«ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЫБОРОВ И РЕФЕРЕНДУМОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Второе издание Издательство Москва 2007 УДК 324 ББК 66.3(2Рос)68:67.400.5 Б 79 Российский центр обучения избирательным технологиям при Центральной ...»

С.В. Большаков, А.Г. Головин

ИНФОРМАЦИОННОЕ

ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЫБОРОВ

И РЕФЕРЕНДУМОВ

В РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ

Второе издание

Издательство

Москва

2007

УДК 324

ББК 66.3(2Рос)68:67.400.5

Б 79

Российский центр обучения избирательным технологиям при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации Авторы:

С.В. Боль­ша­ков — координатор региональных проектов Российского Фон­ да свободных выборов, член научно­методического совета при Централь­ ной избирательной комиссии Российской Федерации, кандидат юридиче­ ских наук А.Г. Головин — заместитель начальника отдела федерального законода­ тельства о выборах и референдумах Правового управления Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, преподаватель кафед­ ры конституционного и муниципального права Российской Федерации Московской государственной юридической академии, кандидат юриди­ ческих наук Автор вступитель­ной ста­ть­и:

доктор юридических наук, профессор Ю.А. Веденеев Рецензент:

член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации М.В. Гришина­ Издание осуществлено в рамках реализации Комплекса мер по повышению правовой культуры избирателей (участников референдума) и обучению организаторов выборов и референдумов в Российской Фередации на 2006–2008 годы, утвержденного Поставлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 28 февраля 2006 года № 172/1109­4.

ISBN 978­5­7777­0408­5 © Российский центр обучения избирательным технологиям при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, © Большаков С.В., Головин А.Г., Содержание Вступительная статья. Средства массовой информации и избирательный процесс (д.ю.н., проф. Ю.А. Веденеев).......... Введение........................................................ Глава 1. Правовая природа информационного обеспечения избирательного (референдумного) процесса. Особенности правового регулирования распространения специальной информации о выборах (референдумах) в период избирательной кампании, кампании референдума.... 1.1. Информационное обеспечение избирательного (референдумного) процесса: общие положения.............. 1.2. Общие вопросы регулирования распространения специальной информации о выборах, референдуме в период избирательной кампании, кампании референдума:

мировой и отечественный опыт............................ Глава 2. Информирование избирателей, участников референдума...... 2.1. Информирование избирателей, участников референдума:

понятие, цели, субъекты и виды информирования............ 2.2. Принципы информирования избирателей, участников референдума и требования к содержанию информационных материалов.............................................. 2.3. Сроки, формы и методы информирования избирателей, участников референдума.................................. 2.4. Опросы общественного мнения как разновидность информирования избирателей, участников референдума...... 2.5. Организации телерадиовещания и периодические печатные издания, участвующие в информационном обеспечении выборов, референдумов................................... Глава 3. Предвыборная агитация, агитация по вопросам референдума............................................. 3.1. Предвыборная агитация, агитация по вопросам референдума:

понятие, признаки, виды. Цели, принципы и субъекты проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам 3.2. Агитационный период. Методы и формы проведения  Информационное обеспечение выборов и референдумов в Российской Федерации 3.3. Критерии отграничения информирования избирателей от предвыборной агитации. Проблемы установления наличия 3.4. Требования к оплате и содержанию агитационных 3.5. Некоторые вопросы проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума через средства массовой 3.6. Особенности проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума посредством агитационных публичных мероприятий, выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и иных 3.7. Ограничения при проведении предвыборной агитации, Глава 4. Избирательные информационные споры и ответственность за нарушения в сфере информационного обеспечения избирательного (референдумного) процесса.................

4.1. Понятие, виды и способы разрешения избирательных 4.2. Ответственность участников избирательного (референдумного) процесса за нарушение порядка и правил информирования 4.3. Ответственность участников избирательного (референдумного) процесса за нарушение порядка и правил проведения Глава 5. Использование информационных систем, информационно­ телекоммуникационных сетей в информационном обеспечении 5.1. Государственная автоматизированная система Российской Федерации «Выборы» как система, реализующая информационные процессы при подготовке и проведении 5.2. Использование информационно­телекоммуникационных сетей для информирования избирателей, участников 5.3. Использование информационно­телекоммуникационных сетей для проведения предвыборной агитации, агитации Глава 6. Проблемы распространения политической рекламы и информации, имеющей целью побудить или побуждающей 6.2. Информация, имеющая целью побудить или побуждающая 1. Примерная программа учебно­практического курса «Информационное обеспечение избирательного (референдумного) процесса в Российской Федерации»

(План курса лекций, план семинарских занятий, контрольные 2. Извлечения из международных актов, устанавливающих избирательные стандарты, в части информационного 3. Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 10 октября 2003 года № 38/354­ «О Разъяснениях некоторых вопросов информационного обеспечения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации четвертого 4. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 года № 15­П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думыи жалобами 5. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 2006 года № 7­П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 48, 51, 52, 54, и 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом 6. Решение Верховного Суда Российской Федерации от 16 декабря 2004 года по делу № ГКПИ2004­ 7. Определение Верховного Суда Российской Федерации Вступительная статья Средства массовой информации и электоральный процесс (доктор юридических наук, профессор Московской государственной юридической академии Ю.А. Веденеев) Понимание логики, смысла и значения электоральной демократии, в основании которой лежит предложение гражданам множества по­ литических проектов общественного развития и их свободный выбор, самым непосредственным образом связано с пониманием роли и зна­ чения СМИ в электоральном процессе.

Изучение вопроса о том, с каким явлением в лице СМИ российская электоральная практика столкнулась, может дать исчерпывающий от­ вет на природу самой политической системы.

СМИ – весьма сложная категория и политико­правовой феномен.

Во­первых, это представитель гражданского общества и профес­ сиональное корпоративное сообщество. Взаимоотношения этих со­ ставных элементов политической системы определяются множеством факторов, прежде всего потребностью общества в полной и достовер­ ной информации и способностью СМИ предоставить ее гражданам.

Во­вторых, это социальная технология выработки и реализации определенного политического курса, предполагающая согласие граж­ дан на его проведение.

В­третьих, это одновременно юридическое лицо публичного и час­ тного права, коммерческое предприятие и политический институт.

СМИ являются одновременно актором политического, социокуль­ турного и предпринимательского процессов.

Совмещение этих разнонаправленных по своим базовым ориента­ циям и интересам элементов составляет проблему любого общества, осуществляющего переход от закрытых форм информационного об­ мена к открытым формам, от бюрократических сетей общественной коммуникации к гражданским информационным сетям.

Социально­политическая и электоральная практика последних пятнадцати лет выявила широкий спектр различных вариантов учас­ тия СМИ в федеральных и региональных избирательных кампаниях.

В электоральном процессе не только проходят политико­правовую проверку законодательно установленные нормы­правила и процедуры, но и выявляются определенные общественные ожидания и настрое­ ния избирателей, а также ценностные установки и электоральные ори­ ентации. Формирование последних составляет предмет деятельности Вступительная статья. Средства массовой информации и электоральный процесс СМИ, которые выражают и отражают информационную культуру об­ щества в целом, институтов власти и граждан, их способности быть субъектами политических и информационных отношений.

Электоральные отношения, интегрируя в себе политическое содер­ жание, информационный и социокультурный контексты, являются объективным индикатором, определяющим действительную природу политической системы, ее демократическое, бюрократическое или олигархическое наполнение.

Деятельность СМИ самым непосредственным образом аккумули­ рует и отражает реальное состояние политической системы, ее несу­ щие элементы и доминирующие интересы – публичные, бюрократи­ ческие или корпоративные.

Хотя формально исходное предназначение СМИ в электоральном процессе связано фундаментальными конституционными политичес­ кими правами и свободами граждан и их объединений, реальная элек­ торальная практика демонстрирует, реализует и фиксирует зачастую весьма отличные от провозглашаемых целей политики развития.

В зависимости от того, с каким политическим актором СМИ идео­ логически и структурно связаны, чьи интересы артикулируют и ин­ формационно осваивают, проявляется их роль как института публич­ ной гражданской коммуникации или института особых групповых олигархических и бюрократических интересов.

Информационная культура СМИ в электоральном процессе – это не только и не столько категория социальной психологии и электо­ ральной географии, сколько категория политической юриспруденции и социологии.

Определение понятия «информационная культура» применительно к электоральному процессу связано прежде всего с определением ус­ ловий правомерной или неправомерной стратегии, политики и прак­ тики в организации и проведении выборов и референдумов ведущими категориями участников электорального процесса.

Информационная культура общества, культура демократическо­ го участия в электоральном процессе, гражданская правовая куль­ тура если не синонимы, то весьма близкие или пересекающиеся по­ нятия.

Состояние информационной культуры и способы влияния на ее развитие (в том числе и через образовательные проекты и програм­ мы) зависят от положения СМИ в системе институтов политической, представительной и электоральной демократии.

Политико­правовая конструкция положения СМИ в структуре ин­ формационных отношений, связанных с электоральным процессом, сегодня самым прямым образом зависит от структуры связей между четырьмя элементами системы политической электоральной комму­  Информационное обеспечение выборов и референдумов в Российской Федерации никации – сообщества журналистов и трех организованных групп ин­ тересов – гражданских, бюрократических и корпоративных.

Представление о том, что выборы и референдумы являются базо­ выми институтами политической демократии, не требует развернутых обоснований.

Электоральный избирательный и референдумный процессы – это своего рода публичная встреча общества и государства, граждан и влас­ ти, труда и капитала на предмет выяснения взаимных отношений, в том числе через надлежащее информирование сторон о действительных, а не мнимых или желаемых фактах и событиях, взаимных намерениях, требованиях и претензиях.

Через электоральный процесс реализуется основная политическая функция современного общества – легитимация действующей пуб­ личной власти.

Иначе говоря, определенным лицам на определенный срок дается политическая санкция и делегируются полномочия на осуществление в установленных законом формах и процедурах функций публичного политического властвования.

Данная функция в демократической политической системе связана с правом голоса и основанным на нем политическом мандате – сво­ бодном или императивном в зависимости от типа или модели приня­ той избирательной системы.

И гражданам, лицам обладающим электоральной политической субъектностью, разумеется, далеко не безразлично, с какими поли­ тическими акторами они встретятся, кто из них попадет в выборные политические институты, какие перспективы общественного разви­ тия их ожидают по итогам политики, определяемой в итоге структу­ рой и динамикой представленных и не представленных в ней групп интересов.

Граждане, по определению, желают сделать правильный электо­ ральный выбор, однако степень, в какой эти желания могут получить удовлетворительное решение, зависит и от поведения журналистского сообщества, роли и позиции СМИ в политической системе.

Значение достоверной информации в этом выборе, ее влияние на электоральные предпочтения граждан очевидны.

Какое же место занимают сегодня СМИ в политическом, информа­ ционном и электоральном процессах, какова их роль и место в избира­ тельной системе, основное назначение которой состоит в выявлении степени, структуры и динамики гражданского доверия к институтам государственной власти и местного самоуправления.

Если рассматривать СМИ как составную часть избирательной системы и как институт электоральной политической демократии, то юридические конструкции, определенные в законодательстве в тер­ минах «предвыборная агитация» и «информирование граждан», будет неполными с точки зрения их действительной роли и значения.

Наряду с ними основными конституирующими электоральный процесс функциями являются:

• политическая социализация (образование) граждан;

• формирование ценностных ориентаций и установок;

• организация и управление общественным мнением;

• воздействие на электоральное поведение (электоральный выбор и предпочтения) граждан.

Конечно, тот весьма неполный перечень формальных институцио­ нальных ролей СМИ в электоральном процессе можно и должно кон­ кретизировать в рамках тех задач, которые решаются в ходе выборов и референдумов.

Анализируя изменение роли СМИ в политическом и электораль­ ном процессах последних пятнадцати лет, можно выделить, разумеется условно, четыре этапа.

Начальный, идеалистический этап (1989–1991 гг.), характеризуется наивно­романтическим пониманием роли СМИ в процессах полити­ ческой трансформации и, самое главное, тотальным доверием к СМИ как институту гражданского общества, каковым они и были.

Функциями СМИ в этот период становления новых институцио­ нальных форм государственной власти и управления были, главным об­ разом, просветительская и образовательная деятельность, а также вос­ питание чувства причастности к общественно­политическим процессам и ответственного отношения к собственному гражданскому выбору.

Отличительная черта рассматриваемого периода состояла в мини­ мальной правовой регламентации информационных отношений при максимальном общественном доверии к СМИ как общественному ин­ ституту и профессиональному сообществу.

Следующий, промежуточный прагматический этап (1993–1999 гг.) характеризуется функциональным пониманием роли СМИ в избира­ тельном процессе.

Отличительная черта – открытая коммерциализация деятельности СМИ вообще и в электоральном процессе в особенности.

СМИ целенаправленно выступают за интересы тех или иных по­ литических сил, рекламируя «политический товар» в лице отдельных кандидатов или политических объединений.

В условиях общественной деструкции, вызванной прежде всего экспансией правонарушающих технологий политического и эконо­ мического поведения, СМИ последовательно утрачивали качества общественного публичного института, превращаясь в предприятия по производству ангажированной политической информации.

10 Информационное обеспечение выборов и референдумов в Российской Федерации Именно на этом этапе во всей своей полноте обнаружил себя кри­ зис культуры участия в избирательном процессе, который в значитель­ ной мере был спровоцирован СМИ.

Третий этап (2000–2004 гг.) характеризуется сугубо административ­ ным пониманием роли СМИ в электоральной практике.

Предпринимается попытка максимально административно регла­ ментировать систему политических коммуникаций.

Рационализация роли СМИ в политической системе, формально сохраняя ориентацию, связанную с формальным повышением ак­ тивности участия граждан в электоральном процессе, сводится к вы­ страиванию системы административных юридических информацион­ ных отношений, охватывающей практически все элементы – условия и процедуры информирования граждан и предвыборной агитации.

Разумеется, действительная, а не мнимая роль СМИ в избиратель­ ном процессе в период между 1989–2004 гг. выявлялась постепенно и менялась в зависимости от политического и экономического кон­ текста проводимых реформ, разочарования граждан в своих ожида­ ниях и утраты доверия проводимой социальной и экономической по­ литике.

Продемонстрировав свои гражданские качества в период спон­ танно зародившейся политической демократии (1989–1991 гг.), жур­ налистское сообщество, последовательно утрачивая свою субъект­ ность – автономию и независимость, активно включилось в процесс обслуживания политических претензий олигархических и бюрократи­ ческих групп интересов на непосредственное осуществление функций публичного властвования.

По мере выстраивания корпоративной политической системы, в основании которой лежит соглашение между финансово­промыш­ ленными группами и государственной бюрократией о взаимных от­ ношениях и гарантиях собственности и управления, электоральный процесс из формальной процедуры передачи властных полномочий по итогам голосования превратился в рынок политических услуг.

СМИ из института формирования активной гражданской полити­ ческой и электоральной культуры и позиции стали трансформировать­ ся в институт производства информационного политического товара, а в итоге – фабрику политической демагогии и манипулирования об­ щественным мнением.

Ментальные, нравственные и политические последствия работы этой фабрики очевидны.

Не довольствуясь той ситуативной и служебной ролью, которая от­ водилась СМИ в период складывания управляемой политической де­ мократии (1999–2004 гг.), данный институт сегодня начинает активно формировать свою собственную нишу в политической системе.

Остается только узнать, способно ли общество воспроизвести куль­ туру ответственного политического участия в электоральном процессе в сложившейся ситуации, в которой манипулятивная функция СМИ становиться существенным фактором и эффективным инструментом продвижения любых коммерчески или бюрократически мотивирован­ ных политических проектов.

Авторы работы, подчеркивая, что информационное обеспечение избирательного (референдумного) процесса представляет собой слож­ ный политико­правовой феномен, ограничили предмет своего иссле­ дования проблематикой правового регулирования информационного обеспечения выборов и референдумов.

Очевидно, что реальный информационный процесс и формальные условия и требования практики информирования избирателей и про­ ведения предвыборной агитации, хотя и связанные, но тем не менее весьма различные по своим характеристикам явления. Однако это объективное обстоятельство никоим образом не снижает научной и практической ценности работы.

Более того, последовательная правовая институционализация ин­ формационных отношений в электоральном процессе на современ­ ном этапе (2005–2007 гг.) выражает новые тенденции в развитии инс­ титутов выборов и референдумов.

Электоральная практика функционирования политических систем на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, составной частью которых являются конкретные избирательные системы, нуж­ дается именно в четком юридическом оформлении всех составных элементов электоральных информационных отношений – их субъект­ ного состава, объектов правового регулирования, содержания инфор­ мационных субъективных прав и юридических обязанностей участни­ ков электорального процесса, юридических гарантий и ограничений правонарушающих практик.

Только правовая регламентация информационных электоральных отношений, в основании которых лежат принципы публичной прозрач­ ности и открытости избирательных процедур и действий на всех стадиях избирательного (референдумного) процессов, позволит избежать пре­ вращения СМИ в инструмент продвижения бюрократических и олигар­ хических интересов в системы и институты публичного властвования.

Представленное исследование касается современного состояния юридического решения вопроса правового регулирования электораль­ ных информационных отношений. В работе рассматриваются как об­ щие проблемы информационного обеспечения избирательного (рефе­ рендумного) процессов, так и конкретные проблемы информирования избирателей, участников референдума и предвыборной агитации и аги­ тации по вопросам референдума.

12 Информационное обеспечение выборов и референдумов в Российской Федерации Структура исследования задана непосредственно структурой ин­ формационных электоральных отношений. Авторский подход к ис­ следуемой теме позволил детально просмотреть практически все со­ ставные элементы механизма правового регулирования электоральных информационных отношений в системе обеспечивающих их возник­ новение, изменение и прекращение основных институтов и субинсти­ тутов избирательного и референдумного права.

Актуальность работы не вызывает сомнений и определяется потреб­ ностью научного и практического осмысления целого ряда политико­ правовых проблем, возникающих на стыке науки конституционного, административного и гражданского права, поскольку электоральный процесс одновременно включает в себя политические, организацион­ ные и договорные отношения, возникающие в связи и по поводу ин­ формационного обеспечения выборов и референдумов.

Монография, несомненно, будет востребована научным и журна­ листским сообществами и пополнит фонд продвинутых публикаций на данную тему и будет полезна для всех участников электорального процесса.

Введение Развитие демократических институтов в современной России проис­ ходит одновременно со стремительной эволюцией информационной среды, появлением и развитием новых информационных технологий, совершенствованием информационных отношений. Информацион­ ное обеспечение избирательного (референдумного) процесса представ­ ляет собой сложный политико­правовой феномен, значение которого в российской электоральной действительности трудно переоценить.

В отличие от иных составляющих избирательного (референдумного) процесса, информационное обеспечение выборов и референдумов пре­ имущественно имеет внешнюю направленность, оно непосредственно воспринимается участниками избирательных кампаний, кампаний ре­ ферендума. Поэтому, очевидно, у значительной части граждан с инфор­ мацией о выборах (референдуме) ассоциируется все содержание понятий «избирательная кампания», «кампания референдума». «Предвыборная гонка», «предвыборная борьба» – таковы общеизвестные термины, от­ ражающие состязательность выборов, и в общественном сознании им соответствует жесткая конкуренция в ходе агитационной деятельности кандидатов, избирательных объединений, отражающаяся в агитацион­ ных материалах, а также в информации о проводимых агитационных мероприятиях и иной деятельности названных субъектов. Есть основа­ ния полагать, что именно специальная информация о выборах, рефе­ рендуме, распространяемая в рамках информационного обеспечения избирательной (референдумной) кампании, в наибольшей степени (по сравнению с иными составляющими избирательного (референдумно­ го) процесса) воздействует на избирателей, участников референдума, способствует формированию у них того или иного отношения к данной кампании, а также к отдельным ее участникам.

Изложенное мотивирует, на наш взгляд, необходимость правового регулирования информационного обеспечения выборов и референду­ мов и формирования юридически обоснованных правоприменитель­ ных подходов к реализации норм этого института. В известной мере способствовать решению этих задач призвана и настоящая работа.

В последние годы многие авторы обращаются к тематике выборов и референдумов. Однако лишь некоторые исследователи акцентируют внимание на проблематике их информационного обеспечения. Вмес­ те с тем практика проведения выборов и референдумов в Российской Федерации убедительно показывает, что информационное обеспече­ ние избирательного (референдумного) процесса как в части информи­ 1 Информационное обеспечение выборов и референдумов в Российской Федерации рования участников любой избирательной кампании, кампании рефе­ рендума, так и в части их агитационной деятельности приобретает все большее значение. Рассматриваемый институт российского законода­ тельства о выборах и референдумах является одним из сложнейших и требует особого внимания.

Помимо комплексного обзора проблематики информационного обеспечения избирательного (референдумного) процесса и рассмотре­ ния тех его сторон, которые достаточно полно урегулированы действу­ ющим законодательством, в настоящей работе формулируется опре­ деленная позиция в отношении новых информационных технологий и методик, использование которых в электоральном процессе только начинается или прогнозируется.

С учетом схожести правовой природы избирательного и референ­ думного процессов материал в книге излагается одновременно в отно­ шении обоих названных процессов. В тех случаях, когда их правовое регулирование различается, выделяются особенности регулирования информационного обеспечения референдумов.

В ходе внесения изменений в российское законодательство в 2006– 2007 гг. в институте информационного обеспечения выборов и рефе­ рендумов появились некоторые новшества, которые также отражены в настоящем исследовании.

Книга адресована прежде всего членам избирательных комиссий всех уровней, работникам аппаратов избирательных комиссий. Пред­ ставляется, что она может быть полезна также для преподавателей, ас­ пирантов и студентов учебных заведений юридического профиля, для повышения уровня правовой подготовки организаторов агитацион­ ной деятельности и ее непосредственных участников из числа членов политических партий, потенциальных кандидатов.

Книга может использоваться как учебное пособие по курсу «Ин­ формационное обеспечение выборов и референдумов в Российской Федерации». Примерная программа этого учебно­практического курса приведена в приложении 1. Организаторам обучения членов избира­ тельных комиссий, иных участников избирательного (референдумно­ го) процесса предлагаются также контрольные вопросы с элементами тестирования для оценки эффективности учебного процесса и степе­ ни усвоения слушателями содержания учебной программы.

Глава Правовая природа информационного обеспечения избирательного (референдумного) процесса. Особенности правового регулирования распространения специальной информации о выборах (референдумах) в период избирательной кампании, кампании референдума 1.1. Информационное обеспечение избирательного (референдумного) процесса: общие положения Информация (от лат. informatio – изложение, разъяснение) пред­ ставляет собой безусловную ценность в современной общественной жизни. Свободный оборот необходимой обществу информации, обеспечение своевременного и быстрого доступа к ней научных и производственных коллективов, отдельных людей являются за­ логом успеха в большинстве сфер человеческой деятельности. Все большее значение в современном мире придается информационному обеспечению любых общественно значимых процессов. Развитие и усложнение информационного обмена в обществе прямо пропор­ ционально эволюции социума, и современный человек живет в не­ прерывном информационном потоке, имея возможность ежедневно воспринимать колоссальный объем сведений. Этим можно объяс­ нить принципиальную важность всестороннего и рационального правового регулирования отношений, связанных с производством, оборотом, потреблением информации.

Система нормативного регулирования разносторонних отношений, складывающихся в процессе производства, оборота и потребления ин­ формации, в настоящее время достаточно развита. Наличие комплек­ са взаимосвязанных норм, регулирующих указанные отношения, поз­ волило исследователям выделить информационное право в качестве самостоятельной комплексной отрасли в системе российского права и законодательство об информации в качестве отрасли в системе рос­ сийского законодательства1.

Кроме того, в самостоятельную «комплексную правовую отрасль, опирающуюся на одноименную отрасль законодательства» выделяется 1 Весьма подробно и детально предпосылки и основания формирования отрасли информационного права, ее предмет, методы и иные сущностные характеристики рас­ смотрены в издании: Бачило И.Л., Лопатин В.Н., Федотов М.А. Информационное пра­ во: Учебник / Под ред. акад. РАН Б.Н. Топорнина. СПб.: «Юридический центр Пресс», 2001.

16 Информационное обеспечение выборов и референдумов в Российской Федерации право массовой информации, теснейшим образом связанное с инфор­ мационным правом2.

Под комплексными отраслями в отечественной теории права по­ нимаются общности взаимосвязанных однородных правовых норм, объединенных предметом регулирования, но относящихся при этом к разным отраслям права. Нормы информационного права, например, можно обнаружить и в конституционном, и в административном, и в гражданском законодательстве. Образно говоря, их можно назвать нормами с двойной пропиской, поскольку они входят одновременно вразные отрасли законодательства. В плоскости таких норм происхо­ дит пересечение двух или более отраслей законодательства.

С законодательством о выборах и референдумах нормы информа­ ционного права и права массовой информации теснейшим образом взаимодействуют в рамках института информационного обеспечения выборов и референдумов. Цель исследования их взаимодействия, их взаимного влияния видится в определении оптимального соотноше­ ния правового регулирования распространения информации в целом и специального правового регулирования распространения информа­ ции о выборах и референдумах, соответствующего потребности обес­ печения и защиты избирательных прав граждан. В этой связи ниже рассматриваются особенности распространения специальной инфор­ мации о выборах, референдуме в период избирательной кампании, кампании референдума по сравнению с общим правовым режимом распространения информации в Российской Федерации.

Установление определенных особенностей правового регулиро­ вания распространения информации, связанной с выборами, рефе­ рендумами, в том числе введение более строгих правил, обусловлено объективными причинами. Это прежде всего связь распространения такой информации с функционированием институтов непосредствен­ ного народовластия. К тому же информационное обеспечение вы­ боров (референдумов) является (особенно в части агитационной де­ ятельности) самой политизированной и экспрессивной составляющей избирательного (референдумного) процесса. Оно представляет собой широкое поле для применения разного рода негативных технологий, в том числе осуществляемых с целью манипулятивного воздействия на избирателей. В этой связи перед законодателем стоит ответственная задача поиска золотой середины в правовом регулировании инфор­ мационного обеспечения выборов и референдумов, поддержания ра­ ционального баланса между императивным законодательным регули­ рованием отношений в этой сфере и этическим, профессиональным См.: Федотов М.А. Право массовой информации в Российской Федерации. М.:

Междунар. отношения, 2002. С. 38–40.

саморегулированием деятельности производителей и распространите­ лей специальной информации о выборах (референдумах).

Информационное обеспечение избирательного (референдумного) процесса является также одной из важнейших составляющих системы гарантий избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации3. Неслучайно в статье 44 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67­ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федера­ ции»4 (с последующими изменениями) (далее – Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в ре­ ферендуме граждан Российской Федерации») говорится, что инфор­ мационное обеспечение способствует осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов и референдумов. Максимально полная, объективная, достоверная и своевременная информация, касающая­ ся избирательной кампании, кампании референдума, ее участников, порядка и сроков осуществления избирательных действий, действий по подготовке и проведению референдума и т. д. является необходи­ мым условием реализации гражданами Российской Федерации своих избирательных прав, права на участие в референдуме, имеет важное значение для формирования у граждан определенных электоральных приоритетов, на которых основывается их осознанный выбор.

Информа­ционное обеспечение избира­тель­ного (референдумного) процесса­ следует, по нашему мнению, рассматривать в трех аспектах:

во­первых, как комплексный правовой институт, представляющий собой совокупность взаимосвязанных правовых норм, предметом ре­ гулирования которых выступают отношения, складывающиеся в сфе­ ре производства и распространения специальной информации о вы­ борах и референдумах в период избирательной кампании, кампании референдума;

3 Права в сфере информационного обеспечения выборов входят в круг избиратель­ ных прав граждан. Подпункт 28 статьи 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67­ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граж­ дан Российской Федерации» относит к таковым, в частности, право участвовать в пред­ выборной агитации (отметим, что существуют разные варианты формулировки это­ го права. Некоторые исследователи употребляют в качестве общего термин «право на предвыборную агитацию» (см., например: Предвыборная агитация: теория и практика / Отв. ред. Н.С. Бондарь… С. 22 и др.). Иные используемые формулировки – «право на участие в предвыборной агитации», «право на проведение предвыборной агитации». Все они представляются в равной степени приемлемыми, хотя в них можно усмотреть не­ которую смысловую разницу). Иные права информационного характера, реализуемые в избирательном процессе при участии гражданина в тех или иных избирательных дейс­ твиях, исходя из формулировки указанного подпункта статьи 2, также относятся к изби­ рательным правам граждан.

4 «Собрание законодательства Российской Федерации», 17.06.2002, № 24, ст. 2253.

1 Информационное обеспечение выборов и референдумов в Российской Федерации во­вторых, что уже отмечено, как составную часть системы гаран­ тий избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

в­третьих, как составную часть избирательного (референдумного) процесса.

Отметим, что мы характеризуем информационное обеспечение из­ бирательного (референдумного) процесса как его составную часть, а не как отдельную стадию. По нашему мнению, информационное обес­ печение и финансирование (финансовое обеспечение) выборов не­ льзя считать отдельными стадиями избирательного процесса, так как они представляют собой комплексы мероприятий, осуществляемых на протяжении всей избирательной кампании, в том числе после голосо­ вания и определения результатов выборов (например, представление и опубликование итоговых финансовых отчетов), т. е. на всех стадиях избирательного процесса.

В литературе нередко приводится следующая последовательность стадий избирательного процесса: 1) назначение выборов; 2) установ­ ление избирательных округов; 3) установление избирательных учас­ тков (секций и т.п.); 4) создание избирательных органов (комиссий, бюро и т.п.); 5) регистрация избирателей; 6) выдвижение кандидатов;

7) агитационная кампания; 8) голосование; 9) подсчет голосов и ус­ тановление итогов голосования; 10) возможный второй тур голосова­ ния; 11) окончательное определение и опубликование результатов вы­ боров5. При этом В.В.Маклаков подчеркивает, что финансирование избирательной кампании относится ко всем стадиям избирательного процесса в совокупности6.

Основными стадиями избирательного процесса в Российской Фе­ дерации Ю.А. Веденеев и В.И. Лысенко называют: 1) назначение вы­ боров; 2) образование избирательных округов, в том числе единого избирательного округа, избирательных участков, составление списков избирателей на основе сведений о государственной регистрации (уче­ те) избирателей; 3) выдвижение кандидатов (списков кандидатов) и их регистрация; 4) информационное обеспечение выборов и проведение предвыборной агитации; 5) голосование и определение итогов голосо­ вания, установление результатов выборов, их официальное опублико­ вание (публикация)7.

Таким образом, ведущие исследователи как российского, так и за­ рубежного избирательного права и процесса не относят финансовое 5 См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. В 4 то­ мах. Тома 1­2 / Отв. ред. Б.А. Страшун. М.: БЕК, 1995. С. 340.

7 Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов/ Отв. ред. канд.юрид.наук А.А. Вешняков. М.: НОРМА, 2003. С. 297.

обеспечение выборов к стадиям избирательного процесса, признавая его длительный и комплексный характер, в силу которого оно осу­ ществляется на всех стадиях избирательного процесса8.

По нашему мнению, то же можно сказать и об информационном обеспечении выборов, включающего как предвыборную агитацию, так и информирование избирателей. Выделение его в качестве отде­ льной стадии избирательного процесса, наступающей после регист­ рации кандидатов, является, на наш взгляд, проявлением своего рода инерции взглядов, имевших распространение до того момента, как институт предвыборной агитации трансформировался в российском законодательстве о выборах (референдумах) в институт информаци­ онного обеспечения выборов. В настоящее время информационное обеспечение выборов осуществляется с начала и до завершения изби­ рательной кампании9.

Избирательный процесс – это категория электоральной динамики, отражающая систему организационно­технологических, политических и правовых отношений, возникающих и развивающихся при подго­ товке и проведении выборов. Рассматривая структуру избирательного процесса, мы исходим из того, что ее составляют не только последова­ тельные хронологически регламентированные этапы, которые приня­ то именовать стадиями избирательного процесса, но и иные, не менее сложные и не менее важные элементы, проявляющиеся на всех стадиях и даже за их пределами. С учетом этого в избирательном процессе поми­ мо стадийной следует выделять также обеспечительную составляющую, к которой относятся информационное и финансовое обеспечение вы­ боров, а также такой важный элемент, как рассмотрение и разрешение избирательных споров и применение мер ответственности за наруше­ ния требований избирательного законодательства, который мы можем 8 Е.И. Колюшин еще в 1999 г. писал, что законодательство не определяет содержа­ ния понятия «финансирование выборов», хотя широко его использует. Он отмечал, что в литературе употребляются также понятия «финансирование избирательных кампа­ ний», «финансирование предвыборной агитации», «политическое финансирование», которые неравнозначны финансированию выборов. Под последним, по его мнению, целесообразно понимать все действия, направленные на прямое и косвенное финансо­ вое и поддающееся финансовой оценке материальное обеспечение подготовки и про­ ведения выборов, не ограниченные рамками избирательной кампании (см.: Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России: Курс лекций. М.: МГУ. 1999.

С. 164–165).

9 Например, согласно пункту 4 статьи 72 Федерального закона «Об основных гаран­ тиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Феде­ рации» в течение трех месяцев со дня официального опубликования (обнародования) полных данных о результатах выборов в органы государственной власти данные, кото­ рые содержатся в протоколах всех комиссий об итогах голосования и о результатах выбо­ ров, размещаются в информационно­телекоммуникационной сети общего пользования «Интернет».

20 Информационное обеспечение выборов и референдумов в Российской Федерации назвать правозащитным обеспечением выборов, исходя из того, что его главное предназначение заключается в защите избирательных прав граждан Российской Федерации.

Таким образом, избирательный процесс в Российской Федерации, по нашему мнению, следует рассматривать как систему правовых, политических и организационно­технологических отношений в сфе­ ре подготовки и проведения выборов и участия в проводимых выбо­ рах – отношений, складывающихся в рамках ряда последовательных стадий, а также информационного, финансового и правозащитного обеспечения выборов. Данное определение в равной степени приме­ нимо и к референдумному процессу.

Ранее уже высказывалась позиция10, согласно которой информа­ ционное обеспечение избирательного процесса осуществляется в виде производства и распространения связанной с выборами информа­ ции в период всей избирательной кампании. Правовые отношения, складывающиеся в процессе производства и распространения такой информации в указанный период, могут быть выделены в особый вид – избирательные информационные правоотношения. Еще в г. было предложено выделить в отдельную главу в федеральных зако­ нах о выборах положения, касающиеся информационного обеспече­ ния избирательной кампании, что и было реализовано. Развивая из­ ложенный подход отметим, что в перспективе в рамках кодификации федерального избирательного (референдумного) законодательства следует, по нашему мнению, учесть специфику и комплексную при­ роду института информационного обеспечения выборов (референду­ мов) и отвести соответствующей главе надлежащее место в структуре кодифицированного акта, не включая информационное обеспечение выборов (референдумов) в последовательность стадий избирательного (референдумного) процесса.

Рассуждая о теоретических основах информационного обеспечения выборов и референдумов, нельзя не отметить, что в процессе реализа­ ции норм этого института складывается особый вид правоотношений.

Известно, что в процессе деятельности организаций, осуществляю­ щих выпуск средств массовой информации (далее – СМИ), возникает специальный вид правоотношений – массово­информационные пра­ воотношения, «специфика которых состоит в том, что в них информа­ ция предстает самостоятельным объектом правоотношений, а значит, нуждается в специальном механизме правового регулирования»11.

10 См.: Большаков С.В. Правовое регулирование участия средств массовой инфор­ мации в избирательном процессе. Автор. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 15, 18–21, 24.

11 Федотов М.А. Правовые основы участия СМИ в избирательной кампании. // Ин­ тернет­мониторинг выборов в России. М.: МИПО РЕПРО. 2001. С. 10.

Такие отношения, регулируемые нормами информационного права и права массовой информации (информационные правоотношения), могут быть отнесены к группе отношений по обеспечению прав и сво­ бод человека, а также к группе отношений по поводу обмена матери­ альными и нематериальными ценностями.

Первая из вышеназванных групп информационных отношений, прямо восходящая к конституционным принципам свободы сло­ ва и свободы информации, регулируется императивными методами, присущими публичному праву.

Группа общественных отношений, возникающих по поводу обмена материальными и нематериальными ценностями информационного характера, очевидно, может быть отнесена к частноправовой сфере, регулируемой, как правило, диспозитивными методами.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что при осуществлении правового регулирования в сфере информационного права, как прави­ ло, применяется сочетание императивного и диспозитивного методов правового регулирования соответствующих информационных отно­ шений.

При этом в качестве объекта правового регулирования выступают отношения между производителями, распространителями и потреби­ телями информации, и речь, таким образом, идет об информационных правоотношениях, возникающих между субъектами права в процессе производства, распространения и получения информации.

В свою очередь избирательные отношения являются предметом ре­ гулирования избирательного права, входящего в систему конституци­ онного права.

Избирательные отношения могут быть квалифицированы как от­ ношения, возникающие в процессе реализации гражданами активного и пассивного избирательного права, иных избирательных прав в пери­ од проведения выборов, основной целью которых является формиро­ вание легитимных органов государственной власти и органов местно­ го самоуправления.

Избирательные отношения могут быть отнесены также к группе отношений по обеспечению прав и свобод человека, связанных с соб­ людением участниками избирательного процесса режима законности, а также охраной правового порядка реализации норм конституцион­ ного (и конкретно – избирательного) права.

Очевидно, что избирательные отношения, в том числе связанные с распространением информации о выборах в период избирательной кампании, регулируются публично­правовыми отраслями российс­ кого права, применяющими преимущественно императивный, осно­ ванный на субординации между участниками правоотношения метод правового регулирования.

22 Информационное обеспечение выборов и референдумов в Российской Федерации С учетом сказанного можно утверждать, что между участниками избирательной кампании в ходе обмена информацией о выборах воз­ никают не информационные правоотношения, а избирательные пра­ воотношения информационного характера, или, говоря иначе, избира­тель­ные информа­ционные пра­воотношения.

Информационное обеспечение избирательного (референдумно­ го) процесса имеет свои конституционные основания. Конституция Российской Федерации, являясь ядром правовой системы России12, содержит в своих нормах основы всех отраслей, подотраслей и инсти­ тутов российского законодательства. Не составляет исключения и рас­ сматриваемый институт.

Определяя конституционные основы информационного обеспече­ ния избирательного (референдумного) процесса необходимо, на наш взгляд, избегать чрезмерного «расширения» такой конституционной базы, ограничиваясь лишь теми конституционными нормами, на ко­ торых непосредственно основан данный институт.

В этой связи нельзя, по нашему мнению, в полной мере согла­ ситься с выводами Н.С. Бондаря и А.А. Джагаряна, которые пишут:

«Формулируя перечень избирательных прав граждан в п. 28 ст. 2 ФЗ “Об основных гарантиях…”, законодатель разделяет избирательные права на конституционные (активное и пассивное) и “иные” изби­ рательные права (в Федеральном законе слово «иные» не содержит­ ся, но фактически подразумевается), к которым отнесено и право на участие в предвыборной агитации. Подобный подход может навести на мысль, что «иные» избирательные права не имеют своего консти­ туционного содержания. Однако более внимательный анализ выяв­ ляет несостоятельность такого подхода»13. Далее названные авторы отмечают, что конституционное содержание права на предвыборную агитацию не замыкается пределами нормативного содержания ста­ тьи 32 Конституции, а «вытекает из фундаментальных конституци­ онных ценностей». Среди положений, из которых вытекает право на предвыборную агитацию, они называют статьи 2, 6, 13, 29, 32, 130 и др. Конституции Российской Федерации и даже абзацы 1, 4 и 6 ее преамбулы.

Не отрицая, что конституционное содержание имеет любое право человека и гражданина, любой правовой институт (что естественно, учитывая всеобъемлющий и учредительный характер конституци­ онной регламентации), отметим вместе с тем, что непосредственное отношение некоторых из перечисленных положений к предвыборной 12 См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 3­е изд.

перераб. и доп. М.: Юристъ, 2002. С. 87.

13 См.: Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Конституционная ценность избирательных прав граждан России. М.: Формула права, 2005. С. 54.

агитации и к информационному обеспечению избирательного (рефе­ рендумного) процесса в целом вызывает сомнения14.

По нашему мнению, конституционные основы правового инсти­ тута информационного обеспечения выборов (а не всего комплекса избирательных прав граждан) следует ограничивать положениями статьи 29 Конституции Российской Федерации, определяющей базо­ вые параметры информационного оборота в стране, в их взаимосвязи с регламентирующими избирательные права граждан нормами статьи 32 Конституции Российской Федерации. Положения каждой части статьи 29 закладывают основы установления правового режима рас­ пространения любой информации, в частности специальной инфор­ мации о выборах и референдумах, в том числе в период избирательной кампании, кампании референдума.

Согласно части 1 статьи 29 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется свобода мысли и слова. На основании данного положения свобода слова, выражения мнения должна быть гаранти­ рована соответствующими нормами и в процессе информационного обеспечения выборов (референдумов).

Часть 2 названной статьи гласит: «Не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социаль­ ного, расового, национального, религиозного или языкового превос­ ходства». Это единственная конституционная норма, в которой ис­ пользуется термин «агитация». Конституированные данной нормой ограничения являются обязательными и в сфере информационного обеспечения избирательного (референдумного) процесса.

В соответствии с частью 3 статьи 29 Конституции Российской Фе­ дерации никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них. Часть 4 указанной статьи устанавли­ 14 Поясним также, что отраженный в действующем законодательстве подход к из­ бирательным правам не означает отсутствия конституционных оснований и консти­ туционной ценности у каких­либо избирательных прав. Дифференцируя в статье Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» эти права на конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными и иные права, законода­ тель отнюдь не подразумевает, что иные, помимо закрепленных в статье 32 Конституции Российской Федерации, избирательные права граждан России не имеют своего конс­ титуционного содержания. Просто такие права прямо не закреплены в Конституции Российской Федерации и являются правами, основанными на законе. Естественно, они вытекают из совокупности конституционных норм, в том числе норм, устанавливающих основы конституционного строя Российской Федерации. Однако из той же совокупнос­ ти норм вытекают и многие другие права человека и гражданина, именно поэтому мы останавливаемся только на непосредственном конституционном основании института информационного обеспечения выборов и референдумов – статьях 29 и 32 Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи.

2 Информационное обеспечение выборов и референдумов в Российской Федерации вает, что каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным спосо­ бом. Согласно части 5 гарантируется свобода массовой информации и запрещается цензура.

Свободе выражения мнения в избирательном (референдумном) процессе уделяется немало внимания. Нормы законодательства о вы­ борах и референдумах (в том числе, в конституционно­правовом смысле некоторых из них, выявленном Конституционным Судом Рос­ сийской Федерации в Постановлении от 30 октября 2003 г. № 15­П) и практика их применения ориентированы на то, чтобы гарантировать свободу слова и выражения мнения, в том числе журналистами при осуществлении их профессиональной деятельности. Права и интересы принимающих участие в информационном обеспечении выборов ор­ ганизаций, осуществляющих выпуск СМИ, также являются объектом защиты соответствующих электорально­правовых норм.

Таким образом, как информационное право и право массовой ин­ формации, так и институт информационного обеспечения избира­ тельного (референдумного) процесса имеют, как нам представляется, общую конституционную основу в статье 29 Конституции Российской Федерации, которая (безусловно, во взаимосвязи с иными конститу­ ционными нормами) закладывает базис всего правового регулирова­ ния информационного оборота в стране.

Исследование существующего правового регулирования изби­ рательного процесса в части его информационного обеспечения позволяет нам сформулировать в качестве одного из принципов из­ бирательного права принцип полноты информа­ционного обеспечения выборов. Он обусловлен важностью обеспечения реализации в изби­ рательном процессе конституционного права свободно искать, полу­ чать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (статья 29 Конституции Российской Федерации), а также важностью получения избирателями всесторонней и разно­ образной информации о кандидатах, избирательных объединениях, избирательном законодательстве, порядке и сроках осуществления избирательных действий, которая служит цели обеспечения возмож­ ности свободной и самостоятельной реализации гражданами своих избирательных прав.

Этот принцип проявляется в отраженной в действующем законо­ дательстве о выборах концепции дифференциации информационно­ го обеспечения выборов на информирование избирателей, которое должно быть объективным, достоверным и призвано снабжать граж­ дан правдивой информацией о выборах, и предвыборную агитацию, имеющую специальную целевую природу и направленную прежде все­ го на то, чтобы посредством распространения определенной инфор­ мации склонить избирателей к поддержке на выборах того или иного кандидата, списка кандидатов.

Кроме того, фактическое информационное обеспечение выборов (а также референдумного процесса, в отношении которого можно сформулировать аналогичный принцип) шире, нежели совокупность информирования избирателей и предвыборной агитации, что вполне объяснимо с учетом важности и необходимости обеспеченной техни­ ческими средствами, в частности средствами ГАС «Выборы», передачи между субъектами, участвующими в подготовке и проведении выбо­ ров, разносторонней, в том числе юридически значимой, информа­ ции о выборах всех уровней. На наш взгляд, исходя из определения ГАС «Выборы», согласно которому под указанной системой понима­ ется автоматизированная информационная система, реализующая информационные процессы при подготовке и проведении выборов и референдума, а также из очевидной терминологической и содержа­ тельной взаимосвязи законодательства о ГАС «Выборы» и об инфор­ мации, можно говорить о том, что использование ГАС «Выборы» при подготовке и проведении выборов и референдумов является составной частью информационного обеспечения избирательного (референдум­ ного) процесса в широком смысле. И хотя такой широкий подход не закреплен в законах о выборах, исходящих из понимания информа­ ционного обеспечения только как совокупности информирования избирателей и предвыборной агитации, он, по нашему мнению, под­ тверждает высказанную выше мысль о комплексном характере инфор­ мационного обеспечения, не замыкающегося рамками одной стадии избирательного (референдумного) процесса. Кроме того, отметим, что широкий подход к институту информационного обеспечения выборов и референдумов, более полное использование его потенциала и даль­ нейшее развитие его возможностей, по нашему мнению, в перспек­ тиве позволят решать все большее количество задач в избирательном (референдумном) процессе, постепенно отказываясь в будущем от не­ которых методов, эффективность (и даже безопасность) которых вы­ зывает сомнения (например, от использования в ходе избирательных кампаний вертолетов в условиях Крайнего Севера и т.п.).

С этой точки зрения одним из аспектов рассматриваемого при­ нципа является обеспечение наличия у организаторов выборов пол­ ной информации, касающейся всех сторон подготовки и проведения выборов, и возможности своевременной и безопасной передачи этой информации между избирательными комиссиями разных уровней с использованием технических средств.

Статья 13 Конвенции о стандартах демократических выборов, из­ бирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружест­ ва Независимых Государств устанавливает правила государственной 26 Информационное обеспечение выборов и референдумов в Российской Федерации информационной поддержки выборов и агитационной деятельнос­ ти, раскрывающие некоторые стороны принципа полноты информа­ ционного обеспечения выборов15. В соответствии с указанной стать­ ей стороны обеспечивают свободу поиска, сбора, распространения информации о выборах, кандидатах, беспристрастное информаци­ онное освещение выборов в средствах массовой информации и те­ лекоммуникаций. При этом организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, призваны информировать население о выборах, выдвижении кандидатов (списков кандидатов), их пред­ выборных программах (платформах), о ходе избирательной кампа­ нии, итогах голосования и результатах выборов, и осуществлять свою деятельность в рамках Конституции, законов, международных обяза­ тельств государства.

В аспекте предвыборной агитации названная Конвенция требует, чтобы гражданам, кандидатам, политическим партиям (коалициям), выдвинувшим кандидата и (или) список кандидатов, иным обще­ ственным объединениям, общественным организациям гарантирова­ лась свобода проведения агитационной деятельности в любых допус­ каемых законом формах и законными методами в порядке и сроки, предусмотренные законами, в условиях плюрализма мнений, отсут­ ствия цензуры.

1.2 Общие вопросы регулирования распространения специальной информации о выборах, референдуме в период избирательной кампании, кампании референдума: мировой и отечественный опыт В международных правовых актах немалое внимание уделяется вопро­ сам выборов и вопросам свободного информационного обмена в совре­ менных государствах. В международно­правовых нормах и деклараци­ ях сформулированы рамочные, общие и конкретные правоположения в части регулирования информационного обеспечения выборов.

Всеобщая декларация прав человека16 установила, что каждый че­ ловек имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение их; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять инфор­ 15 См.: Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств и Реко­ мендации для международных наблюдателей Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами. Издание Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. М., 2004.

16 Текст международных документов в настоящей работе и в приложении приводится по изданию: Международные избирательные стандарты: Сб. документов / Отв. ред. канд юрид наук А.А. Вешняков; науч. ред.: д. юрид. наук В.И. Лысенко. М.: Весь Мир, 2004.

мацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ (статья 19). В статье 21 Декларации закреплено, что воля наро­ да должна быть основой власти правительства; эта воля должна нахо­ дить выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равно­ значных форм, обеспечивающих свободу голосования.

Основополагающие принципы проведения выборов, такие, как принцип нефальсифицированности и принцип свободных выборов, предполагают, в том числе, реализацию в ходе избирательных кампаний свободы выражения мнения и свободы массовой информации. Рас­ суждая о принципе свободных выборов, закрепленном в части 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации, Т.Д. Зражевская справедливо отмечает: «Содержание данного стандарта включает в себя: создание условий для осознанного и обоснованного выбора между альтернатив­ ными кандидатами; право на свободу мнения и слова; право на свобо­ ду информации; право на свободу собраний и ассоциаций; свободное волеизъявление при тайном голосовании»17. Таким образом, избира­ тельные права и права в информационной сфере теснейшим образом взаимосвязаны, как взаимосвязаны и принципы проведения выборов с основными принципами информационного оборота. На это ориен­ тирует международно­правовая регламентация упомянутых важней­ ших начал общественной жизни.

При этом в международных документах справедливо уделяется вни­ мание и возможности ограничения информационных прав. В статье Международного пакта о гражданских и политических правах сказа­ но: 1) Каждый человек имеет право беспрепятственно придерживать­ ся своих мнений; 2) Каждый человек имеет право на свободное выра­ жение своего мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от го­ сударственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения или иными способами по своему выбору. Вместе с тем установлено, что пользование предусмотренны­ ми в пункте 2 правами налагает особые обязанности и особую ответс­ твенность. Оно может быть, следовательно, сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом и являться необходимыми: a) для уважения прав и репутации других лиц; б) для охраны государственной безопасности, общественного по­ рядка, здоровья или нравственности населения.

Таким образом, международная регламентация ограничений ин­ формационных прав исходит из концепции законности, необходимос­ 17 Зражевская Т.Д.. Проблема конституционного закрепления принципов избира­ тельной системы Российской Федерации// Право и власть. 2001. №1. С. 26.

2 Информационное обеспечение выборов и референдумов в Российской Федерации ти таких ограничений и их соразмерности определенным общественно значимым целям. Та же концепция отражена в иных международных документах, а также в части 3 статьи 55 Конституции Российской Фе­ дерации.

Статья 10 Европейской конвенции о защите прав человека и ос­ новных свобод также устанавливает, что каждый имеет право свобод­ но выражать свое мнение, которое включает свободу придерживать­ ся своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого­либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ. Вместе с тем в части 2 статьи 10 Конвенции говорится, что осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с определен­ ными формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственнос­ ти, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разгла­ шения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

Правовая регламентация информационного обеспечения выборов и референдумов в Российской Федерации отвечает требованиям на­ званных международных актов. При этом в отношении предвыборной агитации необходимо отметить, что федеральное законодательство о выборах и референдумах не устанавливает ограничений прав и сво­ бод человека и гражданина, в частности права свободно искать, полу­ чать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, а регламентирует правовой режим реализации права на предвыборную агитацию как одного из предусмотренных за­ коном избирательных прав граждан Российской Федерации.

Анализируя положения статьи 19 Международного пакта о граж­ данских и политических правах и статьи 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод в контексте избирательного процесса, можно прийти к выводу о том, что эти положения закрепля­ ют, во­первых, право избирателей делать свой выбор не вслепую, а на основании полной и достоверной информации о выборах; во­вторых, право кандидатов (избирательных объединений) на доведение до све­ дения избирателей своих предвыборных программ; в­третьих, право организаций, осуществляющих выпуск СМИ, доводить до избирате­ лей сообщения по вопросам, имеющим общественный интерес, а так­ же излагать свою точку зрения на избирательную кампанию.

Эти права можно рассматривать как аспекты права на свободные выборы. При этом формальный и публичный характер избирательного процесса, императивно предписывающий всем его субъектам осущест­ влять избирательные действия в строгом соответствии с процедурами, установленными законами о выборах, предполагает необходимость уточнения порядка и правил распространения информации о выбо­ рах в период избирательной кампании с целью, во­первых, обеспечить равенство прав избирателей, всех субъектов избирательного процесса в информационной сфере, а во­вторых, воспрепятствовать попыткам недобросовестных участников избирательной кампании нарушить права иных лиц для достижения собственных политических или эконо­ мических выгод. Это касается, в частности, тех представителей СМИ, которые, нарушая установленные законами о выборах ограничения, участвуют в проведении предвыборной агитации в пользу одного или нескольких кандидатов, пренебрегая при этом общепризнанными этическими нормами, закрепленными в том числе в регламентирую­ щих журналистскую деятельность международных документах.

Необходимо подчеркнуть, что Федеральный закон «Об основ­ ных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», как и иные законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах, не вступает в про­ тиворечие с приведенными международно­правовыми стандартами в сфере распространения информации. Названный закон выделяет цель обеспечения равенства прав граждан, гарантированного статьями и 19 Конституции Российской Федерации. В свою очередь принцип равенства прав граждан исключительно важен для реализации консти­ туционного права граждан России избирать и быть избранными в ор­ ганы государственной власти и органы местного самоуправления.

Анализ современных международных документов, в которых так или иначе затрагиваются вопросы распространения информации иучастия организаций, осуществляющих выпуск СМИ, в избиратель­ ном процессе показывает, что в современном мире все большее зна­ чение придается обеспечению равенства прав в этой сфере, доступ­ ности информации и «чистоты» информационного пространства18.

Основываясь на нормах и рекомендациях международных докумен­ тов, современные государства должны обеспечивать соответствую­ щее регулирование национальным законодательством отношений по информационному обеспечению избирательного (референдумного) процесса.

В ходе развития постсоветского законодательства о выборах и ре­ ферендумах в нашей стране, пожалуй, самым существенным образом эволюционировал именно рассматриваемый институт, пройдя путь от 18 Извлечения из таких документов, наглядно демонстрирующих возрастание ин­ тереса на международном уровне к вопросам информационного обеспечения выборов, приведены в приложении к настоящей работе.

30 Информационное обеспечение выборов и референдумов в Российской Федерации рамочного регулирования предвыборной агитации до детального регу­ лирования информационного обеспечения выборов и референдумов в целом.

Историю развития норм института предвыборной агитации, а за­ тем информационного обеспечения выборов и референдумов в оте­ чественном законодательстве с 1994 г. можно вкратце изложить следу­ ющим образом.

В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» 1994 года глава 6 «Предвыбор­ ная агитация» включала в себя всего четыре статьи, устанавливавшие самые основные правила проведения предвыборной агитации в ходе избирательной кампании в аспекте права на предвыборную агитацию, условий проведения предвыборной агитации через средства массовой информации, недопустимости злоупотреблений правом на проведе­ ние предвыборной агитации и сроков ее проведения. Нормы, закреп­ ленные в указанных статьях, регулировали только наиболее общие и основные отношения в сфере проведения предвыборной агитации и, таким образом, соответствовали рамочному характеру закона. Одна­ ко недостаточно детальное регулирование на законодательном уровне указанных отношений создало возможность для применения разно­ образных технологий, эксплуатировавших имевшуюся пробельность, которой умело пользовались изобретательные и далеко не всегда зако­ нопослушные политтехнологи.

При совершенствовании законодательной регламентации и при­ нятии в 1997 г. нового Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Рос­ сийской Федерации» сфера регулирования норм, регламентировавших порядок проведения предвыборной агитации, была существенно рас­ ширена. Глава 7 «Агитация при проведении выборов и референдума»

указанного закона содержала уже девять статей, основным новшеством которых стало достаточно детальное установление условий проведе­ ния предвыборной агитации всеми разрешенными законом методами:

общих условий доступа кандидатов, избирательных объединений, из­ бирательных блоков, инициативных групп по проведению референду­ ма к средствам массовой информации; условий проведения агитации через электронные средства массовой информации; условий проведе­ ния агитации через печатные средства массовой информации; условий проведения агитации посредством проведения массовых мероприятий;

условий распространения агитационных печатных материалов (ста­ тьи 39–43). Несмотря на это, развитие информационных и «черных»

избирательных технологий в известной степени опередило развитие законодательных регламентаций в этой сфере, что в наихудшем виде проявилось на выборах депутатов Государственной Думы Федерально­ го Собрания Российской Федерации третьего созыва в 1999 г. (напри­ мер, знаменитое «телекиллерство» С. Доренко).

Стремление к устранению подобных негативных явлений, кореня­ щихся, в том числе, в низком уровне электорально­правовой культуры некоторых участников избирательного процесса, привело к выработке новой концепции и появлению в обновленном Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в ре­ ферендуме граждан Российской Федерации» 2002 г. института инфор­ мационного обеспечения выборов, подразделяющегося на информи­ рование избирателей и предвыборную агитацию.

Глава VII этого закона называется «Гарантии прав граждан на полу­ чение и распространение информации о выборах и референдумах» и включает в себя 13 статей, регулирующих порядок осуществления как информирования избирателей, так и предвыборной агитации, при­ званных в совокупности способствовать осознанному волеизъявле­ нию граждан и гласности выборов. Тексты соответствующих правовых предписаний до предела конкретизированы (и продолжают конкрети­ зироваться в ходе внесения в них изменений) – очевидно, что зако­ нодатель стремится урегулировать на уровне закона по возможности все ситуации, как уже имевшие место на практике, так и поддающиеся прогнозированию в ходе информационного обеспечения выборов.

На текущем этапе развития избирательного законодательства нор­ мы института информационного обеспечения выборов и референду­ мов в очередной раз претерпели определенную коррекцию, в том чис­ ле с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, судебной практики, государственного курса на усиление правовых мер противодействия экстремистской деятельности и новых организационно­технических реалий в сфере массовой информации.

Законодательную основу правового регулирования отношений в сфере информационного обеспечения выборов и референдумов со­ ставляет указанная глава VII Федерального закона «Об основных га­ рантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Исключение составляют отношения в сфере информационного обеспечения референдума Российской Федерации, основой регулирования которых является глава 8 «Информационное обеспечение референдума» Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года № 5­ФКЗ «О референдуме Российской Федерации».

Нормами главы VII Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Рос­ сийской Федерации», с учетом положений пункта 6 статьи 1 назван­ ного Федерального закона, согласно которому федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые 32 Информационное обеспечение выборов и референдумов в Российской Федерации в Российской Федерации, не должны противоречить этому Федераль­ ному закону, предопределяется содержание соответствующих глав фе­ деральных законов «О выборах депутатов Государственной Думы Феде­ рального Собрания Российской Федерации» и «О выборах Президента Российской Федерации», а также законов субъектов Российской Феде­ рации, регламентирующих информационное обеспечение конкретных выборов. Вместе с тем федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные га­ рантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.

Положения глав названных законов об информационном обес­ печении выборов и референдумов следует применять во взаимосвязи с иными нормами этих законов, а также с положениями смежного за­ конодательства, прежде всего законодательства о средствах массовой информации. Непосредственным образом связаны с регулированием отношений в сфере информационного обеспечения выборов и рефе­ рендумов нормы специальных законов об информации, Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54­ФЗ «О собраниях, митингах, демонс­ трациях, шествиях и пикетированиях» и других законов. Системная работа с избирательным и смежным законодательством необходима для правильного правоприменения в том числе в области информаци­ онного обеспечения выборов и референдумов.

Особого внимания заслуживает Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2124­1 «О средствах массовой информации» (с последующими изменениями). Этот Закон раскрыл содержание свободы массовой информации в Российской Федерации, установил правила, запрещающие цензуру и злоупотребление свободой массовой информации, определил основные понятия в сфере массовой инфор­ мации и в целом создал достаточно прочную правовую базу функцио­ нирования медиаиндустрии в нашей стране.

Терминологический ряд Закона (правовые дефиниции), установ­ ленный статьей 2, является ориентиром для всех правовых актов, в ка­ кой­либо части регулирующих отношения в сфере массовой информа­ ции. Названная статья определяет, что для целей данного Закона:

под массовой информацией понимаются предназначенные для не­ ограниченного круга лиц печатные, аудио­, аудиовизуальные и иные сообщения и материалы;

под средством массовой информации понимается периодическое печатное издание, радио­, теле­, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации. В этой связи необходимо обратить внимание на недопус­ 19 «Ведомости СНД и ВС РФ», 13.02.1992, № 7. ст. 300.

тимость употребления термина «СМИ» для идентификации организа­ ций телерадиовещания, редакций периодических печатных изданий (субъектов права). Закон рассматривает СМИ как объекты, как формы периодического распространения массовой информации определен­ ными субъектами. Поэтому в законодательстве о выборах и референ­ думах используется юридически корректное понятие «организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации», обозначаю­ щее организации, которые осуществляют теле­ и (или) радиовещание, и редакции периодических печатных изданий (подпункт 46 статьи Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»);

под периодическим печатным изданием понимается газета, жур­ нал, альманах, бюллетень, иное издание, имеющее постоянное назва­ ние, текущий номер и выходящее в свет не реже одного раза в год;

под радио­, теле­, видео­, кинохроникальной программой понима­ ется совокупность периодических аудио­, аудиовизуальных сообще­ ний и материалов (передач), имеющая постоянное название и выходя­ щая в свет (в эфир) не реже одного раза в год;

под продукцией средства массовой информации понимается тираж или часть тиража отдельного номера периодического печатного изда­ ния, отдельный выпуск радио­, теле­, кинохроникальной программы, тираж или часть тиража аудио­ или видеозаписи программы;

под распространением продукции средства массовой информации понимается продажа (подписка, доставка, раздача) периодических печатных изданий, аудио­ или видеозаписей программ, трансляция радио­, телепрограмм (вещание), демонстрация кинохроникальных программ;

под специализированным средством массовой информации по­ нимается такое средство массовой информации, для регистрации или распространения продукции которого Законом Российской Федера­ ции «О средствах массовой информации» установлены специальные правила;

под редакцией средства массовой информации понимается ор­ ганизация, учреждение, предприятие либо гражданин, объединение граждан, осуществляющие производство и выпуск средства массовой информации;

под главным редактором понимается лицо, возглавляющее редак­ цию (независимо от наименования должности) и принимающее окон­ чательные решения в отношении производства и выпуска средства массовой информации;

под журналистом понимается лицо, занимающееся редактировани­ ем, созданием, сбором или подготовкой сообщений и материалов для редакции зарегистрированного средства массовой информации, свя­ 3 Информационное обеспечение выборов и референдумов в Российской Федерации занное с ней трудовыми или иными договорными отношениями либо занимающееся такой деятельностью по ее уполномочию;

под издателем понимается издательство, иное учреждение, предпри­ ятие (предприниматель), осуществляющее материально­техническое обеспечение производства продукции средства массовой информации, а также приравненное к издателю юридическое лицо или гражданин, для которого эта деятельность не является основной либо не служит главным источником дохода;

под распространителем понимается лицо, осуществляющее рас­ пространение продукции средства массовой информации по договору с редакцией, издателем или на иных законных основаниях.

В названных значениях применяются перечисленные понятия и в сфере регулирования информационного обеспечения выборов и ре­ ферендумов, в связи с чем представляется важным, чтобы правопри­ менители, прежде всего избирательные комиссии, применяя те или иные нормы института информационного обеспечения, всегда ори­ ентировались на приведенный терминологический ряд, не допуская неверной интерпретации основных понятий в области массовой ин­ формации.

Закон Российской Федерации «О средствах массовой информа­ ции» устанавливает правила учреждения, регистрации организаций, осуществляющих выпуск СМИ, организации деятельности телерадио­ компаний и редакций периодических печатных изданий, права и обя­ занности журналистов, регламентирует их отношения с гражданами и организациями, порядок распространения массовой информации, основы межгосударственного сотрудничества в области массовой ин­ формации и ответственность за нарушение законодательства о СМИ.

Избирательным комиссиям, равно как и иным правоприменителям, при решении тех или иных вопросов, касающихся информационного обеспечения выборов и референдумов, весьма часто приходится об­ ращаться к нормам Закона Российской Федерации «О средствах мас­ совой информации». В дальнейшем изложении конкретных аспектов информирования избирателей и предвыборной агитации будут отме­ чаться «точки соприкосновения» норм избирательного законодатель­ ства и названного Закона, которым следует уделять особое внимание.

Сегодня очевидно, что Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации» во многих аспектах устарел и не отвечает пот­ ребностям регулирования современных разносторонних отношений в области масс­медиа, в том числе с учетом развития новых информа­ ционно­коммуникационных систем и технологий и появления новых видов СМИ (прежде всего, Интернет­СМИ)20.

20 Подробнее см. главу 5 настоящей работы.

В этой связи представляются весьма желательными разработка и принятие нового, отражающего современные реалии жизни российс­ кого общества федерального закона о средствах массовой информации.

На основании положений статей 29 и 32 Конституции Российской Федерации законодательство о выборах и референдумах регламентиру­ ет право граждан Российской Федерации на участие в информацион­ ном обеспечении выборов и устанавливает систему гарантий их прав на получение и распространение информации о выборах, референдумах.

С учетом важности всестороннего гарантирования прав граждан в сфере информационного обеспечения выборов, референдумов, в Фе­ деральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» система­ тизированы нормы, закрепляющие принципы и порядок информиро­ вания избирателей, участников референдума; правила опубликования (обнародования) результатов опросов общественного мнения, связан­ ных с выборами, референдумами; виды организаций телерадиовеща­ ния и периодических печатных изданий, участвующих в информа­ ционном обеспечении выборов и референдумов; понятие, перечень форм и методов предвыборной агитации, агитации по вопросам ре­ ферендума, а также правила проведения такой агитации различными методами; временные рамки агитационного периода; гарантии права участников референдума на своевременное ознакомление с текстом проекта закона, иного нормативного правового акта, выносимого на референдум; ограничения при проведении предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума. Указанные нормы представляют собой систему основных правовых гарантий реализации избиратель­ ных прав граждан в сфере информационного обеспечения выборов.

Таким образом, правовой режим распространения специальной информации о выборах и референдумах установлен специальным законодательством. В то же время общий правовой режим информа­ ционного оборота в стране определяется законодательством об ин­ формации. Общая картина соотношения этих режимов такова: элек­ торально­правовое регулирование в данной сфере основывается на базовых параметрах информационного оборота, определенных зако­ нами об информации, но при этом устанавливает существенные осо­ бенности, обусловленные спецификой электоральной информации и периодом ее распространения.

Основные ограничения на распространение специальной инфор­ мации о выборах и референдумах можно классифицировать следую­ щим образом:

– ограничения, обусловленные принципами информирования из­ бирателей, участников референдума, требованиями к субъектам и порядку его осуществления;

36 Информационное обеспечение выборов и референдумов в Российской Федерации – ограничения по кругу субъектов – организаций, осуществляю­ щих выпуск СМИ, которые вправе предоставлять эфирное вре­ мя, печатную площадь для проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума;

– ограничения по кругу субъектов – физических лиц и организа­ ций, которые вправе проводить предвыборную агитацию, агита­ цию по вопросам референдума;

– ограничения, обусловленные порядком оплаты проведения пред­ выборной агитации, агитации по вопросам референдума исклю­ чительно через соответствующие избирательные фонды;

– ограничения, обусловленные порядком проведения предвыбор­ ной агитации, агитации по вопросам референдума через СМИ;

– ограничения, обусловленные порядком проведения предвыбор­ ной агитации, агитации по вопросам референдума посредством распространения печатных, аудиовизуальных и иных агитацион­ ных материалов и иными законными методами;

– ограничения, обусловленные недопустимостью злоупотребления правом при проведении предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума.

На разных этапах становления и развития института информаци­ онного обеспечения избирательного (референдумного) процесса не раз, прежде всего со стороны журналистов, высказывалась обеспоко­ енность по поводу существенных лимитов в сфере распространения специальной информации о выборах и референдумах. Вместе с тем, как показывает практика, такие ограничения в большинстве своем яв­ ляются рациональными и служат обеспечению избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации позволяет в известных преде­ лах ограничивать те или иные права. Согласно части 3 статьи 55 Конс­ титуции права и свободы человека и гражданина могут быть ограниче­ ны федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здо­ ровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Не составляют исключения пра­ ва и свободы в информационной сфере, предусмотренные статьей Конституции Российской Федерации.

Некоторые граждане, которым законы о выборах причиняют, оче­ видно, определенные неудобства, полагают, что избирательное зако­ нодательство посягает на свободу слова, гарантированную гражданам России Конституцией Российской Федерации21.

21 См., например: Эннеева М. Так кто же СМИ – преступник или жерт­ ва? // Советник. 2001. № 5.

Это, разумеется, не так. Ведь если часть 1 статьи 29 Конституции Российской Федерации гарантирует свободу мысли и слова для каж­ дого, то часть 4 названной статьи закрепляет право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять инфор­ мацию любым законным способом. Из этого следует, что если свобода слова гарантируется каждому без установленных законами ограни­ чений и, следовательно, ограничивается только конституционными нормами, то право каждого на распространение информации Конс­ титуция Российской Федерации ограничивает требованием соблюдать законы Российского государства.

Это означает, что свобода распространения информации в России имеет юридические границы, которые установлены соответствующи­ ми федеральными законами. Порядок и правила распространения спе­ циальной информации в период избирательной кампании, кампании референдума регулируются наряду с иными законодательными актами законами о выборах и референдумах.

Таким образом, установленные законодательством о выборах ире­ ферендумах юридические предписания (дозволения, обязанности, запреты, ограничения), касающиеся распространения определенной информации (связанной с выборами) в рамках определенного режи­ ма (в виде информирования избирателей, участников референдума и предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума) в оп­ ределенные сроки (в период избирательной кампании, кампании рефе­ рендума) определенными субъектами избирательного (референдумно­ го) процесса (субъектами информирования избирателей, участников референдума, субъектами агитационной деятельности) соответствуют международным правовым стандартам (часть 2 статьи 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод) и положениям Конституции Российской Федерации.

Учитывая важность выборов и референдумов для государства и важ­ ность избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, можно утверждать, что определенные ограни­ чения в сфере распространения информации, направленные на защи­ ту названных в части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации ценностей, не только допустимы, но даже необходимы.

Вместе с тем введение все новых и новых ограничений для созда­ ния заслона противоправным и манипулятивным технологиям в сфере информационного обеспечения выборов и референдумов, в современ­ ной российской действительности может не дать желаемых резуль­ татов. Выход, на наш взгляд, может быть найден в рамках усилий по устранению причин применения таких технологий, прежде всего по повышению уровня электорально­правовой культуры и развитию морального самоограничения в этой сфере. Неслучайно в последние 3 Информационное обеспечение выборов и референдумов в Российской Федерации годы все настойчивее звучат предложения об усилении роли этических и профессиональных норм саморегуляции журналистского сообщест­ ва в регулировании отношений в области информационного обеспече­ ния избирательного (референдумного) процесса.

Конституционный Суд Российской Федерации в вызвавшем ши­ рокий общественный резонанс Постановлении от 30 октября 2003 г.

№ 15­П «По делу о проверке конституционности отдельных положе­ ний Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Феде­ рации” в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова»

отметил, что выполнение организациями, осуществляющими выпуск средств массовой информации, такой социальной функции, как ин­ формационное обеспечение выборов и референдумов, в Российской Федерации как демократическом правовом государстве призвано спо­ собствовать осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов и референдумов. Исходя из того, что пользование свободой массовой информации – по смыслу статьи 29 Конституции Российской Феде­ рации, пункта 2 статьи 10 Конвенции о защите прав человека и основ­ ных свобод и пункта 3 статьи 19 Международного пакта о гражданских и политических правах – налагает на организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, особые обязанности и особую ответственность, представители этих организаций, действующих на основе редакционной независимости и вырабатываемых журналист­ ским сообществом норм саморегуляции, т.е. правил профессии и эти­ ческих принципов, должны занимать этичные и взвешенные позиции и освещать избирательные кампании справедливым, сбалансирован­ ным и беспристрастным образом22.

М.А. Федотов особо подчеркивает, что в отличие от многих других видов деятельности в журналистике огромное значение имеет деонто­ логический компонент, теснейшим образом переплетенный с право­ вым (деонтология – система научных представлений о должном в по­ ведении профессионала)23. Рассуждая о связи права и нравственности в этой сфере, названный автор отмечает, что лишенная нравственных начал и производных от них правовых основ журналистика «уподобля­ ется промыслу на большой дороге».

Исходя из изложенного, а также учитывая опыт стран, в которых освещение избирательных кампаний в СМИ происходит гораздо ме­ нее драматично, нежели в России, именно в силу наличия развитого 22 «Собрание законодательства РФ», 03.11.2003, № 44, Ст. 4358. Названное поста­ новление приводится в приложении к настоящей работе.

23 Федотов М.А. Право массовой информации в Российской Федерации. М.: Между­ нар. отношения, 2002. С. института профессиональной саморегуляции медиасообщества, пола­ гаем, что и российским журналистам следует стремиться к развитию системы норм такой саморегуляции, которая позволила бы сущест­ венно снизить уровень напряженности отношений в сфере информа­ ционного обеспечения избирательного (референдумного) процесса.

Это, возможно, позволит отказаться в будущем от детального законо­ дательного регулирования этих отношений.

Представляется, что дальнейшее развитие в России элементов граж­ данского общества и рыночной экономики, создание действенных ме­ ханизмов этического саморегулирования журналистского сообщества, а также укрепление экономической базы функционирования органи­ заций, осуществляющих выпуск СМИ, приведет в известной перспек­ тиве к возникновению в Российской Федерации условий для замены элементов государственного правового регулирования деятельности организаций телерадиовещания и редакций периодических печатных изданий в период избирательной кампании элементами корпоратив­ ного саморегулирования.

Существует, вместе с тем, иная сфера отношений в рассматрива­ емой области, требующая надлежащего правового урегулирования.

Речь идет прежде всего об отношениях в сфере использования инфор­ мационно­телекоммуникационных сетей при проведении предвыбор­ ной агитации, агитации по вопросам референдума.

С учетом наличия определенных пробелов в правовом регулиро­ вании, связанных, в том числе, с устареванием правовых актов, под­ черкнем, что необходимым шагом на пути совершенствования зако­ нодательного регулирования отношений в сфере информационного оборота в целом и информационного обеспечения выборов и рефе­ рендумов представляется принятие нового федерального закона о сред­ ствах массовой информации, федерального закона о политической рекламе и, наконец, законодательного акта, который урегулировал бы отношения в области использования, эксплуатации и развития Ин­ тернет­ресурсов в нашей стране.