[ «В. В. Баранов АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ Монография Москва 2010 УДК 342.7 Б 24 Баранов, В. В. Актуальные проблемы национальной безопасности России : монография. – М. : АИПНБ, 2010 – 541 с. ...»
Можно отметить одну из тенденций данного этапа законодательной деятельности это стремление способствовать динамичности природопользования, т. е. облегчить субъектам права вступление в отношения природопользования путем более четкого и детального закрепления в законах процедуры получения прав на леса, воды и недра.
Идея комплексности природопользования, сформулированная в статье 18 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», не нашла в рассматриваемых законах поддержки и развития. Главной причиной этого явилось то, что решение проблемы комплексности природопользования в будущем должно будет использовать правовую идею, отличную от закрепленной в указанной статье, а именно четко определить, что субъект собственности обладает всей полнотой прав в отношении объекта собственности.
Крупнейшими законодательными актами, принятыми в сфере природопользования, стали Водный и Лесной кодексы.
В Водном кодексе впервые в качестве предмета правового регулирования наряду с земельными и лесными отношениями получила официальное признание категория «водные отношения». В отличие от земли, которая в качестве объекта правовых отношений выступает как однородная категория, воды характеризуются большим разнообразием видовых различий. Поэтому в Водном кодексе в качестве объекта правового регулирования принят «водный объект», который символизирует тот или иной конкретный предмет правовых отношений.
Кодекс оставил нерешенными ряд важных для практики проблем.
Например, не до конца решен вопрос о пределах площади земель берегов водных объектов, которые должны признаваться составной частью водных объектов. Это не позволяет сказать, до каких пределов водопользователь может рассматривать дно и берега составными частями поверхностных вод объектов и до каких пределов горные породы могут признаваться частями единых водных объектов и объектами права водопользования.
Лесной кодекс пошел гораздо дальше действовавших до него Основ лесного законодательства Российской Федерации. Прежде всего, в Кодексе закреплено право на свободное распоряжение принадлежащей собственностью, если это не ухудшает состояния лесов и земель лесного фонда, не наносит вред окружающей природной среде, а также не нарушает права и законные интересы других лиц. Вмешательство органов государственной власти в деятельность лесопользователей по использованию участков лесного фонда и участков, не входящих в лесной фонд, не допускается, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством.
Кодекс внес существенные изменения в положение сельскохозяйственных организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств. Если, например, согласно Основам лесного законодательства Российской Федерации участки лесного фонда, ранее переданные колхозам в бессрочное пользование, а также закрепленные за совхозами, признавались находящимися во владении этих и других сельскохозяйственных формирований, причем понятие «владение» трактовалось как понятие управленческое, подразумевающее фактически не владельца данного участка лесного фонда, а его функции, которые именовались функциями по управлению лесным фондом, то согласно Лесному кодексу эти участки лесного фонда переходят в пользование, т. е. управленческая категория «владение» заменяется вещной «пользование».
Как и в Водном, в Лесном кодексе предусмотрено существование соответственно лесных сервитутов (ст. 21), т. е. прав ограниченного пользования участками лесного фонда и не входящих в лесной фонд лесов.
Из текста Кодекса остается все же не ясно, сохранится ли за сельскохозяйственными товаропроизводителями хотя бы частично функция владения участками леса, а если не сохранится, то кто будет ее выполнять. Будут ли сельскохозяйственные товаропроизводители осуществлять использование участков лесного фонда сами или по аналогии с Основами лесного законодательства Российской Федерации такая деятельность будет поручаться другим пользователям.
Неясными остаются и права крестьянских (фермерских) хозяйств на лесной фонд. Согласно Основам лесного законодательства Российской Федерации лесной фонд находился во владении сельскохозяйственных формирований. В Лесном кодексе формулировки изменены, и речь идет уже об участках лесного фонда, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций (а не сельскохозяйственных формирований). Возникает вопрос, можно ли отнести новую формулировку и к крестьянским (фермерским) хозяйствам.
Неурегулированными остались и некоторые важные вопросы, связанные с государственной собственностью на природные ресурсы. Двойственность субъектов государственной собственности на природные ресурсы предполагает необходимость разграничения объектов права собственности.
Но не все природные объекты можно рассматривать в качестве объектов прав собственности. К таким объектам можно отнести, например, атмосферный воздух или микроэлементы.
Федеральный закон «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» закрепил принципы ведения экономической деятельности в пределах 200-мильной исключительной экономической зоны (ИЭЗ).
Причем условия допуска российских и иностранных лиц к экономической деятельности в пределах ИЭЗ рассматриваются в нем как административноправовой порядок, в соответствии с которым нарушение условий деятельности в ИЭЗ влечет за собой административную ответственность. Если нарушение административного порядка допускается регулирующими органами (нарушение правил выдачи лицензий), возникает ответственность должностных лиц или ответственность самого государства, нарушающего условия международных договоров, заключаемых в связи с использованием живых и неживых ресурсов ИЭЗ. Если административный порядок нарушают заявители, допущенные к экономической деятельности, они несут административноправовую ответственность в форме, предписанной законом.
Наряду с административной ответственностью закон предусматривает возможность возмещения нанесенного ущерба. В частности, норма, лежащая в основе регулирования экономической деятельности в границах ИЭЗ, сформулирована в ст. 5 закона. Эта норма распространяет суверенитет Российской Федерации «на живые и неживые ресурсы в исключительной экономической зоне и на все виды деятельности по экономической разведке и разработке исключительной экономической зоны». Именно на этой основе возникает право государства определять условия для осуществления экономической деятельности частным лицам, а также решать вопросы либерализации режима деятельности и обеспечения свободного доступа иностранных предпринимателей на российский рынок (включая ИЭЗ).
До принятия Земельного кодекса оставались неурегулированными ряд важных вопросов, регламентирующих земельные отношения. Прежде всего, это касается нормативов платы за землю. Практика применения законодательства о плате за землю показала, что ставки земельного налога целесообразно определять не только по показателям кадастровой оценки угодий, но и по экономическому фактору. Кроме того, нужны законопроекты о землеустройстве, мониторинге земли, об аренде земли, о государственных и муниципальных землях и др.
Земельный кодекс позволил ввести земельные отношения в общие для всей Российской Федерации рамки. Одновременно с Земельным кодексом введена в действие гл. 17 Гражданского кодекса «Право собственности и другие вещные права на землю».
Одним из пробелов земельного законодательства вс ещ является отсутствие правового механизма разграничения земель, находящихся в государственной собственности. Законодательство РФ, провозгласив возможность существования разных форм собственности на землю, необходимость разграничения государственной собственности и установления порядка правового регулирования складывающихся в связи с этим отношений федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами, до сих пор не установило правовой механизм приватизации государственных земель.
С вводом в действие Федеральных законов «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и «О безопасности гидротехнических сооружений» был частично устранен пробел в части формирования механизмов возмещения вреда окружающей природной среде. В частности, ст. 15 Закона РФ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» определено, что «организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана страховать ответственность за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей природной среде в случае аварии на опасном производственном объекте». В ст. 15 Федерального закона «О безопасности гидротехнических сооружений» указывается, что «риск гражданской ответственности по обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда жизни, здоровью физических и юридических лиц в результате аварии гидротехнического сооружения, подлежит обязательному страхованию на время строительства и эксплуатации гидротехнического сооружения».
Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации» установил порядок предоставления прав на изучение, разведку и разработку минеральных ресурсов, изучение и использование живых ресурсов, создание искусственных сооружений и прокладку подводных кабелей и трубопроводов, морские научные исследования, защиту и сохранение минеральных и живых ресурсов, захоронение отходов и других материалов, определяя особенности возникающих при этом экономических отношений.
Федеральный закон «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» устанавливает в сфере геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней область действия государственной монополии, цели, принципы и особенности государственного регулирования, полномочия органов государственной власти Российской Федерации, а также определяет условия функционирования рынка драгоценных металлов и драгоценных камней.
В целях создания правовых основ государственного регулирования воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения при осуществлении на них хозяйственной деятельности принят Федеральный закон «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения». Правила деятельности в области мелиорации земель как важнейшего средства повышения продуктивности и устойчивости земледелия в условиях российского сельского хозяйства, обеспечения гарантированного производства сельскохозяйственной продукции, ввода в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродуктивных земель устанавливаются Федеральным законом «О мелиорации земель».
Отношения в области охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания, создания условий для устойчивого существования животного мира как неотъемлемого элемента природной среды регулирует Федеральный закон «О животном мире».
Современные условия диктуют применение принципиально новых походов при решении проблемы охраны окружающей природной среды.
Постоянная деградация окружающей природной среды требует создания правовой базы не столько для ее охраны, сколько для оздоровления, чтобы на деле обеспечить реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду. В целях предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду принят Федеральный закон «Об экологической экспертизе». Решению важнейшей проблемы в сфере охраны окружающей природной среды повышению уровня экологической грамотности призван способствовать закон «О государственном регулировании образования в области экологии». Комплекс мер по усилению контроля за чистотой воздушной среды предусматривается в принятом законе «Об охране атмосферного воздуха». На правовую основу переводит работы по сохранению уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучению естественных процессов в биосфере и контролю за изменением ее состояния, по экологическому воспитанию населения Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях».
Меры по охране окружающей среды заложены и в ряде законов по проблематике отдельных отраслей экономики. Например, в Федеральном законе «Об использовании атомной энергии» определены правовая основа и принципы регулирования развития атомной науки и техники, собственности при использовании атомной энергии, защиты здоровья и жизни людей, охраны окружающей среды.
Принятый Федеральный закон «Об охране окружающей среды» взамен действующего закона РСФСР в большей степени отвечает современным требованиям и перспективным задачам охраны окружающей среды и обеспечения прав граждан на благополучную среду. В этом законе предусмотрен ряд принципиально важных норм, в том числе:
- введены новые принципы охраны окружающей среды, такие как презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной деятельности, приоритет сохранения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов, обязанность использования наилучших возможных технологий, имеющих природоохранный эффект, и иные принципы, являющиеся основой законодательства в области охраны окружающей среды;
- отдельно разработана глава об экологическом контроле, в которой предусматривается наличие отдельного контрольного органа государственной власти в области экологического контроля надзорного органа, которому запрещается совмещение функций государственного экологического контроля и функций хозяйственного использования природных ресурсов, предоставлены полномочия в области экологического контроля муниципальным органам власти;
- с целью государственного регулирования хозяйственной деятельности, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды, определена система природоохранных нормативов. Она включает установление нормативов качества окружающей среды по химическим, физическим, биологическим показателям состояния компонентов природной среды и природных объектов с учетом природных особенностей территорий и акваторий и их целевого использования;
- введены нормативы воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды и технологических нормативов на допустимые выбросы и сбросы, а также нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды в соответствии с природоохранными требованиями;
- установлены правовые нормы по осуществлению экологического страхования и экологической сертификации на соответствие природоохранным требованиям с целью обеспечения экологически безопасного ведения хозяйственной деятельности;
- введены новые природоохранные требования к осуществлению хозяйственной деятельности, такой как производство и эксплуатация автомобильных и иных транспортных средств, строительство и эксплуатация объектов нефтегазового комплекса, предусматривающей рекультивацию нарушенных и загрязненных земель, при обращении с отходами производства и потребления, включая опасные и радиоактивные, которыми однозначно запрещен ввоз радиоактивных отходов на территорию Российской Федерации в целях их захоронения и обезвреживания;
- в целях сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов и их генетического фонда впервые предусмотрена норма по осуществлению их консервации в низкотемпературных генетических банках и сохранению в искусственно созданной среде обитания, а также предусмотрена статья по сохранению почв как отдельного объекта охраны окружающей среды;
- в целях осуществления наблюдения за состоянием окружающей среды предусмотрена отдельная глава по организации государственного экологического мониторинга, предусматривающая предоставление права субъектам Российской Федерации организовывать свои системы наблюдения за состоянием окружающей среды;
- определены понятия вреда окружающей среде от хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, и установлен порядок его компенсации, а вопросы ответственности за нарушение природоохранного законодательства в соответствии с требованиями законодательства предусмотрены соответственно Гражданским, Административным и Уголовным кодексами.
Таким образом, новый Закон приведен в соответствие с Конституцией РФ, федеральными законами и является базой по осуществлению природоохранной деятельности на территории Российской Федерации, а также направлен на гармонизацию российского природоохранного законодательства с международными нормами, принципами и правилами в области охраны окружающей среды.
Федеральный закон «Об охране окружающей среды» в новых условиях формирования российского экологического законодательства может стать основой для разработки Экологического кодекса Российской Федерации.
Экологический кодекс, как и любой кодекс, представляющий собой кодификацию всего законодательства в области охраны окружающей природной среды и природопользования, смог бы урегулировать не только природоохранные проблемы, но и дал бы возможность скорректировать все законы, касающиеся природопользования.
Изучение гражданско-правовых аспектов охраны окружающей среды в некоторых сферах показало, что правовое регулирование требует существенных улучшений [78]. В частности, компенсация вреда, причиненного гражданину повреждением его здоровья или нарушением имущественного положения (состояния) в результате загрязнения окружающей природной среды, вызванного деятельностью предприятий, учреждений, организаций или граждан, является делом исключительно сложным и далеко не отработанным в административной и судебной практике.
При рассмотрении способов защиты экологических прав граждан было выявлено, что именно наличие механизмов и процедур защиты экологических прав граждан является необходимым условием для того, чтобы провозглашенные права стали реальностью. Однако практическая реализация экологических прав граждан практически отсутствует, а суды, которым отведена особая роль в защите этих прав, практически бездействуют. В соответствии с российским природоохранным правом все еще не регулируются отношения по обращению с химическими веществами, содержащимися в пищевых и кормовых добавках, фармацевтических и косметических средствах, средствах бытовой химии и некоторых других средств, применяемых в социальной сфере. Законодательство России в области охраны окружающей среды в основном не называет конкретные регулируемые им виды химических и токсичных веществ. При этом понятие «токсические вещества» должно толковаться широко, включая не только собственно химические вещества и их соединения, обладающие токсичными свойствами, но и разнообразные химические материалы, генообразующие вещества, продукты и отходы, содержащие такие вещества. Более того, вновь принятый Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» в отличие от прежней его редакции также не устанавливает требования о соблюдении нормативов вредных физических воздействий на здоровье человека и окружающую среду и нормативов предельно допустимых уровней содержания токсичных веществ в атмосферном воздухе.
В ранее действовавшем Законе «Об охране окружающей природной среды» содержались нормы ст. 58 и 59 о финансировании мероприятий по оздоровлению зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия, которое должно производиться за счет средств министерств и ведомств, предприятий и учреждений, организаций непосредственных виновников деградации природной среды, аварий или катастроф, а также за счет целевых средств федерального и региональных бюджетов в рамках программы неотложных мероприятий. В новом же Федеральном законе «Об охране окружающей среды» (2002) прежде всего исключен в наименовании закона термин «природной». А вышеназванные статьи объединены в одну статью, которая не содержит конкретных нормативов в части финансирования программ неотложных мероприятий, предлагая лишь ссылки на соответствующее законодательство.
К общим недостаткам природоохранного законодательства можно отнести избыточность декларативности и отсылочных норм в ущерб их конкретизации в самом законодательном акте по предмету регулирования, отсутствие целевых показателей. В подавляющем большинстве случаев отсылочные нормы адресованы к отсутствующим на момент вступления в силу законодательного акта федеральным законам или нормативным правовым актам органов исполнительной власти, что в лучшем случае снижает действенность самого законодательного акта.
При этом следует отметить, что наделение органов исполнительной власти полномочиями регулировать правовые нормы процессуального характера, такие как порядок осуществления той или иной деятельности или предоставления тех или иных полномочий субъектам правоотношений, противоречит конституционному принципу разделения властей, ибо задачей исполнительной власти является обеспечение исполнения правовых норм, а не их установление. Изобилие отсылочных норм к нормативным правовым актам, подлежащим разработке и изданию, отсутствие правового регулирования по ряду вопросов обеспечения экологических прав, охраны окружающей среды и природопользования, как, например, прав граждан и общественных организаций на участие в формировании государственной экологической политики и осуществление экологического контроля; правового регулирования экологического страхования, экологической сертификации, экологического предпринимательства и стимулирования экологизации производств; неопределенность отдельных правовых норм свидетельствует об отсутствии системного и комплексного подхода к развитию экологического права, недостаточности паритетного взаимодействия законодательной и исполнительной властей на стадии разработки проектов законодательных актов.
В частности, в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» на 84 статьи приходится более 40 отсылочных норм. В законе изобилуют неконкретизированные положения и определения, не получившие в последующем необходимую конкретизацию и правовое оформление, в том числе наилучшая существующая технология, методы экономического регулирования, экологическое страхование, экологическая сертификация, экологический аудит, плата за негативное воздействие на окружающую среду, нормативы качества окружающей среды, ряд нормативов допустимого воздействия на окружающую среду и другие положения.
Недостатки все еще находящегося в стадии становления экологического права не могут служить оправданием его несоблюдения как органами исполнительной власти всех уровней, так и другими субъектами права.
Незаконные решения и действия, а равно бездействие участников правоотношений только усугубляют сложную экологическую обстановку, приводят к хищническому использованию природных ресурсов в интересах узкого круга субъектов права. При этом игнорируются экологические и экономические интересы населения, что приводит к усилению социальной напряженности.
Одной из причин нарушения экологического права является слабость и неэффективность государственного экологического контроля и органов надзора за соблюдением законодательства. Латентность экологических преступлений достигает 99%. Положение еще больше ухудшилось в последние годы в связи с перманентной реорганизацией федеральных органов управления и контроля в сфере охраны окружающей среды и природопользования.
Декларированная в начальный период становления российской государственности приоритетность экологического благополучия населения, охраны окружающей среды и рационального природопользования постепенно отошла на задний план. Произошла трансформация государственной экологической политики. Экологические программы финансировались по остаточному принципу. По существу, свернута деятельность государства по воспроизводству природных ресурсов. Если ранее средства, согласно законодательству предназначенные для решения экологических задач, охраны и воспроизводства различных природных ресурсов, в значительной степени использовались не по целевому назначению, то в последнее время вообще упразднена система природоохранных фондов. В то же время объемы финансирования, выделяемые из бюджетов всех уровней для решения природоохранных задач, как в абсолютном, так и в относительном значении постоянно уменьшаются. Так, расходы на охрану окружающей среды в федеральном бюджете не превышают 0,1% всех расходов федерального бюджета.
Большинство технических проектов и программ, принимаемых на федеральном и региональном уровнях, а тем более локальных проектов юридических и физических лиц реализуется с нарушением природоохранного законодательства, без проведения экологической экспертизы и ее положительных заключений, да и деятельность органов по проведению экологической экспертизы парализована.
Экологическая ситуация в России вызывает серьезную озабоченность общественных организаций России, общественных и межправительственных организаций за рубежом. Состояние дел в сфере экологии и природопользования угрожает национальной безопасности. Дальнейшая трансформация экологической политики приведет к необратимым последствиям к истощению природных ресурсов России, являющихся естественной основой социально-экономического развития и благополучия общества, деградации среды обитания, повышению заболеваемости и сокращению продолжительности жизни человека. По литературным источникам, ежегодная смертность по экологическим причинам в России составляет от 240 тыс. до 320 тыс. человек. Только от загрязнения атмосферного воздуха взвешенными веществами ежегодно умирает более 21 тыс. человек. По мнению экспертов ЮНЕСКО и ВОЗ, «выживаемость русских достигла критической отметки». По результатам исследований этими организациями динамики уровня жизни и так называемой «жизнеспособности народов» в зависимости от социальноэкономических и экологических условий «жизнеспособность народа» России в середине 90-х годов XX века оценивалась в 1,4 балла, что характерно для отсталых стран третьего мира. Этот показатель означает, что население страны все более восприимчиво к инфекциям и болезням, для него характерно возрастание уровня нетрудоспособности, снижение личной и творческой индивидуальности.
Трансформация государственной политики получила свое отражение в законодательных актах последнего времени. Федеральным законом о монетизации льгот (№ 122-ФЗ) внесены изменения по существу во все законодательные акты, формирующие экологическое право. Основные изменения законодательства сводятся:
1. К резкому ограничению или, вернее, лишению субъектов Российской Федерации полномочий по:
- правовому регулированию отношений в сфере охраны окружающей среды и природопользования на подведомственных территориях с учетом их особенностей;
- участию в разработке государственной экологической политики;
- определению основных направлений охраны окружающей среды на подведомственных территориях;
- осуществлению государственного экологического контроля;
- участию субъекта Российской Федерации в проведении экологической экспертизы, лицензировании деятельности в сфере природопользования и выдаче иной разрешительной документации.
2. К изменению механизма обеспечения охраны окружающей среды, рационального природопользования, воспроизводства природных ресурсов, в том числе по исключению норм, касающихся разработки и реализации федеральных целевых природоохранных (экологических) программ; норм, определяющих целевое использование доли средств, собираемых в виде налоговой платы за пользование природными ресурсами.
3. К наделению органов местного самоуправления полномочиями в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, в том числе по организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых, промышленных отходов, организации мероприятий по охране окружающей среды, организации и осуществлению экологического контроля.
Таким образом, федеральный орган государственной власти наделяется всей полнотой полномочий по регулированию отношений и управлению в природоохранной сфере. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации сводятся к абсолютному минимуму. Полномочия и ответственность органов местного самоуправления существенно повышены при полной неопределенности их обеспечения.
Опыт последних лет свидетельствует, что федеральные органы исполнительной власти не справляются с чрезмерными полномочиями в сфере охраны окружающей среды и природопользования, которые они получили де-факто, что позволяет предположить, что и в дальнейшем они не справятся с непосильным грузом полномочий, оформленных новым федеральным законодательством де-юре.
Трансформация государственной экологической политики, лишение полномочий субъектов Российской Федерации по вопросам совместного ведения прямо противоречат Конституции РФ.
Появляется необходимость в безотлагательной системной проверке конституционности действующих природоохранных и природоресурсных федеральных законов, особенно принятых в последний период.
Выправление правовых коллизий последнего периода, поступательное развитие экологического права возможно только в том случае, если государственная власть (ее две ветви законодательная и исполнительная) определятся с выбором пути развития России. Если будет выбран путь развития, где экологическое право является действительно правом, неукоснительно соблюдаемым как гражданами, так и всеми ветвями власти, то предстоит большая работа, связанная с анализом практики применения действующего природоохранного законодательства, выявлением его просчетов и их устранением, определением приоритетов и целевых показателей, гармонизацией с природоохранным законодательством Европейского Союза.
При этом особое внимание должно быть уделено:
- коренной модернизации экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды с внесением соответствующих изменений в налоговое и бюджетное законодательство;
- урегулированию отношений с субъектами Российской Федерации в части владения, распоряжения, пользования природными ресурсами;
- наделению субъектов Российской Федерации необходимыми и достаточными полномочиями в природоохранной сфере, в том числе по взаимодействию с муниципальными образованиями и координации их природоохранной деятельности;
- повышению ответственности субъектов Российской Федерации за природоохранную деятельность и состояние окружающей среды на подведомственной территории;
- конкретизации природоохранных норм и требований, поэтапному их ужесточению как стимулу устойчивого социально-экономического развития и улучшения экологических условий среды обитания населения;
- упрощению и дебюрократизации оформления разрешительной документации для природопользователей;
- повышению действенности и эффективности контроля и надзора в сфере природопользования и охраны окружающей среды;
- конкретизации порядка и обеспечению реализации природоохранных полномочий граждан и общественных организаций.
Последнее из приведенных направлений совершенствования и развития экологического права может иметь решающее значение. Сформируется гражданское общество сформируется и будет реализовываться экологическое право.
5.2.3. Перспективы развития экологического законодательства Принятые правовые акты в сфере экологического законодательства, как показано в разделе 5.2.2., пока еще не в полной мере соответствуют происходящим в обществе изменениям политического, экономического и правового характера и требуют существенной корректировки с учетом практики их применения.
Создание законодательных актов не имеет пока достаточно цельной, научно-обоснованной базы. В связи с этим представляется необходимым разработать концепцию развития экологического законодательства России, в которой определить цели, задачи, принципы и этапы его формирования, критерии, позволяющие разработать последовательность принятия законодательных актов.
Такая система нормативных правовых актов призвана:
- ликвидировать существующие пробелы в правовом регулировании экологических отношений на законодательном уровне;
- отладить механизм эффективной реализации экологического законодательства с помощью правовых, организационных, экономических, идеологических способов воздействия на участников экологических отношений;
- четко разграничить сферы правового регулирования экологических отношений между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации;
- подготовить нормативную базу для этапной кодификации экологического законодательства;
- провести работу по сближению и согласованному развитию экологического законодательства России с законодательством других государств – участников СНГ, иных зарубежных стран.
Как уже было показано ранее, речь должна идти о проведении широкого комплекса законодательных действий. В первоочередном порядке должны быть подготовлены и приняты законопроекты, длительное время находящиеся в рамках согласительных процедур.
Прежде всего, крайне нужен федеральный закон «О питьевой воде и питьевом водоснабжении», который установит жесткие требования к охране источников питьевого водоснабжения, создаст механизмы рационального использования питьевой воды, установит государственные гарантии питьевого водоснабжения в Российской Федерации, обязательность контроля качества воды на кране потребителя и информирования граждан о качестве потребляемой ими питьевой воды. Сейчас более 80% болезней человека тем или иным образом связано с ухудшением качества и безопасности питьевой воды.
Другой важнейший блок законопроектов связан с экологическими проблемами, возникшими в ходе промышленной деятельности. Радикальные рыночные реформы и череда экономических кризисов привели к обострению проблем в сфере экологии, разбалансированию процессов управления и контроля, способствовали противопоставлению экологических интересов экономическим.
Результат повсеместное ухудшение качества окружающей среды, деградация возобновимых и сокращение невозобновимых природных ресурсов, рост числа экологически обусловленных заболеваний и реальная угроза генофонду населения страны.
В этой связи следует отметить ряд наиболее важных и актуальных экологических проблем, требующих законодательного регулирования.
Радиационное загрязнение территорий заставляет думать о том, как очистить территорию страны от радиоактивных отходов прошлых лет. Это атомные подводные лодки, это последствия Челябинской и Чернобыльской аварий, это огромные запасы радиоактивных отходов во всех городах, в том числе и в Москве. Кризисные экологические ситуации создаются в связи с уничтожением химического оружия, его перевозка небезопасна, а размещение заводов рядом с объектами хранения, например в бассейне реки Волги, угрожает экологической катастрофой похуже Чернобыля.
Еще одна очень важная проблема это катастрофический, более 60процентный уровень износа основных фондов промышленных предприятий основная причина возникновения техногенных аварий. Причем многие опасные производственные объекты расположены в бассейнах больших рек, таких как Амур, Ангара, Волга, Енисей, Колыма, Обь, Ока и Селенга. В особенности это касается предприятий золотодобывающей промышленности.
То, что случилось в Румынии, когда в бассейн Дуная произошел выброс цианидов, должно нас насторожить и очень серьезно озаботить. Сейчас на золотодобывающих предприятиях России также скопились огромные запасы цианидов, а состояние их хранилищ оставляет желать лучшего.
Существует еще несколько очень серьезных проблем. К примеру, защита воздушного бассейна, защита от шума, вибрации, проблема энергоинформационного воздействия и др. Все эти проблемы могут остаться нерешенными, если не будет создан надежный эколого-экономический механизм охраны окружающей среды.
Загрязнение окружающей среды в стране, несмотря на резкий промышленный спад, продолжается, а расходы на предотвращение и ликвидацию последствий экологических нарушений уменьшаются, как шагреневая кожа.
Еще хуже дело обстоит с аварийными выбросами и сбросами вредных веществ. Практически прекратились компенсации пострадавшим от аварийного загрязнения среды. Система платежей за загрязнение, насчитывающая уже почти десять лет, не решает этой проблемы. А ведь наряду с бюджетными есть и небюджетные механизмы решения этой проблемы.
Необходимо принятие специального блока законопроектов, прежде всего «О гражданско-правовой ответственности за причинение ядерного вреда», «Об обеспечении экологической безопасности автотранспорта», «О государственном регулировании использования нефтяного (попутного) газа» и других законопроектов.
Одним из эффективных экономических внебюджетных рычагов обеспечения экологической безопасности страны, на наш взгляд, является экологическое страхование, которое, выполняя превентивную, контролирующую, социальную, компенсаторную и инвестиционную функции, может создать реальную защиту территорий и населения от угроз его жизненно важным интересам.
Страхование гражданской ответственности известно с конца XIX века.
Экологическое страхование в обязательной форме пока не имеет законодательной базы, охватывающей все сферы негативного воздействия на окружающую среду. Отдельные законодательные акты в некоторых сферах не решают проблемы в целом.
Закон «Об обязательном экологическом страховании» безусловно обеспечит не только защиту жизненно важных интересов граждан, но и позволит сформировать ресурсосберегающую стратегию рационального природопользования новую доминанту в обществе, когда экономически не выгодно станет загрязнять окружающую среду и когда потребуется развивать экологически чистое и стабильное производство, а ресурсосбережение начнет приносить прибыль.
Пока политика в сфере пользования природными ресурсами не стимулирует их сбережение и рациональное использование. Наоборот, в экономике наблюдается хищническая эксплуатация природно-ресурсного потенциала, а плата за ресурсы смехотворная. Экологический налог, как экономический стимулятор, с одной стороны, конечно, может ограничивать опасные формы природопользования, но с другой, он должен стимулировать деятельность по охране окружающей среды.
Интересной и перспективной, на наш взгляд, может быть введение экологической ренты, в основу которой могут быть положены расчеты ущерба, нанесенного России при трансграничном перемещении отходов за период либерализации торговли со странами мирового сообщества, а также «вклада»
отдельных государств и регионов в выбросы парниковых газов, озоноразрушающих веществ и других факторов воздействия на природу. Это могло бы стать основанием для пересмотра внешних долговых обязательств России с учетом принятой в мировой практике процедуры экологического зачета и получения компенсации, адекватной величине экологического ущерба. Россия также может востребовать компенсацию за вклад в сохранение устойчивости биосферы Земли.
С этой целью должны быть подготовлены и приняты федеральные законы:
- «Об основах государственной экологической политики по обеспечению устойчивого развития Российской Федерации» (речь должна идти, помимо качественных, о количественных характеристиках такой политики);
- «О собственности на природные ресурсы (объекты) в Российской Федерации»;
- «О государственном управлении природоохранной деятельностью в Российской Федерации».
Россия может также предложить мировому сообществу с учетом своих национальных интересов целый ряд инициатив для решения экологических проблем и устойчивого развития.
Чтобы переход к устойчивому развитию поставить на научноконструктивную основу, необходимо разработать стандарт ООН на концепцию устойчивого развития, содержащий количественные критерии, с целью дальнейшего его введения в международную практику.
Целесообразно, чтобы Россия внесла также для рассмотрения в ООН следующие предложения-инициативы:
- Проект международной Конвенции об устойчивом развитии Земной цивилизации, основанной на научно-конструктивной концепции, содержащей количественные критерии, и проект модели нового, разумно и духовно организованного, научно управляемого мира;
- Проект изменений устава ООН, содержащий положения о том, что высшей целью, высшим приоритетом ООН является сохранение Земной цивилизации путем кардинального преобразования нынешней модели обреченного мира в качественно новую модель разумно и духовно организованной, научно управляемой Земной ноосферной цивилизации;
- Предложение о введении ренты со стран за пользование биосферой как эффективного механизма сохранения биосферы.
И наконец, самое главное это экологическая культура, экологическое воспитание, образование, просвещение основа формирования экологического мировоззрения и активной жизненной позиции человека.
Главным фактором остановки деградации биосферы и ее последующего восстановления является формирование основ экологической культуры народов Земли, включая экологическое образование (воспитание) подрастающего поколения, экологическое просвещение населения.
Реализация Федерального закона «О государственной политике в области экологического образования» позволит ввести в действие гуманитарный механизм обеспечения экологической безопасности страны и каждого ее гражданина. Экологическая культура одно из главнейших направлений и основа Экологической доктрины Российской Федерации.
Экологическая безопасность носит междисциплинарный и межведомственный характер, поэтому деятельность по ее охране и оздоровлению требует комплексного подхода при тесном взаимодействии науки и практики, участии специалистов различного профиля, бизнеса и общественности.
Учитывая всевозрастающее количество объектов с близкими или полностью исчерпанными техническими и технологическими ресурсами, наличием накопителей и естественных резервуаров микроорганизмов, патогенных для человека, животных и рыб, переносчиков инфекционных болезней и отсутствие предприятий по переработке (утилизации) опасных биологических объектов и химических материалов, широкомасштабное заполнение рынка продуктами биотехнологии (ввоз продуктов питания, пищевых и кормовых добавок, комбикормовой продукции, стимуляторов наращивания массы, препаратов медицинского и ветеринарного назначения, в том числе и генетически модифицированных), а также интенсивное развитие отечественной биотехнологии требует жесткой координации деятельности природоохранных ведомств по созданию и обеспечению комплексного экологического мониторинга за содержанием вредных веществ и инфекционных агентов в воде и придонном слое водоемов, в биоресурсах и за состоянием обращения с отходами биотехнологии.
Представляется крайне важным также консолидация усилий действующих органов и учреждений, занимающихся вопросами экологии, здоровья населения, а также изучения, воспроизводства, использования и охраны водных, наземных ресурсов, сохранения их биологического разнообразия.
Разработка законопроектов по вопросам оборота микробных биоресурсов, производства и использования продуктов биотехнологии будет способствовать улучшению состояния экологии и повышению здоровья нации.
Проведенный в монографии анализ, в том числе аналитических материалов, разработанных органами государственной власти и природоохранных структур, научными и общественными организациями, показывает, что стремительно ухудшающаяся экологическая ситуация в России требует своевременного и адекватного реагирования.
Результаты этого анализа подтвердили необходимость принятия безотлагательных мер на федеральном и региональном уровнях по законодательному разрешению кризисной экологической ситуации в регионах России, главным образом в интересах восстановления среды обитания биоресурсов, обеспечения тесного взаимодействия с природоохранными органами, предприятиями и хозяйствующими организациями водного транспорта, включая суда сухогрузного, нефтеналивного и рыболовного флотов, предприятиями агропромышленного комплекса, нефтедобывающими и нефтеперабатывающими компаниями, производственными комплексами промышленности, энергетики, строительства и жилищно-коммунального хозяйства по соблюдению ими требований, норм и стандартов в сфере охраны окружающей природной среды.
Как показано в монографии, сегодняшнее поколение стало свидетелем обострившихся противоречий между использованием регионов России как районов, располагающих богатыми рекреационными ресурсами и добычей топливно-энергетических полезных ископаемых, в первую очередь нефти и газа; между использованием водных ресурсов регионов для решения продовольственной проблемы (в том числе для увеличения улова рыбы) и их использованием для промышленных целей. В этой связи возникает необходимость разработки оптимальной модели рационального использования природных условий и ресурсов России, определения приоритетных отраслей с учетом уникальности природной среды.
Из проведенного в монографии анализа вытекает, что своевременная корректировка экологической ситуации, оздоровления и сохранения биоресурсов обусловливают необходимость принятия и реализации комплекса предлагаемых мероприятий.
В качестве первоочередных мер, направленных на улучшение экологической обстановки, следовало бы ускорить принятие Конвенции по вопросам рыболовства и охраны природной среды Азовского и Черного морей, содействовать созданию согласованных межгосударственных природоохранных механизмов по сохранению и воспроизводству рыбных ресурсов. Ратификация Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте позволила бы более эффективно защитить российские интересы как в Каспийском, Черном и Баренцевом морях, так и во многих других морях и регионах. Тем более что для строительства СевероЕвропейского газопровода Россией взяты обязательства о соблюдении требований этой Конвенции.
Рамочная Конвенция по защите морской среды Каспийского моря нуждается в срочной разработке эффективных механизмов для проведения практических мероприятий по защите, сохранению и восстановлению биологических ресурсов.
Необходимо также инициировать разработку проекта модельного закона «О сохранении, воспроизводстве, рациональном использовании осетровых видов рыб и регулировании оборота продукции из них», затрагивающего интересы ряда стран СНГ и предусматривающего создание комплексной нормативной базы для сохранения естественных запасов и уникального генофонда осетровых видов.
В рамках оптимизации законодательства Российской Федерации в сфере регламентации отношений по использованию и охране вод следовало бы дополнить Водный кодекс РФ разделом «Принципы использования и охраны водных объектов», а также организовать разработку законопроектов по вопросам оборота микробных биоресурсов, производства и использования продуктов биотехнологии, способствующих улучшению экологии и повышению здоровья нации.
Наиболее актуальной задачей, по мнению директора по природоохранной политике Всемирного фонда дикой природы России Е. Шварца, является создание системы обязательного страхования экологических рисков и экономических и финансовых механизмов компенсации ущербов при транспортировке нефти аналога американской Oil Pollution Act 1990 г., принятой, несмотря на сопротивление нефтяных корпораций, после катастрофы танкера Exxon Valdez.
Относительно мягким предупреждающим звонком о необходимости активных действий в данном направлении явилась катастрофа железнодорожного состава в июне 2005 г. под Ржевом, когда из цистерн разлился мазут в непосредственной близости от питьевых водозаборов Москвы. В результате этой катастрофы, а также загрязнения нефтепродуктами бассейнов Каспийского, Черного и Азовского морей с массовым уничтожением биоресурсов для российских структур управления «вновь» возникла острая проблема отсутствия страховой, финансовой и экономической ответственности экспортеров и транспортных компаний. Одновременно проявилась и проблема технического состояния неготовой к столь существенному возрастанию экспорта сырой нефти транспортной инфраструктуры. Очевидно также, что при отсутствии целенаправленной работы по созданию экономических и страховых механизмов активной экологической политики в государственном управлении и регулировании будет возрастать роль исключительно МЧС как инструмента разорительной для будущего России экологической политики, нацеленной главным образом на ликвидацию последствий экологических катастроф, в том числе при транспортировке нефти и газа.
В связи с этим возникает острая необходимость принятия федерального закона об обязательном страховании экологических рисков и проведении на регулярной основе независимого аудита экологической безопасности.
Представляется целесообразным поддержать инициативу ученых РАН академиков Лаверова Н.П., Голицына Г.С., Леонтьева Л.И., Дмитриевского А.Н., Ивантера В.В., Львова Д.С., Осипова В.И. и Хубларяна М.Г. об учреждении Организации прикаспийских государств по комплексному освоению природных ресурсов и охране окружающей среды.
Необходимо также инициировать принятие региональных законодательных актов об охране биологических ресурсов Азово-Черноморского и Каспийского промысловых районов, бассейнов рек Волги, Дона и Кубани, подготовить соответствующие предложения к принятию федеральных законов «Об экологическом оздоровлении реки Волги и ее притоков, восстановлении и сохранении природных комплексов Волжского бассейна» и «О государственном заповеднике в дельте реки Дон».
Следовало бы оказать поддержку органам власти различных уровней в подготовке и принятии нормативных актов в сфере охраны и использования окружающей среды, разработке эффективно функционирующей системы органов экологического управления. Способствовать тому, чтобы указанная деятельность осуществлялась с соблюдением принципа разграничения хозяйственно-эксплуатационных и контрольных функций.
Следовало бы также способствовать разработке специальных программ, направленных на дополнительную подготовку сотрудников правоохранительных органов в сфере природоохранной деятельности, экологизации сознания населения регионов, активизации деятельности региональных структур и неправительственных организаций.
Требуется обеспечить консолидацию усилий всех действующих органов и учреждений, занимающихся вопросами экологии, здоровья населения, а также изучения, воспроизводства, использования и охраны водных, наземных ресурсов, сохранения их биологического разнообразия.
Необходимо организовать и провести учет объектов с близкими или полностью исчерпанными техническими и технологическими ресурсами;
наличия накопителей и естественных резервуаров микроорганизмов, патогенных для человека, животных и рыб, переносчиков инфекционных и паразитарных болезней; разработать перспективный план по созданию (организации) предприятий по переработке (утилизации) опасных биологических объектов и химических материалов, продуктов биотехнологии, в том числе и генетически модифицированных.
Автор монографии глубоко поддерживает мнение общественных экологических организаций России и считает, что твердый и мужественный поступок В.В. Путина в защиту Байкала нуждается в подкреплении и поддержке путем формирования активной государственной экологической политики и восстановления государственного природоохранного управления и регулирования на национальном уровне.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Анализ, проведенный в монографии, показывает, что проблемы обеспечения национальной безопасности России могут быть разрешены лишь в течение длительного времени и при условии консолидации усилий федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, организаций и российских граждан. В монографии убедительно подтверждено, что направленность этой деятельности должна регламентироваться стройной системой законодательного базиса, конкретизирующего и развивающего положения Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537.Системообразующим законодательным актом в плане реализации принятой стратегии, как показано в монографии, должен стать федеральный закон «О национальной безопасности», в котором закрепляются правовые основы системы обеспечения национальной безопасности и защиты национальных интересов, устанавливаются структура, принципы и параметры системы национальной безопасности, а также определяются полномочия органов государственной власти в области национальной безопасности, порядок организации и финансирования деятельности по обеспечению национальной безопасности.
Комплексный анализ эффективности действующего пакета законодательных актов в области национальной обороны позволяет поставить вопрос о разработке федерального закона «О военном строительстве в Российской Федерации», регламентирующего весь процесс развития и совершенствования военной организации и оборонного потенциала как единого целого, связующего между собой различные, в том числе правовые, административные и экономические аспекты взаимоотношений субъектов военного строительства, включая основные приоритеты и инфраструктуру военной организации, рациональные уровни финансирования задач военной безопасности. При этом такой федеральный закон должен иметь статус кодификационного акта, что подчеркивало бы его приоритет над другими законами и нормативноправовыми актами военного пакета.
Особое место в системе правового регулирования военного строительства приобретает комплекс мер по обеспечению социальной защиты военнослужащих, повышению престижа военной службы и статуса офицерского состава, механизмы реализации которого, как предлагается в монографии, можно было бы определить специальным федеральным законом «О социальной защите военнослужащих».
Исследования, проведенные в разделе 2.2. монографии, со всей очевидностью подтверждают, что в интересах реструктуризации и оптимизации необходимо также предусмотреть более акцентированное законодательное обеспечение государственной программы вооружения. Е следовало бы утверждать федеральным законом, как это осуществляется во всех развитых странах. В законе «О государственной программе вооружения» должна быть предусмотрена система приоритетов, определены ответственные приоритетные программы и предусмотрена система их подконтрольности Федеральному Собранию.
Практическое становление и укрепление режима безопасного функционирования предприятий, организаций и учреждений обороннопромышленного, ядерного, химического, топливного, транспортного и атомно-энергетического комплексов страны, а также объектов жизнеобеспечения населения, как было показано в разделе 3.3. монографии, было бы целесообразно закрепить в специальном федеральном законе «О физической защите особо опасных производств и объектов». Этот закон должен развивать федеральное законодательство о противодействии терроризму и реализовывать его основные принципы в части прежде всего предупреждения актов терроризма и минимизации его последствий на основе обеспечения безопасности особо опасных производств и объектов от террористических посягательств.
Проведенные в монографии исследования проблем здоровья населения России с позиций обеспечения национальной безопасности показывают, что кардинальному изменению ситуации могло бы способствовать принятие федерального конституционного закона «О внесении изменений в статью 41 Конституции Российской Федерации» с целью закрепления ответственности государства за здоровье граждан и установления конституционных гарантий в оказании им бесплатной медицинской помощи, введения в Конституцию положений о единой системе здравоохранения в условиях многоукладности экономики, позволяющей на устойчивой основе обеспечивать государственное медицинское обслуживание граждан, в том числе высокотехнологичную медицинскую помощь, по мировым стандартам. Назрела также острая необходимость принятия законодательных актов в поддержку стратегии Всемирной организации здравоохранения «Здоровье для всех» с тем, чтобы способствовать объединению действий всех органов власти и широких слоев общественности для повышения качества, эффективности и безопасности медицинских услуг, а также укрепления здоровья населения как источника национального достояния и важнейшего фактора обеспечения национальной безопасности.
Как показано в монографии, важнейшей задачей государства должна стать законодательная поддержка перехода к более четкому нормативному закреплению прав, полномочий и обязанностей каждого уровня власти в решении задач национальной безопасности в области повышения качества жизни российских граждан в полном соответствии с положениями Конституции Российской Федерации и Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 года. При этом принятие законодательных актов должно быть направлено на достижение следующих основных целей:
во-первых, обеспечение максимально эффективной защиты прав человека, особенно социально уязвимых граждан, так как они не обладают возможностями для самостоятельного решения социальных проблем и поэтому объективно нуждаются в государственной поддержке;
во-вторых, обеспечение личной безопасности, всеобщей доступности и общественно приемлемого качества базовых социальных благ, к числу которых относятся прежде всего высококачественные и безопасные товары и услуги, медицина, образование и культура;
в-третьих, создание для трудоспособного населения экономических условий и обеспечение достойной оплаты труда, позволяющей гражданам за счет собственных доходов обеспечивать более высокий уровень социального потребления, включая комфортное жилье, лучшее качество услуг в сфере образования и здравоохранения, достойный уровень жизни в пожилом возрасте;
в-четвертых, формирование в социально-культурной сфере институтов, создающих возможность максимально полной мобилизации средств населения и предприятий, эффективного использования этих средств, и на этой основе – обеспечение высокого качества и возможностей широкого выбора населением предоставляемых благ и услуг;
в-пятых, повышение защищенности населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, актов терроризма преступных действий правоохранительных и мафиозных структур;
в-шестых, формирование у граждан России антикоррупционного мировоззрения на базе создания в стране в рамках специальной программы системы общегосударственной честности, особой ответственности и добропорядочности в деловой практике.
Проведенные в монографии системные исследования подтверждают, что достижение необходимого уровня национальной безопасности в экономической и технологической сферах возможно только тогда, когда разговоры о модернизации экономики и переходе России на инновационный путь развития будут материализованы во взаимоувязанной законодательно принятой и финансово обеспеченной федеральной программе, нацеленной на создание национальной инновационной системы, резкое повышение производительности труда, освоение новых ресурсных источников, реальную модернизацию приоритетных секторов национальной экономики, развитие на новой инновационной основе банковской системы, финансового сектора услуг и межбюджетных отношений. При этом должно быть выстроено эффективное правовое поле для каждой составляющей программы.
В частности более десяти лет не принимается отклоненный в 1999 году Президентом Российской Федерации базовый федеральный закон «Об инновационной деятельности», регламентирующий формирование и развитие национальной инновационной системы, взаимодействия участников инновационного процесса (НИИ, ВУЗов) с промышленными предприятиями, правовые механизмы создания и развития инновационно-технологической инфраструктуры (центров, технопарков, сети консалтинговых структур, специальных бирж интеллектуальной собственности, структур венчурного инвестирования), а также закрепляющий особый статус научно-технической, опытноконструкторской и образовательной деятельности в системе инновационных процессов.
Следовало бы также на законодательном уровне утвердить приоритеты инновационного и технологического развития отраслей экономики в ходе их модернизации, как показано в разделе 2.1.2.3., в первую очередь к ним надо отнести ресурсосбережение, увеличение доли продукции высокой степени переработки, обеспечение необходимой динамики обновления технологии, обеспечение гибкости производства, а также развертывание на основе модернизации промышленности в регионах России территориально-промышленных инновационных районов.
Проведенное в монографии обсуждение сложного комплекса проблем правового и экономического характера экологической безопасности и рационального природопользования позволило выделить круг тех ключевых вопросов по защите природной среды, которые необходимо отстаивать на всех уровнях законодательной и исполнительной власти. Приданию законотворческой работе в сфере экологии упорядоченности и системности должно способствовать создание Экологической доктрины Российской Федерации и ее принятие на законодательном уровне. При разработке такой доктрины могут быть учтены решения Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992), Конференции ООН по климату (Копенгаген, 2009), основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития (Указ Президента Российской Федерации от 4 февраля 1994 г. № 236), Конвенции ООН об изменении климата и Киотского протокола, Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, Конвенции о биологическом разнообразии и Конвенции по опустыниванию, а также международные договоры и обязательства Российской Федерации в области охраны природы и использования природных ресурсов.
В монографии также обсуждается целый ряд инициатив, которые Россия могла бы предложить мировому сообществу для решения экологических проблем и устойчивого развития, в том числе:
проект международной конвенции об устойчивом развитии земной цивилизации, основанной на научно-конструктивной концепции, содержащей количественные критерии, и проект модели нового, разумно и духовно организованного, научно управляемого мира;
проект изменений Устава ООН, содержащий положения о том, что высшей целью, высшим приоритетом ООН является сохранение земной цивилизации путем кардинальных преобразований нынешней модели обреченного мира;
предложения о введении ренты со стран мирового сообщества за пользование биосферой как эффективного механизма сохранения окружающей природной среды и обеспечения ее защиты.
Исследования проблем миграционной безопасности подтвердили необходимость разработки и принятия на законодательном уровне комплексной многоцелевой и эффективной политики миграционного развития, полностью отвечающей геополитическим, экономическим, демографическим, внутрирегиональным и общественно-социальным интересам России. Федеральный закон «О миграционной политике Российской Федерации» или Миграционный кодекс должен быть направлен прежде всего на эффективное регулирование миграционных процессов, регламентацию видов миграций и установление стандартов миграционной деятельности органов власти по обеспечению миграционной безопасности, закрепление единой системы планирования и контроля миграционных процессов, интеграцию правовых норм в соответствии с категориями и субъектами миграционных отношений.
Россия уникальная страна со своей многовековой историей, часть мировой системы, и процессы, происходящие в ней, имеют глобальное общепланетарное значение. В условиях глобализации процессов мирового развития обеспечение национальной безопасности становится важнейшей общенациональной задачей.
Требуется консолидация всех органов законодательной и исполнительной власти для выполнения чрезвычайно сложной работы по систематизации, совершенствованию и дальнейшему развитию законодательства в области национальной безопасности.
Книга «Актуальные проблемы национальной безопасности России»
поможет аргументировать подготовку и принятие решений в отношении нового законодательства, связанного с развитием национальной экономики, улучшения качества жизни населения, обеспечения политической стабильности в обществе, укрепления национальной обороны, безопасности и правопорядка, повышения конкурентоспособности и международного престижа Российской Федерации.
ЛИТЕРАТУРА
1. Национальная безопасность в документах и материалах деятельности Экспертного совета при Председателе Государственной Думы. Аналитические материалы и документы: в 2-х кн. / под общей ред. Г.Н. Селезнева. М.:ЦФТИ, 2005. 1028 с.
2. Периодический обзор ООН. 1991. т. XIV. № 4. – с. 9697.
3. Скакунов, Э.И. Всеобъемлющая безопасность модель перестройки международных отношений // Государство и право. 1987. № 5. с. 104.
4. Ушаков, Н.А. Проблемы теории международного права. М.: Наука, 1988. № 5. с. 15.
5. Дипломатический словарь. М.: Наука, 1985. с. 190.
6. Закон Российской Федерации «О безопасности»: в редакции Закона РФ от 22 декабря 1992 г. № 4235-1; Указа Президента РФ от 24 декабря г. № 2288.
7. Федеральный закон «О пожарной безопасности» от 21 декабря г. № 69-ФЗ.
8. Федеральный закон «О внутренних войсках» Министерства внутренних дел Российской Федерации» от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ.
9. Федеральный закон «О государственном регулировании внешнеэкономической деятельности» от 24 февраля 1995 г. № 42-ФЗ.
10. Федеральный закон «О внешней разведке» от 10 января 1996 г. № 4ФЗ.
11. Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утв. Указом Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24.
12. Закон Российской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» от 13 сентября 1992 г. № 17-ФЗ.
13. Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря г. № 68-ФЗ.
14. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ.
15. Военная Доктрина Российской Федерации, утв. Указом Президента Российской Федерации от 21 апреля 2000 г. № 706.
16.Доктрина информационной безопасности Российской Федерации, утв. Указом Президента Российской Федерации от 9 сентября 2000 г. № ПРФедеральный закон «Об обороне» от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ.
18. Федеральный конституционный закон «О военном положении» от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ.
19. Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ.
20. Федеральный закон «О пограничной службе Российской Федерации» от 4 мая 2000 г. № 55-ФЗ.
21. Федеральный закон «О промышленной безопасности производственных опасных объектов» от 21 мая 1997 г. № 116-ФЗ.
22. Федеральный закон «О безопасности гидротехнических сооружений» от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ.
23. Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ.
24. Федеральный закон «О радиационной безопасности населения» от января 1996 г. № 3-ФЗ.
25. Федеральный закон «О противодействии терроризму» от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ.
26. Федеральный закон «О транспортной безопасности» от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ.
27. Митюков, М.А. Об основных положениях концепции национальной безопасности и механизма ее законодательного обеспечения. М.: Государственная Дума, 1997.
28. Манилов, В.Л. Угрозы национальной безопасности // Военная мысль. № 1. 1996.
29. Митрохин, В.И. Концептуальные основы стратегии национальной безопасности // Социально-политический журнал. № 6. 1995.
30. Политика национальной безопасности Российской Федерации (19962000): Проект. М.: Федерация мира и согласия, 1996.
31. Попов, В.Г., Путилов, А.В. Проблемы законодательного обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. М.: РИНКЦЭ, 1995.
32. Прохожев, А.А. Национальная безопасность. М.: РАГС, 1998.
33. Современные проблемы законодательного обеспечения глобальной и национальной безопасности, эффективного противодействия терроризму: Сборник научных статей / под общей ред. С.М. Миронова. М.:
Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, 2003. – 424 с.
34. Проблемы законодательного обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: аналитический вестник, вып. 21: М.:
Государственная Дума, 2002.
35. Решение Экспертно-Консультативного Совета по проблемам национальной безопасности при Председателе Государственной Думы по вопросу: «О законодательном обеспечении положений Концепции национальной безопасности Российской Федерации». М., 2001.
36. Национальная безопасность современной России: основные угрозы: Сборник материалов международной научно-практической конференции 2425 ноября 2005 года: в 2-х ч. Ростов-н/Д: РЮИ МВД России, 2005.
37. Федеральный закон «О безопасности дорожного движения от декабря 1995 г. № 196-ФЗ.
38. Даль, В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. М.:
1955.
39. Герцен, А.И. Сочинения: в 4-х т. М.: 1988. Т. 3.
40. Струве, П.Б. О мере и границах либерального консерватизма. Полис, 1994. № 3.
41. Гессен, В.М. Сочинения. М., 2009.
42. Кареев, Н.И. Идеалы общего образования. СПб., 1909.
43. Ремизов, Б., Кричевский Н. и др. Неправительственный доклад (для дискуссий) // «Новая газета» от 10 июля 2009 г. № 73.
44. Годин, Ю. Сегодняшние проблемы славянского треугольника. // ВПК от 713 октября 2009 г. № 39(385).
45. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утверждена Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537.
46. Тренин, Д. Внутренние проблемы внешней политики // «Новая газета» от 9 февраля 2009 г. № 13.
47. Олейников, Е.А. Основы экономической безопасности. М.: ЗАО «Бизнес-школа» Интел-синтез, 1997. 288 с.
48. Актуальные проблемы социально-экономического развития Российской Федерации: Аналитические материалы фонда «Центр стратегических разработок». М.: 2004.
49. План Обамы «Возрождение Америки и реинвестирование» // «Новая газета» от 27 февраля 2009 г. № 20.
50. Михайлов, Н.В. Промышленная политика // Журнал «Инновационная экономика России». дек. 2002 г. февр. 2003 г. С. 1220.
51. Аналитическая записка к Плану первоочередных мероприятий в области обеспечения требуемого качества ВВТ. АНО «Центр Квалитет», 2005.
52. Сироткин, О.С. Аналитическая записка о месте России в мировом научно-технологическом пространстве и на мировых рынках наукоемкой продукции. М.: 2000.
53. Чемезов, С.В. Инновационная политика государства и участие в ее реализации ФГУП «Рособоронэкспорт» // журнал ВВП. 2005. № 13.
54. Рубанов, В.А. Безальтернативность инновационной стратегии для России // Инновационная экономика. 2003. № 2.
55. Интеллектуальные ресурсы России // Вестник Российской Академии естественных наук. М.: 20022003. № 4.
56. Аналитические вестники Государственной Думы. М., 2001, № 4;
2002, № 12.
57. Актуальные задачи развития Вооруженных Сил Российской Федерации. Минобороны России, 2003.
58. Балуевский, Ю.Н. Генеральный штаб и задачи военного строительства. М., 2006.
59. Решение Экспертно-консультативного совета о системе законодательного обеспечения военной безопасности Российской Федерации. М., 1997.
60. Ивашов, Л.Г. Россия или Московия? Геополитическое измерение национальной безопасности России. М., 2002.
61. Ставенхаген, Р. Этнические конфликты и их воздействие на международное сообщество // Международный журнал социальных наук. 1999, № 24.
62. Куликов, А.С. Выступление на международном форуме «Международное сообщество против глобализации, преступности и терроризма» // Парламентская газета. 2006. № 161.
63. Кузнечевский, В. Кто выигрывает в Четвертой мировой // «Парламентская газета». 2006. № 160.
64. Турченко, Н.М. Доклад на международной научно-практической конференции 56 июня 2003 г., Ростов-на-Дону. РЮИ МВД России.
65. Перцев, С.Ф. Доклад на пленарном заседании Экспертного совета при Председателе Государственной Думы, 2003.
66. Борьба с терроризмом: актуальные проблемы законодательного обеспечения: Сборник научных статей. М., 2003.
67. Решения Экспертного совета о нормативно-правовом обеспечении и мерах по совершенствованию организации системы физической защиты особо опасных производств и объектов. М., 2003; М., 2005.
68. Сборник докладов Международной научно-практической конференции 78 июня 2007 г. Ростов-на-Дону. РЮИ МВД России.
69. Рекомендации «круглого» стола по вопросам законодательного обеспечения миграционной политики, проведенного 20 апреля 2004 года.
М. - Президент-отель.
70. Моденов, В.А., Носов, А.Г. Россия: история, реальность, перспективы. М., 2004. 328 с.
71. Законодательное обеспечение миграционной политики Российской Федерации // Аналитический вестник Государственной Думы. 2004.
72. Собельников, В.В. Некоторые вопросы определения правового статуса субъекта преступлений. Сибирская академия госслужбы, 2005.
73. Моисеев, Н.Н. Человек и ноосфера. М.: Молодая гвардия, 1990.
352 с.
74. Яблоков, А.В. Экологическая ситуация в СССР: факты, анализ, прогноз. М., 1990.
75. Экологическая ситуация в России. Аналитические материалы (реферат). Нижний Новгород, 2003. – 65 с.
76. Проблемы природопользования и охраны окружающей среды в современной России (законодательные аспекты) // Аналитический вестник № 17 (269). Совет Федерации, 2005. 103 с.
77. Гейт, Н.А. Роль норм права при решении экологических проблем в истории и современности // Право и гражданское общество в современной России. М., 2003. С. 445459.
78. Проблемы совершенствования экологического законодательства и эффективность его реализации: Материалы межреспубликанской научной конференции. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения, 1993. 166 с.
СОДЕРЖАНИЕ
1. ОСНОВЫ МЕТОДОЛОГИИ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО
ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
1.2. Исторические концепции безопасности российского 1.3. Методологические основы обеспечения национальной 1.4. Актуальные проблемы обеспечения национальной 1.4.3. Системный анализ проблем обеспечения 1.4.5. Россия, страны СНГ и славянское единство 1.4.6. Проблемные аспекты внешней политики России и 1.5. Законодательное обеспечение национальной безопасности 1.5.1. Международно-правовая практика законодательного 1.5.2. Система законодательного обеспечения2. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ
ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
2.1. Приоритеты эффективной экономической политики 2.1.1. Общая оценка экономической ситуации в России 2.1.2. Основные направления модернизации экономики с 2.1.2.1. Создание благоприятного 2.1.2.2. Основные направления совершенствования 2.1.2.3. Проблемы обновления основных фондов 2.1.3. Социальная безопасность - важнейшее направление обеспечения экономической безопасности 2.1.3.1. Законодательное обеспечение социальной 2.1.3.2. Законодательная поддержка повышения 2.1.3.3. Здоровье населения - важнейший фактор 2.1.4. Проблемы законодательной поддержки малого и 2.1.4.1. Анализ действующего законодательства в 2.1.4.2. Особенности нового федерального закона 2.1.5. Актуальные проблемы законодательного обеспечения защиты российского потребительского рынка от 2.1.5.1. Анализ современной зарубежной практики 2.1.5.2. Проблемы защиты российского рынка 2.1.6. О мерах нормативно-правового регулирования антикоррупционной деятельности в интересах 2.1.7. Антикризисная программа России и план Обамы 2.1.8. Возможные результаты реализации основных направлений обеспечения экономической Первоочередные проблемы развития российского ВПК 2.2.1. Приоритеты военно-технического обеспечения 2.2.2. Основные направления реструктуризации 2.2.3. Нормативно-правовое обеспечение обороннопромышленной безопасности 2.2.3.1. Нормативно-правовое обеспечение качества Наука - важнейший ресурс экономического и духовного 2.3.2.3.1. Научно-технический и технологический облик 2.3.2. Основные положения стратегии формирования в России рынка наукоемкой продукции. Прогнозные 2.3.3. Развитие высокотехнологичных и наукоемких производств - основа инновационной стратегии 2.3.4. Первоочередные меры формирования 2.3.5. Проблемы законодательного обеспечения 2.3.5.1. Зарубежный опыт законодательной 2.3.5.2. Нормативно-правовое регулирование 2.3.5.3. Проблемы правового регулирования защиты
3. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВОЕННОЙ
3.1. Современная военно-политическая обстановка и основные тенденции в изменении спектра угроз военной безопасности 3.1.1. Тенденции развития военно-политической 3.1.1.1. Анализ военно-политической обстановки 3.1.1.2. Геополитические и геостратегические 3.1.1.3. Тенденции развития военно-политической 3.1.1.4. Военно-политическая ситуация на ЮгоВосточном стратегическом направлении 3.1.2. Тенденции развития военно-политической ситуации в 3.1.3. Военно-стратегические интересы России в Мировом 3.1.4. Основные выводы из оценки военно-политической 3.1.5. Российское законодательство в области военной 3.1.5.1. Анализ действующего военного 3.1.5.2. Приоритетные направления развития 3.1.5.3. Некоторые аспекты совершенствования 3.2.3.2.1. Приоритетные направления обеспечения 3.2.2. Системный анализ проблем безопасности и развития 3.2.2.2. Системный подход к анализу развития и 3.2.2.3. О стратегии устойчивого развития 3.2.3. Проблемы обеспечения региональной безопасности 3.2.3.1. Особенности современной ситуации на 3.2.3.2. Приоритеты обеспечения безопасности 3.2.4. Калининградская область: особый регион России 3.2.4.1. Особенности геополитической и 3.2.4.2. Проблемы взаимодействия стран 3.2.5. Южные Курилы: проблемы экономики и 3.2.5.2. Проблемы экономического развития Южных 3.2.5.3. Южные Курилы: территориальный вопрос и 3.2.6. Основные выводы из анализа проблем Актуальные проблемы обеспечения безопасности 3.3.
3.3.1. О приоритетном комплексе мер предупреждения 3.3.1.1. Основные направления противодействия 3.3.1.2. Терроризм и его последствия в аспекте 3.3.2. О системном подходе к повышению эффективности антитеррористической защищенности особо важных 3.3.2.1. О независимой оценке уязвимости - аудите 3.3.2.2. О создании национальной системы 3.3.3. О необходимости разработки проекта базового федерального закона «О физической защите особо 3.3.3.1. Концептуальные положения проекта
4. МИГРАЦИОННАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ
ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
4.1. Проблемные аспекты регулирования миграционных 4.1.1. Общая оценка миграционной ситуации в России 4.1.2. Динамика современных миграционных процессов 4.1.3. Проблемы защиты прав и интересов 4.1.4. Социально-экономические механизмы регулирования 4.1.4.1. Основные экономические и социальные 4.1.4.2. Общие принципы создания комплексных 4.1.4.3. Организация экспериментальных 4.1.4.4. Российская миграционная трудовая биржа важный элемент системы эффективного 4.2. Противодействие незаконной миграции - важнейший фактор 4.2.1. Общая оценка незаконной миграции в России 4.2.2. Основные угрозы миграционной безопасности 4.2.3. Некоторые аспекты правового статуса миграционных 4.2.4. Основные направления противодействия незаконной 4.3. Проблемы правового регулирования миграционной 4.3.1. Анализ действующего законодательства в области 4.3.2. Совершенствование законодательного обеспечения миграционной безопасности современной России 4.3.3. Основные принципы формирования эффективной политики в области миграции, основанные на5. ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ И
5.1. Современная экологическая ситуация в России 5.1.7.2. Функциональные нарушения кровеносной 5.1.8. Охрана природы - важнейшая задача человечества 5.2. Проблемы и перспективы развития экологического 5.2.1. Роль и место правового регулирования 5.2.2. Современный уровень экологического 5.2.3. Перспективы развития экологического Баранов Владимир Васильевич – президент Академии изучения проблем национальной безопасности, доктор технических наук.
«