«ГОДОВЫХ АНАСТАСИЯ СЕРГЕЕВНА ОЦЕНИВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ ОРГАНОВ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ КАК ИНСТРУМЕНТ УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИКОЙ РЕГИОНА (НА ПРИМЕРЕ ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ) Специальность 08.00.05 – Экономика и управление ...»

Министерство образования и наук

и Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Южно-Уральский государственный университет»

(национальный исследовательский университет)

Кафедра «Экономическая теория, мировая и региональная экономика»

На правах рукописи

ГОДОВЫХ АНАСТАСИЯ СЕРГЕЕВНА

ОЦЕНИВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ ОРГАНОВ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ

РФ КАК ИНСТРУМЕНТ УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИКОЙ РЕГИОНА (НА ПРИМЕРЕ

ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ)

Специальность 08.00.05 – «Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)»

Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Научный руководитель:

д.э.н., профессор Данилова И.В.

Челябинск

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОЦЕНИВАНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ

ПОЛИТИКИ, РЕАЛИЗУЕМОЙ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ…………………………………………… 1.1 Эволюция зарубежного опыта «оценки политик и программ»…… 1.2 Теоретические основы применения процедуры «оценивания» в секторе государственного управления……………………………………… 1.3 Особенности применения оценивания реализации региональной экономической политики в интересах экономики субъектов РФ…………

2. ОЦЕНИВАНИЕ РЕАЛИЗАЦИИ РЕГИОНАЛЬНОЙ

ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ ОРГАНАМИ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ

РФ: МЕТОДИЧЕСКИЕ И ПРИКЛАДНЫЕ АСПЕКТЫ…………………… 2.1 Программно-целевой подход как форма реализации региональной экономической политики…………………………………… 2.2 Методические подходы к оцениванию реализации региональной экономической политики: зарубежный и отечественный опыт………… 2.3 Оценивание экономической политики регионального сектора государственного управления (на примере Челябинской области)………..

3. ПРИМЕНЕНИЕ ОЦЕНИВАНИЯ РЕАЛИЗАЦИИ РЕГИОНАЛЬНОЙ

ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ В УПРАВЛЕНИИ ЭКОНОМИКОЙ

РЕГИОНА……………………………………………………………………... 3.1 Основные направления совершенствования оценивания реализации экономической политики региональными органами власти…………...… 3.2 Повышение результативности экономической политики сектора государственного управления регионом…………………………………… ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………….……. БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК……………………………………….. ПРИЛОЖЕНИЯ……………………………………………………………….

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Современный этап реформирования государственного сектора РФ направлен на повышение результативности, оптимизацию расходов органов власти и связан с реализацией «рыночных»

принципов в деятельности государственных структур. Это, в свою очередь, повышает требования к инструментам государственного управления социально-экономическим развитием территорий в контексте усиления их аналитических, регулирующих и контрольных функций; а также обеспечения сопряженности ведомственных и общественно-значимых региональных интересов. Таким эффективным инструментом является «оценивание политик и программ», недостаточно востребованное в российском госсекторе на федеральном и региональном уровнях.

Самостоятельность исполнительных структур органов власти субъектов РФ в выборе экономической политики, целевых программ и мер реализации, в планировании деятельности требует системного (как внутреннего, так и внешнего) оценивания достигнутых результатов в контексте их соответствия стратегическим и тактическим целям развития экономики регионов;

подтверждения качества государственных и муниципальных услуг потребностям населения территорий. Автономность формирования региональной политики имеет как позитивные, так и негативные последствия, к последним относятся: факты несовпадения ведомственных ориентиров и приоритетов региона; сосредоточение усилий и бюджетных ресурсов органов власти на традиционно благополучных сферах экономики; концентрация деятельности на решении краткосрочных, а не долгосрочных проблем территориальной экономики.

Оценивание политик (программ) органов власти, как объективный инструмент постоянного действия, раскрывающий влияние реализуемой политики на реципиентов региона (в том числе бизнес, население);

применение которого обеспечивает снижение противоречий между социальноэкономическими интересами территории и исполнительной властью;

нейтрализует доминирование ведомственных приоритетов в управлении регионом. Отсутствие внешней оценки способно привести к сосредоточению бюджетных средств на неэффективных направлениях и программах, что тормозит региональное развитие.

В связи с этим в теоретическом плане актуальным является определение содержания и функциональности нового для сектора государственного и муниципального управления в России инструмента – «оценивания политик и программ». В методическом плане необходима разработка подходов к реализации инструментального потенциала оценивания, прежде всего, региональной экономической политики, в интересах не только повышения качества деятельности органов исполнительной власти (далее – ОИВ), но и регионально-значимых эффектов (социально-экономического развития территории, предпринимательского и потребительского секторов региона). В прикладном аспекте необходима разработка рекомендаций по «встраиванию»

процедуры оценивания в деятельность региональных государственных структур и общественных институтов для обеспечения открытости, транспарентности, субсидиарности интересам населения региона, достижения баланса между самостоятельностью и ответственностью органов власти субъекта РФ за экономику территории.

Степень разработанности проблемы. Проблемы реформирования государственного сектора на рыночно-ориентированной основе рассмотрены в трудах зарубежных (Дж.Бачлер, Х. Вольманн, Н. Мэннинг, Д. Осборн, Н. Парисон, П. Пластрик, К. Поллит, Н. Стам, Дж. Халлиган) и российских (С.Ю. Глазьев, А.Л. Кузенков, В.Л. Тамбовцев и др.) авторов. Теоретические основы механизма управления, ориентированного на результат, в системе органов государственной власти представлены работами Х. Де Брюйна, М.П. Афанасьева, А.С. Бараховского, Е.М. Бухвальда, А.Г. Игудина, В.В. Климанова, А.А. Климова, М.П. Придачука, И.А. Соколова и др.; широко исследована проблема бюджетирования, ориентированного на результат, для органов исполнительной власти.

государственного сектора развитых стран раскрыты в экономических публикациях К. Морс, Б. Пере, Г. Хатри, С.А. Батчикова, А.И. Кузьмина и др.

В России это направление активно развивают ученые Института оценки Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», а также экономисты Уральского отделения ИЭ РАН РФ.

Разработки по данному направлению отражены в работах И.В. Барановой, А.Н.

Беляева, Д.В. Визгалова, О.А. Козловой, В.В. Колегова, В.А. Маршакова, А.М. Татаркина, Д.Б. Цыганкова, А.Г. Шеломенцева и др.

Новизна проблем, недостаточная адаптация зарубежного опыта к российским реалиям, отсутствие системного подхода в применении оценивания в системе органов власти субъекта РФ определили цели, задачи, объект и предмет исследования.

субъектов РФ по реализации региональной экономической политики.

экономической политики как инструмент управления экономикой субъекта РФ.

Цель диссертационной работы состоит в обосновании теоретических и методических подходов повышения социально-экономической результативности управления экономикой субъекта РФ на основе применения оценивания экономической политики, реализуемой региональными органами власти.

Для достижения цели поставлены следующие задачи:

раскрыть теоретическое содержание, функции и целесообразность применения в практике государственного управления экономикой территориальных образований процедуры оценивания политик (программ);

разработать методический подход к оцениванию реализации региональной экономической политики исполнительными органами власти субъекта РФ;

региональной экономической политики ОИВ Челябинской области;

разработать рекомендации по использованию инструментальных возможностей оценивания реализации региональной экономической политики для управления экономикой субъекта РФ.

Область исследования. Диссертационная работа выполнена в рамках Паспорта специальности ВАК 08.00.05 – «Экономика и управление народным хозяйством» (Региональная экономика): 3.15. Инструменты разработки перспектив развития пространственных социально-экономических систем.

Прогнозирование, форсайт, индикативное планирование, программы, бюджетное планирование, ориентированное на результат, целевые программы, стратегические планы; 3.16. Региональная социально-экономическая политика;

анализ особенностей и оценка эффективности региональной экономической политики в Российской Федерации, федеральных округах, субъектах Федерации и муниципальных образованиях; 3.21. Организация и оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и администраций муниципальных образований;

применение таких оценок в системе государственного управления и контроля.

Теоретическую основу исследования составили теория региональной экономики и управления, государственного регулирования национальной и региональной экономики; использованы системный, эволюционный, функциональный методологические подходы; применены факторный, сравнительный, структурный анализ, экономико-статистические методы исследования.

Информационную базу исследования составили нормативно-правовые акты Правительства РФ и Правительства Челябинской области, справочные данные, обзорно-аналитическая информация, приказы, распоряжения, доклады Министерства регионального развития РФ, Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития, Министерства промышленности и природных ресурсов, Министерства строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства, Министерства образования и науки Челябинской области, материалы сборников Федеральной службы государственной статистики РФ и статистических ежегодников Челябинской области, специальные монографические издания, материалы периодической печати, аналитические разработки автора.

Наиболее существенные результаты, полученные диссертантом, и их научная новизна 1. Уточнено понятие и определена функциональность «оценивания»

региональной экономической политики, как аналитического инструмента, включающего внутреннее и внешнее оценивание и направленного на выявление ограничений в деятельности (исполнительной и управленческой) органов власти; идентификацию внешнего воздействия на региональных реципиентов (население, бизнес) и территориальную экономику в целом;

способствующего повышению качества, транспарентности, открытости и сопряженности результатов региональной политики, реализуемой государственными структурами, с потребностями населения территориальных образований (п. 3.15, 3.21 Паспорта специальности ВАК РФ).

2. Разработан авторский методический подход к проведению процедуры оценивания реализации региональной экономической политики, а именно:

обоснован комплекс взаимосвязанных компонентов и приемов оценивания, содержание которых включает: определение фактически реализуемых приоритетов, стабильности обеспечения ресурсами декларированных направлений деятельности в рамках экономической политики; выявление качества институциональных норм, их нацеленность на стимулирование эффективной работы ОИВ; определение «выходных» результатов ведомственной деятельности и конечного регулирующего воздействия реализуемой политики на параметры экономики субъекта РФ; что позволяет своевременно выявлять те условия и факторы, которые препятствуют достижению запланированных результатов для корректировки деятельности управленческих структур (п. 3.15 Паспорта специальности ВАК РФ).

3. Выявлены ограничения, снижающие результаты деятельности ОИВ по реализации региональной экономической политики (по министерствам Челябинской области): непоследовательность в сохранении иерархии приоритетных направлений; неустойчивость их ресурсного обеспечения;

недостаточность действующих институциональных правил (высокие значения эффективности работы ведомств сопряжены со значительными отклонениям в достижении запланированных результатов), что позволило выявить проблемные зоны для принятия управленческих решений ОИВ (п. 3. Паспорта специальности ВАК РФ).

4. Разработаны рекомендации для региональных ОИВ по повышению качества реализации экономической политики; обоснован и апробирован подход к определению итогового воздействия реализуемой региональной экономической политики на экономику субъекта РФ (на примере Челябинской области) на основе сравнения базового и текущего конечного рейтинга (по результатам внутреннего и внешнего оценивания), мониторинг которого совместно с расчетом тренда развития экономики субъекта РФ (по параметрам зоны воздействия ОИВ) «с» и «без» регулирующего воздействия со стороны госструктур, позволят согласовать деятельность ОИВ с интересами экономики субъекта РФ (п. 3.16 Паспорта специальности ВАК РФ).

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что расширена теория государственного управления региональным развитием в части инструментов регулирования территориальной экономикой.

Полученные в диссертации выводы и предложения могут использоваться в деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти для практической реализации стратегии устойчивого социальноэкономического развития субъектов РФ, качества управления территориальной экономикой, мониторинга эффективности деятельности государственного сектора субъекта РФ.

Основные положения диссертации используются в учебном процессе при преподавании дисциплин бакалавриата («Региональная экономика») и магистерской программы «Система государственного управления» (в курсах государственном управлении», «Программно-целевое управление в муниципальных образований»).

Апробация работы. Основные положения и результаты исследования обсуждались на Международной конференции «Государство, политика, социум: вызовы и стратегические приоритеты развития» (г. Екатеринбург, 2011 г.), III международной конференции «Проблемы и перспективы социокультурного и экономического взаимодействия стран-участников и наблюдателей Шанхайской организации сотрудничества» (г. Екатеринбург, 2012 г.), Международной научно-методической конференции «Векторы современного уровневого образования: повышение качества и взаимодействие практической конференции «Развитие научного потенциала экономических наук в XXI веке» (г. Москва, 2013 г.).

Основные результаты исследования отражены в 7 научных публикациях объемом 4,74 п.л. (авторских – 2,3 п.л.), в том числе четыре в изданиях, рецензируемых ВАК РФ.

1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОЦЕНИВАНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ

ПОЛИТИКИ, РЕАЛИЗУЕМОЙ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

1.1 Эволюция зарубежного опыта «оценки политик и программ»

«Оценивание политик, программ, проектов» до сих пор не достаточно востребовано в системе государственного управления РФ, а содержание и механизм реализации остаются предметом лишь теоретических дискуссий. В последнее десятилетие в связи с реформой государственного сектора1 и бюджетной сферы появились новые формы и методы управления, что объясняется, прежде всего, необходимостью решения прикладных проблем:

сокращения нерациональных и низко результативных государственных расходов; достижения сбалансированности бюджетной системы; повышения государственного управления. Применение «оценивания» в ведомственной практике органов исполнительной власти России исторически относится к этапу внедрения в сектор государственного управления бюджетирования, ориентированного на результат, и возникло как ответная реакция на проблемы неэффективности деятельности государственных структур.

потребовали анализа и обобщения зарубежной практики управления в государственном секторе.

Следует отметить, что внедрение «оценивания политик и программ» в систему государственного управления исторически относится ко второй Диссертант при использовании понятия «государственный сектор» опирается на «Классификатор институциональных единиц сектора государственного управления» (Приказ Федеральной службы государственной статистики от 02.08.2004 № 110), соответственно которому, в структуру государственного (публичного) сектора входит: 1) сектор «государственного» управления или бюджетный сектор (центральные, региональные органы власти; органы самоуправления и подведомственные им организации); 2) «государственные корпорации и организации, сюда относятся финансовые государственные корпорации (денежно-кредитные и пр.) и нефинансовые государственные корпорации. В работе внимание акцентировано на секторе государственного управления регионального уровня.

половине XX века. Согласно обзорам Всемирного Банка2, в настоящее время к наиболее развитым странам ОЭСР, с позиции накопленного опыта и культуры проведения оценивания государственных политик (программ), относятся Австралия, Великобритания, Соединенные Штаты Америки.

Обобщение опыта зарубежных стран позволило сделать вывод о том, что обоснования и принятия решений, реализуется по отношению к разным объектам (программам, проектам, политике), а также на всех уровнях вертикали управления (в унитарном государстве – на центральном и местном; в федеративном – на федеральном, региональном, местном). Однако, масштабы и успех применения процедур оценивания во многом зависят от исторических управления в общественном секторе, специфики разграничения доходов и расходов, степени самостоятельности территориальных образований. В силу этого имплементация процедуры оценивания в государственный сектор зависит от действующей модели формирования и механизма разработки и реализации экономической политики, системы планирования, исполнения и контроля бюджетных ресурсов. Существенная роль принадлежит формату требований к качеству государственного управления.

Ретроспективный анализ практики государственного управления в США, в инструментального потенциала оценивания политик и программ.

Предпосылкой внедрения оценочных процедур в государственный сектор США послужил начатый в 50-х гг. переход к программно-целевому управлению в бюджетной сфере3 (Performance Budget), что было обусловлено Kusek, Jody Zall / Ten steps to a results-based monitoring and evaluation system : a handbook for development practitioners / Jody Zall Kusek and Ray C. Rist. – Washington, DC: The International Bank for Reconstruction and Development, The World Bank, 2004. – 248 р.

Фактически утверждена ст. 403 раздела IV «Сокращение расходов и повышение эффективности путем унификации бюджетных и фискальных процедур и использования единых организационнеобходимостью повышения эффективности и качества исполнения государственных функций. Неотъемлемым атрибутом деятельности органов соответствующее программное распределение ресурсов, как следствие, усиление внимания к результатам исполнения государственных функций45. По сути, экономическая политика и механизм ее реализации обрели программный формат. Повышение требований к исполнительской дисциплине определило необходимость проведения оценки результатов и разработки показателей деятельности органов государственной власти. Таким образом, сфера оценивания на начальном этапе развития представлена оцениванием программ (program evaluation): проверкой качества их выполнения министерствами и ведомствами.

Следующий этап связан с внедрением модели государственного управления, декларированной как «Планирование – программирование – бюджетирование»

(Planning–Programming–Budgeting System, 1961), отличительная особенность которой состоит в применении принципа альтернативности при формировании и отборе пакета программ, усилении внимания к текущим проблемам экономического развития территорий. Процедура оценивания, интегрированная в систему «планирование – программирование – бюджетирование»6, позволила использовать сравнение затрат и планируемых результатов при принятии решений о целесообразности той или иной меры в рамках государственных программ или политики в целом. В этот период для проведения оценивания активно использовались экономико-математические методы для сравнения «затрат – выгод» или «затрат – эффективности», а также ретроспективный анализ для идентификации тенденций.

ных подходов» Дополнений к федеральному Закону «О национальной безопасности» 1949 года; законом о «О бюджете и бюджетной отчетности» (Budget and Accounting Procedures Act) 1950 года Бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в России. – М.: Центр фискальной политики, 2002. – С.7.

Придачук, М.П. Построение бюджетирования, ориентированного на результат / М.П. Придачук // Дайджест-финансы. – 2006. – № 7. – С. 47.

Кравчук, И.В. Сравнительный анализ национальных систем оценки государственной политики и программ США, Канады, Великобритании и Нидерландов / И.В. Кравчук // Государственное управление. Электронный вестник. – 2014. – № 42. – С. 178.

В 70-х гг. в управлении государственным сектором внедряется «Система контроля исполнения» реализуемых программ, в связи с чем по отношению к деятельности органов власти стали активно применяться мониторинг и оценка как финишных, так и промежуточных результатов, то есть эффективности всей технологической цепочки управленческого цикла (планирования, организации и т.д.). Актуализирован механизм «обратной связи как обратного воздействия программы, устранять неблагоприятные последствия. Указанные новшества, по сути, привели к расширению объекта оценивания, прежде всего, с позиции итогов программной деятельности, а также раскрыли инструментальный потенциал – регуляторную функцию.

Переход к системе «управление по целям» (Management by Objectives) привел к детализации представлений о результатах программных мер. Введено разграничение непосредственных результатов деятельности ОИВ (показателей объема предоставляемых государством услуг – output) и конечных (outcomes), характеризующих «социальную значимость достигнутых Функционал оценивания позволяет идентифицировать не только адекватность программ и проектов общественным потребностям, но и выявлять их экономическую и социальную эффективность.

Следующий этап эволюции управления ресурсами в государственном секторе совпал с кризисом экономики развитых стран и, как следствие, государственных функций – модель «планирования бюджета на нулевой основе» (Zero-Based Budgeting). Название отражает следующий базовый принцип: каждая, уже финансируемая, программа должна анализироваться без учета ранее выделенных ресурсов, а только по результатам достигнутых Абдуллаева, Р.А. Политическая система: механизм обратной связи / Современные проблемы науки и образования // Р.А. Абдуллаева. – 2009. – № 6. – С. 63.

Исраилов, К.Е. Мировой опыт развития инструментария результативного бюджетирования / К.Е.

Исраилов // Экономические науки. – 2010. - № 11 (72). – С. 290.

показателей деятельности для обеспечения объективного сравнения между действующими и новыми программами9. В данной модели управления акценты экономической и социальной эффективности программ с целью кардинального перераспределения ресурсов, отбраковки программ, имеющих низкий рейтинг по эффективности.

Продолжением этапа рационализации и оптимизации в государственном секторе стало внедрение модели «нового государственного управления» (New Public Management), революционно изменившей цель и способы управления:

«распространения управленческих бизнес-технологий на деятельность государственного аппарата»10. Определитель «новое» в государственном управлении подразумевал: 1) введение жестких бюджетных ограничений по отношению к расходам; 2) аутсорсинг части функций органов исполнительной власти; 3) внедрение конкурентных начал в деятельность ОИВ при оказании государственных услуг; 4) усиление, подобно рыночному механизму, проверки государственных услуг на соответствие потребностям населения территорий.

Апробированным компонентом оценивания придается законодательный статус (закон учреждений» (Government Performance and Results Act, 1993). Таким образом, оценивание в этот период практически распространяется на весь «замкнутый цикл: планирование – исполнение принятых решений – оценка результатов»11.

На взгляд диссертанта, в сферу оценивания включен механизм реализации экономической политики органами власти, который на тот момент уже осуществлялся в программно-целевом формате.

В конце 90-х годов XX века – начале XXI в рамках реформ Эффективность государственного управления: Пер. с англ. / Под ред. С.А. Батчикова, С.Ю. Глазьева. – М.: Фонд «За экономическую грамотность», Российский экономический журнал, изд-во АО «Консалтбанкир», 1998. – С. 311.

Стародубровская, И.В. Бюджетирование, ориентированное на результат, на региональном и муниципальном уровнях: подходы и рекомендации / И.В. Стародубровская. – М.: ИЭПП, 2008. – С. 9.

Афанасьев, М. П. Модернизация государственных финансов / Афанасьев М. П., Кривогов И. В., – 2-е изд. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2007. – 439 с.

Существенные шаги были сделаны как в части ведомственной оценки – введена оценочная карта ведомства (Executive Branch Management Scorecard)12, так и в части расширения сферы оценивания, а именно: включены данные экспертного опроса (методика рейтинговой оценки государственных программ – Program Assessment Rating Tool)13. При этом на ведомственном уровне определялось соответствие деятельности органа власти установленным институциональным позволила раскрыть «диагностический» потенциал оценивания, включить контроля и результатов государственных программ (экспертами являлись специалисты государственного управления).

Переход в конце 2000-х годов к модели «Прозрачного и открытого правительства» (Transparency and Open Government, 2009)15 расширил требования к реализуемой политике и действующим программам в части структур и идентификации влияния, которое оказывает их политика и программы на экономику и общество16.

В настоящее время процесс институционализации процедуры оценивания политик (программ) в США завершен. Критерием оценки политик и программ основными функциями и направлениями деятельности органов исполнительной власти, так и с соответствующими интересами экономических субъектов, как потребителей государственных услуг.

Рубенчик А.В. Повышение эффективности деятельности государственных органов и ведомств (часть 2) / А.В. Рубенчик // Стратегический менеджмент. – 2011. – № 1. – С. 71.

U.S. Department of State. – http://www.state.gov/s/d/rm/rls/perfrpt/2004/html/38957.htm Metzenbaum, S. H. Performance Management Recommendations for the New Administration / S. H. Metzenbaum. – Washington, DC: IBM Center for the Business of Government, 2009. – Р. 11.

Transparency and Open Government: Memorandum for the Heads of Executive Departments and Agencies. – http://www.whitehouse.gov/the_press_office/TransparencyandOpenGovernment Third Annual Conference On Program Evaluation: New Paradigms For Evaluating Diplomacy In The 21st Century/ U.S. Department Of State. – http://www.state.gov/documents/organization/148434.pdf государственного управления Великобритании связана с использованием в 60-х –70-х гг. «Системы обследования общественных расходов» (Public Expenditure Survey System), экономического спада оценивание рассматривалось исключительно как неэффективным направлениям деятельности органов власти. Последующее внедрение «Инициативы Управления финансовыми ресурсами» (Financial Management Initiative, 1982) предусматривало использование процедуры оценивания для анализа непосредственных результатов, достигнутых органами власти.

Дальнейшее реформирование системы государственного управления в 90-х годах («Инициатива движения вперед» – Next Steps Initiative) связано с внедрением элементов рыночной конкуренции в сфере предоставления государственных услуг17. Оценивание применялось для выявления не только количественных результатов программных мероприятий, но и их влияния на качество предоставления государственных услуг; а, начиная с 2000-х гг., – для идентификации социально-экономического эффекта деятельности ОИВ. В рамках концепции лучшего качества (Best Value)18 опыт центрального правительства «по обеспечению сочетания экономичности, эффективности и результативности»19 успешно адаптируется на местном уровне, что позволяет считать оценивание политик и программ в Великобритании неотъемлемой частью всей системы государственного управления в целом.

Обобщение опыта реформирования государственного сектора в Австралии позволяет выделить два этапа с позиций имплементации процедуры Шалесная, Т.В. Сравнительный анализ Российской и зарубежной практики процессов формирования и реализации муниципальных целевых программ / Т.В. Шалесная // вестник российского государственного торгово-экономического университета. – 2011. – № 10(58). – С. 101.

Ellis, К. Mitchell, S. Outcome-focused Management in the United Kingdom/ К. Ellis, S. Mitchell // OECD Jornal on Budgeting. – 2002. – Volume 1. – № 4. – P. 117.

The long-term evaluation of the Best Value regime: Final Report. – Cardiff: Cardiff University, Centre for Local & Regional Government Research, 2006. – Р. 11.

оценивания для целей государственного управления. Первый этап (до середины 80-х гг.) характеризовался применением оценивания как инструмента контроля за процессом управления, стимулирующего экономическую, а не социальноэкономическую эффективность. Для расчета эффективности применялся метод «затраты-выгоды». Результаты оценивания в данный период недостаточно использовались в процессе принятия управленческих решений.

Второй этап относится к периоду принятия «Программы совершенствования финансового управления» (Financial Management Improvement Program), отличием которого является активное встраивание оценивания в процесс актуализировано как инструмент принятия решений по поводу приоритезации государственных структур сопровождалось не только прикладной аналитикой, но и публикацией основных результатов оценивания в открытой печати и их использованием при прогнозировании на среднесрочную перспективу20.

Реализация преобразований в государственном секторе Франции, в том числе применение оценивания, совпадает с переходом от затратной модели отработку механизма выбора технологии достижения плановых параметров;

разграничение и конкретизацию сфер ответственности органов исполнительной власти22 за конечные результат; стимулирования качества услуг; обеспечение транспарентности бюджетного процесса.

Обобщение и систематизация представлений о роли, сферах, условиях встраивания оценивании политик и программ при проведении реформ представить авторское видение эволюции практики оценивания. Периодизация Furubo, J-E. International Atlas of Evaluation / J-E. Furubo, R.C. Rist, R. Sandahl // New Brunswick:

Transaction Publishers, 2002. – Р. 160.

Беленчук, А.А. Программный бюджет: лучшая практика / А.А. Беленчук, Л.А. Ерошкина, С.Е.

Прокофьев, В.В. Сидоренко, А.Г. Силуанов, М.П. Афанасьев // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. – 2011. – № 1. – С. Шаш, Н.Н. Построение программного бюджета и оценка эффективности программ / Н.Н. Шаш // Финансовый журнал. – 2011. – № 2. – С. 57.

развития оценочных процедур представлена в трудах Вольманна Х.23, Воронкова А.А.24, Ефериной Т.В.25, Стам Н.26 и представителей Института оценки программ и политик ВШЭ27. Указанные авторы выделяют три этапа («три волны») в развитии оценивания, критерием разграничения которых Диссертантом же уделено внимание на проблему востребованности оценивания по мере реформирования сектора государственного управления.

1. 1960-е гг. – середина 1970-х гг. («первая волна» оценивания) эффективности и достижения конечных эффектов в секторе государственного управления. Причиной, актуализировавшей институт «оценивания», на взгляд автора, явилась необходимость усиления положительного воздействия на реципиентов государственных услуг государственных программ (программ общественных работ, предоставляемых целевых бюджетных трансфертов, государственного социального страхования), конечная общественноэкономическая результативность которых вызывала сомнения при безусловной социальной значимости. Концентрация внимания на институте «оценивания» и его встраивание в управленческий цикл органов государственной власти стимулировали разработку процедур, норм, правил и алгоритма проведения аналитики уже принятых программ и политики; отработку методов оценивания.

Wollmann, H. Evaluation in Public-Sector Reform, Concepts and Practice in International Perspective / H. Wollmann - Cheltenham/Northhampton: Edward Elgar, 2003. – 288 p.

Воронков, А.А. Методы анализа и оценки государственных программ в США / А.А. Воронков – М.:

Наука, 1986. – 189 с.

Еферина, Т.В. Описание организации системы работы с внешними экспертами для мониторинга основных направлений деятельности правительства Российской Федерации / Т.В. Еферина. – http://ac2012.infodesigner.ru/files/itogove.doc Stame, N. Evaluation and the policy context: the European experience / N. Stame // Evaluation Journal of Australasia. – 2003. – Vol. 3. – № 2. – Р. 36.

Маршаков В.А. Оценивание политик и измерение результативности: мировой опыт и российские перспективы оценивания эффективности государственного управления / В.А. Маршаков // Оценивание программ и политик: методология и применение: материалы коллоквиума. – М.: ГУ ВШЭ, 2006. – Вып. 1. – С. 182-208.; Беляев А.Н. Измерение эффективности и оценивание в государственном управлении: международный опыт / А.Н. Беляев, Е.С. Кузнецова, М.В. Смирнова, Д.Б. Цыганков. – М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2005. – 54 с.

ретроспективного и прогнозного анализа; обобщения навыков идентификации взаимосвязей программных показателей; уточнения процедурных и регулирующего воздействия при реализации политик, программ, реформ.

2. 1970-е гг. – конец 1980-х гг. («вторая волна» оценивания в развитых странах). В связи с обострением проблем неэффективности расширившегося государственного сектора, бюджетными кризисами и необходимостью существенного сокращения государственных расходов, возрождением неоклассических традиций и монетаризма, объект «оценивания»

сконцентрирован на вопросах минимизации стоимости государственных услуг при осуществлении программных мер, на эффективности использования ресурсов в целях снижения налоговой нагрузки на экономику, потребительский и предпринимательский сектор, а соответственно, оптимизации бюджетной цены общественных благ, предоставляемых государством.

3. Период начала 1990-х гг. относится к «третьей волне» оценивания в зарубежных странах, где наблюдается интенсификация применения процедуры оценивания в механизм государственного управления в связи с переходом к бюджетированию, ориентированному на результат. Внедрение «результатного»

общественно-экономического измерения государственной деятельности, будь то национальные проекты, отраслевые реформы, ведомственные программы, стимулирует рационализацию подходов к повышению конкурентоспособности экономики в целом и государственного сектора в частности, требует усиления контроля, проверки соответствия проблемам экономики.

Международный опыт свидетельствует о том, что включение процедуры оценивания в общую логику планирования и реализации государственной экономической политики охватывает разные области деятельности ОИВ и рассматривается как необходимое условие повышения эффективности и результативности органов исполнительной власти государственного сектора, а, соответственно, и реализуемой экономической политики. Как показал анализ, прикладной опыт оценивания (в качестве инструмента государственного планирования, контроля за ресурсами и результатами, определения управленческой эффективности органов государственной власти и местного самоуправления) не исчерпывает инструментальных возможностей: оценивание социально-экономические проблемы, своевременно корректировать экономическую политику на микро-, мезо- и макроуровне.

1.2 Теоретические основы применения процедуры «оценивания» в секторе государственного управления Сравнение практики реформ в государственном секторе развитых стран и России по внедрению рыночных принципов управления и повышению самостоятельности органов власти в реализации экономической политики, позволили диссертанту сделать вывод о недостаточности применения в РФ контрольных измерителей результатов деятельности государственных структур, в том числе «оценивания политик, программ».

Как показал анализ, активизация применения оценивания, как инструмента управления, в развитых странах обусловлена сменой теоретической парадигмы государственное администрирование», «новый государственный менеджмент»

(New Public Management), – предполагающей реформирования общественного государственного сектора28, заимствования моделей и методов менеджмента, принятых в бизнес-среде29, с их последующим инкорпорированием в сектор Красильников, Д.Г. Практика использования основных инструментов NPM в Пермском крае / Д.Г.

Красильников Д.Г., Е.А. Троицкая // Вопросы государственного и муниципального управления. – 2011. – № 1. – С. 158.

Баранов, И.Н. Новый государственный менеджмент: эволюция теории и практики применения / И.Н. Баранов // Российский журнал менеджмента. – Т. 10. – № 1. – 2012. – С. государственного управления («предпринимательская модель государственного управления»30). К элементам такого подхода относятся31:

1) децентрализация государственного сектора;

2) повышение прозрачности бюджетов;

3) необходимость сопоставления затрат и результатов;

4) предоставление услуг на основе внедрения квазирыночных форм организации, включающих не только конкурентные элементы в деятельности государственных структур32, но и обеспечение состязательности между учреждениями государственного сектора и организациями частного сектора, формирование конкуренции на рынке поставщиков услуг.

Обновление теоретических представлений относительно роли государства функционировать по законам и принципам рыночной среды; кооптировать в структуру государственного управления рыночные регуляторы и критерии эффективности. Государственные структуры как потребители экономических и финансовых ресурсов и одновременно поставщики товаров и услуг должны производительности и «подобной» рыночной оценки результатов деятельности, экономическую позицию. Государственный сектор должен быть гибким, быстро реагировать на потребности частного бизнеса и населения, что требует реципиентам (налогоплательщикам) как с позиции затрат, так и с позиции качества результатов деятельности.

Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов. Пять стратегий обновления государства: Пер.

с англ. – М.: Прогресс, 2001. – 536 с.

Dunleavy, P. From old public administration to new public management / Dunleavy P., Hood C. // Public Money and Management, 1994. – Vol.14. – №.3. – р. 9–16.

Константинов, А.И. Оценка эффективности работы государственного сектора в контексте разных типов государственного управления / А.И. Константинов // Теория и практика общественного развития. – 2013. – № 6. – С. 210.

«рыночного погружения» структур государственного сектора, к которым относятся: 1) переход к принципам «предпринимательского» управления; 2) внедрение управляемой конкуренции; 3) введение управления по результатам.

Систематизированы позитивные и негативные последствия такой практики, к последним относятся: расширение самостоятельности, которое нередко приводит к потере эффективности, нерациональным расходам, отрыву от трансформационные процессы в секторе государственного управления, как показала практика, приводили к противоречиям между экономическими деятельностью и социально-экономической политикой органов власти – с другой, для нейтрализации которых и актуализирован потенциал оценивания.

Несмотря на тот факт, что многие исследователи причисляют Российскую использовала новые инструменты государственного управления. Новое «меню»

опций в контексте включения рыночных критериев в деятельность органов власти и соответствующие инструменты управления систематизированы диссертантом в таблице 1.1.

государственного управления в РФ Рыночные критерии Новые инструменты сектора государственного управления оценки деятельности 1. Зависимость воспроизвод- 1. Разграничение и стандартизация государственных услуг и бюдственного цикла хозяйство- жетных ресурсов по вертикали власти; применение показателей вания от результатов дея- конечных результатов в деятельности госорганов, включение тельности и собственных оценки эффективности деятельности и использования бюджетных Мэннинг, Н. Реформа государственного управления: международный опыт / Н.Мэннинг, Н. Парисон // Пер. с англ. – М.: Издательство « Весь Мир», 2003. С. Продолжение таблицы 1. 2. Рыночная проверка адек- 2. Создание реестра расходных обязательств органов власти перед ватности предоставленных населением; самостоятельность в приоритезации направлений деяблаг и услуг потребностям тельности и расходов бюджетных средств; автономность в выборе населения и бизнеса, ответ- индикативных показателей непосредственных и конечных резульственность за результаты татов для контроля за механизмом предоставления госуслуг; применение отчетных Докладов об основных направлениях и результатах деятельности исполнительных органов власти (ДРОНДов);

3. Рыночная дисциплина по 3. Формирование политики исполнительных органов власти, мииздержкам и качеству, на- нистерств, ведомств на основе программно-целевого подхода, саличие автоматических само- мостоятельность в обновлении пакета (набора) программ на основе регуляторов перераспреде- количественной оценки уровня их эффективности; контрактная ления ресурсов между сфе- система государственных закупок, распределение инвестиций на рами деятельности (от неэф- конкурсной основе; сравнение эффективности деятельности оргафективных к эффективным) нов власти при оценке качества работы министерств и ведомств Включение оценки в практику деятельности органов исполнительной власти свидетельствует о востребованности ведомственной оценки и в РФ. В то же оценивания политик и программ в российском секторе государственного управления, потребовала систематизации представлений о содержании, видах, сферах применения и функциях оценивания. Прежде всего, внимание сконцентрировано на понятийном аппарате, определяющем сущность «оценивания». Теоретические подходы зарубежных и российских экономистов представлены автором в таблице 1.2.

государственных органов власти* Оценивание как инструмент, способный давать как эксплицитный, так и Б.Перре имплицитный конечный продукт: изменение решений, аналитический доклад, активизацию менеджмента, посредничества, обучения34.

Оценивание есть эмпирическое исследование, проводимое с целью повышения В.Маршаков общего качества политики, результаты которого позволяют корректировать реализуемую политическую программу, предсказывать и влиять на ее результаты35.

Оценка – глубокий анализ хода и результатов программы, а также причин А.И. Кузьмин Perret, B. L’valuation des politiques publiques/ В. Perret. – Paris: «La Decouverte», 2001. – 128 р.

Маршаков, В. Оценивание политик и измерение результативности: мировой опыт и российские перспективы оценивания эффективности государственного управления / В. Маршаков. – http://www.politanaliz.ru/articles_505.html Кузьмин, А.И. К вопросу об оценивании эффективности государственных программ/ А.И. Кузьмин, Н.А. Кошелева. – М.: Процесс Консалтинг, 2008. – 9 с.

Продолжение таблицы 1. Оценка – это экспертиза программ и проектов, направленная на анализ работы Д.В. Визгалов программ, произведенного ими эффекта и сравнение этих результатов с определенными критериями37.

В ходе оценки изучается эффекты (влияние) и актуальность реализации М. Хоннегер программы по отношению к достижению комплексных целей38.

Оценка – систематический сбор информации о мероприятиях, характеристиках и К. Морс результатах программы в целях повышения эффективности и/или принятия решения о реализации программы в будущем; для перераспределения ресурсов от менее успешных программ к более успешным39.

Оценка программ обычно предусматривает углубленные специализированные Г. Хатри исследования, целью которых является не просто определение результатов программы, но также выявление причин успехов и неудач и определение реального влияния программы на полученный эффект40.

Оценивание как аналитическая процедура, направленная на диагностику и Х. Вольманн осмысление достижения целей и воздействия государственной политики41.

*Жирным шрифтом диссертантом выделены ключевые отличия подходов Анализ экономических публикаций позволил диссертанту выделить два проводить анализ качества исполнительной деятельности, а также принятия и корректировки управленческих решений органами исполнительной власти; 2) концентрация на «внешнем» потенциале оценивания, как инструмента выявления реального воздействия (эффекта) на экономику и ее субъектов (бизнес, население).

По мнению диссертанта, важным является сочетание «внутреннего» и «внешнего» потенциала оценивания (последний практически не востребован в практике российского государственного сектора) в контексте отдачи политики Визгалов, Д.В. Методы оценки муниципальных программ / Д.В. Визгалов. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2004. – 108 с.

Honegger M. External Evaluation /M. Honegger, D. Bugnard // Berne: Swiss Agency for Development, and Cooperation, 2000. – http://www.impact-see.org/download/external_evaluation_part_I.pdf Морс, К. Эффективные решения в экономике переходного периода. Аналитические инструменты разработки / К. Морс, Р. Страйк, А.С. Пузанов. – М.: Институт экономики города, 2007. – 448 с.

Хатри Г.П. Мониторинг результативности в общественном секторе: Пер. с англ. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2005. – С 11, Wollmann H. Evaluation in Public-Sector Reform, Concepts and Practice in International Perspective / H. Wollmann – Cheltenham/Northhampton: Edward Elgar, 2003. – 288p.

для реального сектора экономики. В связи с эти автором (программы) определен комплекс основных задач оценивания в сфере государственного управления:

1) аналитика эффективности, результативности реализации политики (программы), использования бюджетных ресурсов с целью рационализации текущего финансирования, привлечения дополнительных ассигнований или достижения экономии за счет отказа от неэффективных мер;

2) определение степени соответствия результатов политики (программы) формальным конечным целям, идентификация возможных причин отклонения, проведение позитивного анализа ограничений (случайных, предсказуемых, конъюнктурных; системных и несистемных);

3) оказание экспертной поддержки государственным органам власти, ответственным за разработку и реализацию политики (программы), с целью корректировки, адаптации, нейтрализации ограничений для повышения качества, эффективности и учета недостатков при разработке политики (программ) следующего планового периода;

идентификация направленности и результативности воздействия потенциальных реципиентов (население, бизнес, государственные структуры), сферы, сегменты, инфраструктуру, территориальные образования национальной экономики, социально-экономическую ситуацию в стране в целом;

5) обеспечение подотчетности и прозрачности деятельности органов власти по реализации социально-экономической политики (программы), затрагивающей широкий круг заинтересованных лиц.

Проведение оценивание сопряжено с определением эффективности и результативности деятельности органов власти в процессе реализации государственной политики или программы. В научной литературе существуют «результативностью» понимается степень достижения органами власти запланированных результатов42, уровень достижения целей программ и представление об эффективности базируется на соизмерении показателей эффективность также трактуется как «соотношения между полученным результатом и затраченными ресурсами»44. Большинство авторов (И.А.

Азизовой45, Е.А. Блиновой46, С.Ю. Глазьевым47, М. Хоннегером48, Е.Р. ЯрскойСмирновой49 и др.) экономическую эффективность (efficiency) трактуют как бюджетные ресурсы. Наряду с экономической эффективностью с позиций достижения целей реализации социально-экономической политики (или программы) оценивается также социальная (или стратегическая) эффективность (effectiveness); идентифицирующая степень соответствия реализуемых органами власти политик (программ) «желаниям, потребностям и ресурсам клиентов»50.

В отличие от экономической эффективности, определяемой как объем выпуска Демидов, А.Ю. Эффективность и результативность деятельности органов исполнительной власти / А.Ю. Демидов // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. – 2009. – № 15. – С. 49.

Вечкинзова, Е.А. Институциональные основы оценки эффективности государственных, отраслевых и региональных программ в Республике Казахстан / Е.А. Вечкинзова // Вестник УрГЭУ. – 2009. – № (26). – С. 155.

Атаманчук Г.В. Управление: сущность, ценность, эффективность: уч. пособие для вузов. — М.:

Академический проект; Культура, 2006. – С. 390.; Бачурин А.В. Интенсификация и эффективность.

— М.: Экономика, 1985. – С. 26.

Азизова И.А. Бюджетирование, ориентированное на результат / И.А. Азизова. – Ташкент: Издательство «infoCOM.UZ», 2010. – С. 36.

Блинова, Е.А. Анализ и оценка государственных программ: методология и практика применения в российском государственном управлении: автореф. дис. …канд. полит. наук / Е.А. Блинова. – СПб.:

СПбГУ, 2012. – 21 с.

Эффективность государственного управления: Пер. с англ. / Под ред. С.А. Батчикова, С.Ю. Глазьева. – М.: Фонд «За экономическую грамотность», Российский экономический журнал, изд-во АО «Консалтбанкир», 1998. – С 26.

Honegger M. External Evaluation / M. Honegger, D. Bugnard // Berne: Swiss Agency for Development, and Cooperation, 2000. – http://www.impact-see.org/download/external_evaluation_part_I.pdf Оценка эффективности деятельности учреждений социальной поддержки населения / Под ред. П.В.

Романова, Е.Р. Ярской-Смирновой. – М.: Московский общественный научный фонд; Центр социальной политики и гендерных исследований, 2007. – С. 41.

Отчет об оказании услуг по комплексному анализу региональных и зарубежных методик оценки эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти, разработке на основании проведенного анализа проекта концепции методики оценки эффективности деятельности исполнительных органов власти Санкт-Петербурга для государственных нужд Санкт-Петербурга. – http://www.consultum.ru/docs/otchet.pdf на единицу затрат, социальная эффективность оценивается как достижение определенного стратегического результата в расчете на единицу бюджетных затрат51.

Понятийный аппарат, используемый при оценке политик и программ, включает термины непосредственных (прямых) результатов деятельности органов власти – outputs (для определения экономической эффективности), конечных результатов – outcomes (участвующих в расчете социальной эффективности). Непосредственные результаты показывают количественно реализованных мероприятий (например, объем выполненных работ; количество реципиентов программы, получивших услугу). Конечные результаты отражают результаты воздействия управленческой деятельности на сферу внешней среды52, ожидаемые позитивные последствия53 для экономики территорий и ее субъектов; «достижение конечных результатов есть цель государственной политики, а производство государственными организациями работ, товаров и услуг – ее инструмент»54.

Применение оценивания политик (программ) в государственном секторе, на взгляд диссертанта, обусловлено необходимостью создания благоприятных территориальных образований посредством совершенствования процедур планирования и управления реализацией экономической политикой. При этом имплементация системы оценивания как постоянно действующего инструмента позволяет органам власти обеспечить «преемственность своей социальноУправление региональными и муниципальными финансами: учебное пособие / Под. ред. В.В. Климанова, А.А. Климова. – СПб, 2008. – С. 217.

Меньщикова В.И. Методический инструментарий оценки результативности социальноэкономической политики развития регионов / В.И. Меньщикова, Р.Ю. Черкашнев // Социальноэкономические явления и процессы. – 2013. – № 3 (049). – С. 111.

Управление региональными и муниципальными финансами: учебное пособие для работников муниципальных финансовых органов. – СПб.: МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 2008. – С. 152.

Соколов, И.А. Программно-целевое управление бюджетом: опыт и перспективы в России: монография / И.А. Соколов, Т.В. Тищенко, А.А. Хрусталев. – М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2013. – С. 34.

экономической политики, сделать оценку стандартной, неотъемлемой процедурой в рамках государственного управления»55.

В силу того, что оценивание в государственном секторе направлено на сбор и аналитику специфической информации о ходе реализации и результатах государственных политик, то нередко ее отождествляют с аудитом и мониторингом56. Оценка, аудит и мониторинг деятельности органов власти являются комплементарными инструментами, используемыми в практике менеджмента в государственном секторе; ключевые отличия оценивания от перечисленных контрольных инструментов систематизированы в таблице 1.3.

Таблица 1.3 – Ключевые отличия оценивания от аудита и мониторинга Содержание Проверка на предмет соответствия реализации про- Перманентный сбор инфорграммы формальным требованиям к экономичности, мации о значениях индикаэффективности и результативности. Согласно Лим- тивных показателей испольской Декларации57, аудит в государственном секторе зования бюджетных средств включает: 1) аудит правильности (финансовый ау- и достижения запланировандит, аудит систем внутреннего контроля); 2) аудит ных результатов в целях эффективности (аудит экономичности, эффективно- обеспечения возможности сти использования ресурсов, достижения программ- оперативного принятия ных целей, запланированных результатов) управленческих решений Отличие от Аудит рассматривает деятельность органов власти Мониторинг дает фактичепроцедуры не с позиций сопряженности с интересами террито- скую информацию о прооценивания риальной экономики и ее субъектов, а с позиции со- грамме без проведения знаответствия установленным нормам и регламентам чимой аналитической работы По своему содержанию оценивание не является однородным, в связи с чем экономических публикациях к оцениванию политик (программ) (таблица 1.4).

Визгалов, Д.В. Методы оценки муниципальных программ / Д.В. Визгалов. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2004. – С. 11.

Оценка программ: методология и практика. / Под ред. А.И. Кузьмина, Р. О'Салливан, Н.А. Кошелевой. – М.: Издательство «Престо-РК», 2009. – С. 21.

http://www.ccrm.md/file/lima/lima%20declaration.pdf Таблица 1.4 – Классификация видов оценивания политик и программ Виды оценивания Содержание оценивания политик и программ По уровню анализа Микроуровень Деятельность, направленная на анализ соответствия муниципальных услуг Мезоуровень Экспертиза программных мероприятий (действий органов государственной власти), направленных на достижение стратегических и других целей Макроуровень Оценивание политики, как определнным образом направленной деятельности государства для достижения экономического роста Метауровень Мета-оценивание направлено на проверку достаточности использованных По субъекту оценки Внутреннее Оценивание политики и программ самостоятельно ОИВ Внешнее Оценивание со стороны некоммерческих организаций, аналитических отделов органов государственного управления, СМИ, научной общественности, сторонних организаций.

По этапам Определение потен- Анализ контекста объекта оценивания (содержание политик, программ, циала («оцениваемо- мер) в целях определение информационной достаточности и возможности сти») использования методов оценивания применительно к объекту Предварительное Относится к качеству заложенной проектной идеи политики / программы, предварительное оценивание потенциальных издержек, выгод и эффектов Сопровождающее Связано с оцениванием стадии реализации политики / программы для (промежуточное) идентификации резервов повышения ее результативности и эффективности Суммирующее Определение степени достижения поставленных целей ОИВ и влияния на (обобщающее) социально-экономическое положение реципиентов государственных услуг По цели Ориентированное на Определение степени выполнения задач политики, программы; оцениваведомственные про- ние результативности принятых программных мероприятий граммы Ориентированное на Оценивание реализации программы с точки зрения оптимизации управуправление програм- ленческих решений мой Ориентированное на Оценивание степени достижения целей программы с точки зрения воздейреципиентов ствия (эффекта) на реципиентов, пользователей выгод от политики Ориентированное на Прогнозное оценивание альтернативных вариантов мероприятий по реалиперспективу зации программы По содержанию Оценивание потребно- Оценивание социально-экономических условий реализации политики / сти в политике или программы; ее адекватности проблемам экономики территории программах Оценивание результа- Определение степени достижения плановых показателей политики / протов грамм Оценивание эффек- Сопоставление результатов программы и ее ресурсов (в статике и динамитивности ке) Оценивание продук- Измерение позитивных результатов и прочих благ, предоставленных противности граммой, в расчете на одного реципиента Оценивание влияния Выявление причинно-следственных связей между параметрами развития («ассессмент») экономики и политикой (программными мероприятиями); оценивание степени воздействия политики / программы на социально-экономические показатели территориальных преобразований Использованные автором источники: Wollmann, H. Evaluation in public-sector reform: Towards a third wave of evaluation / Н. Wollmann // Evaluation in Public-Sector Reform, Concepts and Practice in International Perspective. - Cheltenham/Northhampton: Edward Elgar. – 2003. - pp. 1-11.; Визгалов Д.В.

Методы оценки муниципальных программ. — М.: Фонд "Институт экономики города", 2004. - 108 с.;

Оценивание программ и политик: методология и применение: материалы коллоквиума / под ред. Д.Б.

Цыганкова. – М.: ГУ-ВШЭ, 2006. – Вып. 2. – 216 с.

Особое внимание, на наш взгляд, следует уделить внутреннему и внешнем оцениванию, которое часто определяется в зависимости от субъектов, осуществляющих оценочные процедуры; в таком контексте преимущества и недостатки систематизированы в таблице 1.5.

Таблица 1.5 – Характеристики внутреннего и внешнего оценивания Преимущества 1) Полный доступ к информации; 2) 1) Непредвзятость; 2) Наличие Недостатки 1) Предвзятость; 2) Отсутствие 1) Ограниченный (правилами, нужной квалификации персонала, регламентами) доступ к информации; 2) задействованного в процессе оценки Отсутствие базовых знаний об объекте Диссертантом внутреннее и внешнее оценивание определено в зависимости от комплекса оцениваемой информации: только деятельность ОИВ по реализации экономической политики (внутреннее оценивание) или аналитика влияния деятельности ОИВ на экономику (внешнее оценивание).

Практическое применение процедуры оценивания основано на широком спектре методов: количественных, качественных, экспертных; обобщение наиболее востребованных из которых представлено в таблице 1.6.

Таблица 1.6 – Основные методы оценивания Исследование контекста (поли- Контент и SWOT-анализ Идентификация сильных и условий, факторов, параметров, показателей) Анализ исходных данных Статистические методы: Определение субъективных Продолжение таблицы 1. анализ затраты-выгоды; затрабюджетных расходов на проты-эффективность; оценка эф-грамму и результатов ее реафектов, результативности лизации; определение вклада Учет интересов реципиентов Интервьюирование, анкетиро- Выявление реакции со сторование потенциальных реципи- ны реципиентов на поведенентов (фокус-группы); ческие параметры которых Использованные автором источники: Бачлер, Дж. Оценка региональной политики в Европейском сообществе [Электронный ресурс] / Дж. Бачлер. – http://www.politanaliz.ru/articles_501.html;

Маршаков, В. Оценивание политик и измерение результативности: мировой опыт и российские перспективы оценивания эффективности государственного управления [Электронный ресурс] / В. Маршаков. – http://www.politanaliz.ru/articles_505.html Диссертантом конкретизированы функции оценивания ОИВ в управлении территориальным образованием: внутренние (повышение качества исполнительной деятельности и управления результатами) и внешние (повышение транспарентности, открытости реализации экономической политики, усиление согласованности с интересами конечных потребителей государственных услуг).

В контексте внутренних функций: прежде всего, оценивание создает эффективности58 реализуемой политики (программ). Современный этап программно-целевого управления в государственном секторе предполагает, что реализация экономической политики (в том числе и региональной) фактически представлена деятельностью ОИВ в разрезе направлений, каждое из которых имеет программный формат. В таком контексте программа – совокупность увязанных между собой по содержанию, срокам и ресурсам мероприятий для достижение целей запланированных направлений деятельности ОИВ; политика Бюджетный кодекс РФ. Статья 34. Принцип эффективности использования бюджетных средств Принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности). (в ред. Федеральных законов от 26.04.2007 N 63-ФЗ, от 07.05.2013 N 104-ФЗ) – комплекс программ, направленных на развитие функциональных сфер территориальной экономики, специфицированных по ресурсам, результативным показателям в соответствии с декларированными приоритетами. Поскольку ОИВ самостоятельно формируют направления деятельности, мероприятия и программы, а, соответственно, и технологию реализации экономической политики, внутренние функции оценивания направлены на получение объективной информации, прежде всего об эффективности исполнительной деятельности. Управленческая функция оценивания заключается в аналитике данных о политике (программе) ведомств в контексте совпадения/несовпадения результатов и целей, наличие/отсутствие отклонений фактических показателей от декларированных для определения резервов повышения качества планирования, организации и контроля. Такой спектр функциональности «оценивания» определяет возможность своевременной смены приоритетов, корректировки действующего механизма реализации политики, перераспределения ресурсов.

В силу того, что фрагментарность информации о решениях и деятельности государственного сектора дестабилизирует экономическую ситуацию и, как следствие, увеличивает волатильность региональных социально-экономических параметров, усиливаются требования к транспарентности и открытости. Транспарентность предполагает ясность и понятность приоритетов, целей и направлений реализации экономической политики для реципиентов; открытость, в том числе информационная, состоит в прозрачности информации относительно деятельности и результатов ОИВ, предоставлении ее в доступной форме (по аналогии публикации с 2014 г.

«Бюджета для граждан»); что в совокупности укрепляет эффективность общественного контроля за деятельностью ОИВ, генерирует доверие, формирует позитивную реакцию и поддержку экономической политики со стороны населения и бизнеса территории, нейтрализует фрикции и конфликты, и, как следствие, обеспечивает более высокий качественный уровень управления экономикой. Критерием обеспечения экономической стабильности территориальных образований также является уровень согласованности интересов государства и его граждан, в связи с чем функциональная направленность оценивания на реализацию экономической политики, в контексте удовлетворения потребностей реципиентов государственных услуг, способствуют совершенствованию управления территориальной экономикой.

государства» (Open Government), наиболее активно используемой в странах ОЭСР, позволяет сделать вывод об усилении значимости обеспечения транспарентности и открытости деятельности государственных структур:

функционировании системы государственного управления»59, а участие государственной власти становится «единственным инструментом оценки и верификации деятельности государственной власти»60. В соответствии с обеспечения «адекватного доступа граждан к информации, на основе которой государство работает»61. К ключевым принципам концепции согласно положениям Партнерства открытых правительств (The Open Government Partnership)62, а также секретариата ОЭСР относится принцип информационной прозрачности деятельности органов власти и открытости правительства с точки зрения возможности учета мнений граждан и деловых кругов при разработке и де Брюйн, Х. Управление по результатам в государственном секторе / Х. де Брюйн. – М.: ИКСИ, 2005. – С. Стратегия реформы государственного управления в России и ее реализация на региональном уровне. М.: Издательство «Алекс», 2005. – С. 121.

https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/271975/2290.pdf Open Government Partnership. – http://www.opengovpartnership.org реализации общественной политики63, что способствует улучшению качества оказания бюджетных услуг и социально-экономической ситуации64.

государственном секторе стран-членов ОЭСР, в РФ также реализуются реформы, «направленные на повышение эффективности при реализации принципов открытости, прозрачности деятельности органов государственной власти»65, связанные с реализацией концепции открытого государства по обеспечению доступа к информации всеми заинтересованными лицами (гражданское общество, бизнес, население); в частности, начиная с 2003 года, законодательно закрепляется перечень информации о деятельности органов исполнительной власти на федеральном, региональном и местном уровне, публикуемой в сети Интернет66. Однако, данные об удовлетворенности населения информационной открытостью (таблица 1.7), свидетельствуют о недостаточной прозрачности и полноте изложения ведомственной информации в открытых источниках, что приводит к фрагментарности представлений относительно приоритетов государства при осуществлении социальноэкономической политики (таблица 1.8).

Open Government: Fostering Dialogue with Civil Society. http://www.oecdilibrary.org/governance/open-government/summary/russian_9789264019959-sum-ru Ubaldi, B. Open Government Data: Towards Empirical Analysis of Open Government Data Initiatives / В.

Ubaldi // OECD Working Papers on Public Governance. – 2011. – No. 22. – р. 11.

Барциц, И.Н. Социальная эффективность государственного управления: модели, критерии, российский опыт внедрения / И.Н. Барциц // Проблемы управления. – 2011. – № 1. – С. 98.

Постановление Правительства РФ №98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» от 12.02.2003; Постановления Правительства РФ № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти»

(вместе с «Требованиями к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальным сайтом Правительства Российской Федерации в сети Интернет» от 24.11.2009; Федеральный закон № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» от 09.02.2009 г.

Таблица 1.7 – Удовлетворенность населения информационной открытостью органов исполнительной власти в Российской Федерации (в % от числа опрошенных) Источник: Данные портала НП «Информационная культура» http://hub.opengovdata.ru/dataset Потенциал оценивания в секторе государственного управления с точки зрения необходимости повышения открытости и транспарентности является актуальным в современных условиях.

Таблица 1.8 – Оценки понимания и одобрения экономической политики директорами промышленных предприятий * 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 *100-балльная шкала: «100» соответствует ситуации, когда все директора полностью понимают (одобряют) политику, «0» – когда все полностью не понимают (не одобряют) политику; Iп – Индекс понимания, Iо – Индекс одобрения экономической политики правительства Источник: Аукуционек, С. Оценки экономической политики в 2012 году / С. Аукуционек // Российский Экономический Барометр. – 2012. – № 4. С. 3–9.

Таким образом, диссертантом обосновано, что «оценивание» в механизме управления государственных структур выполняет совокупность внешних (транспарентность, открытость, ориентированность на интересы потребителей) и внутренних функций (повышение эффективности управления и качества работы ОИВ).

Оценивание в дальнейшем рассматривается по отношению к реализации региональной экономической политики, в связи с чем его содержание определено как аналитический инструмент, обеспечивающий обобщение информации относительно качества реализуемой политики и направлено на выявление условий и факторов, способствующих или препятствующих достижению запланированных результатов; позволяет идентифицировать воздействие (негативное, нейтральное, позитивное) на потенциальных реципиентов (население, бизнес, государственные структуры) и территориальную экономику и обеспечивает ОИВ информацией о влиянии на развитие экономики регионов. Термин «оценивание» (в отличие от «оценки») фокусирует внимание на перманентности, непрерывности, систематичности проведения, а не на дискретном характере процедуры, что позволяет позиционировать оценивание как неотъемлемый этап управления государственными структурами реализацией региональной экономической политики.

1.3 Особенности применения оценивания реализации региональной экономической политики в интересах экономики субъектов РФ отечественной практики инструментов стратегического планирования и управления по результатам, оптимизацию распределения бюджетных ресурсов в рамках программно-целевого подхода. В этих условиях при осуществлении самостоятельности распоряжения бюджетными средствами актуализируется применение оценивания реализации региональной экономической политики как инструмента стратегического управления регионом67.

В отличие от федерального уровня государственной власти (в ведении Диссертант при использовании понятия «регион» опирается на следующую трактовку: «регион является не только подсистемой социально-экономического комплекса страны, но и относительно самостоятельной его частью с законченным циклом воспроизводства, особыми формами проявлений стадий воспроизводства и специфическими особенностями протекания социальных и экономических процессов» (Маршалова, А.С. Основы теории регионального воспроизводства: тексты лекций / А.С.

Маршалова, А.С. Новоселов. – Новосибирск: НГАЭиУ, 1997. – С.14) таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики и т.п.68) и муниципального уровня (к вопросам местного значения относят преимущественно вопросы обеспечения эффективной работы жилищнокоммунального хозяйства, в том числе организацию электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения; обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, транспорта и т.п.69), в сферу компетенций региональных органов власти включены проблемы экономического и социального развития территории в целом, что определяет планирования, прогнозирования и программирования динамики социальноэкономических процессов в регионе с целью разработки общего курса действий ОИВ, с последующим уточнением мер по их реализации.

Стратегическое планирование социально-экономического развития региона формирует основу для принятия конкретных управленческих решений в области социально-экономической политики субъекта РФ, тем самым обеспечивает качество управления, достижение запланированных социальноэкономических показателей, решение специфических проблем прогнозирования, планирования, программирования регионов71 позволил территорией: 1) концепцию социально-экономического развития; 2) стратегию Ст. 71 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) Ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 21.07.2014) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Закон Забайкальского края от 16 декабря 2009 года № 322-ЗЗК «О стратегическом планировании в Забайкальском крае»

Закон Челябинской области от 30.11.2004 № 328-ЗО (ред. от 26.09.2013) «О государственном прогнозировании, программах социально-экономического развития Челябинской области и государственных программах Челябинской области»; Закон Красноярского края от 10 февраля 2000 года № 9О государственном прогнозировании и программах социально - экономического развития в Красноярском крае»; Закон Новосибирской области от 15.12.2007 №166-ОЗ «О прогнозировании, программах и планах социально-экономического развития Новосибирской области»; Закон Забайкальского края от 16 декабря 2009 года № 322-ЗЗК «О стратегическом планировании в Забайкальском крае»; Закон Иркутской области от 08.05.2009 № 25-ОЗ «О программе социально-экономического развития Иркутской области»; Закон Кемеровской области от 02.07.2008 №56-ОЗ «О системе планирования социально-экономического развития Кемеровской области» и др.

государственные программы72 по функциональным направлениям; 3) прогнозы развития экономики субъектов РФ.

систему представлений о стратегических целях и приоритетах политики долгосрочную перспективу требует аналитики итогов экономического развития территории за ряд предшествующих лет для определения структурных изменений и разработки методологической базы для формирования стратегии социально-экономического развития. Роль стратегии развития региональной экономики состоит в том, что она «направлена на реализацию долгосрочных задач социально-экономического развития государства»73 и представляет собой «обобщающую модель действий, необходимых для достижения стратегических и тактических целей управления на основе выбранных критериев (показателей) стратегии развития региона, а также программ социально-экономического управления (формы и методы) государственных структур и институтов, участвующих в организации мероприятий административного, экономического, бюджетного характера. В данном случае оценивание, в контексте реализации его внешнего потенциала, является серьезным аналитическим подкреплением процесса стратегического управления регионом.

С 1 января 2014 года изменился статус программ, принимаемых на региональном уровне: областные целевые программы стали именоваться государственными (В Челябинской области изменения «О внесении изменений в некоторые законы Челябинской области») Алабина Т.А. Оценка применения программно-целевого подхода в региональной экономической политике (на примере Кемеровской области): автореф. дис. …канд. полит. наук / Т.А. Алабина. – Кемерово.: КемГУ, 2012. – 26 с.

Смирнов, В.В. Эффективное управление развитием региона: методология, стратегия, механизм / В.В. Смирнов // Вестник Чувашского университета. – 2007. – № 4. – С. 457.

Закон Курской области от 28 февраля 2011 года № 15-ЗКО «О Программе социальноэкономического развития Курской области на 2011 — 2015 годы», Закон Свердловской области от июня 2011 № 36-ОЗ «О программе социально-экономического развития Свердловской области на 2011 - 2015 годы»

Общепринятым механизмом решения проблем социально-экономического развития на уровне регионов является государственное программирование.

Программирование развития экономики региона означает разработку и развития76. Программирование в современных условиях является центральным инструментом реализации органами власти субъекта РФ целенаправленной политики. В связи с этим, в условиях практического перехода на программноцелевому принципу организации деятельности органов власти на региональном уровне, стратегия развития региона определяет вектор разработки и реализации государственных программ субъекта РФ, в том числе ведомственных целевых программ77, и участие в исполнении федеральных определение целей и задач социально-экономического развития; разработка направлений действий и отдельных мероприятий, направленных на достижение поставленных целей; утверждение сроков их выполнения; обеспечение согласования целей и мероприятий; источники их финансирования (ресурсное обеспечение мероприятий). В этой связи, оценивание реализации региональной социально-экономической политики может осуществляться в агрегированном варианте в разрезе деятельности субъектов бюджетного планирования, а также в контексте совокупности принятых программ78. Важно отметить, что, согласно Бюджетному Кодексу79, по каждой государственной программе Фетисов Г.Г. Региональная экономика и управление: Учебник / Г.Г. Фетисов, В.П. Орешин. — М.:

ИНФРА-М, 2006. - С. 273.

Ведомственная программа направлена на осуществление государственной политики в установленных сферах деятельности, а также на обеспечение достижения целей и задач государственных программ (в соответствии со статьей 179.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07. №145-ФЗ (ред. от 21.07.2014); Постановлением Правительства РФ от 19.04.2005 № 239 (ред. от 22.11.2013) «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ») Основной задачей любого органа субъекта РФ государственной власти в общем случае является реализация единой государственной политики социально-экономического развития, которая впоследствии детализируется в соответствии с функциональной направленностью работы министерства/ведомства Статья 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ (ред. от 21.07.2014) субъекта Российской Федерации ежегодно должна проводиться оценка эффективности ее реализации, на основании которой принимается решение о необходимости продолжения/прекращения/изменения, а также о размерах бюджетных ассигнований. Следует учитывать отличие: такая оценка не выходит из контекста исполнительной дисциплины и если и включает экономической политики на экономику субъекта РФ.

Таким образом, целесообразность применения оценивание в региональном разрезе обусловлена следующими положениями:

1) оценивание используется в качестве индикативного инструмента обоснования недостаточности финансового обеспечения, необходимости финансовой поддержки;

2) результаты оценки способны оказывать значительное влияние на решения исполнительных или законодательных органов власти об увеличении или прекращения;

3) оценка региональных программ, как элементов региональной политики, софинансирования той или иной программы за счет средств федерального бюджета, так как позволяет сделать вывод, в какой степени программа максимизирует общественное благосостояние, имеет ли она широкий внешний эффект, а также выявить и соотнести выгоды и издержки, с которыми сопряжена реализация этой программы (такая технология используется во многих развитых странах: так, например, в Великобритании в начале 2000-х годов была введена практика заключения на добровольной основе Соглашений между Правительством Великобритании и органами местного самоуправления в сфере предоставления бюджетных услуг (Local Public Services Agreement – LPSA)80, утверждавших перечень индикативных показателей, используемых для Nurse, А. Delivering Effective Local Public Services: The Case of Local Area Agreements. – Liverpool:

University of Liverpool, 2012. – 347 р.

оценки эффективности деятельности органов государственной власти нефедерального уровня);

4) органы центрального государственного управления на основе оценивания получают информацию о необходимости дополнительного финансирования или предоставления расширенных или специальных полномочий при достижении органами местного управления высоких результативных показателей, соответственно, оценивание может применяться и в сфере взаимоотношений между регионом и муниципальным образованиями;

5) оценивание может быть использовано как механизм контроля за деятельностью органов управления регионального уровня с точки зрения выполнения возложенных на них функциональных полномочий как со стороны самих министерств, так и со стороны вышестоящих органов федерального уровня, что достижимо через сравнение приоритетных направлений с многообразием функциональных проблем, входящих в сферу их компетенций;

дифференциацию различных вариантов программ по степени их эффективности и действенности и, как следствие, способствует принятию политических решений;

позволяющим не только оперативно корректировать политику (программу), но и обеспечивать ответственность органов власти за свои действия, как внутреннюю (перед правительством), так и внешнюю (перед населением);

8) при межрегиональных сравнениях оценивание позволяет обогащать «кодекс лучшей практики» и способствовать распространению позитивного регионального опыта;

9) как инструмент стратегического управления экономикой региона оценивание применяется для обоснования необходимости реализации политики (программ) с точки зрения влияния на удовлетворенность реципиентов социально-экономическими сдвигами и развитием региональной экономики в целом.

ОЦЕНИВАНИЕ РЕАЛИЗАЦИИ РЕГИОНАЛЬНОЙ

ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ ОРГАНАМИ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ

РФ: МЕТОДИЧЕСКИЕ И ПРИКЛАДНЫЕ АСПЕКТЫ

2.1 Программно-целевой подход как форма реализации региональной экономической политики Согласно Конституции РФ81, в ведении Российской Федерации находится становление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации; в этой связи, начиная с 2000х годов, федеральный центр инициировал масштабную программу модернизацию системы государственного управления социальноэкономическим развитием на всех уровнях власти. При этом, наибольшего синергетического эффекта планировалось достичь за счет разработки и реализации реформы государственной службы82, административной реформы83, бюджетной реформы84 на федеральном и региональном уровнях. Основным курсом модернизации системы государственного управления является переход к модели управления, ориентированного на результат 85. Управление по результатам (results-based management) в рамках теоретической парадигмы «государственного менеджмента» определяется по-разному. В таблице 2. Ст. 71 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) Указ Президента РФ от 19.11.2002 № 1336 (ред. от 15.11.2004, с изм. от 12.12.2005) «О Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)»; Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 02.04.2014) «О государственной гражданской службе Российской Федерации»

Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р (ред. от 10.03.2009) «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах»

Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 (ред. от 06.04.2011) «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» (вместе с «Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах», «Планом мероприятий по реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах») Российские авторы также используют термины «управление по целям», «программно-целевое управление», поскольку они, аналогично управлению по результатам, основаны на подходе, предусматривающем реализацию программных мер, направленных на обеспечение достижения результатов, соответствующих поставленным целым.

систематизированы подходы зарубежных и российских авторов к управления такого типа.

Таблица 2.1– Теоретические подходы к пониманию содержания концепции «управление по результатам» в государственном секторе Стратегия управления, направленная на повышение производительности и ОЭСР достижение промежуточных и конечных результатов и определенной степени воздействия Управление по результатам можно определить как обширную управленческую Аннет концепцию в сфере модернизации государственного управления, основой Биннендийк которой является повышение результативности (достижение лучших (ОЭСР) результатов) Управление по результатам – это обширная стратегия управления, Бюро функционирования государственных институтов путем повышения Планирования производительности, программной направленности и реализации88 ЮНЕСКО Управление по результатам – это управленческая стратегия, все субъекты Группа развития которой (прямо или косвенно связанные с процессом ее реализации) ООН принимают меры для обеспечения соответствия их деятельности желаемым результатам (непосредственным и конечным) Управление по результатам сопряжено с целевым использованием ресурсов и П. Де Лансер информации для достижения программных целей и обоснования Джулнс результативности деятельности органов власти Управление по результатам — это применимая на всех уровнях управления К.Б. Малков технология, базирующаяся на принятии управленческих решений, формируемых на основании результатов оценки деятельности субъекта управления и включающая подсистемы планирования, анализа, оценки и корректировки изменяющихся состояний наблюдаемого объекта на основании заданных критериев и показателей Основные цели внедрения механизмов управления, ориентированного на результатах федеральных и региональных органов власти; 2) повышение роли бюджетных ресурсов и их сопряженность с результатами.

OECD/DAC Glossary of Key Terms in Evaluation and Results-Based Management. – http://www.oecd.org/development/peer-reviews/2754804.pdf Binnendijk, А. Results Based Management In The Development Co-Operation Agencies: A Review Of Experience: Background Report/ А. Binnendijk – http://www.oecd.org/development/evaluation/1886527.pdf UNESCO Results-Based Programming, Management and Monitoring (RBM) Guiding Principles. – http://www.unesco.kz/publications/ed/RBM_guide_en.pdf Results-Based Management: Handbook of United Nations Development Group. – http://www.ilo.org/public/english/bureau/program/dwcp/download/undg_rbm1011.pdf de Lancer Julnes, P. Performance-Based Management Systems. Effective Implementation and Maintenance. - Boca Raton, Florida: CRC Press, 2009. – Р. Малков, К. Б. Управление по результатам в органах государственной власти: автореф. дис. …канд.

эк. наук / К.Б. Малков. – М.: МГУ, 2012. – С. 8.

В связи с эти комплекс решаемых задач включает92: 1) разработку систем ведомственного и межведомственного планирования, четкую привязку целей к результатам; 2) введение показателей эффективности, результативности в обуславливающей разработку индикативных показателей оценки степени достижения плановых параметров; 4) использование механизма конкурентного распределения ресурсов между государственными структурами на основе контроля за их деятельностью; 5) актуализация управленческого учета в части соответствия ресурсов масштабу задач, приоритетам, функциональности ведомств; 6) введение в государственный сектор внутреннего аудита препятствующих достижению индикативных показателей.

осуществлен переход к деятельности исполнительных структур федерального и регионального уровня на основе ведомственных целевых программ93, в силу чего весь механизм реализации региональной экономической политики декомпозиционно представлен функциональными блоками (в соответствии со ведомствами, каждое из которых самостоятельно определяет механизм (направления, мероприятия, программы). Итоги реализации их деятельности отражаются в докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (далее – ДРОНД)94. В силу этого общая Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р (ред. от 10.03.2009) «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах»

Распоряжение Правительства РФ от 10.06.2011 № 1021-р (ред. от 28.08.2012) «Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции»

Ежегодный формат предоставления ДРОНДов закреплен Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 г. № 249 (ред. от 06.04.2011) «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» (вместе с «Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах», «Планом мероприятий по реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах») информация по оцениванию реализации региональной экономической политики может быть агрегирована с помощью аналитики ДРОНДов.

Управление по результатам, как система «обеспечения учета достигнутых и ожидаемых результатов всех видов и уровней на всех стадиях управленческого процесса»95, сопряжено с соответствующим изменением в использовании бюджетных ресурсов, которое представлено механизмом бюджетирования, ориентированного на результат (далее – БОР). Отличительной особенностью новой системы является «переориентация модели бюджетного планирования на достижение максимальных результатов»96, что в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации обозначено как смещение акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» к «управлению результатами». Сравнение подходов представлено в таблице 2.2.

Таблица 2.2 – Сравнительная характеристика модели постатейного бюджетирования и модели БОР Критерии Управление затратами (сметное Управление результатами (БОР) Объект Объем выделенных бюджетных Достижение поставленных целей и управления ассигнований согласно доведенным задач в рамках программы планирования Принципы При планировании главным является Исходным при планировании планирования обоснование потребности в ресурсах. деятельности является обоснование устанавливаются исходя из 1) проекта результатов. Объем бюджетных Распределение По видам затрат в соответствии с По программам или стратегическим финансовых классификацией бюджетных расходов целям, предусматривающим Александров О.В. Мониторинг внедрения управления по результатам в деятельность органов государственной власти и местного самоуправления / О. В. Александров, Е. И. Добролюбова, В. Н.

Южаков // Вопросы государственного и муниципального управления. – 2012. – № 3. – C. Мау, В.А. Импортированные институты в странах с переходной экономикой: эффективность и издержки / В.А. Мау, О..Галант, К.Э. Яновский – М.: Институт экономики переходного периода, 2004. – С. 116.

Продолжение таблицы 2. Критерии Управление затратами (сметное Управление результатами (БОР) Ответственность Низкий уровень делегирования Высокий уровень децентрализации и Контрольные Контроль за исполнением расходных Мониторинг, оценка достигнутых инструменты статей бюджета на предмет результатов дополняется внешним соответствия утвержденной сметы и ее финансовым аудитом. Акцент в нецелевого использования бюджетных поставленных целей и задач Составлено по источникам: Бараховский, А.С. Бюджетирование, ориентированное на результат:

обзор опыта и подходы к внедрению на региональном уровне А. С. Бараховский, Л. Н. Богданов, А. Р.Ковалевский. – М.: ЛЕНАНД, 2007. – С. 12; Бюджетирование, ориентированное на результаты: анализ мирового опыта и возможностей его распространения в России. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2004. – С. 9; Нагимова, А. М. Эффективность деятельности государственных органов управления как фактор повышения качества жизни в регионе: проблемы оценки и измерения / А.М. Нагимова. – Казань: Казан. гос. ун-т, 2009. – С. 27; Сильвестрова, Т.Я.

Критерии оценки эффективности использования бюджетных средств при современной модели управления бюджетными ресурсами / Т.Я. Сильвестрова // Бюджетные организации: бухгалтерский учет и налогообложение. – 2007. – № 5. – С. 22.; Макашина, О.В. Бюджетирование, ориентированное на результат / О.В. Макашина // Вестник Ивановского государственного энергетического университета. – 2008. - № 1. – С. 25.

Управление по результатам в бюджетной сфере ориентировано на повышение эффективности государственных расходов на основе привязки индикативным показателям. Усиливается направленность распределения ресурсов на достижение общественно-значимых целей (представленных в количественно измеримой форме) в сочетании с мониторингом, оценкой, аудитом и контролем. Ключевыми аспектами становятся: применение перспективного среднесрочного финансового планирования97; составление и разграничение по уровням государственной власти расходных обязательств98;