Региональный семинар в рамках программы UNEP «Ускорение осуществления

целей ИУВР-2005 в Центральной Азии» (г.Бишкек, 27-28 июля 2006 г.)

О ДАЛЬНЕЙШЕМ РАЗВИТИИ РЕФОРМЫ

В ОБЛАСТИ УПРАВЛЕНИЯ ВОДНЫМИ РЕСУРСАМИ И ВОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ

В УСЛОВИЯХ УЗБЕКИСТАНА

Х.Х.Кабилов

Генеральный директор ПО «УзВодпроект»

Реформы в любой сфере, какой бы они ни проводились, должны преследовать определенную цель, и эту цель желательно с самого начала чётко обозначить.

Так вот, сказать, что такая цель полностью определена в принятых Правительством Республики постановлениях от 28.06.2003 г. №290 и от 21.07.2003 г. №320, посвященных совершенствованию деятельности Минсельводхоза и вопросам управления водным хозяйством, нельзя.

Кроме этого, отметим, что в названных постановлениях фактически обойден вопрос об ассоциациях водопользователей об их статусе, организационном устройстве, принципах, на которых эти ассоциации должны действовать и т.д. Между тем, процесс образования ассоциаций водопользователей в Республике активно развивается и поэтому под него должна быть подведена соответствующая законодательная и правовая база.

И есть ещё одна важная проблема, которую принятые постановления на данном этапе реформы не решают. Это проблема принципиального разграничения функций и ответственности в деле управления водой, как природным ресурсом, и в деле управления хозяйственным использованием и потреблением воды.

На данном этапе начатой в Республике реформы управление водой как природным ресурсом и хозяйственное использование воды (а это вещи по своим целям принципиально разные) остаются пока ещё под юрисдикцией одного ведомства Министерства сельского и водного хозяйства, которое по сути представляет лишь потребителей воды. Что же касается обстановки на местах, то вопросы регулирования водораспределения по-прежнему фактически остаются под контролем областных и районных администраций.

Однако того, какой должна быть содержательная часть дальнейшего развития реформ, что именно должно быть в ходе их проведения подвергнуто практической проверке и корректировке, какой конкретно новый порядок во взаимоотношениях государственных органов водного хозяйства с водопользователями (водопотребителями) должен быть апробирован в условиях перехода от административно-территориальной схемы управления водными ресурсами и их использованием к управлению по гидрографическому принципу (по бассейнам рек, водохозяйственным и ирригационным системам) конкретно и четко не сформулировано. Вот почему нами и подготовлены настоящие предложения, направленные:

- во-первых, на изменение существовавших до сих пор в системе государственных органов водного хозяйства порядка планирования, приемов и стиля управления водными ресурсами и водораспределением, что должно логично вытекать из условия перехода на гидрографическую схему управления (по бассейнам рек, водохозяйственным и ирригационным системам);

- во-вторых, на создание достоверной системы измерений и организацию учета и отчетности в области формирования водных ресурсов, их распределения и практики их использования;

- в-третьих, на формирование нового, рыночного стиля взаимоотношений между государственными органами водного хозяйства и хозяйствующими субъектами – водопользователями (водопотребителями) в деле удовлетворения их заявок на воду и на отработку четкого финансового механизма оплаты государственным органам водного хозяйства оказываемых водопользователям (водопотребителям) услуг по подаче им воды;

- в-четвертых, на укрепление статуса Ассоциаций водопользователей, как самодеятельных, независимых организаций, образованных на подлинно добровольных началах, на принципах самоуправления и самофинансирования, и на обоснованное составление ими планов водопользования, которые должны служить в качестве их заявок на получение воды из государственных ирригационных систем Остановимся теперь конкретно на каждом из названных выше направлений.

I. О порядке планирования управлением водными ресурсами, водораспределением и водопользованием Базовыми документами для планирования должны в принципе служить «Бассейновые водохозяйственные схемы», которые надлежит разработать силами соответствующих проектных институтов по каждому из Бассейновых Управлений ирригационными системами. В составе этих схем необходимо выполнить:

- расчеты баланса водных ресурсов, которыми располагает то или иное Бассейновое Управление;

- водохозяйственные расчеты по определению потенциальных возможностей удовлетворения требований на воду, которые могут предъявить водопользователи (водопотребители), обслуживаемые данным Бассейновым Управлением.

На основе этих расчетов должны составляться:

- планы водозаборов из водоисточников;

- планы регулирования стока в водохранилищах;

- планы распределения водных ресурсов по водопотребляющим отраслям народного хозяйства;

- планы распределения водных ресурсов по системам магистральных каналов и отдельным ирригационным системам.

Названные расчёты и планы следует тоже считать базовыми. Составление «Бассейновых схем» и выполнение в их составе расчётов и планов, о которых идёт речь, дело достаточно сложное и поэтому эти схемы должны составляться силами проектных институтов.

С учетом прогнозируемой водности предстоящего гидрологического года в эти базовые расчёты и планы Бассейновыми Управлениями ирригационными системами должны вноситься соответствующие коррективы, и в результате до каждого из Управлений магистральными каналами и Управлений ирригационными системами на каждый предстоящий планируемый год Бассейновые Управления должны доводить те расчетные объемы водных ресурсов, исходя из которых эти Управления должны будут затем планировать подачу воды своим водопользователям (водопотребителям).

Пока «Бассейновых водохозяйственных схем» с обновленными расчетами баланса водных ресурсов и расчетами водохозяйственных балансов у нас нет, приходится пользоваться старыми разработками и сложившейся практикой распределения водных ресурсов по ирригационным системам, но на первом этапе важно обеспечить, чтобы каждое Управление ирригационной системой четко знало, каким расчетным объемом водных ресурсов оно располагает на планируемый год. Исходя из этого объема и режима поступления воды в ирригационную систему, Управление будет планировать водоподачу водопользователям (водопотребителям).

Документами, которые должны составляться в Управлениях магистральными каналами и Управлениях ирригационными системами, предлагается считать:

в о д о р а с п р е д е л е н и я на предстоящий гидрологический год по отдельным ирригационным системам, питающимися водой из данного магистрального канала.

Такие планы должны составляться силами персонала самих Управлений магистральными каналами и доводиться затем до соответствующих Управлений ирригационными системами;

- для Управлений ирригационными системами – п л а н ы в о д о п о д а ч и водопользователям (водопотребителям) с их привязкой к конкретным точкам водовыделов, то есть, к местам подачи воды первичным водопользователям (водопотребителям).

Планы водоподачи водопользователям (водопотребителям) должны составляться силами персонала самих Управлений ирригационными системами с учетом прогнозируемой водности предстоящего гидрологического года, исходя из планов распределения водных ресурсов, которые будут доведены до них Бассейновым Управлением с подекадной разбивкой объемов водоподачи.

Задача этих планов – увязать требования (заявки) на воду со стороны водопользователей (водопотребителей) с тем объемом водных ресурсов, которым данное Управление ирригационной системой расчётно располагает на предстоящий гидрологический год.

Для этого Управление ирригационной системой должно принять от Ассоциаций водопользователей и от отдельных неирригационных водопотребителей, обслуживаемых данным Управлением, их заявки на воду на предстоящий гидрологический год с подекадной разбивкой запрашиваемых объемов водоподачи, суммировать их и затем сбалансировать с реальной возможностью их удовлетворения.

Заявки на воду должны составляться в форме планов водопользования, если их подают Ассоциации водопользователей, или в форме планов водопотребления, если их подают промышленные предприятия и другие неирригационные водопотребители.

П л а н ы в о д о п о л ь з о в а н и я, составляемые Ассоциациями водопользователей, должны рассчитываться, исходя из намечаемой на предстоящий год структуры сельскохозяйственного использования земель ширкатными, фермерскими и дехканскими хозяйствами, которые в данную Ассоциацию входят. При этом оросительные и поливные нормы и расчетные сроки поливов для каждой возделываемой культуры должны приниматься по нормативам, соответствующим природно-климатическим и почвенномелиоративным условиям, а также гидромодульному району, которые присущи данным хозяйствам. Планы эти составляются с подекадной разбивкой заявок на воду и с привязкой к соответствующим точкам водовыделов, от которых Ассоциации должны получать воду.

Планы водопользования должны защищаться Ассоциациями водопользователей в Управлениях ирригационными системами. В эти планы в процессе рассмотрения и защиты могут вноситься те или иные, согласованные с Ассоциациями, коррективы и устанавливаться соответствующие лимиты на подачу воды, и согласованный план водопользования (с одной стороны) и увязанный с ним план водоподачи (с другой стороны) должны приниматься затем за основу при заключении договоров между Ассоциациями водопользователей и Управлением ирригационной системой.

Никто иной, кроме Ассоциаций водопользователей и Управления ирригационной системой, не вправе вмешиваться в процесс подготовки, рассмотрения и согласования планов водопользования, так же, как и в заключенные в соответствии с этими планами договора.

Точки водовыделов на государственных ирригационных системах, то есть места, в которых осуществляется подача воды водопользователям (водопотребителям), должны быть той границей, где заканчиваются функции и ответственность государственных органов управления водным хозяйством и где дальнейшее управление водопользованием (водопотреблением) должно переходить к местным органам самоуправления, каковыми будут являться Ассоциации водопользователей.

Отдельные крупные промышленные предприятия, государственные организации и коммунальные службы городов должны получать воду непосредственно от государственных органов водного хозяйства напрямую из ирригационных систем в специально предназначенных для этого точках водовыделов, минуя Ассоциации водопользователей.

Во всех видах названных выше расчётов и планов в обязательном порядке должны отражаться объемы водоотведения по системам коллекторно-дренажной и сбросной сети и водоотводящим трактам.

Ассоциации водопользователей должно осуществляться в соответствии с порядком и графиком, устанавливаемыми общим собранием членов Ассоциации. Вода, отпускаемая тому или иному хозяйствующему субъекту – члену Ассоциации, обязательно должна учитываться (замеряться) с помощью соответствующих водомерных устройств.

При этом каждый из членов Ассоциации водопользователей должен иметь право и доступ проверять количество подаваемой ему воды, посредством ознакомления с показаниями водомерных устройств.

Управления ирригационными системами и Управления магистральными каналами, а тем более Бассейновые управления, как таковых планов водопользования не составляют, ибо водопользователями эти структуры не являются. Они являются поставщиками воды (а Бассейновые управления её распределителями), и поэтому должны составлять, соответственно лишь планы водоподачи и планы водораспределения.

Вмешиваться в хозяйственную деятельность Ассоциаций водопользователей, устанавливать им разного рода «поливные задания» и т.д. и т.п., эти структуры не должны, и Ассоциации водопользователей в этих вопросах им неподотчётны.

Другое дело осуществление контроля за порядком в сфере как водоподачи, так и использования водных ресурсов, который должен обеспечиваться органами Государственной водной инспекции. Но опять-таки, вмешиваться в хозяйственную деятельность Ассоциаций водопользователей и входящих в её состав хозяйств эта Инспекция не должна. Её задача пресекать случаи сверхдоговорных или сверхлимитных водозаборов и водоподачи, случаи отбора воды в незарегистрированных для этого местах, случаи нецелевого использования водных ресурсов, искажения отчетности по водопользованию и другие случаи нарушения водной дисциплины и правил водопользования.

II. К вопросу о создании достоверной системы измерений и организации учёта и отчётности по водным ресурсам и их использованию Первоочередной задачей работников системы водного хозяйства в условиях проводимой в Республике реформы должна стать забота об организации комплекса измерений и об оснащении пунктов измерений соответствующими техническими средствами.

Надежно организованные измерения должны позволить:

Первое. Устанавливать расчетную водность водоисточников, накопленные запасы воды в водохранилищах, возможные для использования эксплуатационные запасы подземных вод, а также пригодные для повторного использования объемы возвратного стока, то есть, измерениями должны быть охвачены все составляющие, из которых складывается объем располагаемых для использования водных ресурсов в каждом речном бассейне и по каждой конкретной водохозяйственной системе.

Второе. Прогнозировать ожидаемую на предстоящий гидрологический год водность природных водоисточников, а также общий предполагаемый для использования расчетный объем располагаемых водных ресурсов.

Третье. Контролировать объемы и расходы воды по тому или иному водотоку или бассейну реки в целом во всех точках притока воды, включая поступление в данный водоток или водохозяйственную систему сбросных расходов, возвратного стока, а также контролировать отбор воды от всех точек водотока или водохозяйственной системы.

Четвертое. Измерять расходы и объемы воды в местах водозаборов, на балансовых створах, а также расходы воды, проходящей через гидроузлы и вододелители, выпускаемой из водохранилищ, подаваемой насосными станциями и распределяемой по системам оросительных каналов до точек ее подачи водопользователям (водопотребителям).

Пятое. Измерять расходы и количество воды, сбрасываемой из систем оросительных каналов, а также отводимой коллекторно-дренажными и сбросными сетями в водоприемники или за пределы орошаемых контуров.

Шестое. Производить статистическую обработку, систематизацию получаемых данных и анализ результатов измерений и принимать на этом основании решения по управлению водораспределением на данном водотоке, по бассейну реки в целом, а также в пределах той или иной водохозяйственной и ирригационной системы.

Седьмое. Осуществлять контроль за фактическим использованием распределяемых объемов водных ресурсов.

Не менее важной задачей является организация измерений на территории Ассоциаций водопользователей и входящих в их состав хозяйств-водопользователей (водопотребителей) и их оснащение соответствующими средствами. Здесь надо будет наладить комплекс системных наблюдений и измерений, которые позволят:

- Устанавливать влагосодержание в почвах и прогнозировать на этом основании потребность в воде орошаемых земель с целью составления оптимальных планов поливов и режимов орошения сельхозкультур.

- Организовать измерения расходов и объемов воды, подаваемых отдельным хозяйствам и распределяемых ими по поливным участкам, с целью контроля за соблюдением оптимальных норм и режимов поливов и поддержания оптимального водного режима орошаемых полей.

- Осуществлять контроль за мелиоративным состоянием земель в хозяйствах с целью недопущения их засоления и заболачивания.

Для этого хозяйства – сельхозводопользователи должны быть оснащены простейшими средствами измерений (переносные водосливы-водомеры, датчики влажности почвы, экспресс - влагомеры, скважины для наблюдения за уровнем грунтовых вод и уровнемеры к ним и т.д.), а Минсельводхоз должен наладить производство названных средств и организовать оказание консультативных услуг по практическому пользованию ими.

Установленные порядок измерений и составы наблюдений как на государственных водохозяйственных объектах, так и на объектах хозяйств – водопользователей, должны быть обязательными для соблюдения.

Учет водных ресурсов и их распределения, а также учет водопотребления и водоотведения должны производиться по единым формам и методикам. Разработка таких форм и методик – это отдельная задача, решение которой должно быть организовано с использованием современных информационных технологий. Одновременно с разработкой форм учета и отчетности и методик обработки материалов наблюдений должны быть разработаны также соответствующие инструкции и руководства по выполнению тех или иных измерений.

Количество форм учета и отчетности по государственным системам водного хозяйства должно быть минимальным, а содержание этих форм – логичным и лаконичным.

При этом сельхозводопользователи должны вести учет поданной им воды и составлять отчетность по ее использованию в разрезе орошаемых сельхозкультур и видов поливов (вегетационные, промывные, влагозарядковые, предпосевные).

Внедрение новой системы расчетов, планирования, учета и отчетности потребует оснащения Бассейновых Управлений, Управлений магистральными каналами и Управлений ирригационными системами современными компьютерами и обеспечения надежной модемной связи между ними, создания баз данных и систем управления ими и обучения специалистов работе с базами данных и системами электронной связи. То же самое касается и Ассоциаций водопользователей.

III. О формировании нового рыночного стиля взаимоотношений между государственными органами водного хозяйства и водопользователями и выработке финансового механизма оплаты услуг по подаче воды субъектам Основным и единственным юридическим документом, на котором должны основываться и регулироваться взаимоотношения между государственными органами водного хозяйства и субъектами водопользования (водопотребления), должен стать ДОГОВОР, который будет заключаться между соответствующим Управлением ирригационной системой, представляющим государственный орган водного хозяйства, и так называемым «первичным водопользователем», в лице, как правило, Ассоциации водопользователей (АВП), или отдельного, в том числе и неирригационного водопотребителя.

Форму и содержание такого договора предстоит выработать и практически апробировать. Договор этот должен отражать в себе с одной стороны – обязательства Управления ирригационной системой в части объемов, режима и соблюдения подекадного графика подачи воды «первичному водопользователю» в точке водовыдела из государственной ирригационной системы, а с другой стороны – обязательства «первичного водопользователя» по использованию выделяемых ему объемов воды и оплате услуг по ее подаче.

Одновременно с этим надо будет определиться в порядке и выработать форму отчетности по соблюдению заключенного договора. Смысл отчетности должен заключаться в контроле за выполнением записанных в договоре обязательств, во-первых, по подаче воды государственными органами водного хозяйства субъектам водопользования, и во-вторых, по фактическому использованию этой воды водопользователями (водопотребителями).

Отчетность должна представляться соответствующим органам статистики и водного хозяйства ежемесячно и обобщаться по окончании гидрологического года.

Вместе с этим необходимо будет выработать систему взаимной ответственности, стимулов, санкций и компенсаций ущербов, нанесенных сторонами, заключившими договор.

Принцип рыночных отношений в том именно и заключается, что стороны, подписавшие договор, будучи юридически равноправными, должны нести ответственность друг перед другом в деле выполнения принятых на себя обязательств.

Договор на водоподачу (с одной стороны) и на водопользование (с другой стороны) между Управлением ирригационной системой и первичным водопользователем (которого, повторяем, как правило, должна представлять Ассоциация водопользователей), мы рекомендуем составлять на предстоящий гидрологический год в целом, то есть, на период с 1 октября предшествующего планируемому сельскохозяйственному году и по 30 сентября планируемого сельскохозяйственного года, охватывая тем самым как невегетационный, так и вегетационный периоды. Договор этот должен содержать в себе возможность той или иной корректировки, исходя из прогнозной водности предстоящего гидрологического года или из изменений условий хозяйственной деятельности.

Стимулироваться в вопросах рационального и бережного использования воды должны как государственные органы водного хозяйства в лице Управлений ирригационными системами, так и водопользователи:

- за экономию воды по сравнению с выделенными лимитами;

- за применение прогрессивных приемов техники полива и технологий, обеспечивающих рациональное использование ограниченного объема водных ресурсов;

- за сокращение непроизводительных потерь воды при ее транспортировке, распределении по оросительной системе и подаче водопотребителям.

В то же время, за нарушение правил водоподачи и водопользования, особенно за непроизводительные сбросы воды необходимо предусмотреть экономические санкции как к руководителям соответствующих водохозяйственных организаций, так и хозяйствводопользователей.

Что касается определения «стоимости воды» и финансового механизма оплаты услуг по подаче воды государственными органами водного хозяйства субъектам водопользования (водопотребления), то наши предложения в этой части заключаются в следующем.

В настоящее время стоимость «водных услуг» в Республике учитывается в форме водного налога, который включен в состав земельного налога. Такой порядок не отражает, однако, ни ценности воды, ни реальных издержек на содержание и эксплуатацию водохозяйственных объектов. Поэтому плату за услуги по подаче воды водопользователям (водопотребителям) целесообразно выделить из состава единого земельного налога.

Исходить при этом надо из базисной стоимости услуг по подаче воды её потребителям (или условно «базисной стоимости воды»), которая должна определяться на основе калькуляции, учитывающей амортизацию основных фондов водного хозяйства, находящихся на балансе государства, и текущие эксплуатационные затраты, связанные с поддержанием государственных водохозяйственных и ирригационных систем в надежном техническом состоянии, обеспечивающим их устойчивую работу.

В состав эксплуатационных затрат включаются: заработная плата персонала, обслуживающего государственные водохозяйственные и ирригационные системы, затраты на материалы, оборудование, оплату потребляемой электроэнергии, текущий ремонт объектов водохозяйственного комплекса, проектные, научно-технические и конструкторские разработки, связанные с обеспечением устойчивой работы объектов водного хозяйства, мониторинг состояния водохозяйственных объектов, налоги и другие расходы, необходимость в которых возникает по ходу эксплуатации объектов водохозяйственного комплекса.

государственными органами водного хозяйства по обеспечению подачи воды водопользователям (водопотребителям) без учёта изначальной «потребительской» стоимости воды, как природного ресурса.

В связи с этим предлагается подсчитать «базисную стоимость воды» по каждому или на первом этапе по нескольким Управлений ирригационными системами, поделить полученную стоимость на планируемый объем водоподачи каждой данной ирригационной системой и таким образом определить расчетную удельную стоимость одного кубометра воды, подаваемой водопользователям (водопотребителям). Эта расчетная удельная стоимость одного кубометра воды ( а она будет различной по отдельным ирригационным системам) должна быть затем положена в основу расчетов с субъектами водопользования (водопотребления) и отражаться в договорах на подачу им воды.

Платить за воду, согласно заключенному договору и содержащемуся в нем графику водоподачи, водопользователь должен за кубометр полученной им воды.

При этом предлагается, чтобы сельхозводопользователи в ходе проводимого эксперимента оплачивали Управлениям ирригационными системами вначале только 30 или 50 % стоимости получаемой ими воды. Остальные затраты следует взять на государственный бюджет. Таким образом получится, что 50, а возможно даже и 70% от объема отпускаемой сельхозводопользователю воды он будет получать от государства бесплатно. Это, на наш взгляд, будет стимулировать сельхозводопользователей экономить воду и стараться обходиться меньшим объемом воды, по сравнению с объемом, отраженным в договоре. В то же время, за использование воды сверх предусмотренного в договоре объема (лимита) плата за нее должна взиматься в существенно увеличенном и пропорционально возрастающем размере.

Оплату услуг по подаче воды целесообразно производить помесячно. При этом отдельные хозяйства-водопользователи должны вносить свою долю оплаты на счет Ассоциации, а последняя должна затем перечислять эти средства соответствующему Управлению ирригационной системой.

IV. Об укреплении статуса Ассоциаций водопользователей Особое внимание необходимо уделить вопросу укрепления статуса Ассоциаций водопользователей (АВП).

Дело в том, что их статус в Республике пока еще по-настоящему в законодательном порядке не определен.

Сказать сегодня, что созданные в Республике Ассоциации водопользователей функционируют в полную силу и в соответствии со своим прямым предназначением, как самодеятельные, независимые, негосударственные организации, образованные на добровольных началах и на принципах самоуправления и самофинансирования, пока еще нельзя. Но в тоже время совершенно ясно одно – альтернативы АВП в условиях осуществляемого в Узбекистане реформирования сельского хозяйства и реструктуризации сельскохозяйственных предприятий нет, и поэтому статус АВП необходимо всячески укреплять.

Таковыми, на наш взгляд, должны быть последующие шаги реформы в области управления водными ресурсами и водопользованием в условиях Узбекистана.

Схема взаимодействия государственных органов водного хозяйства и водопользователей