«Борьба с коррупцией в России ХVI—ХХ веков: развитие системного подхода Москва. 2003 А- 67.99(2)8 Астанин В.В. Борьба с коррупцией в России XVI-XX веков: развитие системного подхода. М.: Российская криминологическая ...»

В.В. Астанин

Борьба с коррупцией

в России

ХVI—ХХ веков:

развитие системного

подхода

Москва. 2003

А- 67.99(2)8

Астанин В.В. Борьба с коррупцией в России XVI-XX веков: развитие системного подхода. М.: Российская криминологическая

ассоциация. 2003.— 92 с.

В книге рассматривается исторический опыт России по борьбе с

коррупцией. Отмечается, что разным историческим периодам соответствовали разные проявления и характеристики коррупции, соответственно гибко менялись стратегия и тактика реагирования на данное крайне общественно опасное явление. Неизменным оставалось одно: стремление к обеспечению системного подхода, диалектически сочетающего и предупреждение, и карающие и правовосстановительные меры. Значительное внимание уделено развитию законодательства о коррупции и программам борьбы с ней.

Данные приводятся по подлинным документам, хранящимся в архивах России, а также по опубликованным книгам, в том числе относящимся к категории редких изданий. Публикуются статистические данные с 1830 г.

Для специалистов, интересующихся проблемами борьбы с коррупцией и широкого круга читателей.

А — —————— без объявл.

030317— ISBN 5- 87817-040-Х © В.В. Астанин, 2003.

© Российская криминологическая ассоциация, 2003.

Содержание

РАЗВИТИЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЙ О КОРРУПЦИИ КАК

СИСТЕМНОМ ЯВЛЕНИИ

СИСТЕМНЫЙ ПОДХОД К БОРЬБЕ

С КОРРУПЦИЕЙ В РОССИИ

СЕРЕДИНЫ XVI — СЕРЕДИНЫ XVIII ВЕКОВ

ОСОБЕННОСТИ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ В РОС­

СИИ ВТОРОЙ ПОЛОВИНЫ XVIII ВЕКА

НОВЫЙ ЭТАП СИСТЕМНОГО ПОДХОДА К БОРЬБЕ

С КОРРУПЦИЕЙ В РОССИИ В НАЧАЛЕ XIX ВЕКА........

ИЗМЕНЕНИЯ КОРРУПЦИИ И РАЗВИТИЕ СИСТЕМ­

НОГО ПОДХОДА К БОРЬБЕ С НЕЙ В РОССИИ

ВТОРОЙ ЧЕТВЕРТИ XIX ВЕКА

ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ КОРРУПЦИИ КАК ЭЛЕМЕНТА

БОРЬБЫ С НЕЙ В ПЕРИОД

РАЗВИТИЯ КАПИТАЛИЗМА В РОССИИ

РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ

В ПЕРИОД СТАНОВЛЕНИЯ СОВЕТСКОЙ РОССИИ......

ИЗМЕНЕНИЕ ПРОЯВЛЕНИЙ КОРРУПЦИИ

И БОРЬБЫ С НЕЙ В УСЛОВИЯХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ

АБСОЛЮТИЗАЦИИ ЭКОНОМИКИ В РОССИИ................

ИЗМЕНЕНИЕ КОРРУПЦИИ И СОСТОЯНИЕ БОРЬБЫ

С НЕЙ В РОССИИ В ПЕРИОД ПЕРЕСТРОЙКИ..................

РАЗВИТИЕ КОРРУПЦИИ И БОРЬБА С НЕЙ В РОС­

СИИ

ПЕРИОДА РЕФОРМ И ПОРЕФОРМЕННОГО СТА­

НОВЛЕНИЯ

ПРИЛОЖЕНИЕ

ВКЛЮЧЕННЫЕ В КНИГУ АНАЛИТИЧЕСКИЕ ТА­

БЛИЦЫ СО СТАТИСТИЧЕСКИМИ ДАННЫМИ О

КОРРУПЦИИ В РОССИИ

Развитие представлений о коррупции как си­ стемном явлении Анализ чувствительности коррупционных проявлений к различным мерам воздействия позволяет проникать и в закономерности данного явления, и совершенствовать систему борьбу с ним. В рекомендациях международного сообщества1 придается большое значение учету исторических и национальных особенностей организации борьбы с коррупцией. Данное положение вполне может послужить опорой рациональному консерватизму, основанному на выявлении и сохранении опыта системного подхода к борьбе с коррупцией в условиях политических, социально-экономических изменений российской государственности со второй половины XVI века.

Понимание природы коррупционных проявлений традиционно в России основывалось на понимании их системной взаимосвязи.

Системная взаимосвязь проявляла себя уже в факте подкупа — продажности, который предполагал действия, как минимум, двух сторон. Но при этом, как признавалось давно на Руси, когда речь шла о служащих, системно затрагивались интересы Государя и государства. К этому следует добавить наличие нередко препровождающих подкуп-продажность действий (подстрекательство, пособничество, посредничество). Оценка общественной опасности взаимосвязи подкупа-продажности и сопутствующих им деяний не искажалась даже при лукавых вариациях коррупционных проявлений. Именно в системе они определяли функциональную недееспособность социальной взаимосвязи подданных с Государем.

Более чем пятьсот лет тому назад учитывалась даже такая характерная особенность проявлений коррупции как латентность.

Например, в Псковской судной грамоте 2 тайный посул (обещание) представлялся как гарант оплаты незаконных действий судьи, как не материализованный, фантомный признак подкупа. Позднее, было обращено внимание на скрытый подкуп служащих «по задней лестнице, через жену, или дочь или сына не ставивших того себе во взятые посулы, будто про то и не ведают» 3. Не игнорируя опасность распространения такого генезиса коррупции и осознавая ее при этом в рамках конструкции подкупа-продажности, законодатель не допустил смещения вины с подкупаемых. В Соборном Уложении 1649 года была предусмотрена уголовная ответственность См. напр.: Доклады Генерального секретаря ООН «Поощрение и поддержание правопорядка: борьба с коррупцией и взяточничеством» // E /CN. 15/1997/ 3. 5 March 1997. P. 2; E /CN. 15/ 1998/ 3. 23 March. 1998. P. 13.

Псковская судная грамота. Ст. 4 // Мартысевич И.Д. Псковская судная грамота. М., 1951.

Котошихин Г.К. О России в царствование Алексея Михайловича. СПб., 1906. С. 117-118.

тех, кому предназначался посул, не зависимо от того, принят ли он с их ведома или нет4.

Глубокая конкретизация проявлений подкупа-продажности объясняется социальной обусловленностью законодательного обеспечения борьбы с явлениями взяточничества, которые практически «брались из жизни, так, как они есть», а борьба с ними «вошла в систему государственного устроительства и сделалась его неотъемлемой частью»1. При этом российская государственно-правовая традиция понимания коррупции основывалась на учете ее реальных проявлений в динамике. По своему содержанию, система коррупционных проявлений в конструкции подкупа-продажности имела четкие закономерности расширения и сужения в различных экономических условиях развития России.

В условиях абсолютизации государственной экономики система коррупционных проявлений сужалась до правовой конструкции, отражающей с уголовно-правовых позиций подкуп-продажность служащих: посул-продажа, лиходательство-лихоимство, мздодательство-мздоимство. Расширение системы коррупционных проявлений происходило в периоды развития гражданского оборота. Со становлением частной собственности (первая четверть XVIII века, вторая половина XIX века - начало XX века, период НЭПа) появлялись такие коррупционные деликты, как: совместительство должности государственных служащих, их участие в коммерческой деятельности, заключение вымышленных подрядов 2 и различных имущественных договоров с участием государственных служащих.

Объективно воспринимаемая вероятность распространения коррупционных проявлений в периоды развития гражданского оборота, обуславливала необходимость определения понятия того, что в современный период называют коррупцией. Ведь формы проявления взяточничества государственных служащих отражали уголовно-правовые понятия лихоимства, мздоимства. Усугубившиеся же качественные характеристики проявлений подкупа-продажности, во-первых, не укладывались в рамки лиходательства-лихоимства, мздодательства-мздоимства, а во-вторых, изменяли свою направленность, касались не только государственных служащих, но и служащих частных структур. Особенности и характеристики проявлений подкупа-продажности при системном их расширении были восприняты и согласованы в понятии «коррупции», когда оно было введено в России в научный оборот в начале XX века3.

Соборное Уложение 1649 года Гл. X. ст. 7 // Соборное Уложение 1649 года. Текст. Комментарии. Л., 1987.

Анциферов К. Взяточничество в истории русского законодательства. // Журнал гражданского и уголовного права. Спб., 1884. Кн. вторая, февраль, С. 18.

«Понеже многие лихоимства умножились, между которыми и подряды вымышленные и прочие тому подобные дела...» // Полное собрание законодательства Российской Империи. T.

V. № 2871.

Эстрин А.Я. Взяточничество.// Труды кружка уголовного права при Санкт-Петербургском Университете. СПб., 1913. С. 158.

середины XVI — середины XVIII веков Адекватно пониманию системного характера коррупционных проявлений в России осуществлялся системный подход к борьбе с ними, имевший особенности в развитии.

Сама организация системного подхода к борьбе закономерно соответствовала изменениям коррупции, происходившим в различных социально-экономических и криминальных условиях. При этом реагирование на изменения коррупции основывалось на ранее наработанных и апробированных мерах ее подверженности. Достаточно обратиться к русскому законодательству чтобы четко отследить, что с приходом нового правителя, подходы его предшественников к борьбе с коррупцией первоначально не изменялись, и только после оценки криминальной ситуации дополнялись, корректировались и наполнялись новым содержанием.

Так например, в соответствии со ст. 70 Судебника 1550 года деятельность назначаемых служащих (приказных) ставилась под контроль выборных. При этом, ст. 75 Судебника гарантировала удовлетворение материальных исков от потерпевших к приказным, совершившим коррупционные деяния 1. В течение пяти лет действия ст. 75 Судебника «многие наместники и волостели с старого своего стяжания лишились животов и вотчин» 2. Однако, в последующие годы действия указанных антикоррупционных мер произошло усугубление криминальной ситуации, связанной с распространенностью коррупции среди выборных служащих. Имея задачи пресекать и предупреждать коррупцию среди приказных, сами они не были обременены какой-либо ответственностью за совершение коррупционных деяний.

Изменение криминальной ситуации было учтено законодателем в последующем Судебнике 1589 года. Во-первых, устанавливалась обязательная служебная присяга выборных (ст. 1). Во-вторых, был предусмотрен порядок подачи исков (с исключением сроков давности) от потерпевших к выборным служащим, уличенным в коррупции (ст. 38). Неотвратимости ответственности коррупционеров из числа выборных способствовала подотчетность выборщикам деятельности выборных судей, их разбирательство и осуждение волостным миром3.

Благоприятные условия развития системного подхода к борьбе с коррупцией в истории России складывались не без участия представительной ветви власти. Ее собственные, или идущие от населения антикоррупционные инициативы оперативно воспринимались См.: Судебник Царя и Великого князя Ивана Васильевича. СПб., 1768.

Полное Собрание Русских Летописей. Т. XX. Ч. 2. С. 570. Год 1556.

См. Судебники XV-XVI вв. М.-Л., 1952. С. 443-445.

правителями не только на условиях поддержки идей, но и практического сотрудничества.

В системе сотрудничества важная роль отводилась законодательному обеспечению борьбы с коррупцией со стороны представительной ветви власти, а также организации ею социального контроля в сферах государственного управления, наиболее подверженных подкупу-продажности. Одной из форм социального контроля являлось создание пунктов регистрации сообщений от населения о проявлениях коррупции служащих. Например, в году Земский собор третей сессии создал учреждение для разбора жалоб от населения на «сильных людей» 1. Другой формой социального контроля была замена назначаемых служащих выборными, а при целесообразности сохранения назначаемых служащих – непосредственный контроль за их деятельностью со стороны выборных (имевших задачи «отстранения взяточничества и пристрастия» 2).

Понимая ограниченность контроля со стороны выборных служащих, а более всего, учитывая высокую степень риска их коррумпированности, представительное законодательное собрание в году разработало систему многоуровневого предупреждения коррупции. Введение такой системы предупреждения имело криминологически обусловленный характер.

В период развития организованной незаконной деятельности корчемников и табачников (производителей спиртного и табака) в 1640-е годы, распространение получили откупы теневиков от задерживавших их приказных служащих – «объезжих голов». Поэтому в Соборном Уложении 1649 года был определен контроль за деятельностью приказных служащих со стороны выборных – «целовальников» и «десятских». При этом особое значение придавалось мерам материальной заинтересованности субъектов борьбы с незаконной экономической деятельностью в пресечении коррупционных выплат со стороны корчемников и табатчников. Если служащий доставлял подкупателя в приказ и докладывал об откупе, то последний оставался у него в награду. Кроме того, учитывая высокую вероятность коррупционной пораженности служащих, боровшихся с теневиками, были ограничены сроки их пребывания в должности, – один год, как для приказных, так и для выборных 3.

Важно учитывать, что в динамике развития системного подхода к борьбе с коррупцией демонстрировался различный генезис общественных и государственных инициатив в организации этой борьбы. Все определялось спецификой проявлений подкупа-продажности.

См. Судебники XV-XVI вв. М.-Л., 1952. С. 176.

См.: Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Петроград-Киев. 1915. Издание 7. С. 632.

См. Соборное Уложение 1649 года. Текст. Комментарии. Л., 1987. С. 339. (Гл. XXV. ст. 17В условиях абсолютизации государственной экономики, с распространением взяточничества, задачи борьбы с ним государство корреспондировало и общественности. Такой подход был оправдан. Видение фактических проявлений коррупции как нельзя лучше осуществлялось населением, испытывающим вымогательство взяточничества со стороны государственных служащих. В условиях развития гражданского оборота, влекшего преимущественно распространение подкупа государственных служащих, преобладала государственная антикоррупционная инициатива.

Характер исхода инициатив по борьбы с коррупцией фактически не влиял на объем общественных или государственных усилий в осуществлении самой борьбы. Будь то при расширении или сужении проявлений подкупа-продажности, борьба с ними строилась на совмещении любых усилий. Такой подход обеспечивался благодаря сочетанию функций законодателя, правоприменителя и координатора правоприменения в лице правителя, или в одном органе государственного управления. Подобная стратегия отвечала потребностям борьбы с быстро изменяющимися, системными проявлениями коррупции. Преимущество этой стратегии борьбы с коррупцией стало получать практическое подтверждение и развитие с начала XVIII века.

В 1713 году Петр I ввел равную уголовную ответственность подкупателям и подкупаемым - «... тем людям, которые взяли деньги, и которые им те деньги дали... чинить велено смертную казнь, без всякой пощады»1. В применении этой меры выявились недостатки. Ни субъекты подкупа ни подкупаемые не были заинтересованы в разоблачении. Поэтому обеим сторонам было выгодно включение в механизм подкупа-продажности посредников, пособников, которые брали на себя функции безопасного осуществления акта коррупции. Личное участие Государя в борьбе, через специальный орган, состоящий из боевых офицеров (майорские розыскные канцелярии), позволило скоординировать применение нормы о равной уголовной ответственности коррупционеров. Специально принятым указом к субъектам подкупа-продажности были отнесены лица «оказывающие послабление» преступникам 2. Однако изменение криминальной ситуации, связанной с коррупционными преступлениями, которые «умножались и несли убыток государству», способствовало тому, что законодатель определил еще более широкий круг возможных соучастников подкупа-продажности. Некоторым обоснованием необходимости такого расширения служило осознание Государем того, что продажность служащего означала подкуп его слуги третьим лицом. С 1714 года, равное наказание с лихоимцами было установлено и тем, «кто им помогал» в совершении преступления, или зная об этом не донес3.

Полное Собрание Законодательства Российской Империи Собр. I. Т. IV. № 1819. п.9.

Там же, Т. V. №2707.

См.: Полное Собрание Законодательства Российской Империи Т. V. № 2871.

Поощряя подкуп иностранных чиновников в целях обеспечения безопасности российского государства 1, правитель понимал ограниченность уголовно-правовых мер борьбы с коррупцией в устранении необратимых последствий подкупа-продажности служащих.

Поэтому следуя традициям системного подхода к борьбе с коррупцией Петр I широко использовал меры ее предупреждения. Функциональная особенность применения мер предупреждения заключалась в их совместимости с уже действующими уголовно-правовыми мерами. Такая стратегия способствовала органичному развитию системной борьбы с коррупцией.

Тесная взаимосвязь уголовно-правовых и предупредительных антикоррупционных мер представляла для потенциальных коррупционеров неотвратимость ответственности. Иначе сказать, если не срабатывали уголовно-правовые меры, то механизм их запуска определяло действие мер предупреждения коррупции (даже в отношении лиц, расследующих факты подкупа-продажности). И наоборот, не реагирование на меры предупреждения коррупции обуславливало действие уголовно-правовых мер.

Так например, Петр I установил равную уголовную ответственность всем субъектам подкупа-продажности независимо от чина и занимаемого положения в области государственного управления. С определением широких полномочий сенаторов по разбирательству фактов коррупции такое установление являлось оправданным. Однако при рассмотрении сенаторами представленных материалов уголовных дел о коррупции, высока была и вероятность их подкупа.

Поэтому облекая Сенат высокими полномочиями в борьбе с коррупцией, Петр I поставил его в положение органа поднадзорного чиновникам занятым борьбой с коррупцией. Последние имели право информировать правителя о нарушениях, связанных с расследованием коррупции2. Пресечение коррупции не ограничивало вступление в действие уголовно-правовых мер в отношении крупных чиновников3.

В последующем, взаимообусловленность применения уголовноправовых и предупредительных мер в системе борьбы с коррупцией обогатилась в тактическом содержании. Наряду с присягой, дававшейся при поступлении на службу и каждый раз при получении нового чина, сенатский указ от 1722 года определял подписываться под царским указом 1714 года о наказании за лихоимство и оставлять один указ на месте службы, а другой с такой же подпиской См.: Российский Государственный Архив Древних Актов Ф.9. 1707 г. Оп. 1. Отд. II. Кн. II.

Д. 207. Собственноручный Петра Великого черновик письма к Петру Толстому относительно слухов о сношениях турок со шведами и предложение доподлинно узнать об этом, подкупив кого-нибудь. Собственноручно помечено, чтобы письмо это зашифровать.

Российский Государственный Архив Древних Актов Ф. 9. Оп. 3. Отд. II. Кн. 15. Л. 969-978.

Доношение царю в 1712 г. Желябужским М.В., Нестеровым А.Я., Шепелевым С. О непринятии Сенатом мер по их доношениям о злоупотреблении отдельных должностных лиц.

См.: Полное Собрание Законодательства Российской Империи. Собр. I. Т. IV. № 2328.

присылать в Сенат немедленно 1. Таким образом нарушение присяги служащими (в части предупреждения о наказании за лихоимство) являлось основанием их уголовно-правового преследования.

Особенности борьбы с коррупцией в России Неполнота может казаться внешним признаком системного подхода к борьбе с явлением, находящимся в динамике. При такой данности важно исключить развитие системного подхода в противовес принципу «бритвы Оккама», – не следует умножать сущности без необходимости. С поправкой к исследуемым закономерностям борьбы с коррупцией это означает, что системный подход к борьбе должен быть криминологически обусловлен. При отсутствии такой обусловленности насыщение системы борьбы привлекательными мерами нерезультативно. Историческое подтверждение этому – пост петровский период борьбы с коррупцией мерами, которые не вписывались в ранее сложившуюся систему борьбы потому, что оценивались с позиции социально-политической целесообразности.

К середине XVIII века, очевидно эффективным стал принцип системной борьбы с коррупцией в одновременном осуществлении трех видов деятельности: карательной, предупредительной и правовосстановительной. Следование такому принципу сдерживало коррупцию до социально терпимых проявлений. Однако в период правления Екатерины II произошел отход от комплексного осуществления борьбы с коррупцией в трех видах деятельности. В эпоху Просвещения верховная власть стремилась сократить негативные издержки борьбы с коррупцией в отношении своих подданных. Преимущественно развивалась правовосстановительная и предупредительная деятельность, нередко за счет сокращения карательной. При этом предпочтительной оказывалась правовосстановительная деятельность перед предупредительной. Была разработана целая система внешне привлекательных правовосстановительных мер: внесение виновными в коррупции в двукратном размере материальных средств, полученных в результате актов подкупа-продажности в пользу сиропитательных и богоугодных учреждений; взыскание расходов по содержанию следственной комиссии по делам коррупционеров с их собственного имения2.

Однако увлечение только правовосстановительной деятельностью приводило к самодетерминации коррупции. Неприменение мер уголовной ответственности за подкуп-продажность определяло привлекательность государственной службы для потенциальных коррупционеров. Успех соискательства на государственную службу обуславливался лишь покупкой чина, средства от продажи которого верховная власть обращала на благотворительные цели.

См.: Полное Собрание Законодательства Российской Империи. Собр. I. Т. VI. № См. Танков А.А. К истории взяточничества // Исторический Вестник. 1888. № 10. С. 241.

Между тем, если для покупателей чина благотворительность изначально являлась ложной, то для верховной власти она оказывалась мнимой впоследствии. Причины такой данности заключались с одной стороны в том, что покупатели чина «на народе взятками стали его возмещать»1. С другой стороны, верховная власть, не осуществляя карательную деятельность при развитии правовосстановительной, создавала тем самым условия для коррупции ради абсурдного содержания благотворительности. Единственная угроза наказания для виновного в коррупции заключалась только в привлечении к имущественной ответственности.

Особенностью организации борьбы с коррупцией в России являлась корректировка ее системного развития со стороны общества в случаях, когда происходили сбои государственного осуществления борьбы. Применительно к рассматриваемому периоду показательна произведенная всесословным представительным законодательным органом оценка ограниченности избранного вида деятельности (правовосстановительного) по борьбе с коррупцией.

Следуя депутатским наказам представители Екатерининской комиссии 1767 года приняли решении о необходимости установления смертной казни за взяточничество2.

Данное предложение, хотя и не было воспринято верховной властью, между тем акцентировало необходимость изменения содержания борьбы с коррупцией. Посчитав возможным не использовать в полном объеме триаду видов антикоррупционной деятельности, верховная власть попыталась отсутствие карательной деятельности компенсировать за счет развития предупредительной.

Однако принимаемые меры являлись скорее мерами предупреждения развития коррупционного поведения, нежели предупреждения истоков самой коррупции. Так например, широко использовалось опубликование указом фамилий лиц, изобличенных в коррупции;

лишение чинов и должностей коррупционеров 3. Фактически подобные меры означали политическую смерть виновных из числа высоких сановников.

Одной из главных причин коррупции средних и мелких служащих являлась их низкая материальная обеспеченность. Между тем, повышение денежного жалованья не являлось приоритетной мерой предупреждения коррупции среди основной массы чиновников 4.

Экономически выгодными казались правовосстановительные и предупредительные меры в отношении несостоятельных взяточниЩербатов М.М. О повреждении нравов в России. СПб., 1906. С. 79.

См.: Гольцев В.А. Законодательство и нравы в России XVIII века. СПб., 1896. С. 76.

См. ПСЗРИ. Т. XVII. № 12781 и приложение к указу. С. 1038-1045.

При проведении правительством Екатерины II административной реформы был определен штат служащих всех губернских учреждений числом 12 685 при общей сумме их ежегодного жалованья 555 503 рубля. На каждого служащего ежегодно - 44 рубля. Для сравнения - ежегодное жалованье губернатора составляла сумма в 2250 рублей + 300 рублей столовых денег. См.:

Штрох А. К. Летописи царствования Екатерины II Самодержицы Всероссийской. Часть II Законодательство. Спб., 1801. С. 61, 150.

ков, которых следовало «определять в казенные работы с зачетом следующих по взысканию денег; в другой раз те работы удвоить, а в третий раз отослать на поселение» 1. Безвозмездный труд виновных в качестве наказания за коррупцию, совершенную вследствие низкой зарплаты, фактически отражало единство обстоятельств, определявших бесперспективность борьбы с коррупцией.

Решение об отказе в какой-либо увязке предупредительных мер с правовосстановительными, выразилось в Уставе Благочиния или полицейском принятом в 1782 году. Устав представлял собой некий кодекс поведения всех служащих и был ориентирован на раннее предупреждение коррупции и органично связанных с ней деяний. Помимо требований соблюдения качеств, определяющих добрую волю в осуществлении обязанностей, радение о должности, честность и бескорыстие служащих, в Уставе предусматривалась возможность отсылать к суду лиц, совершивших измену благочинию, на равных основаниях с теми, кто ее обусловил 2.

Оценку действенности мер предупреждения коррупции представила действительность, связанная с исполнением должностных обязанностей выборными служащими. Показательна именно эта категория служащих, коррупционное поведение для которых было традиционно не приемлемым. В 1976 году сенатор Маврин (Вятская губерния) написал докладную императрице, о том, что «сверх чиновников, в Коронной службе состоящих, обличаются в незаконных поборах и взятках, с народа чинимых, в каждой волости мирские начальники» численностью в 3 900 человек, к которым могут быть применены нормы уголовной ответственности. Учитывая последнее обстоятельство можно предположить, что коррупционные деяния совершенные выборными должностными лицами, имели тяжкий характер. Не изъявляя волю к жесткому противодействию массовому лихоимству в отношении своих поданных, императрица дала только санкцию на возможность наказания виновных, путем лишения данной им доверенности и взысканию с них того, что они незаконно употребили 3. Это был гуманный подход, несмотря на то, что криминальная ситуация, связанная с коррупционной преступностью, определялась изменением качественных характеристик последней. Истоки подверженности выборных служащих коррупции крылись в продолжительном отсутствии карательной деятельности по борьбе с подкупом-продажностью среди государственных служащих.

В России к началу XIX века неприменение системного подхода к борьбе с коррупцией в трех составляющих видах деятельности (предупредительной и правовосстановительной при поддержке каПСЗРИ. Т. XVII. № 12430.

«Всякого кто ради дел учнет или брать, или возьмет с кого плату, или подарок, или посул, или иной подкуп или взяток, равно как и того кто чинит плату, или дарит, или сулит, или инако подкупает, отсылать к суду для поступления и наказания по законам». См. ПСЗРИ. Т. XXI. № 15379. Устав благочиния или полицейский.

См. ПСЗРИ. Т. XXIII. № 17444.

рательной) обусловило усугубление коррупционной преступности.

Это обстоятельство вызвало не только необходимость возврата к положительно зарекомендовавшей себя стратегии системной борьбы, но и обусловило дополнение ее качественно новыми мерами, разработка которых имела классическое криминологическое обоснование.

Новый этап системного подхода к борьбе с коррупцией в России в начале XIX века После Указа Общему Собранию Правительствующего Сената об изыскании причин и представлении средств к искоренению лихоимства и лиходательства (1802 г.)1, был проведен тщательный анализ применения существующих и прежних законодательных норм борьбы с коррупцией. В течение 20-ти последующих лет, заботу Правительства и Сената составляла работа по законодательному подтверждению силы антикоррупционных норм 100 летней давности (например, о равной уголовной ответственности подкупателей и подкупаемых 2). При этом, возврат к системному походу борьбы с коррупцией сопровождался познанием изменившихся проявлений подкупа-продажности и оценкой их подверженности принимаемым мерам.

В 1826 году при общем собрании Санктпетербургских Департаментов Сената был учрежден особый комитет, «в котором бы, при общем объеме всех о криминальных преступлениях законов, с большей удобностью и твердой решимостью можно было бы изыскать ближайший способ к истреблению... и к различению преступления в лихоимстве и лиходательстве» 3. Значение деятельности указанного учреждения состояло в определении криминологических замыслов борьбы с коррупцией.

Комитет пришел к выводу, что в основе всех проявлений подкупа-продажности находится ряд причин которые придают уверенность в достижении цели безнаказанно и упорно сопротивляются совокупности ранее принятым мерам. В качестве основных причин были отмечены: отсутствие правовых начал, определяющих исполнение должностных обязанностей государственными служащими;

стесненное материальное положение служащих; несоразмерность степеней наказания со степенями совершенных преступлений (представлялась в ситуациях, когда одна и та же мера наказания назначалась одним за лихоимство из жадности к корысти, а другим вследствие их крайней нищеты). Отмечались и условия, способствующие коррупции, применительно к которым не конкретизировались ПСЗРИ Т. XXVII. № ПСЗРИ Т. XXX. № ПСЗРИ. Собр. II. Т. I. № 328.

возможные меры по их устранению, поскольку предотвращение большинства из них зависело от устранения вышеперечисленных причин1. Произведенный анализ привел сенаторов к выводу о том, что: «Для искоренения лихоимства как последствий причин комитетом изложенных, не представляется никакой другой возможности, кроме истребления самих причин, при продолжении существования коих тщетны были бы усилия к достижению сей цели» 2.

Между тем, определение различных причин и условий коррупции автоматически обусловило необходимость системно-структурного подхода к представлению возможных мер наказания за нее.

Разработанная схема постепенности наказания за лиходательство и лихоимство определяла необходимую стратегию борьбы с ними (рис. 1).

Разработанная концепция проблем борьбы с подкупом-продажностью приобрела поступательное развитие с последующим дополнением.

См. подробнее: Мнения гг. сенаторов по предмету соображения законов о истреблении лихоимства и лиходательства данные в 1825 и 1826 г. Правительствующего Сената в Общем Собрании Санктпетербургских Департаментов. СПб., 1827. Литера Б. С. 14-41.

за совершенное лихоимство и лиходательство Смертная казнь Лишение прав Гражданских или политическая смерть с вечным заключением в каторжную работу Лишение прав Гражданских со ссылкою в Сибирь на поселение Лишение прав Гражданских и политических и изгнание из Государства Лишение чести, выставка у позорного столба с надписью: взяточник или вор Государственный Лишение прав гражданских с оставлением на месте жительства под присмотром полиции Лишение чести и срочное заключение в тюрьму Отрешение от должности навсегда и недопущение к выборам Выговор перед судом и вознаграждение убытков Временный арест без удаления от должности и взыскание взятого в Приказ общественного Призрения с отметкою в послужном списке Так, уже в 1826 году сенатор Корнилов в порядке собственной инициативы разработал меры предупреждения лихоимственных преступлений. Данные меры были направлены на выявление характера взаимосвязи между коррупционными проявлениями в среде государственных служащих и изменением их имущественного положения.

Предлагаемые «предварительные меры» заключались в следующем: «1. при определении Чиновников собирать достоверные сведения об их имущественном [положении - А.В.] и приращении богатства. 2. Почты должны секретно извещать о пересылках от сих чиновников и к сим чиновникам денег и вещей и 3. Билеты от казенных мест, где выдают деньги должны быть не безымянные, дабы корыстолюбивцы не могли скрыть свое имущество. Таким образом, когда при следствиях сделано будет кем либо злоупотребление и дойдут до правительства жалобы, в таком случае нужно сделать из вышеописанных наблюдений справки и если откроется кто подозрительным, то описав его имение можно будет его изобличить» 1.

После включения указанных мер в существующую систему мер борьбы с коррупцией был установлен негласный надзор за государственными чиновниками – возможными лихоимцами 2.

Изменения коррупции и развитие системного Антикоррупционные положения второй четверти XIX века (императора Николая I) имели характер воспроизведения прежних подходов в исходных направлениях борьбы с проявлениями лихоимства и лиходательства. Так, отмечалась необходимость познания производящих лихоимство причинных зависимостей 3, а всемилостивейший манифест (амнистия в ознаменование коронации) не распространялся на состоящих под следствием и судом виновных за лихоимство4.

Показательно то, что вследствие частичного осуществления системного подхода к борьбе с коррупцией, произошло изменение форм подкупа-продажности в сторону более латентных и менее общественно опасных проявлений. При этом реагирование на новые формы подкупа-продажности происходило оперативно. В начале 1830-х годов в качестве коррупционных выплат отмечались памятники, выставленные в публичных местах портреты. Обоснованием запрещения указанных проявлений являлось предположение о существовании возможной причинно-следственной связи между выплатами и коррупционным поведением служащего 5.

За некоторые проявления коррупции и органично связанные с ними деяния, установление уголовного наказания было не целесообразно. Уже в 1832 году принятый Свод законов в своем содержании отражал систему мер борьбы с широким кругом коррупционных деяний. Были разграничены меры наказания за преступления и провинности (правонарушения), имеющие коррупционный характер. За провинности (участие служащих в подрядах частных лиц, принятие служащими заемных обязательств) без уголовного производства могли быть назначены следующие взыскания: замечание, выговор, опубликование (фамилий изобличенных), временный арест, устранение на время от должности или удаление от нее. За ГАРФ. Ф. 109. 1 эксп. 1826 г. Оп. 2. Д. 34. Л. 1-2. Проект сенатора Корнилова касательно средств к прекращению лихоимства. (Редакция документа сохранена. -А.В.) См.: ГАРФ. Ф. 109. 1 эксп. 1831 г. Оп. 6. Д. 796. По представленной Государю Императору от министра внутренних дел записке о чиновниках состоящих под надзором полиции.

См.: ПСЗРИ. Собр. II. Т. I. № 328.

См.: ПСЗРИ. Собр. II. Т. I. № 540 (1826 г.).

См.: ПСЗРИ. VII. № 5223.

преступления, такие как, противозаконные поступки при заключении подрядов, поставок и приеме вещей в казну поставляемых (ст.

297-307); лихоимство (ст. 308-316), устанавливались уголовные наказания: от лишения всех прав состояния до ссылки на поселение или в каторжную работу.

Учитывая сложную природу новых коррупционных проступков, имеющих специфику латентности и ведомственной локальности, меры по их выявлению и раннему предупреждению возлагались на губернскую администрацию. Губернаторы, «не употреблявшие должных усилий и стараний к пресечению лихоимства подчиненных им лиц... или же содействуя своим чиновникам, или хотя и посторонним лицам, в поручении им управления откупов на вверенной им губернии, или же подрядов...», подвергались ответственности перед правительством1.

Возникавшие новые формы коррупционных проявлений развивались и оставались латентными, не охваченными уголовно-правовым запретом. При этом общественная опасность новых проявлений не уступала традиционным и происходил отрыв практики выявления виновных в коррупции. К уголовной ответственности привлекались лица, совершившие традиционные, лихоимственные преступления. В 1830-х годах значительным являлось число оправданных лиц за эти преступления (табл.1). Не исключено, что в их числе были и те, которые освоили новые, скрытые формы подкупа-продажности через «акции, товарищества и разные спекуляции» 2.

Динамика числа разрешенных Уголовными палатами дел о лихоимстве, числа оправданных и наказанных по ним в России в 1834 ­1840 гг. в военную службу наказаниям Меры ограничения участия чиновников в хозяйственном обороте не были действенны. Наличие некриминализированных форм подкупа-продажности, внешне представленных в виде проявлений гражданского оборота, негативно сказывалось на возможностях системной борьбы с ними. Отдача уголовно-правовых мер борьбы с проявлениями подкупа-продажности представлялась значимой для ПСЗРИ. Собр. II. Т. XII. № 10303. § 324. пп. 3-6, 11.

Докладная записка генерал-адъютанта Кутузова императору Николаю I о состоянии государства в 1841 году. // Русская старина. 1898 г. сентябрь. С.528-529.

См.: Систематические отчеты о делах Уголовных палат за 1834-1840 гг. // Россия. Министерство Юстиции. Отчеты Министерства Юстиции. СПб., 1835-1851.

снижения уровня коррупции. В Уложении 1845 года подверглись криминализации деяния, органично связанные с коррупцией. Таковыми были признаны противозаконные поступки чиновников при заключении подрядов и поставок, приеме поставляемых в казну вещей и производстве публичной продажи (ст. 514-517, 519, 523, 527).

Осуществление борьбы с криминализированными деяниями имело свою специфику. В первые годы, применение всех степеней наказания за незаконные поступки чиновников при заключении подрядов и поставок, приеме поставляемых в казну вещей и производстве публичной продажи, определило снижение числа подсудимых за эти преступления в последующие годы в 2,5-3 раза, после чего, приоритетным являлось применение низших степеней наказания (табл. 2).

Изменения числа подсудимых и наказанных за отдельные коррупционные деяния в России в 1846­1849 гг. Все I II III Поселение Удаление от Временное со- Денеж- Выговор, Незаконные поступки чиновников при заключении подрядов и поставок, приеме поставляе­ * I - Оправданные; II - Амнистированные; III - Оставленные в подозрении.

Системный подход к борьбе с коррупцией в период развития гражданского оборота отличала высокая степень гибкости уголовно-правовой политики. Важно было привести в системное единство подверженности органично связанные с коррупцией деяния, не дать возможности им распространяться и развиваться.

Такая политика имела адекватную реакцию на изменения коррупции. Имеется закономерность, которая четко проявлялась на статистическом уровне. Так, при увеличении общего числа подсудимых за лихоимство и мздоимство, происходило уменьшение числа освобожденных от наказания за данные преступления по амнистии, и наоборот. Содержание борьбы с криминализированными деяниями также имело свою специфику. Первоначально применялись все степени наказания за незаконные поступки чиновников при заключении подрядов. В последующие годы произошло снижение числа См.: Систематические ведомости о числе чиновников, судимых в уголовных палатах и равных им местах по преступлениям против должности за 1846-1849 гг. // Россия. Министерство Юстиции. Отчеты Министерства Юстиции. СПб., 1835-1851.

подсудимых за эти деяния в 2,5-3 раза, и приоритетным являлось применение низших степеней наказания (таблица 2).

Предупреждение коррупции как элемента С одной стороны, отмеченная тенденция отражала щадящую практику наказания виновных. С другой стороны, проявлялась недостаточность уголовно-правовых мер борьбы с новым видом коррупции, имеющим длительный характер. Единожды совершенный подкуп чиновника при заключении подрядов с предпринимателями не всегда выявлялся. При этом, подкуп мог иметь цель – обеспечить перспективу длительного обслуживания интересов подкупившего. Так, в середине 1850-х гг., лавки, принадлежащие Департаменту Народного Просвещения отдавались в наем без торгов группе купцов, согласившихся «...раздарить 17 000 рублей серебром директору сказанного Департамента и лицам при нем состоящим, для того, чтобы отдача лавок последовала бы им же, без торгов, впредь на 6 лет»1.

Предлагаемые меры регулирования подрядных дела с казной могли ограничить пределы участия государства в хозяйственном обороте, но не исключить возможности коррупции. Приоритетным представлялось воздействовать на возможности развития коррупции вследствие несовершенного регулирования подрядных дел с казной. Значение было придано специальным мерам предупреждения коррупции, возникавшей в результате вовлечения чиновников в хозяйственную деятельность. Установление в 1857 году обязательной ежегодной отчетности чиновников об имущественном состоянии своей семьи и его изменениях, позволяло Инспекторскому Департаменту Гражданского Ведомства осуществлять контроль за имущественным положением служащих. «Происшедшие перемены», которые могли быть связаны с коррупционной деятельностью чиновников, должны были представляться губернской администрацией незамедлительно «в Инспекторский Департамент прямо от себя, а не через Министерства»3.

Со второй половины XIX века особенности коррупции были связаны с инициативным участием в ней служащих. Это определило корректировку отдельных уголовно-правовых норм. По решению Госсовета в 1865 году из Уложения 1845 года были исключены постановления об уголовной ответственности за дачу взятки, не сопровождавшуюся склонением служащего к совершению преступлеГАРФ. Ф. 109. 2 эксп. 1858 г. Оп. 33. Д. 351. Л. 16-17.

См. ГАРФ. Ф. 109. 2 эксп. 1852 г. Оп. 82. Д. 186. По отношению графа Блудова об изыскании способов к улучшению узаконений на счет подрядных дел с казною. Л. 3-7.

См.: ГАРФ. Ф. 109. 2 эксп. 1857 г. Оп. 87. Д. 45 9. Л. 1, 9.

ния1. Освобождение от ответственности лиц, совершивших такого рода лиходательство, представлялось средством изобличения лишь отдельных коррупционеров. Между тем, такая мера не распространялась на тех, коррумпированность которых являлась следствием заданности со стороны корпоративных формирований, использующих ранее подкупленного или внедривших своего представителя в государственное учреждение. В целях предупреждения возможных связей незаконных корпоративных формирований («[существующих] даже и под предлогом какой-либо благотворительной или другой, будто бы полезной цели» 2), с государственными служащими, во второй половине 1860-х годов были установлены специальные административные меры. Губернаторам предписывалось осуществлять надзор «чтобы чиновники их ведомства, при определении в должности, письменно объявляли о непринадлежности ни к каким обществам и обязывались не принадлежать к оным впредь» 3.

Административным мерам предупреждения и пресечения коррупционных действий со стороны чиновников придавалось особое значение в последней трети XIX века. В 1872 году организационноресурсное обеспечение деятельности по борьбе с коррупционными правонарушениями служащих было возложено на руководителей ведомств. Последние имели полномочия проводить «предварительное исследование» деяний подчиненных, сообщать подследственным «как о предметах обвинения, так и об имеющихся против них доказательств, требуя надлежащих объяснений» 4. После рассмотрения всех обстоятельств дела, разрешали его административным порядком, или выносили постановление о предании обвиняемого суду.

Реализуемой стратегии системного предупреждения коррупции мало соответствовало содержание уголовно-правовых мер борьбы с ней. Условия декриминализации мздодательства (фактически, отсутствие уголовно-правовой защиты чиновников от подкупа), не являлись рациональными с криминологических позиций. Локальная борьба с проявлениями мздоимства и лихоимства усугубляла качественно-негативные характеристики коррупции. Угроза разоблачения вынуждала потенциальных коррупционеров изыскивать латентные формы подкупа-продажности.

Сравнительная динамика общего числа лиц, подсудимых, оправданных и осужденных по преступлениям мздоимства См. ПСЗРИ. Собр. II. T. XL. № 42839.

ГАРФ. Ф. 109. 2 эксп. 1866 г. Оп. 96. Д. 362. Л. 18.

См.: ГАРФ. Ф. 109. 2 эксп. 1872 г. Оп. 102. Д. 749. Л. 18.

См.: Общая ведомость об оправданных и осужденных приговором окружных судов и судебных палат. // Свод статистических сведений по делам уголовным, производившимся в 1875, 1877, 1878, 1880, 1881, 1883, 1884 гг. в судебных учреждениях, действующих на основании уставов 20 ноября 1864 года. Ч. 2. СПб., 1873-1888 гг.

Судя по статистическим данным, имелись серьезные просчеты в разоблачении подкупаемых служащих. Ежегодно, в отношение примерно более 65 % подсудимых по делам о мздоимстве и лихоимстве, выносились оправдательные судебные решения (табл. 3). Расчет на самодостаточность декриминализации мздодательства в борьбе с продажностью государственных служащих, спровоцировал изменение механизма коррупции. Очевидно, безнаказанность мздодателя выступала определенным гарантом безопасного и латентного совершения подкупа служащего. Такие условия не представляли для подкупателя трудностей добиться от подкупленного широкого коррупционного взаимодействия. При согласии последнего, подкупивший демонстрировал «благонадежность» и не разоблачал мздоимца. Описанный латентный механизм коррупции был привлекателен в отношении государственных служащих, имевших долгосрочные служебные полномочия и связанные с ними возможности.

Более уязвимым с позиции коррупционной подверженности являлось положение выборных служащих волостного и сельского управления. Временный характер их служебной деятельности определял утилитарное к ней отношение со стороны подкупаемых. Последние, при невозможности формирования долгосрочного коррупционного взаимодействия без затруднений разоблачали выборных за мздоимство. Побуждения выборных служащих к коррупции определял дуализм их положения. Получая небольшую зарплату или вообще ее не имея за исполнение должностных обязанностей, выборные не располагали временем для занятия производственно-хозяйственной деятельностью, являвшейся основным источником их доходов 1. В 1870- начале 1880-х годов, основной массив осужденных за лихоимство и мздоимство (80-90 %), составляли выборные из числа нижних чинов, мещан, крестьян 2. Их выявление в условиях действенного социального (общинного) контроля в уездных местностях не представляло значительных трудностей.

См. раздел о средствах к жизни осужденных за преступления. // Свод статистических сведений по делам уголовным, производившимся в 1873 1875, 1877, 1878, 1880, 1881, 1883, гг. в судебных учреждениях, действующих на основании уставов 20 ноября 1864 г. Ч. 2. СПб., 1873-1888 гг.

См.: Свод статистических сведений по делам уголовным, производившимся в 1873 1875, 1877, 1878, 1880, 1881, 1883, 1884 гг. в судебных учреждениях, действующих на основании уставов 20 ноября 1864 г. Ч. 2. Раздел о социальном составе подсудимых, и о месте совершения преступлений. СПб., 1873-1888 гг.

Особенности государственной политики кадрового обеспечения служебной сферы, впрочем, как и наличие благоприятных условий и возможностей для коррупции в ней, во многом определялись бурным развитием крупной частной собственности. Показательна ситуация возникшая в начале 1880-х годов.

В губернские администрации промышленно развитых регионов, стали поступать ходатайства частных предприятий об учреждении за их средства должностей полицейских на территориях, прилегающих к хозяйствующим объектам. Ограниченные возможности государственного финансирования правоохранительной сферы обусловили санкционирование частной помощи в ресурсном обеспечении правопорядка. При этом положения, связанные с такой помощью были направлены на предупреждение коррупции. Так, установленное государством денежное довольствие для учрежденных на частной основе полицейских, должно было отчисляться в местное казначейство в целях предупреждения «всякой зависимости от тех лиц или обществ, кои вторят потребные на содержание суммы», а уездный исправник обязывался наблюдать за тем, «чтобы урядник при исполнении своих обязанностей, видел в своем лице представителя полицейской власти, а не агента или служителя частного лица»1.

Регламентация служебных обязанностей новых субъектов правопорядка и вертикальная их подчиненность департаменту полиции обуславливали для предпринимателей нерентабельность вложения средств. В финансировании урядников частный капитал был движим собственными интересами их распоряжения. Между тем, приобретение даже неопределенных законом полномочий представителей полицейской власти, представлялось выгоднее осуществлять посредством подкупа. Показательно, что в первой половине 1890-х годов появились ходатайства частных организаций о нежелании производить оплату ранее учрежденных по их инициативе должностей полицейских. Но в целях предупреждения их возможного коррупционного использования бывшими работодателями, со стороны государства была введена следующая мера - одновременно с получением заявления о нежелании отпускать средства на содержание полицейских должностей, увольнять от службы лиц, их занимающих2.

Несоответствие инноваций уголовно-правовой политики государственным возможностям их экономического обеспечения, определяло необходимость использования общественного потенциала в правоохранительной деятельности. При этом слабые стороны государственного регулирования и организации избранного тактического направления обусловили его малоэффективность и коррупционную подверженность.

ГАРФ. Ф. 102. 2 дел. 1881 г. Оп. 38. Д. 499. Л. 4-5.

См.: ГАРФ.Ф. 102. 2 дел. 1894 г. Оп. 51. Д. 31. Ч. 2. Л. 2.

В этой связи показательны и негативные тенденции судопроизводства с участием присяжных. Отсутствие государственного материального обеспечения граждан, исполняющих повинность участия в судопроизводстве в качестве присяжных заседателей, определяло их соблазн «к сделкам с совестью в пользу лиц, заинтересованных уклонением от правосудия» 1. Нередко граждане ради исполнения обязанностей присяжных заседателей в судах, вынуждены были оставлять основную работу, тратить собственные денежные средства на проезд и проживание, а затем «обращаться к оправданным обвиняемым, с просьбой дать им что-нибудь на прокормление» 2.

Как отмечали эксперты, признаки преступления подкупа присяжных в последнем случае отсутствовали, но констатировалась проблема их нищенства.

В сложившейся ситуации закономерно стало проявляться значительное количество оправдательных вердиктов суда присяжных в отношении подсудимых за коррупцию. Так, из общего числа подсудимых за коррупционные преступления, судом присяжных в году было оправдано 65 % обвиняемых; в 1875 г.-65 %; в 1877 г.- %; в 1878 г.-69 %; в 1880 г. и 1881 г.-65 %; в 1883 г.- 75 %. Постоянство доли оправданных из числа обвиняемых на протяжении десятилетия могло определяться наличием эксплуатации института присяжных заседателей со стороны организованных групп, превратившим этот институт в предмет своей монополии и распоряжения.

Приведенный статистический ряд поразителен ростом количества оправданных на фоне трехкратного увеличения за 10 лет общего числа подсудимых за коррупционные преступления (116 подсудимых в 1873 году и 352 в 1883 году) 3.

Земства, традиционно выступавшие поборниками инноваций и поддержки борьбы с коррупцией, постановили выдавать пособия присяжным для отправления своих обязанностей. Однако эти постановления были опротестованы губернаторами и Сенатом как противоречащие Судебным уставам и Положению о земских учреждениях. Данные акты не предусматривали оказания государственного вспомоществования присяжным4.

Несоответствие содержания многих нормативно-правовых актов криминологическим реалиям, определяло трудности не только в предупреждении проявлений подкупа-продажности, но и представлении доказательств их совершения. Так, например, скрытые условия обращения кредитных билетов, ценных бумаг, вкладываемых в рекомендованные письма, обеспечивали иностранные страховые Стесненное материальное положение многих наших присяжных и возможность поэтому, подкупить их // Новое время. 1883. № 2472. С.1.

Нищие присяжные // Новое время. 1884. № 2828. С.1.

См.: Общая ведомость об оправданных и осужденных приговором окружных судов и судебных палат. // Свод статистических сведений по делам уголовным, производившимся в 1875, 1877, 1878, 1880, 1881, 1883 гг. в судебных учреждениях, действующих на основании уставов 20 ноября 1864 года. Ч. 2. СПб., 1873-1888 гг.

Нищие присяжные.// Новое время. 1884. № 2472, 2828.

общества. Такими обществами гарантировалась исправность пересылаемых «как за границу, так и внутри Империи сумм», необъявленных почтовому департаменту 1. Основанный на предоставляемой гарантии, в 1880-1890-е годы стал весьма распространенным механизм реализации коррупционных договоренностей. Пересылка рекомендованных писем с ценными вложениями, сумма которых не объявлялась, представляла своего рода пособническое коррупции действие, которое не запрещалось уголовным законом. Конфискацию ценного вложения, как меру ответственности за нарушение правил почтового обращения, практиковали скорее для пресечения способа передачи коррупционных выплат2. При этом, реализация этой меры не давала никаких оснований для вынесения предположений о причастности к коррупции адресатов рекомендованных писем.

Выбор скрытого способа коррупционных выплат чиновникам обуславливался их высоким должностным статусом, и, следовательно, их не заинтересованностью в гласности состоявшегося коррупционного взаимодействия. Вместе с тем, такие меры предосторожности были неадекватны существовавшему порядку реагирования на факты коррупции сановников. До конца 1880-х годов производство особыми комиссиями следствия по злоупотреблениям правительственных чинов было сдержанным, выносились несудебные решения с определением лишь мер порицания за совершенные ими деяния. Императорский указ 1889 года установил возможность применения административных, дисциплинарных и уголовных мер ответственности за служебные злоупотребления министров, главноуправляющих и членов Государственного Совета 3.

Между тем, наделение департамента гражданских и уголовных дел Госсовета полномочиями следственного и судебного органа по злоупотреблениям высших должностных лиц, не способствовало действенному противодействию коррупции в силу единственного обстоятельства. Низкий уровень независимости проводимых департаментом антикоррупционных мероприятий определялся его подконтрольным положением правительственной власти. Высшие чиновники могли влиять на критерии оценок собственных действий, и действий своих подчиненных таким образом, что это затрудняло деятельность департамента по разоблачению подкупаемых. Помимо того, сама возможность судебного разбирательства дел о коррупции высших чиновников, детерминировала новые коррупционные проявления. Лица, занимавшие высокое должностное положение, за необходимое судебное решение оказывали содействие работникам См. ГАРФ. Ф. 102. 2 дел. 1884 г. Оп. 41. Д. 191. Л. 4-5.

См. ГАРФ. Ф. 102. 2 дел. 1884 г. Оп. 41. Д. 191. Л. 8.

См. Новый закон о порядке ответственности министров, главноуправляющих и членов Государственного Совета // Русские Ведомости. 1889. № 55.

правосудия в совместительстве или переходе на престижные и высокооплачиваемые государственные должности 1.

Действующее законодательство не предусматривало каких либо мер ответственности за данные виды коррупционных деяний 2. Отсутствие четких признаков подкупа-продажности, влекущих за собой оперативно-видимые отрицательные последствия, обуславливало фактическое неприменение мер противодействия распространению новообразованных коррупционных действий.

До конца XIX века тактическое направление борьбы с коррупционными проявлениями состояло в применении мер предупреждения, ради исключения прогнозируемых последствий таких проявлений. Конструктивная особенность такой тактики заключалась в осуществлении комплекса организационных и социально-профилактических мер, реализуемых государством при помощи представительных органов власти. Так, проектируемый земским самоуправлением порядок взимания чинами полиции новых денежных сборов с населения, неоднократно отвергался департаментом полиции. Криминологически обоснованной представлялась рекомендация департамента - осуществлять указанные сборы представительствам общественной власти3.

Данное решение соответствовало традиционному в России принципу организации предупреждения коррупции. Принцип заключался в том, что предупреждать проявления коррупции необходимо силами субъектов, которые могут пострадать от таких проявлений. Поэтому, учитывая вероятность коррумпированности полиции при организации сборов, адресование этих сборов местному самоуправлению имело превентивное значение, -- исключить проявления коррупции, последствия которых ущемят интересы местного самоуправления.

Между тем, указанный принцип организации предупреждения коррупции не был универсальным. Даже в тех случаях, когда государство ограничивало личную коррупционную заинтересованность служащих, проявление находили интересы подкупающих, которые сопрягались с личными интересами служащих. Предупреждение коррупции при утраченных интересах государства становилось затруднительным.

Например, введенный в 1894 году административно-правовой запрет на использование чиновниками гражданского ведомства фондов государственного имущества для личных нужд 4, был ориентирован на раннее предупреждение коррупционных правонарушений. Однако данное ограничение в условиях недостаточного матеСм. напр.: Судебная служба (по поводу стремления лиц судебного ведомства переходить на службу в администрацию, преимущественно по финансовому ведомству) // Киевлянин. 1894.

№ 38; Маленькие «совместители» // Судебная Газета. 1886. № 5.

См. напр.: Непредусмотренные законом виды совместительства в мире новых судов. // Екатеринбургская неделя. 1886. № 28.

См.: ГАРФ.Ф. 102. 2 дел. 1884 г. Оп. 41. Д. 245. Л. 2; Там же, 1890 г. Оп. 47. Д. 212. Л. 6.

См. ГАРФ.Ф. 102. 2 дел. 1890 г. Оп. 47 Д. 115. Л. 3.

риального обеспечения государственных служащих усугубляло качественно-негативные характеристики коррупции. Чиновники получали выгоду за предоставление частным субъектам своей компетенции и полномочий по казенному управлению. Отсутствие явных признаков подкупа-продажности позволяло привлекать к уголовной ответственности только чиновников, причем только за нарушение уставов казенного управления. Незначительные наказания за их совершение, определяли распространение указанных коррупционных проявлений среди чиновников (табл. 4).

Динамика числа возникших в России в 1893­1903 гг. уголовных дел, по нарушениям разных уставов казенного управления Недостаточность одних только уголовно-правовых мер борьбы с коррупционными правонарушениями компенсировало постановление Государственного Совета 1897 года 2 устанавливающее меру предупреждения таких правонарушений. Постановлением определялось вознаграждение представителей казенного и административного управления за предупреждение материального ущерба государству, возникавшего вследствие коррупционных деяний служащих. Следствием действенности принятой меры явилось последующее (после 1897 года) увеличение числа возникших уголовных дел по нарушениям уставов казенного управления (табл. 4).

На рубеже XIX - XX веков при фрагментарном введении мер предупреждения коррупции заметна становилась ограниченность нормативно-правового регулирования основ государственной службы. Отсутствие строгого порядка назначения на государственную службу, ограничений и требований к служащим при ее прохождении, фактически создавало ситуацию вольного найма соискателей государственной службы и ее привлекательности. На государственную службу поступали лица, изначально не обремененные обязательствами бескоррупционного поведения. Коль скоро практическая деятельность чиновника не строилась на нормах прохождения государственной службы, то чиновник становился самостоятельным в принятии коррупционных решений. В этой связи, меры предупреждения коррупции представлялись битьем по хвосту коррупции, ее результату. Между тем, превентивное предупреждение коррупции могло заключаться в регламентации служебных обязанностей, в мерах дисциплинарной ответственности к виновным, что служило бы и предупреждением уголовно-наказуемых проявлений коррупции.

См.: Россия. Министерство юстиции. Сборник статистических сведений Министерства юстиции за 1893- 1903 гг. Вып. 9-13, 15-19. СПб., 1894-1904 гг.

См.: ГАРФ. Ф. 102. 2 дел. 1901 г. Оп. 58. Д. 10. Ч. 55. Л. 9.

Всей очевидностью роли правовых норм регулирования государственной служебной сферы в предупреждении коррупции был пронизан проект устава о гражданской службе, разработанный в 1901 году. Одно из положений устава «о предостережении и удержании провинившегося от дальнейших нарушений служебного долга и побуждении его к правильному исполнению своих обязанностей»1, подчеркивало предупредительно антикоррупционное содержание устава в условиях имевшейся глубокой подверженности коррупцией служебной сферы.

Важно подчеркнуть патерналистский характер антикоррупционного содержания устава в реалиях, требующих репрессивного потенциала уголовно-правовых норм. При усугублении коррупции приоритет в борьбе с ней отдавался предупреждению, на основе мер, предшествующих уголовно-правовым. За совершение деяний коррупционной направленности предусматривались меры дисциплинарной, административной ответственности чиновников - замечание, выговор, удаление от должности, денежный штраф, арест 2.

Но система мер борьбы с коррупцией, должна была сочетаться с такими принципами назначения лиц на государственную службу и ее прохождения, которые бы заранее предупреждали коррупционные проявления. Антикоррупционные условия формирования и содержания отношений в сфере государственной службы связывались с реализацией отдельных мер. Предварительная стажировка, коллегиальная аттестация определяемых к должности лиц и надзор за ними со стороны ближайших начальников имели целью создание среды, находясь в которой «служащий был бы твердо убежден, что при ревностном отношении к своим обязанностям он улучшит свое собственное положение, а недобросовестность повлечет неизбежное возмездие»3.

Нормативно-правовая установка на бескоррупционное прохождение государственной службы представляла собой основу для последующей ее защиты от коррупции. Для обеспечения системы защиты реальными предупредительными мерами, стратегическим представлялось ведение информационно-аналитической деятельности. Например, по регистрации «сведений, о лицах состоящих в Государственной службе, удаленных из нее по причинам нарушения своих обязанностей. Для того, чтобы пресекать случаи, когда они определяются по другим ведомствам, и таким образом приобретают возможность продолжать деятельность, идущую в разрез с видами Правительства»4.

За нарушения чиновниками служебных обязанностей, порождающих коррупцию, устанавливались дисциплинарная и администраГАРФ. Ф. 102. 1 дел. 1901 г. Оп. 21. Д. 878. Л. 497.

Унковский М.А. Нормальные условия гражданской службы // Вестник права. № 6. 1902. С.

32.

тивная ответственность. Между тем, подкуп чиновника мог обуславливать систематичность совершаемых им служебных правонарушений, которые приобретая формы коррупционных деяний, не являлись криминализированными.

Изменение в начале XX века уголовно-правовых подходов к борьбе с коррупцией отражало криминологические реалии, связанные с подобным генезисом правонарушений служащих. Уголовное Уложение 1903 года 1 запретило ряд коррупционных деяний служащих, заключавшихся «в вынуждении, посредством притеснения или угрозы оным или иного злоупотребления служебным полномочием, исполнения по наряду для себя или другого, безмездно или за несоразмерно низкое вознаграждение, заведомо необязательной работы или заведомо неследующей натуральной повинности» (ст. 665); «в публичной продаже чужого имущества или в допущении такой продажи, заведомо посредством нарушения установленных для производства публичных торгов правил, за несоразмерно низкую цену если сие деяние учинено по корыстному побуждению» (ст. 681);

«во вступлении в запрещенные законом по роду службы имущественные сделки» (ст. 682); «в воспрещенном законом участии (если на служащим лежит обязанность наблюдения за имущественным предприятием, или заключения, утверждения или исполнения подряда, поставки или иного имущественного договора, производства торга или надзора за указанными действиями) в сих предприятиях, договоре или в залогодательстве по договору от своего имени или от имени своей жены или через подставное лицо» (ст.

683).

Систему предупреждения коррупции и карательных мер борьбы с ней криминологически обоснованно завершала норма правовосстановительного характера. Коррупция приобретала содержание деяния с риском потери взаимоприобретений, получаемых с результатом нарушения государственных интересов. Возможность и необходимость восстановление этих интересов определяла ст. Уголовного Уложения 1903 года. В соответствии с указанной статьей поступивший дар отбирался, при его неимении взыскивалась его стоимость, а имущественный дар признавался недействительным. Это норма дезавуировала интересы не только подкупаемой, но и подкупающей стороны.

Отсутствие в Уголовном Уложении 1903 года норм, предусматривающих уголовную ответственность ко всем лиходателям, ограниченно представляло генезис образования подкупа-продажности.

Продажность служащих проявлялась, подкуп не всегда. Подобное положение вовсе не определялось редкостью инициативного подкупа, просто его субъекты действовали через посредников из числа государственных служащих. Криминальные реалии начала XX века, определили необходимость корректив уголовного законодательства в части расширения мер уголовной ответственности за соучастие в См. ПСЗРИ. Собр. 3. 1903 г. Уголовное Уложение. № 22 704. Гл. 37.

коррупционных преступлениях. Так, ст. 660 Уголовного Уложения предусматривала распространение уголовной ответственности на служащих содействовавших подкупу, а ст. 681 - на начальников, виновных в подстрекательстве к совершению подчиненными отдельных коррупционных деяний. Одних этих норм было не достаточно.

Представление законодателей о роли начальников в генезисе коррупции подчиненных не отражало реальности образования коррупционных отношений, которые поддерживали сами начальники.

Последние принимали способствующие коррупции условия, в которых даже у законопослушных подчиненных могли формироваться стереотипы о тотальной продажности исполняемых служебных обязанностей. Принятие начальниками полиции вознаграждений от частных лиц для распределения их между полицейскими за успешные розыски представлялось заботой о благополучии подчиненных и даже мерой «предупреждения случаев мздоимства и лихоимства со стороны нижних чинов полиции» 1. Подобные примеры «извинительного» мздоимства по целям трактовались в юридической науке конца XIX века с позиции преступного содержания. Восприятие научной мысли практикой позволило не допустить усугубления «извинительного» мздоимства. В 1904 году был издан специальный циркуляр МВД, в соответствии с которым, вознаграждение полицейским начальством своих подчиненных от имени частных лиц, не утрачивало преступного характера подкупа, несмотря на отсутствие его прямого действия2.

Меры уголовно-правового предупреждения коррупции уступали в оперативности и действенности профилактическим, превентивным мерам. Последние, будучи криминологически обусловлены, способны были охватывать институциональные аспекты, связанные с коррупцией. Так, предупреждение коррупции, а заодно и сращивания власти с криминалом, коммерциализации государственной службы обеспечивала установленная в 1904 году проверка «благонадежности лиц, назначаемых на государственную службу» 3. Прежде всего, это касалось ведомств наиболее подверженных коррупции - Таможенного департамента; Главного Управления неокладных сборов; Министерства финансов. Принятие указанной меры было вызвано тенденцией возврата на государственную службу лиц, ранее уволенных за использование служебных полномочий вопреки государственным интересам.

Между тем, возможности предупреждения поступления на государственную службу потенциальных и бывших коррупционеров не затрагивали проблему коррумпированности действующих служащих государственных органов. В их среде, формирование коррупционной мотивации могло происходить у субъектов, даже из числа прошедших проверку благонадежности при поступлении на госуГАРФ. Ф. 102. 2 дел. 1904 г. Оп. 61. Д. 10. Ч. 49. Л. 2.

См.: там же, 3 дел. 1904 г. Д. 23. Л. «В».

дарственную службу. Складывающиеся нравственно-психологические установки чиновников на продажность могли определять среда, рынок коррупционных услуг внутри ведомства. Среда участвующих в подкупе-продажности чиновников была жесткой, и устойчивость коррупционной солидарности была относительной при нарушении устоявшихся норм коррупции. Так, донос таможенников на превышение сослуживцами допустимой степени продажности, позволял «раскрыть всю их организацию», но существовали «тенденции ограничиться лишь изгнанием некоторых, на место которых, однако явятся новые, и будет тоже»1.

Организованное участие государственных служащих в коррупционных отношениях было различно, часто проявлялось в форме вовлечения в систему преступлений, что достигалось организованным подкупом. Такой подкуп осуществлялся преступными организациями, оказывающими помощь частному предпринимательству вопреки интересам государства. Даже если это были интересы обороноспособности и безопасности государства. Однако интерес правоохранителей к коррупции и связанными с ней «злоупотреблениями, практикующимися в ущерб боевой готовности армии» проявился только после поражения России в войне 1904 года с Японией.

При расследовании совершаемых Управлением военным сообщением противозаконных спекуляций свидетельствами на перевозку грузов в особых вагонах войсковых эшелонов, следующих на Дальний Восток, был выявлен «центр преступной деятельности нескольких десятков лиц». Осуществляя подкуп чиновников Управления, преступная организация с начала войны предоставила предпринимателям для перевозки грузов более 10 000 таких вагонов2.

Показательно, что распространенность противозаконного распоряжения государственным имуществом коррумпированными чиновниками во время войны, определила на некоторый период послевоенного времени усиление борьбы с коррупционными преступлениями (табл. 5). Однако возможно, что увеличение числа возникших уголовных дел именно в послевоенный период, могло являться и результатом выявления тех коррупционных преступлений, которые имели место во время войны.

Динамика числа возникших в России в 1904­1910 гг. уголовных дел, по нарушениям разных уставов казенного управления Учитывая вышеприведенную фактуру материалов уголовных дел, вполне можно отмечать коррупционную пораженность государственных структур, прежде всего со стороны организованных ГАРФ. Ф. 102. 3 дел. 1906 г. Оп. 63. Д. 104. Л.1.

См. там же, 1905 г. Д. 27. Л. 5, 12.

См.: Россия. Министерство юстиции. Сборник статистических сведений Министерства юстиции за 1904- 1910 гг. Вып. 20-26. СПб., 1906-1912 гг.

преступных формирований. Среда определяла не только распространенность имеющихся форм коррупции, но и способствовала возникновению новых, выходящих за пределы прямых служебных злоупотреблений. По тому же военному ведомству, коррупционные отношения имели такие проявления, которые не позволяли их относить ни к разряду преступлений, ни к разряду правонарушений.

Снижение уровня коррупционной пораженности государственных структур, уже не могло связываться только с применением уголовно-правовых мер борьбы. Общепрофилактические мероприятия, имеющие отношение к предупреждению подкупа-продажности, инициировались органами, обеспокоенными распространенностью коррупционных проявлений в сфере деятельности своих служащих.

Так, в 1910 году Военное министерство ходатайствовало перед Главным управлением по делам печати о воспрещении в публикациях о подготовке к экзаменам, «указаний на прежнюю службу подготовителей в определенном военно-учебном заведении». Несмотря на то, что ст. 105 Устава о цензуре и печати, обязывала принимать за основание воспрещения публикаций - явный их смысл, военное ведомство предлагало издать специальное административное распоряжение, для предупреждения «поселения в умах клиентов предположения, что связи подготавливающего лица... могут способствовать успешному экзамену»1.

Однако указание СМИ на реальные проявления коррупции в органах государственной власти и управления, оказывалось средством профилактики коррупции заведомо лишенным эффективности. Созданная высокопоставленными чиновниками тотальная система коррупционного регулирования различных сфер общественной жизни позволяла подвергать периодические издания штрафным санкциям за публикации о противозаконных деяниях должностных лиц2. Действенность этой контрантикоррупционной меры, как бы это не звучало не корректно, определялась системным, самодетерминирующим характером коррупции. Использование коррупционной выгоды носило двойственный характер – не только личный, но и отчуждаемый. Необходимость последнего связывалась с решением проблем сокрытия коррупции, защиты от ответственности за нее.

Коррупция приобретала формы самодостаточного системного явления. Самодостаточность коррупции определялась способностью своей деятельностью создавать необходимые условия собственного существования, производить все потребное для своего развития. Иллюстрированным примером такого состояния коррупции является проведенное инспекторским отделом Департамента Полиции в 1911 году расследование произвола и взяточничества в столичных органах исполнительной власти. Расследование выявило коррупционные проявления, в совокупности «представлявших сиГАРФ. Ф. 102. 2 дел. 1910 г. Оп. 67. Д. 100. Л. 1, 3.

Так, газета «Гроза» в 1911 году уплатила 2 600 рублей штрафа. См.: Гроза. 1911. 22 дек.

стему, направленную на обогащение» 1. Основу системы составляла практика определения на должности лиц, «плативших за это деньги и увольнения тех, кто их не уплачивает» 2. Необходимость оплаты должностного места вынуждала полицейских осуществлять поборы с населения, скрывать преступников, совершать противозаконные деяния вопреки служебному долгу и обязанностям. Начальники, из опасения разоблачения коррупционных отношений с подчиненными, прикрывали их криминал. Воспрепятствование законной предпринимательской деятельности, ограничение конкуренции («взятки брались с некоторых клубов, за закрытие других» 3), – представляли прибыльную сферу коррупционной солидарности начальников и подчиненных. Нарушенным оказывался важнейший принцип политики - регулирование и управление различными сферами общественной жизни на основе отношений господства и подчинения.

Эти отношения нарушались коррупцией.

Подобные реалии создавали благоприятную почву коррупционному взаимодействию субъектов управления государством с любыми теневыми сторонами не только экономической, но и политической жизни. Производимые подкупленным градоначальником, вопреки положениям о чрезвычайной охране, снятия ареста с революционных типографий, или наличие «в составе полиции боевиков-революционеров для какого-нибудь страшного удара после затишья», представлялись факторами, способствующими возбуждению населения, которое «посылает в Думу только революционеров» 4.

Развитие криминального подкупа не осталось не замеченным со стороны органов власти, обеспечивавших общую организацию борьбы с коррупцией. Весной 1911 года министр юстиции внес в Государственную Думу специальный законопроект о наказуемости лиходательства. Объяснительная записка к законопроекту обосновывалась на обнаруженных сенаторскими ревизиями преступных проявлениях служебного долга, находившие благоприятную почву в содействии многочисленной группы частных лиц-лиходателей.

Законопроект принят не был5.

Острая необходимость борьбы с коррупции в России проявилась только в предреволюционные годы, поскольку стала связываться с решением проблем установления внутриполитической стабильности в государстве6. Усугубление качественных характеристик коррупции, представлявших угрозу безопасности существующему ГАРФ. Ф. 102. 1911 г. Оп. 292. Д. 12. Т. 4. Л. 57.

Эстрин А.Я. Взяточничество.// Труды кружка уголовного права при Санкт-Петербургском Университете. СПб., 1913. С. 170.

«Для прекращения народного недовольства и народной смуты надлежит, прежде всего, прекратить продажность чиновников. Для спокойствия России необходимо прекратить развившееся по ней вымогательство взяток. Этим отнимется у революционеров их главная сила для возбуждения против Царского Самодержавия». // Гроза. № 273. 30 ноября. 1911.

строю, определило экстренную организацию системы мер борьбы с обширными проявлениями подкупа-продажности, уже не зависимо от степени их общественной опасности.

В целях предупреждения коррупционных отношений которые могут возникать при превышении полномочий должностными лицами в сферах не относящихся к компетенции их службы, был установлен запрет на участие чиновников в управлении объектами, имеющими значение основ экономической безопасности государства.

С регулированием основ государственной службы связывались меры ограничения коррупционных отношений, блокирования условий, способствующих их возникновению. В отдельном томе Свода Законов Российской Империи эти аспекты нашли свое отражение.

Чиновниками запрещалось участвовать в приобретении имущества, продажа которого поручена им как должностным лицам. Запрещалось брать прямо или косвенно подряды и поставки как своим именем, так и именем своих жен. Участие в образовании некоторых коммерческих и промышленных предприятий, а также замещение в них каких-либо должностей, также было строго запрещено. Запреты распространялись и по отношению к предприятиям в сфере государственной экономики в управлении которыми чиновники не имели права решающего голоса. Так, в 1913 году включение чиновников жандармских полицейских управлений железных дорог в члены Присутствия Управления железными дорогами было признано не закономерным и противозаконным 1. Именно в это время появилось понятие «административной коррупции», отражающее суть вышеуказанных нарушений2.

Системно были представлены и меры ответственности служащих за участие в коррупционных отношениях. Ответственность уголовно-правовая и гражданско-правовая осуществлялись в судебном порядке. Дисциплинарная - в административном. Гражданскоправовая ответственность коррупционеров достигалась особым порядком рассмотрения дел. В тех случаях, когда предъявлялись иски о возмещении убытков за вред причиненный вследствие коррупции государственных служащих среднего и низшего звена, в судебном разбирательстве обязательным было участие экспертов из числа ближайших начальников ответчика. Иски против государственных служащих высшего звена рассматривались в соединенном присутствии Гражданского кассационного и Первого департаментов Сената, подотчетных монарху. Дисциплинарные меры ответственности характеризовались своим разнообразием и бескомпромиссностью.

Среди них: вычеты из жалованья, перемещение с высшей должности на низшую, удаление от службы без объяснения причин, если служащий подозревается, а его вина не может быть доказана фактаСм.: ГАРФ. Ф. 102. 2 дел. 1913 г. Оп. 70. Д. 13. Ч. 7. Л. 9.

Сущность этого понятия составляло наличие признака противоправности обещаемого действия долгу службы. См.: Эстрин А.Я. Взяточничество.// Труды кружка уголовного права при Санкт-Петербургском Университете. СПб., 1913. С. 158.

ми. Применение подобных мер не могло быть обжаловано привлеченными к ответственности лицами1.

В предреволюционной России, организация борьбы с коррупцией и реализация ее всеми ветвями власти, составляли важное содержание государственной политики. Правительственные органы осуществляли контроль и координацию борьбы.

Изданные Оренбургским губернатором административные распоряжения о зачислении в депозиты земских учреждений взяток данных должностным лицам, по представлению Департамента Полиции, нарушали законодательное положение об обращении взяток в пользу заведений общественного призрения 2. Указанный принцип правовосстановительной деятельности означал предотвращение нарушения интересов государства, которому компенсируется моральный вред, связанный не только с содержанием продажных чиновников, но и с содержанием юродивых.

При ограниченности действующих норм уголовной ответственности лиходателей ведение полноценной борьбы с преступлениями государственных служащих, как следствием совершенного по отношению к ним подкупа, представляло значительные трудности. В целях обеспечения системного подхода в борьбе с коррупцией, депутатами Государственной Думы в 1915 году было внесено законодательное предложение «о признании дачи взяток, посула и обещаний, иных каких либо выгод, с целью склонения должностного лица к нарушению его служебных обязанностей, за деяния преступные и наказуемые в уголовном порядке»3.

Министерство Юстиции, посчитало целесообразным осуществление широкой криминализации лиходательства, «как подкупа лиц, состоящих на службе государственной и общественной» 4. При этом, «наказуемость за подкуп должна определяться в соответствии с наказуемостью самих подкупаемых за мздоимство и лихоимство, несколько только понижаясь против последней, и возвышаясь лишь в тех особенно серьезных случаях, когда лиходательство учинено составившеюся для этого шайкою»5.

Совет Министров дополнил Уложение о наказаниях уголовных и исправительных законоположениями, направленными на действенное обеспечение борьбы с подкупом-продажностью служащих6. Законоположения отражали реальные проявления коррупции, имели в значительной степени криминологически обоснованный характер.

См. Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской Империи.

Одесса. 1912. С. 178.

См.: ГАРФ. Ф. 102. 2 дел. 1914 г. Оп. 71. Д. 10. Ч. 58. Л. 7.

См. там же, 1915 г. Оп. 73. Д. 65. Л. 2.

Особый журнал Совета Министров 19 января 1916 г. См.: там же, Л. 8.

См. Постановление Совета Министров 19 января 1916 года о дополнении Уложения о наказаниях уголовных и исправительных. // ГАРФ. Ф. 102. 2 дел. 1915 г. Оп. 73. Д. 65. Л.10-12.

Повышенный размер уголовного наказания лиходателям за образование мздоимства (принятие чиновником незаконного вознаграждения за совершение законных действий по службе), свидетельствовал о том, что подкуп оценивался в качестве основы коррумпированности служащих государственных структур. Организованные подкуп-продажность в целях обеспечения условий для извлечения криминальных прибылей, могло представлять вид преступного промысла. Поэтому введение уголовной ответственности за дачу и получение взятки, «составившеюся для того шайкою» (ст.

272-5), должно было противодействовать спланированным, длящимся формам группового взаимодействия лихоимцев и лиходателей. Равное наказание лихоимцам и лиходателям могло определять развитие посреднической деятельности лиц, содействующих безопасному заключению коррупционной сделки. В связи с этим, мерой уголовно-правового пресечения такой деятельности явилось установление посредникам в коррупции размера наказания, равного тому, которое определяется за совершение лиходательства (ст. 272Нарушения должностных обязанностей служащими частных и общественных организаций уполномоченных на выполнение государственных функций, стали приобретать повышенную общественную опасность в условиях социально-политической нестабильности. Представляется, что отсутствие законодательных мер уголовной ответственности указанных лиц, за деяния заключающие в себе признаки коррупционных, затрудняло осуществление системной борьбы с различными проявлениями подкупа-продажности. Поэтому, в соответствии с постановлением Совета Министров от 10 мая 1916 года, Уложение о наказаниях уголовных и исправительных было дополнено ст. 505-1, которая распространяла наказания, определяемые за совершение коррупционных преступлений государственными служащими, на лиц, входящих в состав частных и общественных организаций1.

Однако обусловленные революционными и военно-фронтовыми событиями 1917 года политическая нестабильность и тяжелое социально-экономическое положение в России, определили дезорганизацию системы борьбы с подкупом-продажностью. Принятая система борьбы с коррупцией оказалась запоздалой.

Инфляционные процессы, оказывали деструктивное влияние на обеспечение правоохранительных органов Временного правительства специалистами, высокая степень коррупционной подверженности которых определялась «несоответствием существующих окладов со стоимостью жизни» и «принужденностью обременения себя долгами»2. Отсутствие материальной независимости служащих праУтвержденный государем особый журнал Совета Министров 10 мая 1916 г. См.: ГАРФ. Ф.

102. 2 дел. 1915 г. Оп. 73. Д. 65. Л. 18.

См.: ГАРФ. Ф. 1790. Юридическое совещание при Временном правительстве. 1917 г. Оп.

2. Д. 9. Л. 2.

воохранительных структур, несомненно снижало возможности правительства с позиций государственного управления осуществлять контроль за происходящими в стране социально-политическими процессами.

Следствием внутриполитической напряженности выступало дезинтегрированное восприятие или игнорирование обществом государственных начал существующей власти, ее интересов. В таких условиях, в сознании чиновников утрачивалась актуальность противозаконности исполнения обязанностей государственной службы на основе коррупционных отношений.

В военно-фронтовой среде, коррупция и связанные с ней злоупотребления властью высших чиновников (отдача солдат на работы к помещикам; назначение за взятки на штабные должности лиц, осуществляющих сношения с немецкими шпионами; продажа противнику военно-стратегических объектов 1), стали представлять угрозу государственности России. Военные неудачи детерминировали в обществе пацифистские настроения, которые нашли отражение в программных политических заявлениях радикальных партий.

Развитие системы борьбы с коррупцией в период становления советской России В период формирования советской государственной службы коррупция при самом узком проявлении имела черты «политической борьбы свергнутых революцией классов» 2. Между тем эти черты определялись тем, что коррупция сопровождала широкий переход общества и государства на новый уклад жизни, охватывая производные от политики и тесно связанные с ней сферы - социальную, экономическую.

При определенной трансформации государственной службы коррупция не изменилась кардинально по содержанию. По-прежнему, коррупция представляла собой системно-структурное явление в совокупности преступных деяний различных субъектов. Об этом свидетельствовали отраженные в Декрете СНК «О взяточничестве»

1918 года основания принципа равной уголовной ответственности всех участников коррупционных отношений. Так, единому наказанию с лицами, состоящими на государственной или общественной службе в РСФСР виновными в принятии взятки, подвергались не только взяткодатели, но и подстрекатели, пособники и все прикосновенные к подкупу служащих3.

См. ГАРФ. Ф. 6978. Следственно-юридическая комиссия ВЦИК I созыва. 1917 г. Оп. 1. Д.

572. Л. 14, 26, 41- 43.

См. Сахаров А.Б. Ответственность за взяточничество по советскому уголовному праву.

Дисс. Кан. юрид. наук. М., 1950. VIII.

См. Декрет «О взяточничестве». // Собрание узаконений. № 35. 1918 г. С. 467.

Принятие указанного Декрета обуславливалось скорейшим установлением основ уголовно-правовой борьбы с коррупцией, но не определением приоритета карательных мер перед возможностями иных мер. Использование только уголовно-правовых средств борьбы с подкупом-продажностью не представлялось рациональным, если учитывать советскую политику ограниченного подбора и отбора кадров на государственную и общественную службу. В таких условиях приоритет превентивных мер борьбы с коррупцией представлялся более обоснованным и единственно правильным, с точки зрения необходимости мягкой «обкатки» нового аппарата государственных служащих.

Предупреждение проявлений подкупа-продажности в советской милиции имело первоочередное значение, поскольку обуславливалось недопустимостью криминальной ситуации, связанной с коррупционным разложением аппарата органов правопорядка в недавней ретроспективе. Даже в оценке состояния коррупции виделось стремление избежать ошибок прошлого, - «со стороны граждан Советской Республики нередко раздаются нарекания и жалобы на милицию, обвиняющие ее... во взяточничестве, вымогательствах, преступной бездеятельности и т.д., одним словом во всех злоупотреблениях и преступлениях, которыми славилась царская полиция» 1.

На первое место в борьбе с коррупцией работников милиции руководство НКВД поставило необходимость использования предупредительного антикоррупционного потенциала общественного контроля (создание специальных ящиков для жалоб граждан на коррупционные действия представителей власти). Такая мера способствовала оперативному выявлению фактов взяточничества и вымогательства, об определении наказания за которые, в «каждом отдельном случае надлежало опубликовывать в местных газетах».

При этом ответственность за реализацию борьбы с коррупцией возлагалась на начальников управлений милиции 2. Вполне согласованным с этим установлением явилось дополнение в 1921 году законодательства о борьбе со взяточничеством нормой уголовной ответственности укрывателей взяточничества 3. Помимо этого, действенность общественного контроля как средства предупреждения коррупционных преступлений стимулировалась установлением уголовной ответственности лиц, «осведомленных об имевшей место взятке»4.

Таким образом, уголовно-правовым мерам отвадилась всего лишь роль механизма налаживания борьбы с коррупцией другими, щадящими мерами. Последние между тем, являлись звеном в систеСм. ГАРФ. Ф. Р-393. 1919 г. Оп. 37. Д. 359. Л. 29.

См. См. ГАРФ. Ф. Р-393. 1919 г. Оп. 37. Д. 359. Л. 29.

См. ст. 3 Декрета «О борьбе со взяточничеством» 16 августа 1921 года // Собрание Узаконений 1921 г. № 60. С. 421.

Циркуляр НКЮ № 36 от 25 / IX. 1922 г. «О мерах борьбы со взяточничеством» // Еженедельник Советской Юстиции (ЕСЮ). 1922. № 35. Приложение II.

ме антикоррупционной деятельности первой половины 1920-х годов. Основополагающими принципами этой деятельности являлись:

- сотрудничество гражданского общества с правоохранительными органами в выявлении фактов взяточничества должностных лиц;

- законодательное обеспечение неотвратимости уголовной ответственности всех виновных в преступлении подкупа-продажности;

- установление равного размера наказания всем субъектам коррупционного преступления1;

- наличие органа (Центральная комиссия по борьбе со взяточничеством), координирующего уголовно-репрессивные мероприятия («как средство общего и частного предупреждения» 2) в отношении коррупционных проявлений;

- создание информационной базы данных и ведение отчетности по делам об осужденных за взяточничество 3, для анализа «мотивов и обстановки взяточнических дел»4.

Приоритетная составляющая борьбы с коррупцией - предупреждение - не могла являться исчерпывающим, конечным основанием всей борьбы. Этому были по крайней мере две основные причины.

Во-первых, из большинства проявлений коррупции не все могли быть подвержены мерами предупреждения. Во-вторых, коррупционные проявления сопрягались с преступлениями, на которые не могло быть реакции не иначе, как только с позиции репрессий. Так, например, коррупция, могла являться основанием укрывательства контрреволюционных преступлений. Связь коррупции с государственными преступлениями происходила через объект последних, покушение на основные политические и хозяйственные завоевания пролетарской революции. Это не означало отождествления коррупционных преступлений с контрреволюционными, напротив, их отграничение было четким и в оценке состава и в определении судебных мер реагирования. Система взаимосвязи коррупционных и контрреволюционных преступлений разрушалась в первоосновах, — проявлениях подкупа-продажности. Даже оценка состояния борьбы с указанными преступлениями давалась в тесном сравнении. Так, например, в 1922 году общее число осужденных за взяточничество только по 49 губерниям РСФСР составило 3 254 человек, что более чем в два раза превышало число осужденных за государственные преступления (1 525) 5.

На основании постановления ВЦИК СНК от 9 октября 1922 года УК РСФСР был дополнен ст. 114-а в которой дача взятки, посредничество, оказание какого-либо содействия или непринятие мер противодействия взяточничеству, карались наказаниями, предусмотренными за получение взятки. // См. Известия ВЦИК. № 230 от 12 окт. 1922 г.

См.: Эстрин А.Я. Взяточничество и уголовная репрессия. // ЕСЮ. № 39. 1922 г. С. 7.

См.: Циркуляр НКЮ РСФСР № 115. Об отчетности по делам об осужденных за взяточничество. // ЕСЮ. Офиц. приложение к № 39-40 от 27 окт. - 4 ноября. 1922 г. С. IV.

См. Итоги ударной кампании по борьбе со взяточничеством. // ЕСЮ. № 46-47. 1922. С. 23.

См. Трайнин А.Н. Уголовное право. Часть особенная. Преступления против государства и социального порядка. Л., 1925. С. 171.