SWorld – 18-29 June 2013

http://www.sworld.com.ua/index.php/ru/conference/the-content-of-conferences/archives-of-individual-conferences/june-2013

MODERN PROBLEMS AND WAYS OF THEIR SOLUTION IN SCIENCE, TRANSPORT, PRODUCTION AND EDUCATION 2013

Сибиряткина И.В., Анохина Е.В.

МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВЕННОГО – ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА:

ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ РЕШЕНИЯ.

Воронежская Государственная лесотехническая академия Воронеж, Тимирязева 8, 394000 Sibiryatkina I.V. Anokhin E.V.

THE MECHANISM OF STATE - PRIVATE PARTNERSHIP:

CHALLENGES AND SOLUTIONS.

Voronezh State Academy of forestry engineering Voronezh, 8 Timiryazev, В данной работе рассматривается механизм государственного частного партнерства, а также его проблемы и пути их решения в России.

Ключевые слова: механизм государственного частного партнерства, арендные отношения, инвестиционные проекты, риски.

In this work the mechanism of the state private partnership, and also its problem and a way of their decision in Russia is considered.

Key words: mechanism of the state private partnership, rent relations, investment projects, risks.

Российская Федерация в результате торопливо и не везде умело проведенной приватизации лесопромышленных предприятий в начале 90-х годов прошлого века была поставлена перед выбором формы взаимодействия между частным лесным бизнесом и государством, сохранявшим монополию своей собственности на земли лесного фонда.

Необходимость принятия срочных решений в этой области заставила федеральные органы государственной власти установить на законодательной основе аренду лесов как форму государственно-частного партнерства в лесном секторе. Это было сделано «Основами лесного законодательства» в 1993 году без какого-либо изучения зарубежного опыта в области использования лесов, находящихся в государственной собственности. А этот опыт следующий.

В США доступ частного бизнеса к использованию государственных лесов осуществляется через ежегодно проводимые торги, раздельные для заготовки древесины и для выполнения лесохозяйственных работ на вырубках. Причиной этого является транспортная освоенность лесных территорий, при которой необходимость в долгосрочных соглашениях между государством и частным бизнесом в целях привлечения инвестиций отпадает. К тому же только короткие по времени соглашения, достигаемые на ежегодных торгах, обеспечивают конкурентоспособность производства круглого леса в государственных лесах в условиях, когда на рынке преобладает древесина, поставляемая частными лесовладельцами.

В Канаде доступ к использованию государственных лесов, находящихся в собственности провинций, осуществляется на базе лесных концессий.

Концессии обеспечивают на базе государственно-частного партнерства привлечение инвестиций, необходимых для транспортного освоения лесов, экономического и социального развития территорий. При незначительном удельном весе частных лесов в общей площади лесных земель (около 5% в среднем по всей стране) государство удерживает монопольное положение на лесоресурсном рынке, что в ряде случаев оказывает негативное влияние на экономику лесного сектора.

В странах Европы от использования арендных отношений при хозяйственном управлении лесами, находящимися в государственной собственности, отказались еще в начале прошлого века по причине низкой эффективности этой формы партнерства, не обеспеченной в достаточной мере экономическими стимулами.

Частное государственное партнерство в форме долгосрочных соглашений имеет место при хозяйственном управлении государственными лесами в провинциях Канады и при эксплуатации тропических лесов в странах Африки, Юго-Восточной Азии и Латинской Америки. Но эти соглашения, в отличие от аренды лесов в Российской Федерации, формируются на другой экономической и правовой основе, создающей условия для реализации долговременных интересов в развитии лесного сектора как государства, так и частного бизнеса.

И в этом плане всякие ссылки на то, что аренда лесов в России повторяет опыт провинций Канады, несостоятельны и обусловлены незнанием зарубежного опыта.

Основной целью частного государственного партнерства стало установление организационно-правовой формы доступа частного бизнеса к использованию лесных ресурсов. Такой формой стала аренда лесов, законодательно закрепленная в 1993 году Федеральным законом «Основы лесного законодательства Российской Федерации».

Решение об организации использования лесов на базе арендных отношений было принято без учета зарубежного опыта и при наличии определенных противоречий с положениями Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. 607 которого ограничивает область применения арендных отношений вещами, не теряющими натуральных свойств в процессе использования. Очевидно, что потребительская стоимость лесного участка до вырубки леса и после разная, что и является главным аргументом для государственного партнерства в лесном секторе за рубежом. Несмотря на «модернизацию» лесных отношений последующими федеральными законами (Лесным кодексом 1997 года, Лесным кодексом 2006 года), аренда лесов в Российской Федерации предстает в уникальном правовом поле, не имеющем аналогов в зарубежной практике организации использования лесов.

Модернизация арендных отношений свелась к изменению сроков арендных договоров, установлению критериев отбора пользователей (конкурс, аукцион), но не решала главного вопроса, а именно: установления на долговременной основе баланса экономических интересов государства и частного бизнеса.

По сути, развитие государственно-частного партнерства в системе лесного хозяйства позволяет более рационально использовать и воспроизводить лесные ресурсы, стимулировать развитие предпринимательства в лесном секторе, как элемента обеспечения конкурентоспособности отрасли и лесопродукции, привлекать в лесную отрасль профессиональных кадровых ресурсов и повышать инвестиционную привлекательность лесного хозяйства.

В России леса находятся в государственной собственности. Граница между государственными и частными интересами при ведении лесного хозяйства привлекательностью частных предприятий и величиной возможных рисков.

кооперироваться в решении общих задач.

В связи с этим перед российской экономикой выступает задача создания лесопользование и лесохозяйственное производство, и формирование предпринимательства.

Для обеспечения эффективности функционирования схем государственночастного партнерства возможно как стимулированием развития отраслевого предпринимательства, так и привлечение сторонних специализированных организаций (аутсорсеров) на договорной основе.

Аутсорсинг является универсальным инструментом, поскольку его основная специфика состоит в возможности передачи внешнему исполнителю некоторых непрофильных функций, как на продолжительный срок, так и на короткий период времени. В условиях малолесной зоны ряд работ по лесохозяйственному производству (выращивание посадочного материала, полезащитное лесоразведение, оказание лесохозяйственных услуг на сторону) может быть выведен на аутсорсинг.

Проблемы и пути их решения государственного частного партнерства в лесном секторе.

Не малый опыт реализации арендных отношений в качестве формы частного государственного партнерства в лесном секторе требует объективной оценки достигнутых результатов в использовании и воспроизводстве лесов с тем, чтобы определить в стратегическом плане эффективные направления взаимодействия государства и частного бизнеса.

Такая объективная оценка крайне необходима, поскольку на ближайшие годы ставится задача довести удельный вес аренды лесов в общем объеме заготовки древесины до 80-85%, т.е. фактически сделать доступ частного бизнеса к использованию лесов на основе договоров аренды монопольным.

Из опыта арендных отношений очевидными являются следующие выводы:

В лесном секторе не удалось создать конкурентную рыночную среду в сфере использования лесных ресурсов из-за монопольного давления на лесные рынки крупных интегрированных кампаний в ряде многолесных субъектов Российской Федерации. Монопольное давление проявляется через диктат цен на круглые лесоматериалы и приобретение больших территорий лесного фонда в аренду для выполнения инвестиционных проектов без аукционных процедур доступа к использованию лесных ресурсов.

Доступ к использованию лесных ресурсов через договора аренды основан на большом количестве административных решений, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, что создает много коррупционных рисков, а следовательно, приводит к большим экономическим и экологическим потерям.

неопределенностью в понимании «предмета аукциона» и «права» на заключение договоров, отсутствием открытых процедур конкурсного отбора инвестиционных проектов.

деятельности в сфере лесозаготовок и оборота древесины, что наносит стране значительный не только экономический, но и политический ущерб.

Арендные отношения не создали условий для повышения доходности лесопромышленного производства, что проявляется в сохранении низких ставок платы за использование лесов, которые в 2012 году сформировались в следующих размерах: средняя минимальная ставка – 62 рубля за м3, ставка с учетом региональных надбавок – 98 руб. за м3.

Сохранение платы за использование лесов на низком уровне является экономическим барьером на пути модернизации лесопромышленного производства, способствуя применению «отсталых» неэффективных технологий в области заготовки и переработки древесины, сопровождаемых неконкурентной на экспортных рынках продукции.

Возложение ответственности за ведение лесного хозяйства (статьи 53, 55, 62, 64 Лесного кодекса) на арендаторов лесного хозяйства не обеспечено экономической организацией данного вида деятельности с приемкой и оплатой произведенной продукции и выполненных работ. Позиция государства, при которой частный бизнес наряду с уплатой налогов и внесением в бюджеты арендной платы «обременяется» дополнительными затратами на выполнение лесохозяйственных работ опасна по своим экологическим последствиям, прежде всего в части лесовосстановления на вырубках.

Арендаторы лесных участков не являются их собственниками, но выращивая лес, создают государственное имущество, а следовательно, государство должно нести расходы на воспроизводство, охрану, защиту лесов на арендуемой территории, так как оно это делает, оплачивая по госзаказу названные мероприятия на территории, не переданной в аренду, в соответствии с положениями статьи 19 Лесного кодекса.

Лесной сектор при арендных отношениях не стал привлекательным объектом для осуществления инвестиций (зарубежных и отечественных) не только в модернизацию или создание новых производств, но и в развитие социальной и транспортной инфраструктуры при освоении лесных массивов.

За прошедшие года строительство лесных дорог практически не осуществлялось, в вырубку поступали насаждения, расположенные в зонах существующих транспортных путей. Именно осознание органами государственной власти того факта, что арендные отношения в том виде, в котором они существовали до принятия в 2006 г. Лесного кодекса, не способны создать благоприятный инвестиционный климат в лесном секторе, привело к появлению новой формы организации арендных отношений на базе приоритетных инвестиционных проектов.

Условия применения названной формы арендных отношений установлены статьей 22 Лесного кодекса и постановлением Правительства РФ № 419 от 30.06.07 «О приоритетных инвестиционных проектах в области освоения лесов». Этим постановлением:

а) утверждено положение о подготовке и утверждении перечня приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов;

б) при определении платы за аренду лесного участка, используемого для реализации инвестиционного проекта, установлен на период окупаемости проекта понижающий коэффициент 0,5 к ставкам платы за единицу площади лесного участка, утвержденным постановлением Правительства РФ № 310 от 22.05.07.

в) заменен аукционный доступ частного бизнеса к использованию лесов конкурсным отбором арендаторов лесных участков.

Таким образом постановление Правительства РФ № 419 от 30.06.07 по своей сути продемонстрировал отказ от создания конкурентной среды в сфере использования лесов, основанного исключительно на аукционных процедурах (глава 8 статьи 78-80 Лесного кодекса), предложив другой подход к отбору эффективных лесопользователей через их конкурсный подбор.

К сожалению, условия конкурсного отбора арендаторов, предлагающих инвестиционные проекты в области освоения лесов, не регламентированы нормативными документами по аналогии, как это сделано в отношении регламентации аукционных процедур 1.

обязательностью их открытости (публичности) создает:

а) большие коррупционные риски при передаче лесов в аренду;

б) преференции для крупного бизнеса занять монопольное положение на лесных рынках;

в) барьеры на пути становления и развития малого и среднего предпринимательства в лесном секторе.

При всех отмеченных выше возможных негативных последствиях развития лесного сектора на базе приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов их применение для отбора эффективных лесопользователей означает практический переход от арендных отношений к концессионной организации использования лесов.

«Методические указания по подготовке, организации и проведению аукционов по продаже права на заключение договоров аренды лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо купли-продажи лесных насаждений в соответствии со статьями 78-80 Лесного кодекса».

Утверждены приказом Минсельхоза № 75 от 24.02.2009 г.

Договор аренды лесного участка в совокупности с инвестиционным проектом можно рассматривать как концессионное соглашение при отрицании этой системы в силу разных причин, в первую очередь, политических. Но при этом концессионная организация использования лесов, как показывает зарубежная практика, основана на приоритете инвестиций не только по их объемным характеристикам, но и по времени их вложений в производственную Практически это означает, что вложения основного и оборотного капитала концессионера в инфраструктуру на территории лесного фонда, находящегося в концессионном управлении, опережают по времени изъятие ресурсов, что дает государству гарантии финансовой состоятельности частного бизнеса в развитии партнерских отношений.

В отличие от аукционного доступа к использованию лесов по критерию максимальной цены предмета аукциона объектом отбора лесопользователей на право быть концессионерами является лесной план 2 (forest management plan).

Лесной план содержит обязательства обоих сторон со сроками их исполнения.

Составной частью лесного плана является инвестиционная программа с Предметом концессионного соглашения является земельный участок, а не действующим Лесным кодексом.

Названное положение кардинально меняет подход к формированию хозяйственной ответственности концессионера, которая не ограничивается заготовкой древесины в пределах устанавливаемых нормативов и проведением лесовосстановительных работ на вырубках.

Этот документ ни по форме, ни по содержанию не имеет ничего общего с лесным планом субъекта Российской Федерации Концессионер отвечает за ведение лесного хозяйства, за санитарную и противопожарную безопасность на всей площади лесного фонда, находящейся под концессионным управлением.

Уход от оценки предмета аукциона по нормативным объемам заготовки древесины, имеющей место при арендных отношениях, устранит основу для нелегальной и коррупционной деятельности в лесном секторе. Этому будет содействовать и иная, отличная от расчета арендной платы методика установления концессионной платы, основанная на оценке лесного дохода характеристик лесонасаждений и условий их эксплуатации.

Фактический размер концессионной платы должен обязательно учитывать финансовые обязательства концессионера по инвестированию в социальнотранспортную инфраструктуру, необходимую для освоения лесов и ведение лесного хозяйства.

Концессионная плата в отличие от арендной платы должна стать результатом переговорного процесса между органами государственной власти и частным бизнесом, процедуры которого устанавливаются законодательно.

зарубежной практике не превышает 20-25 лет, но этот срок продлевается на устанавливаемый законодательством период, если стороны строго выполняют принятые на себя обязательства.

В отличие от арендных отношений концессионная система организации использования лесов способна за относительно короткий период времени создать в лесном секторе ответственный в экономическом, социальном и соответствующее политическое решение по приватизации лесов.

В то же время приватизацию лесов через арендные отношения следует рассматривать как политически рискованное решение с большими негативными и экономическими и экологическими последствиями.

исключительно для заготовки древесины – это различные формы менеджмента, требующие различных знаний и опыта.

При управлении лесными землями нельзя ограничиться решением только текущих задач с получением максимального дохода за короткий период времени. Здесь нужны стратегическое планирование с соответствующими методами оценки затрат и результатов.

Приватизация лесов на базе существующих при их аренде методов оценки ресурсов приведет к огромным потерям дохода для государства и превращению лесных земель в спекулятивный капитал с монополизацией ресурсных рынков.

Хозяйственное управление лесами в системе концессий позволит отобрать потенциальных эффективных собственников лесных земель, анализируя результаты их хозяйственной деятельности за период времени, достаточный для того, чтобы сделать обоснованные выводы.

Приватизация лесов в Российской Федерации должна стать ответственным политическим решением, тщательно подготовленным в правовом, организационном и экономическом плане. В конечном счете, речь идет о судьбах лесов, имеющих не только национальное экономическое, но и огромное планетарное экологическое значение.

Сценарии преобразований реформирования прав на земли лесного фонда.

При формировании долгосрочной стратегии развития лесного сектора собственность на земли лесного фонда приобретает важное политическое и экономическое значение. Через права собственности реализуются интересы государства, общества и частного бизнеса. Монополия федеральной государственной собственности на земли лесного фонда, которые составляют около 97% всей площади покрытых лесом земель, закреплена всеми лесными федеральными законами (Постановление Правительства РФ, 1993;

Федеральный закон, 1997 и 2006).

Статья 9 Конституции Российской Федерации создала правовое поле для реформирования прав собственности: «Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности». Федеративное устройство государства предопределяет сложности на пути реформирования прав собственности на земли лесного фонда. Статья 72 Конституции Российской Федерации устанавливает политическую основу федеративных отношений в природопользовании:

«Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации». Названный принцип «совместного ведения» земли и природных ресурсов не распространен в мировой практике управления землепользованием и природопользованием, где каждый природный объект (лесной участок) имеет одного собственника.

«Совместное ведение» как политический инструмент формирования лесных отношений определяло систему государственного управления лесами в период 90-х годов ХХ века и в начале ХХI века через распределение властных полномочий между органами власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. В ходе административных реформ в системе лесных отношений были апробированы три системы государственного управления лесами. При монополии федеральной собственности на леса эти системы различаются между собой разной степенью децентрализации в принятии управленческих решений.

распоряжение муниципалитетов (тогда административных регионов). При этом лесхозы в статусе федеральных государственных учреждений осуществляли лесное хозяйство. Данное политическое решение создало существенную децентрализацию в системе лесоуправления.

ответственность за ведение лесного хозяйства и передал основные функции по распоряжению лесами субъектам Российской Федерации. Это решение не дало ожидаемых результатов в повышении доходности лесов и создании инвестиционной привлекательности лесного сектора. Механизм «совместного ведения» лесов через директивное разделение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами не создал надлежащего баланса интересов участников лесных отношений. Это приводило к конфликтным ситуациям, росту теневой экономики, высоким коррупционным рискам.

государственной собственности на леса и продолжил процесс децентрализации в системе лесоуправления. Кодекс (1) передал основные полномочия в сфере лесных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (2) возложил ответственность за ведение лесного хозяйства на арендованных землях лесного фонда на арендаторов – частный бизнес. При этом Лесной кодекс 2006 года не смог обеспечить инновационного развития лесной промышленности и лесного хозяйства на условиях государственночастного партнерства.

институциональных преобразований в системе управления лесами с элементами реформирования прав собственности на земли лесного фонда.

Возможны следующие сценарии подобных преобразований:

Для перехода к частному лесовладению необходим переходный период. В этот период арендные отношения следует заменить концессионными, при которых объектом государственно-частного партнерства становится лесная земля, а не лесные ресурсы, как это имеет место в настоящее время. В отличие от арендных отношений концессия способна за относительно короткий срок создать в лесном секторе ответственный частный бизнес. Этот бизнес должен стать эффективным собственником лесных земель.

Масштабы приватизации лесов не должны стать объектом какого-либо директивного планирования, как это имеет место в развитии аренды лесных участков. Приватизация лесов должна быть осуществлена исключительно во благо общества, с учетом интересов государства, населения и частного бизнеса.

Частная собственность на леса должна доказать свои преимущества в экономическом, социальном и экологическом соревновании с другими формами собственности на природные ресурсы, предусмотренными Конституцией Российской Федерации.

Приоритетные инвестиционные проекты в лесном хозяйстве – это российская экономическая модель частного государственного партнерства, предложенная собственником лесов частному бизнесу.

Цель инвестора в краткосрочной перспективе – это безаукционное получение лесных участков в аренду и снижение на 50% ставки арендной платы на срок окупаемости проекта. В долгосрочной перспективе – получение прибыли на вложенный капитал и увеличение стоимости его деловой репутации за счет признания государством приоритетности его инвестиций.

Установить точно баланс экономических интересов государства и частного бизнеса довольно сложно, т.к. в сферу частного государственного партнерства входят результативные показатели, трудно поддающиеся денежной оценке (например, географические последствия использования лесов, лесных пожаров, восстановление лесов и др.), и из-за разрыва во времени между капитальными вложениями и эффектами, которые наступят через десятилетия.

Несмотря на эти сложности, пятилетняя практика реализации приоритетных инвестиционных проектов позволяет сделать предварительные выводы.

Заметного увеличения объема заготовки древесины и освоения труднодоступных лесных массивов с момента введения приоритетных инвестпроектов (2007 г.) по настоящее время не произошло. Заготовка древесины и уровень использования расчетной лесосеки остаются на стабильно низком уровне (160-170 млн кбм и 25-27% соответственно) по сравнению с доперестроечным периодом (250-300 млн кбм).

Заготовка древесины все больше концентрируется вокруг ранее созданной инфраструктуры, строительство лесных магистралей практически невозможно по причине отсутствия экономико-правовой основы по их сооружению и содержанию.

Единственный показатель, который выгодно представляет результат частно-государственного партнерства, – это объем инвестиций, который на сегодня составляет более 490 млрд руб. Но и здесь необходимо сделать оговорку, что речь идет не о реальных, вложенных в завершенное производство инвестициях, а о заявленных, виртуальных.

Литература:

1.Государственное частное партнёрство http://ru.wikipedia.org/wiki/ Государственное -частное_партнёрство.[Текст].

2.Жукова Г.В. Финансирование инвестиционно-инновационных процессов в условиях интеграции национальной финансовой системы в мировую.

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук : [Электронный ресурс]. – Доступ: http://www.oblstat.permregion.ru.

3.Лесной кодекс Российской Федерации [Текст] : [принят ГД РФ 08.11.2006, (ред. от 18.07.2011)]- М.: Издательство «Омега-Л»,2011.

4.Постановлением Правительства РФ № 419 от 30.06.2007 «О приоритетных инвестиционных проектах в области освоения лесов»[Текст].

5.ПанкратовА.А. Государственно-частное партнерство в современной практике. Основные теоретические и практические проблемы [Текст]: Учебник / Панкратов А. А. - 1-е изд., перераб. и дополн. - М.: «Дело и сервис», 2009.

6.«Прогноз лесного сектора РФ до 2030 года»[Текст]:Рим, 2012.

7.Статьи журнала ЛесПромИнформ №8 (74) за 2010 год.

References:

1. Gosudarstvennoe http://ru.wikipedia.org/wiki/ Public Private Partnershipchastnoe_partnerstvo. [Text].

2. Zhukova G.V. Financing of investment and innovation processes in the integration of the domestic financial system in the world. Dissertation for the degree http://www.oblstat.permregion.ru.

3. Lesnoy Code of the Russian Federation [text]: [State Duma adopted 08.11.2006 (as amended on 18.07.2011)] - Moscow: Publishing House "Omega-L", 2011.

4.Postanovleniem Government of the Russian Federation № 419 dated 30.06.2007 "On the priority investment projects in the area of forest" [text].

5.PankratovA.A. Public-private partnership in the modern practice. The main theoretical and practical problems [Text]: Textbook / Pankratov A.A. - 1st ed., Rev.

and enlarged. - M.: "Business and Services", 2009.

6. "Forecast of the forest sector in Russia to 2030" [Text] Rome, 2012.

7.Stati magazine LesPromInform number 8 (74) 2010.