жизнедеятельности: политической, экономической, социальной и т.д. Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения, т. е. это практическая деятельность органов государственной власти в масштабах всего общества.

Между местным самоуправлением и государственной властью есть существенные различия. При всех индивидуальных особенностях, присущих местному самоуправлению в различных государствах, можно отметить и некоторые бесспорные существенные признаки, свойственные ему и отличающие его от центральной власти. Прежде всего, это различие в характере власти. Центральная государственная власть есть власть суверенная, могущая сама себя реформировать, местное самоуправление – власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах, указанных ей центральной властью.

Понятие “местное самоуправление” тесно связано с понятием “государство”, так как местное самоуправление является одним из элементов политической системы государства, в целом предназначенной для реализации принципа народовластия.

Современные принципы и формы организации местного самоуправления формировались в результате длительного (многовекового) диалектического противостояния общества и государства. Это был непрерывный процесс поиска компромисса в согласовании интересов общества и государства. С этой точки зрения, современное местное самоуправление можно рассматривать как отработанный веками механизм взаимодействия территориальных (местных) сообществ и государства, главная задача которого – согласование соответствующих интересов.

Отсюда вытекает, что наличие в системе властных отношений института местного самоуправления является необходимым условием устойчивого развития государства. Без института местного самоуправления, государство неустойчиво, длительное подавление местного самоуправления приводит к кризисам государственности.

В Европе местное самоуправление рассматривается как социальный механизм, гарантирующий демократичность власти, в России же местное самоуправление – не только дань демократии, но в большей степени, эффективный механизм хозяйствования.

В России местное самоуправление – это важнейшее звено системы исполнения преимущественно государственных обязательств, принятых на федеральном уровне и представляющих совокупность гарантируемых государством гражданам прав, свобод, льгот, услуг и т. п., воспользоваться которыми возможно только по месту жительства, то есть на местном уровне. Таким образом, деятельность местных властей менее всего самодеятельность или альтруизм;

практически все, что они делают, записано в виде конкретных обязанностей в государственных правовых актах. То, что в местном самоуправлении присутствует элемент прямого народовластия, не умаляет и не отменяет государственной природы содержания предмета и самого смысла его функционирования.

Местное самоуправление – это неотъемлемая часть общегосударственной системы сдержек и противовесов. Но наряду с сочетанием различных интересов на государственных уровнях необходим баланс интересов государственного уровня и интересов местных. Роль выразителя местных интересов призвано играть местное самоуправление. Чтобы эта роль была действенной, местное самоуправление должно обладать полномочиями на самостоятельное решение вопросов защиты интересов жителей, а именно: интересов, обусловленных фактом совместного проживания на соответствующей территории (вопросов местного значения).

Еще одним аспектом местного самоуправления как элемента государственного устройства является использование местных властей в качестве структуры, позволяющей оптимизировать использование государственных ресурсов.

Местное самоуправление в странах, где оно развито, осуществляет свою деятельность в значительной мере за счет государственного финансирования, что экономически выгодно государственной власти.

Обеспечение гарантированного минимума текущих потребностей граждан является задачей государственного значения и, следовательно, должно осуществляться за счет государственных средств независимо от наличия или отсутствия местного самоуправления. А органы местного самоуправления, будучи властью, создаваемой населением муниципальных образований из своего состава, из людей, знающих все нюансы проблем своей территории, властью, подотчетной населению, властью, действующей в буквальном смысле на глазах своих избирателей, объективно являются наилучшей властью с точки зрения способности решения вопросов местного значения в формах экономически наиболее эффективных в конкретных условиях каждого отдельно взятого муниципального образования. Именно из этой философии исходят страны Западной Европы, проводя реформы децентрализации, предусматривающие передачу полномочий по обеспечению жизнедеятельности граждан на уровень, максимально возможно приближенный к населению, хотя при этом местные бюджеты и состоят на 40 – 70 процентов из государственных дотаций.

Экономика муниципального образования, испытывая регулирующее влияние со стороны вышестоящих органов, тем не менее, функционирует на основе эндогенного механизма, в котором сочетается саморегулирование и регулирование со стороны местных органов власти.

На всех уровнях органов власти должны решаться следующие задачи регулирования: обеспечение гарантий справедливости; предотвращение дискриминации и эксплуатации; бесперебойности и стабильности оказания услуг;

преодоление социальной и национальной розни; стабильность социальноэкономических параметров.

Экономическое регулирование государства в целом может быть направлено на осуществление экономического контроля, экономической стабилизации и экономического роста.

В рыночной экономике государство прямо уже не регламентирует количество и виды услуг, предоставляемых на территории муниципального образования населению. Центральная власть сосредоточивается на вопросах общегосударственной важности, которые может разрешить только национальное правительство. К ним относятся: обеспечение социальной защиты малоимущих, престарелых и малолетних; поддержание стабильности в макроэкономических масштабах; соблюдение санитарных норм и требований техники безопасности;

обеспечение национальной обороны; создание государственной инфраструктуры и организаций, необходимых для бесперебойного функционирования экономики.

Для реализации указанных задач государство использует следующие инструменты: фискальную и кредитно-денежную политику, социальную и политику регулирования доходов, внешнеэкономическую политику. Данные виды и инструменты государственного регулирования создают правила игры и макроэкономическое пространство общих условий функционирования территорий.

Государство определяет рамки и критерии деятельности нижестоящих органов субнационального государственного управления и местного управления. Регулирующие функции национального уровня можно определить следующим образом: создание и регулирование правовой основы экономики; антимонопольное регулирование; макроэкономическая стабилизация; воздействие на размещение ресурсов; деятельность в сфере распределения доходов; деятельность как субъекта имущественных отношений.

Местные органы власти в отличие от федерального и субфедерального уровня имеют качественные особенности в осуществлении своих функций регулирования. Это связано с тем обстоятельством, что местные органы имеют непосредственный контакт с частным сектором. Взаимодействие осуществляется на конкретной территории и соответственно, местные органы власти оказываются в перекрестной сфере государственного и рыночного регулирования. Многие функции местных органов власти, так или иначе, направлены на бизнес, домохозяйство или население, не имеющее ресурсов (но являющееся социальным продуктом рыночной системы). Все это накладывает отпечаток на сферы и инструменты регулирования, а также активность органов местного самоуправления.

Реальный федерализм в регулировании предполагает разграничение, как базовых функций, так и функций воспроизводства, особенно по отношению к экономике муниципальных образований. Это требует ответа на вопрос, на какой тип воспроизводства ориентировано регулирование в результате принимаемых решений. Ответ может быть получен уже сегодня по фактическим данным анализа бюджетов разных уровней, для чего достаточно дефилировать обеспеченность основными социально-экономическими услугами. Предоставляемые на рыночной и нерыночной основе бюджетные средства обеспечивают простое воспроизводство. Об этом свидетельствуют данные расходов по основным бюджетным отраслям рассчитанные на душу населения в динамике за последние годы.

В условиях рыночной экономики местные органы власти в зарубежных странах выполняют функции, относящиеся к следующим сферам регулирования:

• обеспечение безопасности населения – полиция и пожарная безопасность;

• предоставление услуг муниципальными предприятиями – водоснабжение и канализация, электроэнергия и газ, сбор и вывоз твердых отходов, общественный транспорт, автостоянки, кладбища, стадионы;

• улицы и тротуары – содержание улиц, освещение, безопасность дорожного движения;

• культура и отдых – парки и зоны отдыха;

• экономическое развитие – планирование, создание стимулов, управление;

• рациональное землепользование – меры контроля по районированию жилых застроек; строительные нормы; охрана памятников старины;

• образование – начальные и средние школы;

• здравоохранение – больницы, услуги по здравоохранению;

• социальное обеспечение – социальная помощь, социальное жилье.

В США, как правило, функцией муниципальных предприятий является предоставление следующих видов услуг: газа и водоснабжение, канализация, обслуживание электросети, содержание аэропортов, платных дорог, мостов, стоянок, стадионов и других мест отдыха, мусорных свалок и уборка мусора.

Предоставление услуг в данной ситуации осуществляется как за счет средств местного бюджета (общие налоги) так и за счет заработанных средств муниципальными предприятиями (плата за услуги).

Анализ распределения сфер регулирования по пятнадцати странам с развитой рыночной экономикой позволяет сделать следующие выводы по основным видам предоставляемых бюджетных услуг (группа стран выборки включает: Австрия, Бельгия, Дания, Франция, Германия, Ирландия, Италия, Нидерланды, Новая Зеландия, Норвегия, Португалия, Испания, Швеция, Англия, США). Сосредоточение предоставления услуг образования только на уровне центральной власти наблюдается у трех стран (Австрия, Ирландия, Новая Зеландия), на субфедеральном и муниципальном уровне наблюдается по 5 странам. У трех стран субфедеральный уровень не осуществляет данных функций, и ответственность возложена на центр и муниципальные образования, и лишь у двух стран все ветви государственной власти солидарно оказывают образовательные услуги.

Высшее образование финансируется из местных бюджетов лишь в трех странах, при этом участвуют субнациональные органы без центрального правительства. Преимущественной моделью является финансирование этих услуг центральными и территориальными органами (6 стран), в четырех странах это делают только центральные органы.

Строительство жилья в шести странах осуществляют центральные органы, при этом поровну разделились комбинации как совместно с муниципальными, так и территориальными органами.

В шести странах социальные услуги оказываются всеми уровнями государственных и местных органов. А в семи странах местные органы власти исключены из выполнения данной функции.