«ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРИКЛАДНЫЕ ОСНОВЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ О РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ ...»

неправомерной выдачи лицензий и разрешений на оружие в отсутствие сведений о судимости граждан, привлечении к административной безопасного обращения с оружием, противопоказаний для приобретения лицензии. В частности, по инициативе прокуроров судами аннулировались разрешения на хранение и ношение оружия у лиц, страдающих хроническим установленного порядка, неэффективное их проведение (непринятие к нарушителям всего спектра предусмотренных мер), ненадлежащее оформление учетных дел и документов, нарушение порядка аннулирования лицензий и разрешений.

Средствами прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе прокуратура осуществляет предупреждение правонарушений в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ. Сложность законодательства, регулирующего отношения в государственного контроля оборота наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров могут приводить к нарушениям правил хранения, производства, изготовления, реализации этих веществ и являться причиной поступления наркотиков из легального оборота в нелегальный.

Как установлено проведенными в НИИ Академии Генеральной прокуратуры исследованиями, основная масса выявляемых прокурорами нарушений законов в этой сфере допускается именно при проведении лицензирования, учета, хранения и использования наркотических средств и психотропных веществ. В частности, не соблюдаются правила допуска лиц к помещений, где осуществляется деятельность, связанная с оборотом наркотических средств, психотропных веществ, их прекурсоров и сильнодействующих веществ, установленным требованиям по технической укрепленности и оснащению средствами охранной, пожарной и тревожной сигнализации. Распространенным недостатком также является отсутствие надлежащего взаимодействия контролирующих и правоохранительных органов.

С учетом широкого распространения разрешительной системы в предупреждения правонарушений средствами прокурорского надзора за исполнением законов можно продолжить.

Специфика объектов надзора — органов государственного управления, обеспечивающих осуществление разрешительной системы.

управления (властных субъектов разрешительной системы) приводят к существенным недостаткам в их деятельности, препятствуют достижению способствующие не только совершению правонарушений, но и реализации преступных намерений. Своевременное выявление и устранение таких нарушений средствами прокурорского надзора до того момента, когда они превратятся в обстоятельства, способствующие совершению преступлений, играет существенную роль в их предупреждении.

Разрешительные органы занимают особое место в системе органов публичной власти в силу исполняемых ими функций, преследующих цель недопущения наступления ущерба безопасности личности, обществу, государству. Ненадлежащее исполнение обязанностей должностными лицами этих органов может привести к получению разрешений не соответствующими установленным требованиям невластными субъектами.

Отсутствие необходимого контроля за осуществлением ими деятельности (действий), подлежащих разрешительному регулированию, на практике может привести к совершению широкого спектра правонарушений, связанных с наступлением тяжких последствий, в том числе нанесением ущерба жизни и здоровью граждан.

Так, в числе нарушений законодательства, способствующих рейдерским захватам путем незаконного приобретения контрольного пакета акций (долей) предприятия, специалисты выделяют нарушения законодательства о рынке ценных бумаг. В частности, допускается несоблюдение процедуры эмиссии ценных бумаг, требований к раскрытию информации и ведению реестра владельцев именных ценных бумаг и т. п. С данной точки зрения, угрозе рейдерских захватов будет способствовать отсутствие надлежащего контроля со стороны уполномоченного лицензирующего органа.

Кроме того, поскольку рейдерские захваты предприятий неразрывно связаны с осуществлением регистрационных действий в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, прав на недвижимое имущество и сделок с ним, угрозам рейдерских захватов также во многом способствуют нарушения в деятельности Федеральной налоговой службы, Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии.

Более того, нередко должностные лица этих органов непосредственно являются участниками «недружественного» поглощения предприятий414.

С учетом тесной взаимосвязи разрешительной и миграционной систем, совершенствование выдачи разрешительных документов для осуществления трудовой деятельности является одним из основных направлений государственной миграционной политики Российской Федерации415.

Недостатки государственного контроля способствуют усугублению сложной миграционной ситуации.

Органами ФМС России, вопреки требованиям законодательства, разрешительные документы выдаются без истребования у принимающей стороны гарантийных обязательств по материальному, медицинскому и жилищному обеспечению иностранных граждан на период пребывания в Бут Н.Д. Паламарчук А.В. Основы работы прокуратуры по обеспечению свободы экономической деятельности: моногр. М., 2013. С. 173—175, 177.

Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года: утв. Президентом Российской Федерации [Электронный ресурс].

Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Российской Федерации, документов о квалификации и профессиональном образовании, медицинских заключений об отсутствии у граждан заболеваний, представляющих опасность для окружающих, других материалов. Разрешения незаконно оформляются лицам, имеющим неснятую или непогашенную судимость, привлекавшимся к административной ответственности, а также лицам, в отношении которых не получена в полном объеме информация об отсутствии обстоятельств, препятствующих выдаче разрешительных документов. Не в полной мере реализуются полномочия по сокращению пребывания или проживания в Российской Федерации иностранных граждан и по аннулированию выданных им разрешительных документов416.

';

Проверки законности использования труда иностранцев проводятся уполномоченными органами, как правило, на предприятиях, получивших соответствующее разрешение на использование рабочей силы, в то время как предприятия, нелегально использующие труд иностранных граждан, остаются вне поля зрения правоохранительных органов417.

способствующих нарушениям законов, является необходимым элементом «общенадзорной» деятельности на всех ее этапах. Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав человека и гражданина» прокурорам предписано излагать в документах прокурорского реагирования правовую сущность, а также негативные последствия нарушений закона, причины и условия, которые этому способствовали. Максимального профилактического эффекта возможно достичь путем: комплексного и своевременного применения мер реагирования; качественного составления актов реагирования, четкого Прокурорский надзор за соблюдением социальных прав граждан: сб. метод.

материалов / под общ. ред. А.Э. Буксмана. М., 2013. С. 275—276.

Добыш М.А. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере миграционных отношений: дис. … канд. юрид. наук. М., 2012. С. 87.

отражения в них существа нарушений, конкретных причин и условий, способствующих совершению правонарушений; участия прокуроров в рассмотрении актов реагирования; информирования органов власти и способствующих нарушениям законов; сочетания деятельности по надзору за исполнением законов с правовым просвещением.

Наибольшая эффективность предупредительной работы достигается путем комплексного использования прокуратурой предоставленных ей полномочий. В частности, следует сочетать непосредственное осуществление правонарушениям, правовым просвещением418.

Прокуратура осуществляет надзор, с одной стороны, за соответствием Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству законов субъектов Российской Федерации о разрешительной системе, а с другой — за их исполнением. Кроме того, многими законами субъектов профилактики в различных субъектах Российской Федерации недостаточно проработана419, что требует принятия соответствующих мер по устранению пробелов в рамках прокурорских полномочий.

Выявление прокурорами обстоятельств, способствующих совершениям деятельности, определенными ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», с использованием предоставленных законом См., напр.: приказ Генерального прокурора Рос. Федерации от 10 сент. 2008 г. № 182 (ред. от 22.04.2011) «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению».

Диссертантом изучено 72 закона субъекта Российской Федерации по вопросам профилактики правонарушений.

правовых средств. Использование прокурором мер, направленных на выявление и устранение обстоятельств, не связанных с реализацией возложенных на прокуратуру целей и задач, на наш взгляд, будет компетенции. «Прокурор призван исследовать всю цепочку причин и условий правонарушений, но лимитирован задачей проверки исполнения закона на определенных объектах в данной системе управления и конкретными нарушениями. Исследование закономерностей социальных явлений во всех их взаимосвязях – это задача научно-исследовательских учреждений»420.

представление прокурора, содержится лишь в п. 1 ст. 24 Федерального закона «общенадзорной» работы, явно недостаточно с учетом специфики ее направлений.

распространение существенного недостатка прокурорской работы — поверхностного подхода к оценке нарушений законов, самоустранения прокуроров от выяснения обстоятельств, обусловливающих нарушения законов, и установления конкретных виновных лиц. Так, из 121 изученного автором в 2010 г. представления, внесенного прокурорами об устранении нарушений законов о разрешительной системе, анализ причин и условий, способствовавших нарушениям законов, имелся менее чем в половине (53).

представлении выводы сводились к формальной констатации факта того, что Ремнев В.И. Теоретические проблемы законности в деятельности аппарата советского государственного управления: автореф. дис. … докт. юрид. наук. М, 1979. С.

19—20.

исполнения своих обязанностей должностными лицами, отсутствия контроля со стороны руководства соответствующего государственного органа.

Предупреждение правонарушений средствами прокурорского надзора за исполнением законов является невозможным без изучения состояния законности, ее динамики, структуры и причин правонарушаемости.

В ходе надзора за исполнением законов о разрешительной системе прокурорами производится накопление и обработка важнейшей информации, получаемой из различных источников и свидетельствующей о состоянии законности в сфере деятельности публичного контрольно-надзорного аппарата, недостатках правоприменительной практики, пробелах законодательства, на основе которой принимаются меры по устранению причин и условий, способствующих различного рода правонарушениям.

Осуществление прокурором предупредительной работы осложняет отсутствие государственного учета правонарушений в разрешительной сфере (в том числе административных). «Отсутствие массовых статистических наблюдений затрудняет изучение причин противоправных проступков и правонарушений является настоятельной необходимостью»421.

отчетность на ведомственных началах, исходя из своих оперативных нужд, в связи с чем показатели ее, как правило, несопоставимы, а возможность единообразного и целенаправленного применения практически исключена. В большинстве случаев в формах ведомственного статистического учета эффективность и качество деятельности органов административной юрисдикции422.

Звирбуль В.К. Указ. соч. С. 208.

См. об этом более подробно: Субанова Н.В. Административно-правовая статистика // Уголовное право. 2009. № 6. С. 122—126; Ее же. Административноделиктная статистика и работа органов прокуратуры // Законность. 2010. № 3. С. 10—14.

Таким образом, прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе потенциально направлен на предупреждение самых различных правонарушений, в том числе, имеющих общественно опасный характер (коррупция, торговля людьми, незаконный оборот наркотических средств и оружия, незаконная миграция, экологические административные правонарушения и преступления и т.п.), что требует выработки организационно-распорядительных документах Генерального прокурора Российской Федерации (см. приложение 6 к настоящему исследованию).

направлении мер предполагает объединение усилий всех наделенных правоохранительных органов на основе научно обоснованной концепции развития разрешительной системы.

установление в статутном законе обязанности прокуроров по осуществлению профилактики правонарушений423, четкое определение места прокуратуры в системе органов профилактики правонарушений непреступного характера.

Прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе — направление защиты публичного интереса Необходимость поддержания баланса интересов: человек—общество— государство как первопричины становления законности424 определяет сущностную характеристику прокурорской деятельности.

Одобрения заслуживает, на наш взгляд, предложение В.П. Рябцева о дополнении ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»

пунктом, предусматривающим обязанности прокуроров по установлению причин и условий (обстоятельств), способствующих совершению правонарушений, и принятию мер к их устранению и предупреждению (Рябцев В.П. Предмет надзора нуждается в дополнительной регламентации // Законность. 2011. № 3. С. 3—5).

См., напр.: Законность в Российской Федерации: моногр. М., 2008. С. 1.

Феномен интереса (от лат. interest — имеет значение, важно), являясь предметом исследования многих отраслей науки (философии, психологии, юриспруденции и др.), в целом понимается как внимание, проявленное к объект425.

Если частные интересы представить в качестве предмета внимания отдельных физических и юридических лиц в правовой плоскости, то публичные интересы, с одной стороны, направлены на регулирование отношений, имеющих выраженное общественное значение, с другой — представляют собой «обобщенную» категорию частных интересов (как усредненный результат множества частных интересов). Можно сказать, что в определенной степени частные интересы воплощаются в публичном. С этой точки зрения установление государством относительного запрета на осуществление отдельных видов деятельности и введение соответствующего разрешительного режима обусловлено публичным интересом, который, является отражением интересов частных (в том числе заинтересованности каждого человека в сохранении жизни, здоровья, благоприятной для его существования окружающей природной среды и т. п.).

определению публичного интереса.

Например, по обоснованному мнению профессора А.Ю. Тихомирова, уделяющего всестороннее внимание исследованию категории публичного интереса, последний можно понимать как признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития426.

Исследуя содержательный аспект законности (мера коллизий между законом и правом и способы их разрешения), Н.М. Колосова понимает публичные интересы как интересы народа, которые выражает, в первую очередь, Словарь русского языка: в 4 т. / под ред. А.П. Евгеньевой. М., 1985. Т. 1. С. 672.

Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С. 55.

государство427. Применительно к прокурорскому надзору (как объект его защиты) публичный интерес подробно исследован А.Х. Казариной. Вместе с тем, в настоящее время в законодательстве о разрешительной системе проблема определения частного и публичного интереса, их разграничения и соотношения не получила должной проработки.

Фрагментарные упоминания о публичном интересе имеются лишь в отдельных нормативных правовых актах. В то же время необходимость достижения баланса частного и публичного интереса («суть права – компромисс интересов на каждом данном этапе429») является исходной точкой обоснования конституционности (неконституционности) введения государственного регулирования общественных отношений.

Прокурорское вмешательство, представляя собой публично-властную деятельность, преследует цели, поставленные государством, направлено на реализацию публичного интереса, его защиту, остро восребованную обществом430.

Прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе в Российской Федерации является частью осуществляемых правозащитными институтами демократических правовых государств публичных функций вне сферы уголовного преследования, важность которых обозначена на межгосударственном уровне431.

См.: Законность в Российской Федерации: моногр. М., 2008. С. 73.

прокурорской защиты // Законность. 1996. № 2. С. 15—19.

Зорькин В.Д. Современный мир, право и Конституция. М., 2010. С. 58.

Справедливыми в этом свете представляются слова Ю.А. Тихомирова: «Опыт истории и современности подтверждает главную закономерность: государство не может замыкаться в себе и сводить свои функции к сервисному или арбитражному обслуживанию. Общество все более решительно требует от государства выполнения социально значимых функций для обеспечения публичных интересов» /Тихомиров Ю.А.

Государство: преемственность и новизна: Научное издание. М., 2011. С. 78.

См.: Заключение № 3 Консультативного Совета европейских прокуроров «Роль прокуратуры вне уголовно-правовой сферы» (г. Страсбург, 2008 г.); Рекомендации Комитета министров Совета Европы от 19 сентября 2012 г. государствам-членам о роли прокуроров вне системы уголовного правосудия.

Определяемые законодателем направления такой защиты средствами прокурорского надзора (сообразно закрепляемой законами компетенции трансформации и толкования.

В частности, обеспечивая защиту прав субъектов предпринимательской деятельности, прокурор в то же время обеспечивает защиту охраняемых законами прав иных лиц, интересов общества и государства. Выявление и пресечение нарушений законов, связанных с уклонением недобросовестных предпринимателей от прохождения разрешительных процедур, формальным их осуществлением, направлено на защиту интересов потребителей и иных граждан, находящихся в сфере воздействия результатов небезопасного предпринимательства, способствуя устранению более масштабных угроз безопасности.

разрешительный порядок, прокурор предупреждает и устраняет угрозы безопасности личности, обществу и государству, способствуя тем самым реализации «общего блага» как квинтэссенции публичного интереса.

Актуализация направлений прокурорского надзора в этом смысле отражает вектор заинтересованности общества. В качестве примера здесь можно назвать актуализацию прокурорского надзора за исполнением законов, регламентирующих порядок создания некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента432.

Поскольку законодательное обеспечение публичных интересов должно основываться на признании принципа взаимозависимости частных и публичных интересов (чрезмерное ограничение одного из них негативно влияет на другие интересы)433, на соблюдение оптимального баланса частных и публичных интересов в результате прокурорского вмешательства направлено принятие организационно-распорядительных документов URL: http://genproc.gov.ru/smi/news/archive/news-83567/ (дата обращения:

20.07.2013).

См.: Законность в Российской Федерации: моногр. М., 2008. С. 74.

Генерального прокурора Российской Федерации, обеспечивающих использование в практике прокурорского надзора тактически выверенных разрешительной системы предоставленными прокурору правовыми средствами434. В частности, недопустимо предъявление в суды по формальным основаниям заявлений о сносе уже построенных и заселенных многоквартирных жилых домов, признании незаконными положительного заключения строительной экспертизы либо разрешения на строительство, способствующее ущемлению прав граждан.

Одно из наиболее ярких правовых явлений, отражающее тенденции развития современного общества, — происходящие в настоящее время процессы конвергенции частного и публичного интереса.

Главной особенностью проникновения частного права в публичную сферу общественных отношений является стимулирование с помощью частноправовых средств индивидуально-правового начала возникновения, содержания и реализации правоотношений. Поскольку частноправовой метод регулирует общественные отношения на основе консенсуса их участников, проникновение частного права в публичную сферу обеспечивается, прежде всего, использованием в ее рамках различных договорно-правовых средств, которые имеют источником объективированные начала свободы личности и других субъектов435.

свойственными ему средствами компенсирует издержки функционирования разрешительной системы, в том числе нивелирует нарушения, допускаемые Напр.: указание от 7 мая 2013 г. № 179/7 «Об устранении недостатков в практике прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере строительства жилых домов, осуществляемого с привлечением денежных средств граждан»;

информационное письмо от 14 апреля 2010 г. № 72/3-66-2010 «О состоянии законности в сфере ценообразования на лекарственные средства и соблюдении прав граждан на лекарственное обеспечение».

Коршунов Н.М. Конвергенция частного и публичного права: проблемы теории и практики. М., 2011. С. 117.

разрешительными органами путем введения административных барьеров для субъектов предпринимательства, иного ущемления их прав.

В настоящее время все более отчетливо проявляется тенденция развития российского законодательства в направлении проникновения частноправовых инструментов в публично-правовые сферы. Необходимым элементом регулирования в свете этой тенденции является оптимальное сочетание частных и публичных интересов в разрешительной сфере.

Применительно к рассматриваемому вопросу нельзя не отметить активное соразмерности замены саморегулированием разрешительного порядка.

Интенсивность частноправовой рецепции по отношению к другим структурным элементам системы права порождает вопрос о пределах проникновения частного права в публичную сферу. Так, в научной литературе высказано обоснованное, как представляется, мнение о том, что проникновение частного права в сферу публично-правовых отношений может быть оправданным лишь постольку, поскольку оно не влечет ослабления защиты общественных и государственных интересов, требующих публично-правового опосредования436.

В данном контексте небеспочвенными являются опасения чрезмерного расширения саморегулирования предпринимательской деятельности в ущерб гарантированным Конституцией Российской Федерации правам и интересам граждан-потребителей.

Экстенсивный путь сокращения лицензируемых видов деятельности, кардинальные изменения вариантов замены лицензирования, отмена лицензирования в условиях отсутствия адекватных государственных регуляторов могут привести к ухудшению состояния законности, возврату к установлению разрешительного регулирования437. Наглядным примером Коршунов Н.М. Указ. соч. С. 143.

предпринимательской деятельности: правовое регулирование, ответственность, контроль:

моногр. М., 2011. С. 31—36.

этого является введение саморегулирования в различных отраслях экономики (строительстве, оценочной и т. п.), показавшее не только малую результативность, но и предельно высокий уровень коррупции, степень которой предполагалось снизить с отменой лицензирования438.

Ю.А. Тихомиров в связи с изложенным справедливо отметил, что «у нас метод дерегулирования (то есть передачи отдельных функций государственных органов саморегулируемым и иным организациям, способствующей реализации как публичных, так и корпоративных интересов) практически используется лишь как "сброс" государственных функций»439.

Передавая контрольные полномочия саморегулируемым организациям, упорядочения предпринимательства: гибкость норм саморегулирования, непосредственное взаимодействие субъектов предпринимательства с саморегулируемыми организациями, экономию бюджетных средств, «контроль профессионалов».

Вместе с тем, непродуманная отмена лицензирования, императивная передача публичных функций объединениям участников рынка в отраслях экономики, связанных с высокотехнологичным производством, применением источников повышенной опасности, возможностью техногенных катастроф, привлечением имущества неограниченного числа лиц, где состояние законности имеет стабильно негативную характеристику, может привести к дальнейшему снижению уровня безопасности, дополнительной финансовой нагрузке на субъектов предпринимательства, скрытому ограничению конкуренции, бюрократизации саморегулируемых организаций, массовому нарушению прав граждан.

Спектор Е.И. Правовые иллюзии и реалии Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» // Законодательство и экономика.

2011. № 7. С. 22—25.

Тихомиров Ю.А. Право и саморегулирование // Журн. рос. права. 2005. № 9. С.

86—96.

В зарубежной практике имеются случаи обратного характера: отказ от саморегулирования в пользу государственного регулирования. Например, в отличие от США, Великобритания, занимающая лидирующие позиции в регулирования рынка ценных бумаг, основанной на активном участии саморегулируемых организаций, передав в 2001 г. их функции Управлению финансовых услуг (Financial Services Authority — FSA)440.

государством контрольных функций саморегулируемым объединениям участников рынка признается неудачным в связи с неготовностью предпринимательского сообщества к социальной ответственности, отсутствием сложившихся профессиональных сообществ, способных принять на себя публичные функции, и традиций самоорганизации бизнеса441.

С учетом приведенных выше соображений отмена разрешительного регулирования отдельных видов деятельности с передачей публичновластных полномочий саморегулируемым организациям должна производиться взвешенно. Возможным является введение обязательной экспертизы законопроектов, направленных на передачу саморегулируемым организациям государственно-властных полномочий, на предмет рисков, связанных с созданием условий для недобросовестной конкуренции и нарушением антимонопольного законодательства442.

Реализацию полномочий прокурора по защите публичного интереса (с учетом необходимости обеспечения баланса частных и публичных См., напр.: Герасимов А.А. Зарубежный опыт регулирования деятельности саморегулируемых организаций // Адвокат. 2010. № 6. С. 46—55.

См., напр.: Романихин А.В. Саморегулирование по-российски // Законодательство и экономика. 2004. № 3. С. 32; Закупень Т.В. Особенности правового регулирования деятельности саморегулируемых организаций в предпринимательских правоотношениях // Безопасность бизнеса. 2011. № 1. С. 4—6.

Матейкович М.С. Публичное управление в России: пути совершенствования // Журн. рос. права. 2008. № 5. С. 118—125.

интересов) в этом контексте затрудняет несовершенство правового регулирования разрешительной системы.

Например, до настоящего времени в отечественном законодательстве отсутствует единообразное закрепление критериев правомерного ограничения прав и свобод граждан посредством введения разрешительных обозначенный в ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, требует от государства обоснования невозможности достижения цели без ограничения прав и свобод. В частности, Федеральным законом № 99-ФЗ, как и ранее действовавшим лицензионным законодательством, не решена проблема лицензированию. В качестве критериев определения лицензируемых видов деятельности им рассматривается возможность нанесения указанного в ч. ст. 2 названного Федерального закона ущерба и несостоятельность иных методов (ч. 3 ст. 2 данного Закона). Как видно, объективная оценка обусловленности лицензирования посредством использования указанных оснований крайне сложна: в свете сказанного не поддается логическому обоснованию позиция законодателя, исключившего из числа лицензируемых, например, строительную и риелторскую деятельность.

В то же время, по мнению специалистов443, расширение сфер государственно-частного партнерства, усиление социальной ориентации в экономической политике, укрепление обороноспособности страны и целый ряд других факторов будут объективно способствовать нарастанию публично-правовых средств в сферах, регулируемых нормами частного права. В настоящее время «отрицание необходимости публично-правового См., напр.: Камышанский В.П. О публичных и частных началах в гражданском праве и конвергенции гражданского права // Актуальные проблемы частного и публичного права в свете теории конвергенции. М., 2012. С. 137.

квалифицировать только как досадное недоразумение, связанное с большим отрывом от существующих объективных реалий правового развития»444.

Роль прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе как инструмента защиты публичного интереса требует более четкого законодательного закрепления. В настоящее время восполнение отдельных аспектов этого пробела, затрудняющего обеспечение законности в сфере осуществления разрешительной системы средствами прокурорского надзора, Федерации, направления разъяснений высшими судебными органами (в том числе, в части права прокурора на обращение в арбитражный суд с требованием о сносе самовольной постройки, возведенной без необходимых разрешений, в целях защиты публичных интересов).

«О внесении изменений в статью 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» дополнение полномочий прокурора правом по обращению в арбитражный суд с исками или заявлениями в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также публичных интересов.

Таким образом, законодательство о разрешительной системе является одним из сегментов межотраслевого взаимопроникновения публичного и частного права. Реализация публичного интереса как «отправной точки»

прокурорско-надзорной деятельности является необходимым ее элементом, законодательное закрепление роли прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе как инструмента защиты публичного интереса. Вместе с тем, в деле обеспечения законности разрешительной системы необходимо руководствоваться первоочередной потребностью достижения оптимального баланса публичных и частных интересов, приоритетность которых закреплена Конституцией Российской Федерации.

Прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе — направление противодействия коррупции Проблема противодействия коррупции, признаваемой во всем мире одной из серьезных угроз законности и правопорядку, безопасности актуальной для всех органов, реализующих функции государства.

Именно коррупция как негативное социальное явление, выражающееся в разложении государственного аппарата, продажности должностных лиц и незаконном использовании ими своего положения в целях личного верховенства закона, сделать невозможным формирование и развитие правового государства.

Результаты проводимых политологических445 и социологических исследований свидетельствуют, что, несмотря на принимаемые в течение последнего десятилетия меры, уровень коррупции в Российской Федерации является высоким (наряду с отмечаемым, по некоторым оценкам, снижением общественной жизни447).

См., напр.: Богунов С.С. Коррупция в современной России: политологический http://www.dissercat.com/content/korruptsiya-v-sovremennoi-rossii-politologicheskii-analiz (дата обращения: 12.03.2014).

Например, по данным, представленным Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ) 23 октября 2013 г., степень распространения коррупции в обществе в целом, по мнению россиян, остается высокой (80%). Наиболее коррумпированной сферой, как и прежде, россияне признают власть на местах, причем с каждым годом респонденты все чаще указывают на подверженность местной власти этой проблеме // URL: http://wciom.ru/index.php?id=459&uid=114572 (дата обращения:

18.03.2014).

Например, результаты проведенных региональным общественным фондом «Информатика для демократии» («Фонд ИНДЕМ») в 2001, 2005 и 2010 г.г. исследований свидетельствуют о падении интенсивности бытовой коррупции (при наличии противодействию коррупции обусловливает ее участие во всех проявлениях такого противодействия448, один из элементов которого — прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе.

Результаты проводимых исследований социальной архитектоники коррупционных отношений позволяют считать визирование, согласование, утверждение, разрешение главными инструментами коррупции449.

Повышенный коррупционный риск разрешительной сферы обусловлен высокой степенью свободы действия в рамках разрешительной деятельности, высокой интенсивностью контактов наделенных разрешительными полномочиями органов с гражданами и организациями.

Так, С.М. Зырянов указывает на коррупциогенную составляющую компетенции должностного лица органа исполнительной власти, включающей полномочия по изданию актов-разрешений (регистрация, лицензирование, согласование и другие формы разрешительной природы) и актов-запретов (приостановление деятельности, отстранение от управления и др.), реализация которых в значительной степени носит дискреционный характер450.

Необходимость противодействия распространению коррупции в разрешительной системе подчеркивается наиболее значимыми международными правовыми актами451.

определенных исключений). /См.: Российская коррупция: уровень, структура, динамика.

Опыты социологического анализа / Под ред. Г.А. Сатарова. Москва: Фонд «Либеральная Миссия», 2013. С. 288.

Капинус О.С. «Прокуратура участвует во всех составляющих противодействия коррупции» (интервью с первым заместителем Генерального прокурора Российской Федерации А.Э. Буксманом) // Прокурор. 2013. № 1. С. 12—20.

См.: Шедий М.В. Коррупционные сотношения в современном обществе:

социологический анализ. Монография. Орел, 2013. С. 47—49.

Зырянов С.М. Структура и содержание административно-правового статуса государственного инспектора // Журн. рос. права. 2009. № 2. С. 17—26.

См., напр.: Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в г. Нью-Йорке 31 октября 2003 г., утверждена Резолюцией 58/4 на 51-м пленарном заседании 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, ратифицирована Федеральным законом от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ), Конвенция против транснациональной организованной преступности (принята в г. Нью-Йорке 15 ноября Характерным является перечисление ст. 12 Модельного закона о борьбе с коррупцией (принят в г. Санкт-Петербурге 3 апреля 1999 г.

Постановлением № 13-4 на 13-м пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств — участников СНГ) в числе правонарушений, государственных органов, включая:

государственных органов, организаций;

физическим лицам при подготовке и принятии решений;

— оказание кому бы то ни было любого не предусмотренного законодательством содействия в осуществлении предпринимательской и иной связанной с извлечением дохода деятельности;

— необоснованный отказ физическим и юридическим лицам в информации, предоставление которой предусмотрено законодательством, задержка ее, передача недостоверной или неполной информации;

— требование от физических или юридических лиц информации, предоставление которой этими лицами не предусмотрено законодательством;

нарушение установленного законом порядка рассмотрения обращений физических и юридических лиц и решения иных входящих в их компетенцию вопросов;

— явное воспрепятствование физическим или юридическим лицам в реализации их прав и законных интересов; делегирование полномочий на государственное регулирование предпринимательской деятельности физическим или юридическим лицам, осуществляющим такую деятельность, а также на контроль за ней.

Как показано выше, указанные группы нарушений законов являются типичными при осуществлении разрешительной деятельности.

2000 г. Резолюцией 55/25 на 62-м пленарном заседании 55-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН).

антикоррупционной политике» (принят в г. Санкт-Петербурге 15 ноября Межпарламентской ассамблеи государств — участников СНГ) к числу приоритетных сфер правового регулирования антикоррупционной политики прямо отнесены такие особые сферы исполнения полномочий органов государственной власти, как регистрация и лицензирование видов деятельности, экспертиза и сертификация товаров и услуг, что, к сожалению, не нашло отражения в российском законодательстве. Обратное предполагало бы необходимость разработки специальных нормативных правовых актов или норм, регламентирующих антикоррупционные стандарты и иные меры борьбы с коррупцией в разрешительной сфере, что, как представляется, положительно сказалось бы на состоянии законности.

За последние годы на федеральном уровне в рамках реализации общегосударственной антикоррупционной политики сформирована нормативно-правовая база в сфере противодействия коррупции, которая позволила продвинуться в создании нормативных предпосылок для пресечения и ограничения проявлений коррупции.

разрешительной сфере является:

— совершенствование правового регулирования контрольнонадзорных и разрешительных функций;

— внедрение административных регламентов;

осуществляющих разрешительные процедуры, саморегулируемых организаций (в том числе определение состава информации, подлежащей обязательному опубликованию саморегулируемыми организациями, установление ответственности за неисполнение предусмотренных требований);

— предоставление государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна»;

— замена избыточных и (или) неэффективных административных механизмов государственного контроля альтернативными рыночными механизмами, включая страхование ответственности.

Изменения государственной антикоррупционной политики позволили более четко закрепить роль прокуратуры в механизме противодействия коррупции (прежде всего, в сфере лицензирования), что способствовало формированию методической основы соответствующего направления прокурорского надзора.

Неслучайно п. 7 Национального плана противодействия коррупции на 2012— исполнением законодательства в сфере реализации государственными и муниципальными органами контрольных и разрешительных функций.

противодействия коррупции должна являться сфера разрешительной законодательства: отсутствия четкого разграничения между различными формами разрешительной деятельности)452.

В настоящее время соответствующая приоритезация не имеет однозначного отражения в законах как федерального, так и регионального уровня.

Различными подзаконными актами нормативного и рекомендательного разрешительной деятельности, обусловленный высокой степенью свободы действия, высокой интенсивностью контактов наделенных разрешительными полномочиями органов с гражданами и организациями.

Более подробно об этом см.: Субанова Н.В. Разрешительная система — приоритетная сфера противодействия коррупции //Законы России: опыт, анализ, практика.

2014. № 4.

организации противодействия коррупции, вопросы противодействия коррупции в разрешительной сфере затронуты лишь вскользь: из изученного закона субъекта Российской Федерации соответствующие упоминания содержат лишь 16. Например, согласно ст. 7 Закона Кировской области от 30 апреля 2009 г. № 365-ОЗ «О противодействии коррупции в Кировской области» лицензирование отдельных видов деятельности, экспертиза и сертификация продукции и услуг являются приоритетными сферами противодействия коррупции.

При этом конкретный механизм противодействия коррупции в этой сфере установлен на региональном уровне в единичных случаях. Например, статьей 9 Закона Республики Дагестан от 07 апреля 2009 г. № 21 «О противодействии коррупции в Республике Дагестан» установлена обязательная антикоррупционная экспертиза проектов правовых актов (процедур).

правового массива, регламентирующего разрешительную деятельность, включая:

разрешительных органов, характеризующееся сложностью, высокой долей административных регламентов;

— отсутствие четкого распределения компетенции должностных лиц разрешительных органов, дублирование работы государственных органов, отсутствие их надлежащего взаимодействия;

— отсутствие адекватных мер ответственности должностных лиц, осуществляющих разрешительные процедуры (показательна в этом смысле «асимметричность» административной ответственности в разрешительной сфере);

— недостаточную открытость разрешительных органов;

разрешительную деятельность, наличие в нормативных правовых актах юридико-лингвистической неопределенности, нарушающей четкость их восприятия;

— распространение фактов вторжения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в компетенцию Российской Федерации по вопросам разрешительной деятельности, принятие нормативных правовых актов с превышением пределов предоставленной им компетенции.

Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в пределах своих полномочий координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с коррупцией и реализуют иные полномочия в области противодействия коррупции, установленные федеральными законами (ч. 6 ст. 5 Федерального закона от 25 декабря 2008 г.

№ 273-ФЗ «О противодействии коррупции»).

Статьей 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»453 к компетенции прокуроров отнесено проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся законодательства о лицензировании.

Вместе с тем, организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации специфика противодействия коррупции в рассматриваемой сфере не отражена в полной мере. Базовый приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 15 мая 2010 г. № Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: федер. закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ // СЗ РФ. 2009.

№ 29. Ст. 3609.

209 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации национальной противодействию коррупции.

В 2013 г. прокурорами выявлено 2 006 нарушений законов об осуществлении лицензирования, регистрации и иных разрешительных процедур коррупционной направленности455. Количество выявленных органами прокуратуры в этой сфере нарушений законов за последние пять лет существенно снизилось (в 2008 г. их было 7 582), что, как представляется, не является показателем реального улучшения состояния законности.

Высокий коррупционный риск несут за собой факты установления государственными и муниципальными органами административных барьеров для реализации хозяйствующими субъектами и иными лицами своих прав на получение разрешений. Как правило, выявляемые органами прокуратуры коррупционные факторы456 в нормативных правовых актах, регулирующих разрешительную деятельность, связаны с использованием двусмысленных терминов, а также формулировок с неясным содержанием. Как следствие, распространение таких норм делает процедуру взаимодействия хозяйствующих субъектов с властными субъектами разрешительной системы закрытой, провоцирует принятие непоследовательных, необоснованных решений недобросовестными должностными лицами.

исполнения возложенных законодательством обязанностей по проведению проверок и привлечения виновных лиц к ответственности, нарушения Об усилении прокурорского надзора в свете реализации национальной стратегии противодействия коррупции: приказ Генерального прокурора Рос. Федерации от 15 мая 2010 г. № 209 (в ред. от 9 февр. 2012 г.) // Законность. 2010. № 8. С. 66-71.

Сведения о работе прокурора по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции и о результатах расследования уголовных дел коррупционной направленности за 12 месяцев 2013 г.

Коррупциогенный фактор — явление или группа явлений, порождающих коррупцию или способствующих порождению или росту коррупции. /См., напр.: Шедий М.В. Коррупционные сотношения в современном обществе: социологический анализ.

Монография. Орел, 2013. С. 49.

установленной процедуры, принятия незаконных решений по обращениям хозяйствующих субъектов и граждан о нарушениях законов при реализации контрольно-надзорных и разрешительных функций, что, по некоторым оценкам, свидетельствует о возрастании уровня коррупции в деятельности органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля457.

Актуальным представляется дальнейшее исследование указанных социальных индикаторов458, выступающих институциональными признаками коррупции.

правонарушений (а значит, и оценки состояния пораженности коррупцией разрешительной системы в целом) невозможно без надлежащего учета коррупционных проявлений. Однако существующая ведомственная система статистического наблюдения за состоянием работы органов прокуратуры по противодействию коррупции несовершенна, что в свою очередь препятствует адекватной организации прокурорского надзора.

Во-первых, проведенный анализ свидетельствует о несогласованности между составляемыми в органах прокуратуры статистическими формами «ОН» и «К». Критерии разграничения статистических показателей, используемых в названных формах, неясны. Если форма «ОН» включает строку, характеризующую показатели прокурорского надзора в сфере экономики о лицензировании, то форма «К» характеризует показатели прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства об осуществлении лицензирования, регистрации и иных разрешительных процедур. Очевидно, что приведенные показатели статистических форм, с учетом терминологического расхождения, являются несопоставимыми.

Во-вторых, принципы формирования некоторых строк прокурорской отчетности, их содержание не вполне неясны.

Совершенствование государственного контроля и надзора, устранение административных барьеров при осуществлении предпринимательской деятельности / под ред. Л.К. Терещенко. М., 2011. C. 95.

О социальных индикаторах см.: Шедий М.В. Коррупционные сотношения в современном обществе: социологический анализ. Монография. Орел, 2013. С. 85—86.

Необходимым в целях определения эффективности работы органов прокуратуры на рассматриваемом направлении, уровня пораженности коррупционными правонарушениями разрешительной системы и выработки адекватных форм организации противодействия им является:

Федерации;

— сообразное уточнение показателей статистической отчетности органов прокуратуры; их согласование путем использования единой терминологии в каждой статистической форме;

соответствующих статистических форм.

Кроме того, необходимо повышение качества правовой основы противодействия корруции в разрешительной сфере на федеральном уровне в рамках перехода к «следующему этапу антикоррупционной политики – системному»459. Так, представители бизнес-сообщества считают наиболее эффективными средствами борьбы с коррупцией обеспечение четкости и «некоррупционности» законодательства, повышение ответственности «взяточников»460.

Как представляется, с этой целью возможным является проведение антикоррупционной экспертизы действующих нормативных правовых актов, регулирующих осуществление разрешительных процедур в различных сферах, по результатам которой должен быть разработан комплекс мер по исключению положений, способствующих коррупционным проявлениям в деятельности разрешительных органов (их должностных лиц), а также введение последующего систематического общефедерального мониторинга разрешительной деятельности.

О формировании теоретической научной основы рассматриваемой проблематики см.: Хабриева Т.Я. Коррупция и право: доктринальные подходы к постановке проблемы // Журнал российского права. 2012. № 6. С. 5 —17.

Доклад «О состоянии делового климата в России в 2012 году» [Электронный ресурс] URL: http://рспп.рф/library/view/46?s= (дата обращения: 18.03.2014).

С учетом отсутствия четкого разграничения форм разрешительной деятельности, неупорядоченности их использования на практике необходимо распространить требование о проведении прокурорами антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц на вопросы, касающиеся всех форм разрешительной деятельности (не только лицензирования), с внесением соответствующих изменений в п. 2 ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов исследованию).

Требуется императивное законодательное закрепление на федеральном уровне приоритетных сфер для противодействия коррупции (включая сферу разрешительной деятельности), установление единых антикоррупционных стандартов, организация проведения единой антикоррупционной политики на всей территории Российской Федерации для этой сферы. В рамках этого следует, в частности, дополнить статью 7 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» пунктом 14.1 следующего содержания: «14.1) совершенствование разрешительной системы, в том числе организационно-распорядительных документов Генерального прокурора Российской Федерации на этом направлении (см. приложение 7 к настоящему исследованию).

Поскольку одним из факторов, способствующих коррупции в сфере государственного управления, является отсутствие реальной ответственности уполномоченных лиц461, требуется дальнейшее совершенствование законодательства об административных правонарушениях путем детализации См., напр.: Ратников Г.В. Коррупция в системе государственного и муниципального управления и возможности противодействия ей // Вестн. Акад.

Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. 2008. № 4 (6). С. 9.

ненадлежащее осуществление обязанностей в разрешительной сфере.

Недостаточное закрепление административной ответственности соответствующих должностных лиц находит отражение в прокурорской практике: в настоящее время удельный вес постановлений прокуроров о возбуждении дел об административных правонарушениях (направляемых заявлений в арбитражный суд) в сфере осуществления лицензирования, регистрации и иных разрешительных процедур от общего количества принимаемых антикоррупционных мер реагирования составляет лишь 3 % (привлечено к ответственности всего 38 лиц), тогда как в сфере лицензирования — 34 % (7393 лица) (см. приложение 14 к настоящему исследованию).

ответственность за такие коррупционные правонарушения462, как несоблюдение должностными лицами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), иных наделенных публичными полномочиями должностных лиц органов (организаций) требований законодательства при осуществлении разрешительных процедур, выразившееся:

— в неуведомлении (несвоевременном уведомлении) заявителя о принятии решения о выдаче (об отказе в выдаче) разрешения в срок, установленный законом;

— в нарушении сроков принятия решения о выдаче (отказе в выдаче) разрешения;

Под коррупционными административными правонарушениями в данном случае понимаются административные правонарушения, совершаемые путем использования служебного положения должностным лицом, государственным или муниципальным служащим, служащим коммерческой организации вопреки установленному порядку регулирования (Выявление нарушений законодательства о противодействии коррупции средствами прокурорского надзора: метод. рекомендации / Т.Л. Козлов [и др.]; Акад.

Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. М., 2012. С. 15).

— в необоснованном отказе в выдаче разрешения;

— в необоснованном приостановлении действия либо аннулировании (отзыве) разрешения (если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния) (см. приложение 3 к настоящему исследованию).

определяемые содержанием прокурорского надзора за исполнением законов в рассматриваемой сфере особенности: как направления предупреждения правонарушений, защиты публичного интереса и противодействия коррупции, имеющие важное значение для его правового и организационного обеспечения. Научно обосновано особое значение прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе для предупреждения правонарушений и противодействия коррупции, обусловленное спецификой предмета надзора, охватывающего законодательные акты, устанавливающие разрешительный порядок осуществления деятельности (действий), бесконтрольная реализация которых способствует совершению широкого круга правонарушений, и объектов надзора — органов государственного управления, обеспечивающих осуществление разрешительной системы, гарантирующей безопасность личности, общества и государства в условиях повышенного коррупционного риска разрешительной сферы, усугубляемого недостатками в правовом регулировании, что определило потребность разработки автором предложений по распространению сферы проведения прокурорами антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов на все формы разрешительной деятельности, дополнению законодательно установленного круга основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции и установлению административной ответственности должностных лиц за несоблюдение требований законодательства при осуществлении разрешительных процедур.

Глава 5. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРИКЛАДНЫЕ ПРОБЛЕМЫ

ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА

ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ О РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ

Компетенция прокурора по надзору за исполнением законов возложенный на уполномоченный субъект объем публичных дел464, имеет основополагающее значение для уяснения статуса публичных институтов и должностных лиц. Существующие мнения по поводу ее содержания сводятся к трем группам:

властных полномочий (прав и обязанностей);

властных полномочий и предмета ведения (подведомственности; сферы применения полномочий)465;

властных полномочий, предмета ведения (подведомственности) и других элементов466.

От лат. competere (добиваться; соответствовать, подходить): 1) круг полномочий какого-либо органа или должностного лица; 2) круг вопросов, в которых кто-либо хорошо осведомлен (Словарь иностранных слов / отв. ред. В.В. Бурцева, Н.М. Семенова. М., 2003.

С. 325).

Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 55.

См., напр.: Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 177—178;

Березовская С.Г. Вопросы компетенции прокурора // Совершенствование правового регулирования прокурорского надзора в СССР: сб. науч. тр. М., 1978. С. 32.

«Компетенция государственного органа в целом определяется путем указания:

области общественной жизни, которая является предметом деятельности органа;

государственной функции, которую орган должен осуществлять в этой области общественной жизни; конкретных полномочий, служащих средством осуществления функции; территории и объектов, на которые каждая из этих функций распространяется»

(Лазарев Б.М. О компетенции органа Советского государства // Советское государство и право. 1964. № 10. С. 47—48).

Как правило, обязательным элементом компетенции прокурора называются его полномочия, а также совокупность иных составляющих.

Так, по мнению Б.В. Коробейникова, под компетенцией следует понимать совокупность установленных законом прав и обязанностей прокурора, реализуемых им в процессе осуществления общего надзора467.

прокурора в узком смысле — как совокупность полномочий; и в широком смысле — как сочетание в дополнение к названному следующих элементов:

указания на характер нормативных правовых актов, надзор за исполнением которых осуществляет прокурор; перечня органов власти, органов управления и должностных лиц, в деятельности которых осуществляется надзор; предмета надзора; пределов ответственности прокурора при осуществлении надзора468.

А.Ю. Винокуров под компетенцией прокурора понимает возможность применения им установленных федеральным законодательством правовых средств (полномочий) при осуществлении надзорной и иной деятельности в пределах закрепленной за ним территории или в рамках функционирования специальных объектов469.

А.Ф. Козлов определяет компетенцию прокуратуры как совокупность надзорных полномочий, предоставляемых ей для осуществления возложенной на нее функции по обеспечению строгого и точного исполнения законов в государстве470.

Встречается понимание содержания компетенции прокурора как совокупности двух основных элементов: предмета деятельности (т. е.

Коробейников Б.В. Основные понятия прокурорского надзора // Вопросы теории и практики прокурорского надзора: сб. науч. тр. Ч. 2 / Всесоюзный институт по изучению причин и разработке мер предупреждения преступности. М., 1975. С. 22—33.

Долежан В.В. Проблемы компетенции прокуратуры: дис. … докт. юрид. наук.

М., 1991. С. 7.

Винокуров А.Ю. Разграничение компетенции прокуроров: проблемы организационного обеспечения и правового регулирования. М., 2010. С. 9.

Козлов А.Ф. О компетенции прокуратуры // XXVI съезд КПСС и вопросы совершенствования деятельности прокуратуры: сб. науч. тр. / Всесоюзный институт по изучению причин и разработке мер предупреждения преступности. М., 1983. С. 22.

организаций и лиц, за законностью в деятельности которых осуществляется прокурорский надзор471).

Элементами компетенции являются предметы ведения, позволяющие определить сферу управленческой деятельности субъектов публичной власти, а также полномочия, выступающие в качестве меры возможного и должного поведения субъектов в данных сферах. Компетенция в этом ряду выступает в качестве средства достижения указанных параметров управленческой деятельности472.

В настоящее время в законодательстве Российской Федерации отсутствует легальное определение термина «предмет ведения». Ранее соответствующее определение содержалось в ст. 2 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов»473: предмет ведения — это сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено к компетенции соответствующего органа. При этом, под компетенцией органа государственной власти понималась совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с Конституцией Российской Федерации конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации. Под полномочиями органа государственной власти — права и обязанности органа государственной Компетенция транспортного прокурора: метод. пособие / Всесоюзный институт по изучению причин и разработке мер предупреждения преступности. М., 1986. С. 86.

Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: автореф. дис.... докт. юрид. наук. Саратов, 2007.С. 12—13.

О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации: федер. закон от 24 июня 1999 г. № 119—ФЗ (утратил силу) // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.

власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий.

На наш взгляд (с учетом обобщения научных представлений о компетенции публично-властных субъектов474), сущность компетенции прокурора состоит в опосредовании ею роли и места прокуратуры в системе государственных органов путем законодательного определения возложенного на нее объема публичных дел.

Поскольку сфера деятельности прокурора по надзору за исполнением законов о разрешительной системе, в рамках которой он вправе и обязан принимать юридически значимые решения, имеющие в силу п. 1 ст. Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» обязательный характер, обозначена в ст. 21 данного Федерального закона, можно предложить следующее определение компетенции прокурора.

Компетенция прокурора по надзору за исполнением законов о разрешительной системе — это определенная федеральными законами мера его должного и возможного поведения по обеспечению соблюдения международных договоров Российской Федерации, Конституции Российской Федерации законодательных актов в деятельности, действиях (бездействии) и правовых актах органов и должностных лиц, перечисленных в п. 1 ст. Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в сфере осуществления разрешительной системы.

По существу, понятием компетенции прокурора охватывается и сфера так называемых пределов прокурорского надзора475, подходы к определению которых также различаются.

См., напр.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции // Журн. рос. права. 2000. № 10.

С. 22—24.

О пределах прокурорского надзора см., напр.: Торопов Г. О границах общего надзора советской прокуратуры // Социалистическая законность. 1958. № 4. С. 18—23;

Даев В.Г., Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора. Л., 1990. С. 63—64;

Мелкумов В.Г. Советская прокуратура и проблемы общего надзора. Душанбе, 1970. С. 126.

Например, В.Г. Даев и М.Н. Маршунов обозначают пределы прокурорского надзора в качестве правовой категории, позволяющей определить компетенцию прокуроров по осуществлению надзора с точки зрения установления группы нормативных актов, точное и единообразное исполнение которых составляет предмет прокурорского надзора, круга органов, законность деятельности которых поднадзорна прокуратуре, а также объема полномочий прокуроров476.

Ю.Е. Винокуров в своей докторской диссертации более детально рассмотрел пределы общего надзора военной прокуратуры: по кругу объектов; кругу органов, принимающих или издающих правовые акты, за исполнением которых осуществляется надзор; кругу правовых предписаний (правовых норм) законов и иных актов, за исполнением которых осуществляется надзор; характеру (содержанию) деятельности субъектов, на которую распространяется общий надзор477.

А.Х. Казариной пределы прокурорского надзора понимаются как правовая категория, определяющая границы должного, возможного и запрещенного при выборе прокурором объектов предстоящей проверки, применении полномочий и средств прокурорского реагирования на выявленные факты нарушения закона.

В.С. Тадевосян использовал в качестве равнозначных термины «объем»

или «пределы» общего надзора прокуратуры478.

Конституция Российской Федерации и федеральные законы оперируют как правило терминами «пределы ведения», «пределы полномочий», «пределы компетенции». Аналогичный подход использовался при формулировании положений Федерального закона «О прокуратуре Даев В.Г., Маршунов М.Н. Указ. соч. С. 63—64.

Винокуров Ю.Е. Проблемы повышения эффективности общего надзора военной прокуратуры: дис.... докт. юрид. наук. М., 1990. С. 55.

Тадевосян В.С. Прокурорский надзор в СССР. М., 1956. С. 119.

Российской Федерации» и Закона СССР от 30 ноября 1979 г. «О прокуратуре СССР»479.

Как представляется, существование и использование отдельной правовой модели «пределов прокурорского надзора», имеющей столь широкое и неопределенное содержание, является нецелесообразным в практике правового регулирования и прокурорского надзора с учетом необходимости формулирования и правового закрепления каждого из ее элементов.

Более верным с позиции исследования статуса прокурора являлось бы использование теоретико-правовой дефиниции «пределов компетенции»

прокурора (основным элементом которой являются его полномочия), позволяющей охарактеризовать специфику круга публичных дел, реализация которых возложена на органы прокуратуры. А.Ф. Козлов под пределами компетенции прокурора, например, обоснованно понимает «границы, в которых осуществляются предоставленные полномочия», которые устанавливаются как в предметном, так и в функциональном планах480.

Справедливым в связи с изложенным представляется замечание В.В. Долежана о замене А.Д. Берензоном термина «компетенция» на термин «пределы надзора», повлекшей исследование не совокупности прокурорских полномочий, а «характера надзорных действий прокурора». «Нельзя признать удачной замену термина "компетенция" на "пределы надзора".

Первое из этих понятий более широкое, поскольку определяет не только границы, за пределы которых прокуратура не может выходить, но и развивает содержание самой надзорной функции, указывая и на сферу ее действия, и на те средства, которые используются при осуществлении надзора»481.

О прокуратуре СССР: закон СССР от 30 нояб. 1979 г. // Свод законов СССР.

1990. Т. 10. С. 41.

Козлов А.Ф. Компетенция прокуратуры и организация ее работы. Свердловск, 1983. С. 26.

Долежан В.В. Проблемы компетенции прокуратуры: дис. … докт. юрид. наук.

С. 93.

В данном контексте, на наш взгляд, требуется обеспечить унификацию толкованию компетенционных норм, формированию единого правового поля деятельности прокуратуры и иных государственных органов.

Недостатки формально-юридического закрепления в статутном законе эффективной реализации им своих полномочий по надзору за исполнением законов о разрешительной системе.

Так, закрепленный п. 2 ст. 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» запрет на вмешательство в оперативнохозяйственную деятельность организаций практически не вносит ясности в компетенцию прокурора. Неясным, в частности, является использование «отраслевого» подхода при определении пределов компетенции прокурора:

очевидно, что сфера деятельности прокуратуры применительно к данному вопросу не различается в зависимости от градации надзора за исполнением законов и за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В то же время «вряд ли можно серьезно говорить об осуществлении надзора без вмешательства в деятельность, за которой он осуществляется. Более правильно четко установить ту грань, за которой правомерное вмешательство переходит в противоправное… Неправомерное вмешательство налицо тогда, когда прокурор нарушает нормальное течение хозяйственных и иных процессов, предъявляя требования, направленные не на устранение правонарушений и способствующих им обстоятельств, а на более мероприятий»482.

предусмотренных ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Долежан В.В. Проблемы компетенции прокуратуры: дис. … докт. юрид. наук.

С. 335, 336.

Данная статья, сохранившая значительное сходство со структурой ст. 23 Закона СССР от 30 ноября 1979 г. «О прокуратуре СССР», не содержит указания на конкретную форму (право или обязанность) использования полномочий по устранению нарушений законов и привлечению виновных лиц к ответственности ввиду следования концепции «единства прав и обязанностей прокурора».

В научной среде такая неопределенность давала (и дает) основание для позиционирования различных подходов к содержанию полномочий прокуроров.

прокуратуры в качестве закрепленных законом прав прокуроров совершать действия, направленные на выявление, устранение и предупреждение правонарушений в деятельности органов, должностных лиц и граждан для реализации надзорных функций прокуратуры, поскольку «в Законе о прокуратуре СССР закреплена в общей форме обязанность прокурора принимать меры к выявлению и своевременному устранению нарушений закона, которую нет нужды конкретизировать применительно к каждому из правомочий»483.

По мнению В.С. Тадевосяна, использование в законодательстве слов:

«осуществляет», «опротестовывает»; «привлекает» и т. п. подчеркивает наличие у прокуроров одновременно и прав и обязанностей на совершение конкретных действий484.

Вместе с тем, полномочия государственного органа (права и обязанности) отражают существо его правового статуса, представляя собой меры должного и возможного поведения в установленной сфере деятельности. Конкретизация полномочий прокуроров является важнейшим условием эффективной реализации возложенной на органы прокуратуры функций.

Долежан В.В. Проблемы компетенции прокуратуры: автореф. дис. … докт.

юрид. наук. М., 1991. С. 8, 24.

Тадевосян В.С. Указ. соч. С. 96—97.

В научной литературе высказаны совершенно обоснованные, на наш взгляд, предложения по законодательному закреплению (пусть и общем виде) прав и обязанностей всех должностных лиц прокурорского надзора485, отнесению детальной регламентации прав и обязанностей, порядка деятельности прокуроров и форм, в которых она выражена, к числу организационных принципов прокурорского надзора486.

Отсутствие связи между правами органа и его обязанностями следует относить к числу юридических ошибок, способствующих коррупционным нарушениям487.

«Пока в обществе существует государственная власть, будет нужна, по нашему мнению, и правовая категория, отражающая специфические права и обязанности по осуществлению этой власти… Деятельность органа по выполнению возложенных на него управленческих функций — это не реализация такого права, которое орган может использовать или не использовать исключительно по собственному "свободному" усмотрению, а служение государству, т. е. в широком плане — выполнение обязанностей перед ним, а в ряде случаев и перед управляемым объектом как носителем определенных, вытекающих непосредственно из закона прав»488.

«Неотъемлемой принадлежностью прокуратуры служит определенная степень предоставленной ей власти, состоящей из целой комбинации прав и обязанностей. Пользуясь первыми, неся вторые, прокурор осуществляет государственной службы и в общеустановленном порядке правительственной деятельности»489.

Маршунов М.Н. Прокурорско-надзорное право. Проблемы правового регулирования. СПб., 1991. С. 67.

Мелкумов В.Г. Некоторые тенденции совершенствования прокурорского надзора.

Душанбе, 1968. С. 15.

Тихомиров Ю.А. Рекомендации по проведению мониторинга действия закона //Законодательство и экономика. 2008. № 6.

Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 83.

Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. Пособие для прокурорской службы. Т. 1. Прокуратура на Западе и в России. М., 1889. С. 269.

В настоящее время такой способ закрепления полномочий прокурора (отсутствие законодательного разграничения прав и обязанностей) на практике приводит к отсутствию прозрачности содержания его компетенции, что не соответствует современным требованиям.

Б.М. Лазарев еще в 1973 г. в своей докторской диссертации обоснованно обращал внимание на недостатки такого способа правовой регламентации прав и обязанностей, который до настоящего времени обеспечивает реализацию компетенции прокуроров: «Обычно подчеркивается, что полномочия органа — это такие права, которые он обязан реализовать при соответствующих обстоятельствах; но многие обстоятельства, а устанавливают лишь общие рамки деятельности органов или характеризуют такие обстоятельства лишь в самой общей форме.

Предоставление органу в ряде случаев права самостоятельной оценки обстановки и принятия на этой основе решения, действовать ли в этом или ином случае и если да, то как именно, делает здесь связь между конкретными правами и обязанностями органа более отдаленной и сложной»490.

Результатом проведенного исследования является предложенный диссертантом вариант формулировки проекта дополнения Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» перечнем обязанностей прокурора по надзору за исполнением законов органами и должностными лицами, перечисленными в ст. 21 данного Федерального закона (см.

приложение 1 к настоящему исследованию).

Кроме того, требуют устранения расхождения между нормами специальных федеральных законов и статутным Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» в части регулирования компетенции прокурора:

Лазарев Б.М. Теоретические вопросы компетенции органов советского государственного управления: автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 1973. С. 11.

— между Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» и иными федеральными законами, регламентирующими предмет прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе491;

процессуальный порядок реализации прокурорами своих полномочий по ответственности.

Например, в соответствии со ст. 13 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 395-I «О банках и банковской деятельности» осуществление юридическим лицом банковских операций без лицензии, если получение такой лицензии является обязательным, влечет за собой взыскание с юридического лица всей суммы, полученной в результате осуществления данных операций, а также взыскание штрафа в двукратном размере этой суммы в федеральный бюджет. Взыскание производится в судебном порядке по иску прокурора, соответствующего федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на то федеральным законом, или Банка России.

прокурорами не имеется, поскольку вопрос о принципиальной возможности реализации их в контексте пределов участия прокурора в арбитражном процессе, установленных ст. 52 АПК РФ, является дискуссионным. В этом контексте требуется гармонизировать нормы Федерального закона «О банках и банковской деятельности» и АПК РФ.

Оптимизация и конкретизация полномочий государственных органов и конкретных должностных лиц являются одним из основных направлений повышения эффективности противодействия коррупции (ст. 7 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»).

Напр.: Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от декабря 2013 г.); Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ред. от 12 марта 2014 г.) и др.

Традиционным является разграничение полномочий прокурора на три группы, исходя из их целевой направленности:

1) полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий;

2) полномочия по устранению нарушений закона;

3) полномочия по предупреждению нарушений закона.

Вместе с тем, не всегда обращается внимание на условный характер приведенной классификации: сложно отрицать, что, по существу, любое вмешательство прокурора, направленное на устранение нарушений законов и привлечение виновных лиц к ответственности, имеет превентивную составляющую.

Более верным, как представляется, было бы разграничение полномочий на две категории:

1) оперативно-организационные полномочия (право на истребование документации, привлечение специалистов и т. п.);

2) полномочия по устранению, предупреждению нарушений законов и привлечению виновных лиц к ответственности, которые будут рассмотрены более подробно в следующих параграфах настоящего исследования.

В некоторых случаях в научной литературе можно встретить урегулированности» на зафиксированные нормативно и не урегулированные правом492. Например, В.Г. Мелкумов относил к последней группе не закрепленные нормативными актами, но используемые на практике правомочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением подзаконных актов493. Вместе с тем, не закрепленные правовыми нормами полномочия не образуют компетенцию государственных органов (их нельзя назвать правовыми). Противоположная трактовка пределов компетенции, Сафонов А.П. Особенности и тенденции развития правомочий прокурорского надзора // Совершенствование правового регулирования прокурорского надзора в СССР:

сб. науч. тр. М., 1978. С. 17.

Мелкумов В.Г. Советская прокуратура и проблемы общего надзора. С. 115—116.

неправомерно объясняемая «потребностями практики», вносит элемент неопределенности в прокурорско-надзорную деятельность, может способствовать чрезмерно широкому дискреционному усмотрению и коррупционным проявлениям494.

Таким образом, проведенным исследованием выявлена правовая неопределенность по различным аспектам, касающимся закрепления разрешительной системе. Необходимо совершенствование правового регулирования на этом направлении.

Выявление прокурором нарушений законов о разрешительной исполнением законов о разрешительной системе неотъемлемо связано с обозначением проблем организации надзорной деятельности495 и путей их решения.

Важнейшим правовым средством прокурора, представляющим собой совокупность взаимосвязанных интеллектуальных, организационных, установленных законом рамках в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона, является прокурорская проверка.

Подробнее о полномочиях прокурора по надзору за исполнением законов см.:

Субанова Н.В. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов в сфере экономики: история, состояние, тенденции развития // Вестн. Акад. Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. 2012. № 2 (28). С. 46—54.

Под организацией работы в органах прокуратуры обоснованно понимается комплекс взаимосвязанных между собой действий, направленных на оптимизацию функционирования прокурорской системы по реализации целей и задач прокуратуры (Кобзарев Ф.М. Организация работы в прокуратуре субъекта Российской Федерации:

метод. материалы к семинару / Ин-т повышения квалификации руководящих кадров Акад.

Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. М., 2010. С. 5).

Ергашев Е.Р., Фирсова А.А. К вопросу об основных требованиях, предъявляемых к организации и проведению прокурорской проверки // Рос. юрид. журн. 2013. № 1.

С. 180—184.

Иные предоставленные прокурору п. 1 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» полномочия в различных сочетаниях охватываются надзорной проверкой.

управленческой деятельности, можно (сообразно сложившимся в теории представлениям497) обозначить процедуру прокурорской проверки в качестве слагаемого нескольких последовательно идущих друг за другом стадий:

планирование проверки исполнения законов и организация мероприятий по ее проведению подготовка к проверке исполнения законов проведение проверки исполнения законов составление акта проверки, принятие по ней решения и ознакомление с ними заинтересованных органов и лиц (подготовка и направление актов прокурорского реагирования) рассмотрение возможных жалоб на принятое решение надзор за фактическим исполнением решений, содержащихся в актах реагирования.

установление: факта правонарушения; характера правонарушения; лиц, виновных в его совершении, степени их вины; размера причиненного правонарушением материального ущерба; обстоятельств, способствующих совершению правонарушений498.

Внимание прокурора небходимо акцентировать на деятельности органов и должностных лиц, осуществляющих государственное управление в сфере осуществления разрешительной системы.

См., напр.: Управленческие процедуры / под ред. Б.М. Лазарева. М., 1988.

С. 105—106.

Проблемы эффективности прокурорского надзора / К.Ф. Скворцов [и др.]. М., 1977. С. 83.

Кроме того, исходя из необходимости первоочередной защиты общезначимого (публичного) интереса (п. 6 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»), можно выделить следующие поводы для проведения прокурором проверки исполнения законов в деятельности невластных участников разрешительной системы:

отсутствие альтернативной возможности фиксации нарушений законов и восстановления законности;

сомнения в объективности выводов контролирующих органов;

очевидность данных о преступных проявлениях;

социальная значимость ситуации, характеризующаяся нарушением прав значительного числа граждан (например, осуществление социально значимой деятельности без необходимых разрешений, угрожающей безопасности).

Планирование оказывает значительное влияние на результативность надзора, являясь одним из важнейших элементов управления в органах прокуратуры499. Независимо от поступления информации о состоянии законности (систематически) осуществляются лишь проверки законности правовых актов, издаваемых перечисленными в п.1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» органами и должностными лицами. Проведенный анализ практики планирования работы Генеральной прокуратуры Российской Федерации с 2008 по 2013 гг. позволяет сделать вывод, что планирование проверок исполнения законов по ключевым направлениям надзорной деятельности прокуратуры в целях выявления и пресечения нарушений законов о разрешительной системе является неотъемлемым элементом организации надзора. В свою очередь, надлежащая организация работы, качественное проведение надзорных проверок, наличие Смирнов А.Ф. Организационно-правовые факторы оптимизации управления в органах прокуратуры Российской Федерации: дис. … докт. юрид. наук. М., 1997. С. 12, 93—94, 96.

специальной подготовки и практического опыта наиболее часто выделяются прокурорами в числе факторов, оказывающих влияние на эффективность деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законов (см.

приложение 10 к настоящему исследованию).

Вместе с тем, организация планирования на данном направлении имеет определенные недостатки500, исчерпывающее закрепление в законе вопросов планирования прокурорских проверок исполнения законов отсутствует.

Недостатки планирования, в том числе, способствуют превышению прокурорами пределов предоставленной компетенции в ходе надзорной деятельности501. В связи с этим по-прежнему необходима разработка системы научно обоснованных правовых норм, определяющих все существенные стороны планирования работы в органах прокуратуры с учетом положений и принципов, действующих в системе управления других государственных органов502.

прокурором в ходе проверочных мероприятий, зависят прежде всего от типа проверки (по сигналу об отдельном правонарушении или плановая), специфики и сферы деятельности поднадзорного объекта. В частности, разработанная автором методика проверки исполнения законов о защите прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении разрешительных процедур учитывает стадиальность разрешительного производства. Алгоритм проведения проверки на основных стадиях разрешительного производства, прежде всего, предполагает необходимость выяснения вопросов, касающиеся соблюдения разрешительными органами законодательно установленных пределов компетенции:

Наибольший процент опрошенных (31,4 %) в ходе проведенного анкетирования прокурорских работников отмечают недостатки планирования деятельности органов прокуратуры в рассматриваемой сфере.

См., напр.: информационное письмо Генерального прокурора Российской Федерации от 11.05.2011 № 20-16-2011.

Обоснованное мнение на эту тему высказывал ранее в своей докторской диссертации А.Ф. Смирнов (Смирнов А.Ф. Указ соч. С. 94).

компетенции конкретного разрешительного органа (должностного лица);

не допускается ли неправомерная передача разрешительных полномочий (в том числе, по рассмотрению заявлений соискателей, проведению их экспертизы, оформлению документов, осуществлению контроля (надзора) за разрешенной деятельностью) неуполномоченным на осуществлением хозяйственной деятельности);

расширительное толкование полномочий органа, осуществляющего разрешительные процедуры, замена предоставлением разрешений иных предоставление разрешений вместо рассмотрения уведомлений, заявлений, осуществления учетных функций, выдачи справок и т.п.).

При проведении проверок также устанавливается:

соответствует ли законодательству наименование разрешений, предоставление которых осуществляется в ходе конкретных разрешительных процедур; не допускается ли дробление видов деятельности (действий), на осуществление которых предоставляются разрешения;

разрешительной деятельности (имеются ли необходимые административные регламенты); соответствует ли законам применяемый порядок выдачи разрешений;

не допускается ли разрешительным органом истребование от соискателей разрешений документов, выходящих за пределы установленного законодательством перечня, необходимого для предоставления конкретного разрешения;

установленные законодательством требования, касающиеся осуществления документооборота в электронной форме, получения документов путем межведомственного взаимодействия (межведомственных запросов);

не предъявляется ли разрешительными органами требований к субъектам предпринимательства о необходимости прохождения не предусмотренных законом «промежуточных» разрешительных процедур (различного рода согласований, заключений и т.п.) для получения «основного» разрешения;

соблюдаются ли в ходе разрешительной практики требования предпринимательства к информации о деятельности разрешительных органов;

обеспечивается ли доступность обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг в виде разрешений, в том числе, для лиц с ограниченными возможностями здоровья;

не допускается ли взимание с соискателей разрешений не предусмотренной законодательством платы (в том числе, через посредничество неуполномоченных на участие в осуществлении разрешительных процедур хозяйствующих субъектов);

не имеется ли неправомерного воспрепятствования в получении разрешений;

соблюдаются ли сроки реализации конкретных разрешительных процедур; не допускается ли необоснованное продление таких сроков, избирательность в исчислении периода осуществления разрешительных процедур;

надлежащим ли образом организован контроль (надзор) за соблюдением лицами, получившими разрешение, установленных требований и условий.

При проведении проверки в конкретном органе, осуществляющем разрешительные процедуры, исчерпывающе изучаются материалы отказов в выдаче разрешений. Внимание прокурора должно быть акцентировано на выяснении вопросов:

об обоснованности отказа;

о наличии у должностного лица (коллегиального органа), принявшего решение об отказе, соответствующих полномочий;

о своевременности вынесения решения об отказе;

о своевременности уведомления соискателя об отказе;

о мотивированности соответствующего решения об отказе.

В ходе осуществления факультативных стадий разрешительного производства (аттестация, аккредитация разрешенной деятельности;

переоформление, продление разрешений; применение мер принуждения, прекращение действия правонаделительных актов).

В рамках проверки необходимо устанавливать: соответствует ли закону предпринимательства не предусмотренных законом обременений, не создает административных барьеров для осуществления уже разрешенной деятельности.

В некоторых случаях законодательством предусмотрена возможность переоформления, продления разрешений. Проверка исполнения законов при осуществлении такого рода разрешительных процедур должна включать вопросы, направленные, прежде всего, на выявление фактов нарушений прав субъектов предпринимательской деятельности, допускаемых ввиду истребования дополнительной информации, взимание платы, размер которой превышает установленный. Более конкретные вопросы для проведения проверки на этом участке формулируются в зависимости от вида предоставляемого разрешения.

Показанный алгоритм является базовым для проведения прокурорских проверок исполнения законов при осуществлении разрешительный процедур и должен учитывать типичные нарушения законов в этой сфере. Так, нельзя упускать из вида широко распространенное предоставление разрешений требованиям, допускаемую властными субъектами диференциацию мер ответственности в результаты проводимых контрольно-надзорных мероприятий и необходимость учета и оценки возможных коррупционных проявлений в этих случаях.

Вместе с тем, для повышения эффективности прокурорско-надзорных процедур требуется четко закрепить виды проверок исполнения законов, проводимых прокурором, порядок подготовки и документального оформления проверочных мероприятий, привлечения специалистов, составления акта по результатам проверки и его реквизиты, процедурные вопросы, касающиеся обеспечения прав проверяемых (в том числе, порядок ознакомления их с результатами проверки, истребования объяснений, подписания акта о проверке, реализации возможности обжалования результатов проверки и т.п.).

коррупциогенных факторов и негативно сказываются на правоприменении. В малозначительным вопросам, оценка целесообразности их участия руководством прокуратур не дается, что приводит к нерациональному использованию кадрового потенциала органов контроля (надзора).

Повсеместно допускаются факты установления прокурорами неоправданно являющиеся общедоступными либо размещенные на официальных сайтах органов власти, что ставит под вопрос законность прокурорских требований.

отсутствии сведений о нарушениях закона в их деятельности. Допускается дублирование прокурорами полномочий иных государственных органов. В целом проведенное исследование позволяет обозначить следующие проблемы выявления прокурором нарушений законов о разрешительной системе:

отсутствие достаточной процессуализации прокурорсконадзорных мероприятий.

включается совокупность правовых норм, регламентирующих надзорнопроцессуальную деятельность органов надзора. Такая деятельность предметно представлена в виде надзорно-процессуальных производств, опосредующих надзорные правоотношения504. Существование прокурорсконадзорного процесса — разновидности юридического и надзорного процесса — обосновано ведущими учеными в качестве объективной реальности. Эффективность прокурорского надзора, как и всякой любой надзорной деятельности (в широком смысле), во многом зависит от детального соблюдения процессуального порядка. Процедурные нормы, закрепляющие порядок реализации надзорных полномочий, определяющие характер, содержание и последовательность действий прокуроров, кардинально влияют на достижение целей всей прокурорской деятельности. Отсутствие четких процедур прокурорского надзора способствует, с одной стороны, нарушениям законов, ненадлежащему использованию прокурорами предоставленных полномочий, а с другой стороны, бюрократизации их деятельности. Кроме того, отсутствие документирования конкретных См., напр.: информационное письмо первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации А.Э. Буксмана от 21 мая 2013 г. 74/1-02-2013 «О недостатках в организации прокурорского надзора за исполнением требований федерального законодательства органами местного самоуправления».

Беляев В.П. Теоретические аспекты надзорно-процессуального производства // Журн. рос. права. 2006. № 1. С. 98—107.

Долежан В.В. Проблемы компетенции прокуратуры: автореф. дис. … докт.

юрид. наук. С. 3.

прокурорских действий по выявлению нарушений законов существенно затрудняет процесс обжалования последних.

Как разновидности юридического процесса (нормативно-властной юридической деятельности субъектов публичной власти, осуществляемой в процессуальной форме в публичных интересах) прокурорско-надзорному процессу, помимо властного и целевого характера, присуща регламентация деятельности прокуроров процессуальными нормами. Вместе с тем, процессуальная форма прокурорской деятельности как юридическая конструкция, закрепляющая целесообразные способы реализации властных полномочий506, недостаточно закреплена статутным законодательством.

Именно отсутствие в законе процедуры прокурорских проверок может являться причиной одного из основных функциональных нарушений компетенции прокуроров — превышения ими пределов предоставленной компетенции. 2) отсутствие закрепления в законодательстве четкого механизма доступа прокуроров к охраняемой законом тайне.

Возникающие при этом проблемы неоднократно подчеркивались различными авторами. прокуратуры с иными уполномоченными органами публичной власти.

С одной стороны, потребность обеспечения законности требует активного вовлечения в процесс мониторинга ее состояния всех органов, реализующих полномочия в сфере разрешительной системы. С другой — необходимым условием решения поставленных перед органами прокуратуры О понятии юридического процесса, его признаках и процессуальной форме см.:

Панова И.В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации: автореф. дис. … докт. юрид. наук. Екатеринбург, 2000.

Лебединский В.Г. Права и обязанности районного прокурора и организация его работы М., 1950. С. 26—27; Альбицкий П.А. Об улучшении качества работы по общему надзору // Материалы учебно-методической конференции начальников отделов общего надзора прокуратур республик, краев и областей / под ред. Г. Торопова. М., 1951. С. 2—3, 13—14 и др.

См., напр.: Паламарчук А. Прокурорский надзор за исполнением законов о банках и банковской деятельности // Законность. 2008. № 1. С. 2—5.

задач является полнота анализа состояния законности, обеспечение с этой целью поступления в прокуратуру достаточной и достоверной информации.

Отсутствие надлежащего взаимодействия органов государственного контроля (надзора) между собой и с органами прокуратуры не способствует укреплению состояния законности509. Именно на необходимость оптимизации взаимодействия прокуратуры с органами исполнительной власти, обладающими контрольно-надзорными полномочиями, обращают внимание большинство опрошенных прокурорских работников (см.

приложение 11 к настоящему исследованию).

регулированию вопросов взаимодействия прокуратуры и органов, обеспечивающих функционирование разрешительной системы. Существенно различаются законодательно закрепленные основания направления уполномоченными органами материалов в прокуратуру: от обязанности по направлению материалов в связи с установлением признаков состава административного правонарушения или преступления либо выявлением фактов нарушения законодательства органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, до права направления информации о фактах нарушения законов для принятия мер прокурором.