«ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ НАДЗОРЕ ЗА ЛИЦАМИ, ОСВОБОЖДЕННЫМИ ИЗ МЕСТ ЛИШЕНИЯ СВОБОДЫ, В ГРАЖДАНСКОМ ПРОЦЕССЕ ...»

обращении в суд исправительного учреждения, заявитель также является субъектом, управомоченным на привлечение лица к дисциплинарной ответственности, т.е. лицом, наделенным правом формировать наличие основания для удовлетворения собственно заявления. Так, например, в кассационной жалобе по делу об установлении административного надзора в отношении Ш., кассатор утверждал, что большинство взысканий было наложено на него вследствие личной неприязни к нему начальника оперативного отдела исправительной колонии, тогда как указанные взыскания были безосновательными1. В связи с этим, суд должен быть вооружен эффективными средствами для противодействия незаконным административного надзора со стороны возможных заявителей по делу.

Таким средством следует признать включение в предмет доказывания по делу об административном надзоре фактов законности и обоснованности постановлений, вынесенных несудебными органами (о привлечении к административной и (или) к дисциплинарной ответственности), в случаях, когда такие постановления выступают основанием для установления (в т.ч.

повторного) или продления административного надзора.

Если суд придет к выводу о недоказанности совершения лицом административного или дисциплинарного правонарушения; незаконности постановления о привлечении лица к административной или дисциплинарной установленного срока давности, в отсутствии компетенции у органа, осуществившего привлечение к ответственности, в отсутствии состава правонарушения в действиях лица и т.д., то выводы об этом суд может изложить в мотивировочной части решения и отказать органу внутренних Определение Судебной коллегии по уголовным делам Свердловского областного суда // Бюллетень Судебной практики по уголовным делам Свердловского областного суда (третий квартал 2011 г. (30)) // Информационная правовая система «КонсультантПлюс».

дел в удовлетворении заявления (если для удовлетворения требований не имеется иных оснований).

подвергнуто критике в литературе1 и не нашло поддержки в судебной практике. Так, Пленум Верховного Суда РФ в п.17 Постановления № исправительного учреждения о признании лица злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания, а также постановлений по делам об административных правонарушениях…, послуживших основанием для обращения исправительного учреждения или органа внутренних дел с заявлением… не входит в предмет доказывания по делам данной категории».

обязанности суда должно быть и то, что заявитель по делу об административном надзоре одновременно может являться (и чаще всего является) органом, осуществляющим привлечение к административной или дисциплинарной ответственности поднадзорного лица, т.е. фактически субъектом, во власти которого находится создание предпосылок для удовлетворения собственных требований. С учетом этого, судебная проверка и, возможно, переоценка оснований для установления административного надзора является не просто возможной, а необходимой и обязательной для суда.

решающему вопрос о привлечении субъекта к уголовной ответственности за Постановления Пленума Верховного Суда РСФСР от 16.12.1986 г. №4 «О судебной практике по делам о нарушении правил административного Так, отмечалось, что «указанные постановления являются актами, вступившими в законную силу и подлежащими обязательному исполнению, существуя для суда как данность при рассмотрении дела.

Входить в обсуждение указанных вопросов суд мог бы в случае, если бы только эти постановления оспаривались в установленном законом порядке. Оценивать обоснованность привлечения указанных лиц к административной ответственности суд не вправе, так как это не предмет его исследования». См.: Женетль С.З. Проблемы установления административного надзора: вопросы теории и судебной практики // Российский судья. 2013. №1.С.42-45.

надзора»1, суду предлагалось при решении вопроса о наличии в действиях лица признаков злостного нарушения правил административного надзора для целей привлечения такого лица к уголовной ответственности, проверить законность и обоснованность применения мер административного взыскания за предыдущие правонарушения. Аналогичные тенденции демонстрирует и современная судебная практика по административному надзору. Так, в ряде решений судов по делам об установлении административного надзора 2, несмотря на то, что лицо, освобожденное из мест лишения свободы, не отрицало факта совершения административного правонарушения, подробно описываются совершенные лицами административные деликты; указывается на доказательства, подтверждающие их совершение – протокол по делу об наказание, которое понес нарушитель. Так, по делу об установлении административного надзора в отношении Шилина А.А. суд в решении указал, что «процедура признания Шилина А.А. злостным нарушителем учреждением соблюдена, основанием к признанию осужденного таковым послужило совершение им в течение одного года повторного нарушения установленного порядка отбывания наказания, при назначении за каждое из них взыскания в виде водворения в штрафной изолятор на срок до 15 суток»3.

доказательств по делу об административном надзоре, для гражданского Бюллетень Верховного Суда РСФСР. 1987. №3.

См. например: Решение Заводского районного суда г.Саратова от 05.03.2012 г. по делу об установлении административного надзора в отношении Ковшова Д.В.; Решение Заводского районного суда г.Саратова от 14.03.2012 г. по делу об установлении административного надзора в отношении Убейконева В.И.

[Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://zavodskoi.sar.sudrf.ru/modules.php?name. (дата обращения:

15.10.2012).

См.: Решение Ленинского районного суда г.Саратова от 14.03.2012 г. по делу №2-1238/2012 // http://leninsky.sar.sudrf.ru/modules.php?name. Аналогичный подход встречается и по другим делам. См.

например: Решение Ленинского районного суда г.Саратова от 10.02.2012 г. по делу №2-669/2012 // http://leninsky.sar.sudrf.ru/modules.php?name.

http://zavodskoi.sar.sudrf.ru/modules.php?name. (дата обращения: 15.10.2012).

судопроизводства. Как уже отмечалось, в составе юридических фактов, выступающих основанием для установления административного надзора, административной или дисциплинарной ответственности, установленные вступившими в законную силу актами судов и иных юрисдикционных органов. По нашему мнению, ошибочно было бы квалифицировать факты, содержащиеся в актах таких судебных и несудебных органов, как преюдициально-установленные для дел об административном надзоре.

Во-первых, в силу ч.4ст.61 ГПК, вступивший в законную силу приговор суда по уголовному делу обязателен для суда, рассматривающего дело о гражданско-правовых последствиях действий лица, в отношении которого вынесен приговор суда, по вопросам, имели ли место эти действия и совершены ли они данным лицом. Таким образом, в гражданском процессе сфера преюдиции приговора ограничена гражданско-правовыми последствиями действий осужденного, выступающего ответчиком по гражданскому делу. Как было доказано выше, административный надзор сопряжен с ограничением гражданских прав субъекта, однако само по себе установление административного надзора нельзя отнести к гражданскоправовым последствиям действий лица.

Во-вторых, за совершение административного правонарушения против порядка управления и (или) административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность и (или) на здоровье населения и общественную нравственность, лицо может быть привлечено к ответственности на основании постановления как судебного, так и несудебного органа. На основании ч.2ст.61 ГПК, обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным постановлением по ранее рассмотренному делу, обязательны для суда. ГПК не конкретизирует разновидность процесса, в рамках которого вынесено судебное постановление, имеющее преюдициальное значение для гражданского дела.

Таким образом, из буквального смысла нормы вытекает, что это может быть постановление по делу об административном правонарушении, принятое в Верховного Суда РФ от 19.12.2003 г. №23 «О судебном решении»1, путем применения по аналогии норм гражданского процессуального закона о преюдициальности приговора суда по уголовному делу, предлагается также определять значение постановления суда по делу об административном рассматривающего гражданское дело, о гражданско-правовых последствиях действий лица, в отношении которого вынесено это постановление (решение).

Вопрос о преюдиции для гражданского процесса постановления несудебного органа о привлечении к административной ответственности, а также постановления начальника исправительного учреждения о признании лица злостным нарушителем, представляется еще более неясным. Как замечал К.С.Юдельсон, «несмотря на всю широту судебной прерогативы по определенные вопросы относятся к их исключительной компетенции и не подлежат судебной проверке»2. Я.Л.Штутин писал о том, что не все предрешающее значение, поскольку законность некоторых из них может быть предметом судебной проверки3. Обсуждая вопрос о преюдициальном значении актов административных органов для гражданского процесса, А.П.Еремкина приходит к выводу об отсутствии свойств преюдициальности у административных актов, поскольку такие акты, обладая свойством общеобязательности, тем не менее, не обладают свойством неизменяемости и могут выступить предметом судебной проверки4. Речь в данном случае идет Бюллетень Верховного Суда РФ. №2. 2004.

Юдельсон К.С. Проблема доказывания в советском гражданском процессе // Приводится по: Юдельсон К.С. Избранное: Советский нотариат. Проблема доказывания в советском гражданском процессе. М., 2005.

С.568.

См.: Штутин Я.Л. Предмет доказывания в советском гражданском процессе. М., 1963. С.156-157.

См.: Еремкина А.П. Преюдиции в советском гражданском процессе: Автореф. дис....канд. юрид. наук. М., 1970. С.12-13.

обязательны для суда, однако не исключается их проверка1. Разделяя высказанное мнение, О.Е.Шешенина пишет, что «цель суда в данном случае – рассмотрение дела по существу, разрешение спора о праве на основе имеющихся доказательств, в том числе актов органов управления, однако если лица, участвующие в деле, оспорят акт или у суда возникнет сомнение в его законности, суд может проверить его с точки зрения соблюдения правил административные акты не обладают каким-либо предрешающим для рассматривающего дело об административном надзоре; подлежат оценке, наряду с другими доказательствами, что в контексте высказанного нами выше предложения, должно означать право суда оценивать законность таких актов.

В-третьих, в предмет доказывания по делу об административном надзоре входят не столько факты, установленные постановлением суда по другому делу, сколько факты наличия постановления правоприменительного органа определенного содержания. Из такого постановления суд должен иметь возможность сделать определенное юридическое суждение – о совершенном лицом ранее опасном или особо опасном преступлении, о совершении административных правонарушений определенной категории и т.д.

4.На основании ч.3ст.246 ГПК, при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований. Это общее положение, применительно к делам об административном надзоре, обретает свою специфику, которую можно выразить через следующие обстоятельства:

Там же. С.2.

Шешенина О.Е. Реализация преюдициальности актов органов государственного управления по делам о возмещение вреда, причиненного повреждением здоровья // Реализация процессуальных норм органами гражданской юрисдикции. Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск, 1988. С.21.

А. По делам об административном надзоре суд устанавливает действительные обстоятельства, являющиеся основаниями для установления, продления, изменения или прекращения административных ограничений, вне зависимости от того, ссылается ли на них заявитель или заинтересованное лицо. Суд должен установить всю совокупность обстоятельств, могущих повлиять на возникновение, изменение или прекращение правоотношения по административному надзору. Неполнота таких обстоятельств должна быть восполнена судом путем реализации своих полномочий в получении административном надзоре, не ссылаются на юридически значимые обстоятельства дела, суд должен поставить такие обстоятельства на обсуждение и принять меры к их установлению. Так, по одному из дел об установлении административного надзора заявитель требовал установить надзор сроком на 1 год, однако суд, установив, что судимость лица погашается 02.08.2012 г., т.е. до истечения годичного срока, удовлетворил требование об установлении административного надзора только на срок до погашения судимости1.

административном надзоре распорядительные действия в виде отказа от требований или признания требований должны приниматься судом с учетом наличия действительных оснований для совершения соответствующих действий. Содержание распорядительных действий в производстве об административном надзоре рассматривается нами далее в связи с анализом правового положения субъектов, участвующих в таких делах, пока следует ограничиться лишь предварительным замечанием о том, что совершение распорядительных действий в виде отказа заявителя от заявления или необязательны для суда. Главным ориентиром для принятия или непринятия См.: Решение Заводского районного суда г.Саратова от 07.03.2012 г. по делу №2-610/12 об установлении административного надзора в отношении Баклушина Д.В. [Электронный ресурс]. – Режим доступа:

http://zavodskoi.sar.sudrf.ru/modules.php?name. (дата обращения: 15.10.2012).

соответствующих действий должно служить действительное наличие оснований для их совершения. Одинаково неприемлемым будет являться принятие судом как отказа заявителя от требований об установлении административного надзора при действительном наличии оснований для его установления, так и признания требований заинтересованным лицом при действительном отсутствии оснований для установления административного надзора. Пленум Верховного Суда РФ в п.18 Постановления №22 предлагает руководствоваться при решении вопроса о принятии отказа заявителя от требований несколько иными критериями – непротиворечие отказа закону, осознание заявителем последствий отказа, ненарушение прав и свобод поднадзорного в случае если заявление касается досрочного прекращения административного надзора или частичной отмены административных ограничений.

В.Несвязанность суда числом и содержанием требуемых к установлению, дополнению или отмене административных ограничений определяется тремя факторами: 1) императивными требованиями закона; 2) запретом для суда ухудшать правовое положение поднадзорного по сравнению с тем, как его требует определить орган власти, или сам поднадзорный, выступающий заявителем по делу; 3) дозволением улучшить правовое положение поднадзорного, хотя бы в требовании заявителя и не содержалась просьба об этом. Рассмотрим обозначенные факторы более подробно.

1) Императивные требования закона. Закон об административном надзоре в качестве административного ограничения, обязательного к установлению, указывает на такое, как обязательная явка от одного до четырех раз в месяц в орган внутренних дел по месту жительства или пребывания для регистрации (ч.2ст.4). Если предположить, что вопрос о данном ограничении не будет поставлен в заявлении об установлении административного надзора, то суд обязан будет применить его по собственной инициативе1. Соответственно, требование об отмене данного административных ограничений удовлетворению не подлежит.

2) Запрет для суда ухудшать правовое положение поднадзорного по сравнению с тем, как его требует определить орган власти или сам поднадзорный, выступающий заявителем по делу. В ч.2ст.261.6 ГПК предусмотрено такое требование к заявлению по делу об административном надзоре, как указание на предлагаемые к отмене или установлению виды административных ограничений. Таким образом, органу, обращающемуся в суд или поднадзорному, предоставлено право варьировать число и содержание административных ограничений, предлагаемых, соответственно, к установлению или к отмене. Формирующаяся на настоящий момент практика по делам об административном надзоре свидетельствует о том, что органы полиции разных субъектов РФ обращаются в суды с требованиями об установлении различных административных ограничений2. Так, например, если органы внутренних дел направляют в районные суды г.Саратова требования об установлении таких административных ограничений как запрет пребывания вне жилого помещения в определенные часы, запрет выезда за пределы г.Саратова, то органы внутренних дел г.Самары «предпочитают» вместо ограничения в виде запрета выезда обращаться с требованиями об установлении административного ограничения в виде запрета посещать бары, рестораны и иные организации общественного питания, осуществляющие продажу алкогольной продукции на разлив.

Исходя из недопустимости ухудшения положения лица, в отношении которого поставлен вопрос об установлении административного надзора, административные ограничения, о которых его «не просит» заявитель, т.е.

фактически расширить состав принудительных мер. Равным образом, суд не На данное обстоятельство указано также в абз.4п.22 Постановления №22.

Соответствующие судебные акты приводятся на страницах настоящей работы, а также доступны в архиве суда и на официальном сайте суда в сети «Интернет».

вправе по делу о досрочном прекращении административного надзора или о снятии ряда административных ограничений вынести решение о дополнении административных ограничений.

3) Дозволение улучшать правовое положение поднадзорного, хотя бы в требовании заявителя и не содержалась просьба об этом. Выдвинутый тезис может подразумевать несколько ситуаций. Так, суд должен быть наделен правом снять ограничения, просьба о снятии которых не содержится в заявлении о частичной отмене административных ограничений, а также правом применить только часть ограничений, о применении которых просит орган власти.

Если по делу о снятии административных ограничений, возбужденных на основании заявления самого поднадзорного или органа внутренних дел, суд, с учетом имеющихся в деле доказательств, придет к выводу о том, что поведение лица позволяет досрочно прекратить административный надзор, он должен быть наделен правом принять соответствующее решение о прекращении надзора. Помимо рассуждений о необходимости защиты интересов поднадзорного, можно сослаться на то, что отсутствие подобной возможности будет вынуждать суд отказать в удовлетворении требования об отмене административных ограничений, тогда как основания для сохранения административного надзора вообще отпали. Это приведет к тому, что, несмотря на отсутствие оснований для сохранения административного надзора вообще, лицо не вправе будет получить даже малейшее послабление.

Если органом внутренних дел или поднадзорным будет подано заявление о досрочном прекращении административного надзора, суд, установив, что поведение лица не «дотягивает» до полного прекращения надзора, может, отказав в удовлетворении заявления, ограничиться снятием ряда административных ограничений, хотя бы просьба об этом в заявлении и не содержалась.

В Постановлении №22 идея о несвязанности суда количеством и содержанием административных ограничений оказалась проведена непоследовательно, главным образом потому, что установление или снятие таких ограничений судом определяется полностью его усмотрением, практически не связано с позицией орагана власти, а зависит только от конкретных обстоятельств дела: «суд вправе установить иные, не указанные в заявлении исправительного учреждения или органа внутренних дел административные ограничения» (абз.3п.22); «при этом суд с учетом конкретных обстоятельств дела по своему усмотрению вправе установить административные ограничения, о применении которых не указано в заявлении органа внутренних дел, а также принять решение об отмене административных ограничений, о снятии которых не ходатайствует заявитель» (абз.2п.27).

§ 2.2 Процессуальные права и обязанности лиц, участвующих в делах об административном надзоре Вопрос о субъектах цивилистического процесса никогда не терял своей актуальности, несмотря на то, что в науке процессуального права он был предметом многочисленных и основательных исследований1. Положения многих теоретических дискуссий нашли свое нормативное закрепление.

Несмотря на то, что правовое положение субъектов гражданского процесса закрепляется в общих положениях процессуального кодекса, процессуальные особенности рассмотрения, придает импульс исследованиям вопросов субъектов, участвующих по таким делам. Не исключением являются и дела об административном надзоре.

См. например: Чечот Д.М. Участники гражданского процесса. М., 1960; Шакарян М.С. Субъекты советского гражданского процессуального права. М., 1970; Шакарян М.С. Учение о сторонах в советском гражданском процессе: Учебное пособие. М., 1983; Мельников А.А. Указ. соч. С.157, 161-164; Трещева Е.А.

Субъекты арбитражного процесса. Часть I: Общие теоретические вопросы понятия и классификации субъектов: монография / Е.А.Трещева; Федеральное агентство по образованию. Самара, 2006; Трещева Е.А.

Субъекты арбитражного процесса. Часть II: Правовое положение лиц, участвующих в деле, в арбитражном процессе: монография / Е.А.Трещева; Федеральное агентство по образованию. Самара, 2007 и др.

Из статьи 34 ГПК прямо следует, что лицами, участвующими в делах, возникающих из публичных правоотношений, являются заявители и возникающих из публичных правоотношении, законодатель предпочитает упоминать об участниках такого процесса путем указания их публичноправового статуса в административных правоотношениях (преимущественно, как «представители органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица» – например, ч.4ст.246 ГПК)1.

рассмотрения дел об административном надзоре. Из числа органов власти лицами, участвующими в деле, здесь является орган внутренних дел и исправительное учреждение.

Для обозначения самого субъекта – предполагаемого, действительного обозначение отсутствует. Такое лицо определяется законодателем в зависимости от момента развития правоотношений по административному надзору. Соответственно, говорится о лице, освобожденном из мест лишения свободы; о лице, в отношении которого подано заявление; о лице, в отношении которого решается вопрос об установлении, о продлении административных ограничений; о лице, в отношении которого установлен административный надзор. Перечисленные варианты наименований способствуют доступности и определенности текста процессуального закона, несмотря на то, что они слабую связь с процессуальным положением субъекта.

Круг лиц, участвующих в делах об административном надзоре, заранее установлен процессуальным законом и в известной мере определяется Критические замечания в адрес процессуального обозначения субъектов производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений, приведены в работе Ю.А.Поповой. См.: Попова Ю. А.

Теоретические проблемы судопроизводства по делам, возникающим из публично-правовых отношений.

С.24.

противодействием двух субъектов – органа власти и лица, освобожденного из мест лишения свободы.

Орган власти (прежде всего, в лице органа внутренних дел) может выступать как заявителем (по всем категориям дел административного надзора), так и заинтересованным лицом по делам, инициируемым поднадзорным; соответственно, лицо, освобожденное из мест лишения свободы, может быть заявителем по делам о досрочном прекращении административного надзора и о частичной отмене административных ограничений, в остальных случаях его положение – это положение заинтересованного лица.

Орган государственного управления, действуя в процессе от своего имени, «вправе совершать распорядительные процессуальные действия (волеизъявления), направленные на возбуждение, развитие и окончание процесса в той или иной стадии. Органы государственного управления… имеют самостоятельный юридический интерес в решении суда, однако в отличие от сторон и третьих лиц, их интерес является не личным рассматриваемой категории дел, можно определить через его сопоставление с интересом, описанным Р.Е.Гукасяном, применительно к закрепленным в прежнем процессуальном законодательстве делам о взыскании с граждан недоимок по налогам: органу государственного управления «принадлежит субъективное право, которое служит охране общественного интереса, конкретизированного в интересах данного органа управления. Поэтому орган государственного управления обращается в суд за защитой своего административного надзора орган внутренних дел, обращаясь в суд с Шакарян М.С. Участие в советском гражданском процессе органов государственного управления. М., 1978. С.6-7.

Гукасян Р.Е. Проблема интереса в советском гражданском процессуальном праве. Саратов, 1970. С.32.

персонифицируемый в лице данного органа управления.

В качестве одной из форм участия органов милиции в гражданском процессе Н.А.Жильцова указывает на их участие в защиту прав и интересов других лиц1 (по правилам ст.46 действующего ГПК). Полагаем, что по делам об административном надзоре обращение в суд органа внутренних дел нельзя рассматривать как обращение, осуществляемое в указанном порядке.

Таким образом, обращение органа власти в суд, с одной стороны, имеет строго персонифицированный характер и служит проявлением установленной законом компетенции органа внутренних дел; с другой стороны, такое обращение направлено и на защиту публичного интереса, заинтересованного в контроле за ранее судимыми лицами.

Правовой статус заявителя и заинтересованных лиц по делу об принадлежащих субъектам прав и обязанностей.

Процессуальный статус органа внутренних дел и исправительного учреждения как возможных заявителей по делу об административном надзоре. Процессуальная правосубъектность2 органов, наделенных правом обращения в суд по делу об административном надзоре, вытекает из содержания нормативно-правовых актов, в которых установлено, что данные органы имеют права юридического лица и, соответственно, могут выступать истцом или ответчиком в суде (ч.1ст.48 ГК). В.Е.Чиркин, характеризуя орган публичной власти в качестве юридического лица, определял его как публичной властью в пределах компетенции по управлению, установленной законами (иными актами вышестоящих органов), находящееся в отношениях См.: Жильцова Н.А. Указ. соч. С.18.

Данный термин применительно к гражданскому судопроизводству был предложен Н.А.Чечиной, и под ним подразумевалась возможность одновременно иметь определенный законом комплекс процессуальных прав и обязанностей, а также способность своими действиями осуществлять их. См.: Чечина Н.А. Гражданские процессуальные правоотношения. Издательство Ленинградского университета, 1962. С.25.

субординации, имеющее особый состав «членов» (штат публичных правосубъектности в пределах закона…»1. Н.А.Жильцова в качестве условия гражданской процессуальной правосубъектности органа милиции называет наделение его определенной компетенцией, тогда как для участия органа милиции в гражданском судопроизводстве в качестве хозяйствующего субъекта необходимо обладание статусом юридического лица2. Действующие законодательные и подзаконные акты отчасти устраняют почву для спора, однако не снимают всех возникающих здесь проблем.

В соответствии со ст.6 Закона РФ от 21.07.1993 №5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»3, учреждения, исполняющие наказания, являются юридическими лицами.

административного надзора или должностными лицами, на которых возложены обязанности по осуществлению административного надзора, управлений, отделов Министерства внутренних дел Российской Федерации по районам, городам и иным муниципальным образованиям.

В соответствии с п.20 Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне, утвержденного Приказом МВД РФ от 21.04.2011 №222 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне»4, территориальный орган является юридическим лицом. В соответствии с ч.1ст.261.5 ГПК заявителем по делу о досрочном прекращении административного надзора выступает орган внутренних дел. Как установлено Приказом МВД РФ от 21.04. Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права / В.Е.Чиркин. М., 2007. С.120-121.

См.: Жильцова Н.А. Указ. соч. С.17-18.

Ведомости СНД и ВС РФ. 19.08.1993. №33. Ст. 1316.

Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. №28. 11.07.2011.

№222 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне» 1, территориальным органом на основе единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на территориальный орган задач (п.14); представляет в судах интересы территориального органа (подп.19 п.17).

В п.6.4 Приказа МВД №818 содержится указание на то, что начальник территориального органа, организуя мероприятия по осуществлению административного надзора, направляет при наличии достаточных оснований на рассмотрение в суд заявления об установлении, продлении срока административного надзора, либо о его досрочном прекращении, а также о частичной отмене или дополнении ранее установленных поднадзорному лицу административных ограничений. В решениях судов по делам об неточная формулировка и указывается на то, что суд рассматривает и удовлетворяет заявление именно начальника, но не органа внутренних дел.

При этом в случае участия в деле представителя, такой представитель выступает уже как представитель органа, но не представитель начальника органа внутренних дел3.

Таким образом, только начальник территориального органа внутренних дел, как руководитель юридического лица, имеет право подать заявление от имени органа внутренних дел; но такое обращение подается им не от своего имени как должностного лица, а от имени органа внутренних дел.

Данное положение не всегда учитывается и в ведомственном нормотворчестве. Некоторые предлагаемые Приказом МВД №818 к Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. №28. 11.07.2011.

См. например: Решение Советского районного суда г.о.Самары от 15.11.2011 г. по делу об установлении административного надзора в отношении осужденного Агафонова Д.А. // Архив Советского районного суда г.Самары.

См. например: Решение Советского районного суда г.о.Самары от 20.01.2012 г. по делу об установлении административного надзора в отношении Ятманова А.С. // Архив Советского районного суда г.Самары использованию формы заявлений, направляемые в суд, не могут быть приняты к производству судом в силу противоречия их гражданскопроцессуальному закону. Так, в Приложении №7 к Порядку осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, предлагается форма заявления о досрочном прекращении административного надзора.

В прилагаемой форме заявления в суд, подпись под заявлением ставит сотрудник, ведущий административный надзор, а начальник органа внутренних дел осуществляет только «согласование» заявления, для чего в типовой форме предусмотрена соответствующая графа. Процессуальный закон не знает такой формы выражения волеизъявления истца (заявителя) на обращение в суд (равно как и на совершение любых процессуальных действий) как «согласование». Даже если некий истец (заявитель) или лицо, имеющее право формировать волеизъявление истца (заявителя) и согласно с тем, что некто обратится в суд с определенным требованием от имени истца, это требует специального процессуального оформления (например, выдачи доверенности). Так, работнику не принадлежит право подачи иска от имени организации-работодателя без специального управомочия, в качестве которого не может рассматриваться «согласование» искового заявления, поскольку согласие с формой и содержанием заявления еще не означает намерения на предъявление такого заявления в суд.

размещенного в Приложении №7, в которой содержится фраза следующего административного надзора ознакомлен», под которой поднадзорное лицо должно поставить свою подпись. Прежде всего, непонятно о каком представлении идет речь, ведь сам документ в суд назван «заявлением», но не «представлением». Как уже отмечалось, ГПК требует, чтобы к заявлению, направляемому в суд, прилагались копии заявлений по числу лиц, участвующих в деле. Предполагается, что суд осуществит рассылку таких заявлений совместно с определением о возбуждении и подготовке дела, а также судебной повесткой, прежде всего, в адрес поднадзорного лица. Само по себе ознакомление поднадзорного с заявлением в суд не противоречит закону, но и не может считаться исполнением требований ГПК о надлежащем извещении лица. Вероятно, что эта нейтральная и избыточная с процессуальной деятельности. Кроме того, неясно, почему с другими заявлениями по делу об административном надзоре поднадзорный не ознакомляется.

Специфичным является положение исправительного учреждения как заявителя по делам об административном надзоре. Если орган внутренних дел обращается в суд с заявлением по делу об административном надзоре в устанавливает надзор на будущее время, когда заключенный покинет места лишения свободы. В соответствии с ч.4ст.173.1 УИК, администрация исправительного учреждения после вступления в законную силу решения суда об установлении административного надзора в отношении лица, освобождаемого из мест лишения свободы, в течение семи дней направляет копию указанного решения в орган внутренних дел по избранному этим лицом месту жительства или пребывания.

В данном случае положение исправительного учреждения должно рассматриваться через призму его положения в структуре уголовноисполнительной системы. Пункт 1 статьи 13 Закона РФ от 21.07.1993 №5473Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»1, учреждения, исполняющие наказания, обязываются к обеспечению исполнения уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации, которое в соответствии с п.1ст.1 УИК имеет своими Ведомости СНД и ВС РФ. 19.08.1993. №33. Ст. 1316.

целями исправление осужденных и предупреждение совершения новых преступлений как осужденными, так и иными лицами.

Процессуальные интересы органа внутренних дел и исправительного учреждения, как инстанций, призванных к выполнению функционально близких целей, не должны рассматриваться обособленно. С практической точки зрения, установление административного надзора более «удобно» для исправительного учреждения, где находится заключенный и в тот момент, когда контроль органов, исполняющих уголовные наказания, осуществляется непосредственно.

Процессуальное положение органа внутренних дел как заявителя по делам, возбуждаемым в интересах поднадзорного (о частичной отмене административного надзора), а также процессуальное положение поднадзорного по таким делам, достаточно специфично.

Полагаем, что даже общность юридических интересов по делу, не позволяет ставить данных субъектов на одну сторону процесса и рассматривать такие отношения в качестве отношений представителя и представляемого (между ними нет отношений представительства); как обращение в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц органа государственной власти, которому такое право предоставлено законом (ст. ГПК); как выступление «созаявителей» по делу (проекция правил о правоотношений), поскольку поднадзорное лицо с заявлением в суд не обращалось.

поднадзорного в данном случае не меняет их процессуального положения как заявителя и заинтересованного лица по делу. Как уже отмечалось выше, спор о праве административном здесь может отсутствовать, однако его существование полностью отрицать не следует. Возможное совпадение интересов заявителя и заинтересованного лица не снимает с суда обязанность проверить действительное наличие оснований для частичной отмены административного надзора. Вопрос о допустимости признания требований заинтересованным лицом, которое в данном случае весьма вероятно, рассматривается нами далее.

За заявителем по делам об административном надзоре должно быть признано право на изменение предмета или основания заявленного требования, а также на отказ от требования. Возможность осуществления распорядительных прав сторон в делах, возникающих из публичных правоотношений, представляет известную проблему1, однако, по нашему мнению, не стоит отрицать подобную возможность, т.к. подобные изменения, по мнению известных процессуалистов, не просто возможны, а порой необходимы2.

соответствующих распорядительных действий. Так, например, если во время рассмотрения дела об административном надзоре приговор в отношении лица будет отменен в установленном законом порядке, то с отпадением оснований для административного надзора дальнейшее поддержание таких требований представляется бессмысленным. Изучение судебной практики показывает, что в ряде случаев суды отказ от требований об установлении административного надзора расценивают как отказ от иска и прекращают производство по делу;3 в других случаях – суд «просто не рассматривает»

требования, которые заявитель не поддерживает. Так, по делу об установлении административного надзора в отношении Баклушина Д.В.

представитель отдела полиции, первоначально обратившийся с требованиями См. например: Мельников А.А. Указ. соч. С.182; Попова Ю.А. Особенности проявления принципов диспозитивности и активности суда в производстве по делам из публичных правоотношений в свете нового процессуального законодательства // Новеллы гражданского процессуального права: материалы научнопрактической конференции, посвященной 80-летию М.С.Шакарян. М., 2004. С.13-14 и др.

См.: Боннер А.Т. Комментарий к главам 23-26 ГПК РФ. С.18.

См. например: Определение Ленинского районного суда г.Саратова от 09.02.2012 г. по делу №2-646/2012.

[Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://zavodskoi.sar.sudrf.ru/modules.php?name. (дата обращения:

15.10.2012).

об установлении административных ограничений в виде запрещения пребывать вне жилого помещения, запрета выезда за пределы г.Саратова и понуждении являться в отдел полиции каждую среду месяца, впоследствии просил не рассматривать требования в части запрещения пребывания вне жилого помещения, мотивировав это тем, что лицо удовлетворительно характеризуется по месту жительства, и работает по сменному графику, в т.ч.

в ночную смену1.

Изменение предмета требования по делу об административном надзоре может состоять в увеличении или уменьшении срока, на который планируется установление административного надзора, а также в изменении состава административных ограничений, планируемых к применению в административном надзоре может иметь место, например, в случае, когда в обоснование заявления о досрочном прекращении административного надзора заявитель первоначально ссылается на то, что лицо положительно характеризуется по месту работы, а затем на совершение поднадзорным расследования содействия в раскрытии преступления, информацию о несвязанности его позицией заявителя и пр.

Заявитель также может расширять или сокращать число фактов, образующих основание заявленных требований, если это ведет к сохранению предмета требования. Например, заявитель приводит дополнительные основания в пользу продления срока административного надзора (например, См. например: Решение Заводского районного суда г.Саратова от 07.03.2012 г. по делу №2-610/12 об установлении административного надзора в отношении Баклушина Д.В. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://zavodskoi.sar.sudrf.ru/modules.php?name. (дата обращения: 15.10.2012).

отказывается от упоминания фактов привлечения лица к административной ответственности в случае, если постановлением суда по другому делу такое привлечение заявителя к ответственности было признано незаконным.

Процессуальный статус поднадзорного лица как заявителя по делу об административном надзоре. Как уже отмечалось, поднадзорное лицо может обратиться в суд с требованиями о досрочном прекращении административного надзора и частичной отмене ранее установленных административных ограничений (ч.1ст.261.5 ГПК).

Установленный Законом об административном надзоре перечень прав поднадзорного лица свидетельствует о том, что большинство таких прав имеют процессуальный характер, и принадлежат субъекту не в силу их закрепления в Законе, а в силу его статуса как лица, участвующего в деле, в гражданском судопроизводстве (право обращаться в суд; обжаловать решения суда и др. – ст.10). В связи с этим, возникает их ненужное дублирование сразу в двух нормативно-правовых актах – в ГПК и в Законе об административном надзоре.

За заявителем должно быть признано право на изменение предмета и основания заявленных требований, формами реализации которого может служить изменение или замена предлагаемых к отмене административных ограничений; изменение или замена обстоятельств, служащих основанием досрочного прекращения административного надзора или отмены ряда надзорных ограничений.

Более сложным представляется вопрос о возможности заявителя отказаться от своих требований. В результате такого отказа может возникнуть ситуация, при которой суд, с одной стороны, будет видеть наличие оснований для прекращения надзора или отмены административных ограничений, а, с другой стороны, окажется связанным волеизъявлением заявителя, не поддерживающего свои требования.

В этом вопросе заслуживает внимания позиция Верховного Суда РФ, изложенная в п.26 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 №2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов муниципальных служащих»1: «по смыслу норм, закрепленных в главах 23 и 25 ГПК РФ, возможность принятия судом отказа от принятого к производству заявления по данной категории дел не исключается. При решении вопроса о допустимости принятия отказа от заявления с учетом положений части 2 статьи 39, статьи 173 ГПК РФ суду следует выяснять мотивы, по которым заявитель отказывается от своих требований, является ли такой отказ его свободным волеизъявлением, не противоречит ли он закону и не нарушает ли права и свободы заявителя, а также других лиц, интересы которых он представляет, понятны ли заявителю последствия принятия судом отказа от заявления». Таким образом, если отказ от результатом оказанного на него давления, то суд должен принять заявленный отказ от требований и прекратить производство по делу. Сохранение или отмена мер административного надзора во многом зависят в т.ч. от желания и поведения самого лица. Следовательно, отказ от требований в суде гипотетически может свидетельствовать о том, что лицо осознает свою неготовность к избавлению от надзорных ограничений.

Право поднадзорного лица на судебную защиту по делам, связанным с административным надзором, не ограничивается возможностью обращения в суд по делам о досрочном прекращении административного надзора или снятием отдельных ограничений. Представляется, что поднадзорное лицо может обращаться в суд по любым вопросам, связанным с установленным надзором, за исключением тех, которые уже являлись предметом судебного рассмотрения. Так, в соответствии с ч.3ст.12 Закона об административном надзоре, орган внутренних дел может дать разрешение поднадзорному лицу, Бюллетень Верховного Суда РФ. №4. 2009.

на пребывание вне жилого или иного помещения, являющегося местом жительства либо пребывания этого лица, и (или) на краткосрочный выезд за установленные судом пределы территории в связи с некоторыми исключительными личными обстоятельствами. Если орган внутренних дел неправомерно отказал лицу в даче такого разрешения, то обжалование действий органов внутренних дел, связанных с осуществлением административного надзора должно осуществляться в порядке, установленным для оспаривания решения, действия (бездействия) органов государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего (главы 25 ГПК).

Пункт 4 статьи 10 Закона об административном надзоре дает поднадзорному лицу право обжаловать действия (бездействие) органа внутренних дел при осуществлении административного надзора.

Рассмотрение таких дел несколько выходит за рамки производства по делам об административном надзоре, поскольку оно непосредственно не связано с вопросами установления, продления или прекращения административного надзора.

Нельзя исключать и право поднадзорного лица на заявление исковых требований в случае, когда органами, осуществляющими надзор, будут нарушены его имущественные или личные неимущественные права. В этом случае поднадзорный может обращаться в суд в порядке искового производства с требованием о возмещении причиненного вреда (ст.1069 ГК).

Не вполне точным является противопоставление правового положения поднадзорного и его представителя. О таком противопоставлении косвенно свидетельствует формулировка ст.6 Закона и ч.1ст.261.5 ГПК о том, что административный надзор прекращается судом на основании заявления органа внутренних дел или поднадзорного лица либо его представителя.

Приведенное положение создает впечатление того, что представитель – это самостоятельная процессуальная фигура, действующая автономно от представляемого, которой принадлежит право обращения в суд. Между тем, каких-либо специальных правил наделения полномочиями представителей и оформления таких полномочий по делам об административном надзоре не существуют, в связи с этим необходимо признать, что право представителя административного надзора должно быть специально предусмотрено в представителю.

Процессуальный статус органа внутренних дел как заинтересованного лица по делу об административном надзоре. Орган внутренних дел может выступить в качестве заинтересованного лица по указанным выше поднадзорным лицом. Приказ МВД №818 не содержит алгоритма действий или рекомендаций по участию представителя органа внутренних дел в подобном процессе. На наш взгляд, такое участие должно быть достаточно прекращения административного надзора.

Полагаем, что признание органом внутренних дел требований поднадзорного о досрочном прекращении административного надзора или об отмене надзорных ограничений не является обязательным для суда и не ведет к автоматическому вынесению решения об удовлетворении заявленных применительно к анализу допустимости признания заявленных требований самим поднадзорным лицом.

Процессуальный статус лица, освобожденного из мест лишения свободы, как заинтересованного лица по делу об административном надзоре. Ошибочным следует признать всякое отождествление лица, в отношении которого испрашиваются административные ограничения, с третьим лицом без самостоятельных требований. Например, в судебной практике по делам об административном надзоре выносятся определения, которыми со ссылкой на ст.43 ГПК лица привлекаются к участию в деле в качестве заинтересованных лиц1. Применение в данной ситуации норм о третьих лицах является неоправданным и избыточным хотя бы потому, что в административном надзоре рассматриваются с обязательным участием лица, в отношении которого подано заявление (ч.1ст.261.7 ГПК). Однако такой акт привлечения ошибочен еще и потому, что сам факт подачи заявления органом внутренних дел и сам факт его принятия судом уже означают привлечение лица к участию в деле, подобно тому, как факт принятия искового заявления к производству суда означает привлечение к делу ответчика, и специального определения по этому поводу выносить не требуется.

Заинтересованное лицо по делу об административном надзоре может установления или продления административного надзора, либо утверждая наличие оснований для его прекращения (будучи заинтересованным лицом, инициированного органом внутренних дел). По изученным диссертантом делам в большинстве случаев позиция лица сводилась к тому, что он «не возражал против установления административных ограничений». Суд при вынесении решения должен учесть и отразить позицию заинтересованного лица; указать, почему он признал заслуживающими или не заслуживающими внимания его доводы.

Неоднозначным представляется вопрос о допустимости признания поднадзорным предъявленных к нему заявителем требований. Речь может идти не только о ситуациях, когда заинтересованное лицо соглашается с частичной отменой административных ограничений либо с досрочным См. например: Определение Советского районного суда г.Самары от 16.02.2012 г. по делу об установлении административного надзора в отношении Болотникова А.И. // Архив Советского районного суда г.Самары.

прекращением административного надзора, но и о том, что лицо не будет возражать (признает требования) против установления (в т.ч. повторного), продления административного надзора, дополнения административных ограничений.

Полагаем, что признание заявления заинтересованным лицом не является решающим фактором для вынесения решения об удовлетворении требований. Так, по одному из дел лицо, освобожденное из мест лишения свободы, пояснило суду, что «после освобождения из мест лишения справедливым осуществление над ним административного надзора и установление ограничений». Заводской районный суд г.Саратова указал на административных ограничений, однако не ограничиваясь таким согласием, установления надзора1.

Основания для установления, продления административного надзора, для изменения административных ограничений четко установлены законом и не зависят от позиции заявителя и заинтересованного лица. Суду и участникам процесса принадлежит лишь право установления, интерпретации и конкретизации фактов, служащих основанием для возникновения различных правовых последствий в сфере административного надзора (например, факта добросовестного соблюдения поднадзорным лицом заинтересованное лицо признает, что административный надзор в отношении него должен быть продлен, однако фактический состав, предусмотренный ст.7 Закона об административном надзоре, отсутствует, суд не вправе принять решение о продлении надзора. В этом плане удачным было бы См.: Решение Заводского районного суда г. Саратова от 01.03.2012 г. об установлении административного http://zavodskoi.sar.sudrf.ru/modules.php?name. (дата обращения: 15.10.2012).

придание универсального характера правилу ч.3ст.252 ГПК (относящегося к производству по делам о признании недействующими нормативно-правовых актов) о том, что «признание требования органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно».

В производстве по делам об административном надзоре как категории дел, входящей в производство по делам, возникающим из публичноправовых отношений в гражданском процессе, действует принцип диспозитивности. Лица, участвующие по делам об административном надзоре, реализуют принадлежащие им процессуальные права по своему усмотрению. Однако совершаемые субъектами отказ от требований или признание требований должны приниматься судом с учетом наличия действительных оснований для совершения соответствующих действий.

Одинаково неприемлемым будет являться принятие судом как отказа заявителя от требований об установлении административного надзора при действительном наличии оснований для его установления, так и признания требований органа заинтересованным лицом при действительном отсутствии оснований для установления административного надзора.

§ 2.3 Процессуальные особенности возбуждения, подготовки и судебного разбирательства дел об административном надзоре Средством возбуждения дел об административном надзоре, как категории дел, принадлежащей к производству по делам, возникающим из публичных правоотношений, является заявление.

Процессуальный статус заявителей и заинтересованных лиц по делу об административном надзоре тесно связан с состоянием материального правоотношения по административному надзору. Выше нами был обоснован вывод, что применение административных ограничений и исполнение обязанностей поднадзорным лицом происходит в рамках правоотношения, существующего между органом внутренних дел и таким лицом.

По делам об установлении административного надзора орган внутренних дел требует установления (создания) такого правоотношения;

по делам о дополнении или отмене отдельных административных ограничений – предметом требования является изменение правоотношения;

по делам о досрочном прекращении административного надзора – суд устанавливает наличие оснований для прекращения правоотношения.

В литературе достаточно распространено мнение о наличии общности между заявлением (жалобой) как средством обращения в суд по делам, возникающим из публичных правоотношений и иском1. Так, по отношению к жалобе, как к ранее использовавшемуся средству защиты по делам, возникающим из административно-правовых отношений, указывалось, что в такой жалобе содержится «спорное материально-правовое требование, подлежащее проверке. Иначе нет предмета ни для спора сторон, ни для рассмотрения этого спора»2; «эта жалоба по существу ничем не отличается от иска, которым возбуждается судопроизводство по всем другим спорам о праве»3. Однако эти идеи обычно не получают дальнейшего развития и, как правило, применительно к заявлению по делам, возникающим из публичных используется. Правомерной будет являться также постановка вопроса о возникающим из публичных правоотношений, и, в случае восприятия идеи о административного), средством возбуждения последнего вида производства будет служить административный иск4.

См.: Жеруолис И.А. Указ. соч. С.167-168; Юридическая процессуальная форма: теория и практика. С.200;

Севастьянова Л.А. Право граждан на обжалование в суд действий органов управления и должностных лиц по законодательству стран-членов СЭВ: Автореф. дис....канд. юрид. наук. М., 1984. С.15-17 и др.

Добровольский А.А., Иванова С.А. Указ. соч. С.139-140.

Там же. С.142.

См.: Осокина Г.Л. Иск (теория и практика). С.60; Зайцев И.М. Административные иски // Российская юстиция. 1996. №4. С.23-25; Попова Ю. А. Теоретические проблемы судопроизводства по делам, возникающим из публично-правовых отношений. С.11,17-18 и др.

В требованиях, содержащихся в заявлении, подаваемом в производстве по делам об административном надзоре, нельзя не усмотреть признаков, присущих требованиям преобразовательного (конститутивного) характера в делах искового производства.

Как известно, полемика между сторонниками и противниками преобразовательных исков насчитывает очень долгую историю. Основные доводы в пользу и против данной теории были сформулированы, Отрицание существования преобразовательных исков основывалось на целой системе аргументации, в которой центральным является утверждение о том, что суд не имеет преобразовательных полномочий и все преобразовательные иски сводятся либо к искам о признании либо к искам о присуждении; «суд не может своим решением прекращать или изменять субъективные права и тем более создавать права или обязанности, которых у истца до решения суда не было»; «по любому иску суд должен только проверить, действительно ли у истца имеется то правомочие, принудительного осуществления которого он добивается»1. Данный довод парировался тем, что «в случае судебного признания спорного права достигается определенность его существования или отсутствия, имевшего место до и вне процесса, в чем и заключается интерес истца. Конститутивное же решение удовлетворяет интерес истца в изменении или прекращении правоотношения, а в преобразовательных решениях право на изменение (в широком смысле) правоотношения наступает по вступлении решения в законную силу»2. М.А.Гурвич объединяет преобразовательные иски с исками о решениях, заменяющих конститутивных исков или решений. В составе таких исков (решений) ученый рассматривает случаи, когда «право на изменение (в широком Добровольский А.А., Иванова С.А. Указ. соч. С.70-86.

Гурвич М.А. Учение об иске (состав, виды). Учебное пособие / Отв. ред. проф. М.С.Шакарян. М., 1981.

С.22. С учетом тематики диссертационного исследования, мы приводим лишь одну из работ профессора М.А.Гурвича на эту тему, хотя соответствующая аргументация содержится во многих трудах известного ученого.

смысле) правоотношения не реализуется мирным путем, соглашением правоотношения, что возможно всегда за исключением случаев, в которых прекращение правоотношения согласно закону требует при всех условиях санкционирующего постановления суда…»1.

Установление административного надзора, а равно иное последующее изменение правоотношения по административному надзору, немыслимо без судебного решения. Любое изменение (в широком смысле, включающее установление) правоотношения по административному надзору не может быть произведено путем соглашения между органом власти и поднадзорным.

правоотношения существуют до процесса, однако они приобретают силу рассматриваемого правоотношения не может быть фактическим. Тезис об отсутствии административно-надзорного правоотношения до судебного решения является особенностью рассматриваемой категории дел, поскольку в большинстве других дел, разрешаемых в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, субъекты гражданского процесса являются участниками спорного публичного материального правоотношения. Это обусловило практически повсеместное выделение такого общего признака дел, рассматриваемых в порядке публичного производства, как неравенство участников спорных правоотношений, наличие между ними отношений власти и подчинения2.

Таким образом, в делах об административном надзоре отношения власти и подчинения между поднадзорным и органом внутренних дел возникают только в результате судебного решения, а до процесса существуют лишь основания для установления такого правоотношения. Само Гурвич М.А. Учение об иске (состав, виды). С.21-27.

См. например: Комментарий Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации / Под общ.

ред. Первого заместителя Председателя Верховного Суда РФ В.И.Радченко. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2006. С.552.

требование по делу об административном надзоре имеет черты, присущие требованиям преобразовательного характера. Такое требование направлено на вынесение судом решений преобразовательного (конститутивного) характера, а именно: 1) решения об установлении правоотношения по правоотношения по административному надзору (дела о досрочном прекращении административного надзора).

Особенностью возбуждения дел об административном надзоре, инициируемых органом внутренних дел (таких дел большинство), является закрепление форм обращения в суд ведомственным правовым актом.

Коллизиям между регулированием одних и тех же отношений актами различной юридической силы и способам преодоления таких коллизий посвящено немало исследований. Нередки случаи, когда ведомственные федеральных законов. Примеры таких противоречий дает нам и Положение о освобожденными из мест лишения свободы, утвержденное Приказом МВД №818.

В приложениях к данному Положению предлагаются типовые формы (бланки заявлений), направляемых в суд органом внутренних дел, что само по себе заслуживает поддержки1, поскольку упрощает работу органа, для которого написание и подача заявления в суд в порядке гражданского судопроизводства не является работой профильного характера.

Убедительные доводы в пользу введения унифицированных бланков процессуальных документов для деятельности судов в целом были высказаны С.К.Загайновой. По ее мнению, введение бланков процессуальных документов повысит уровень культуры судебных документов, сэкономит время прохождения судебных процедур и повысит уровень доверия к судебной власти в обществе. См.: Загайнова С.К. Судебные акты в механизме реализации судебной власти в гражданском и арбитражном процессе /С.К.Загайнова. М., 2007. С.156.

Во-первых, помещение на бланке заявления в суд грифа ограниченного допуска к документу слабо согласуется с принципом гласности гражданского судопроизводства (ст.10 ГПК). По делам об административном надзоре не предусмотрено проведение закрытого судебного заседания, хотя и не исключается проведение такового при условии наличия оснований, установленных законом (ч.2ст.10). Заявление в суд не может иметь грифа ограниченного допуска к документу, поскольку лицо, участвующее в деле, его представитель в силу ч.1ст.35 ГПК имеют право знакомиться со всеми материалами гражданского дела, в т.ч. с заявлением, послужившим основанием для возбуждения всей процессуальной деятельности.

Невозможность ознакомления поднадзорного лица или уполномоченного им представителя с заявлением, в котором предлагается существенно ограничить гражданские права заинтересованного лица, будет являться существенным нарушением права на защиту.

Во-вторых, в предлагаемых формах заявлений ошибочно указан адресат такого заявления, а именно председатель соответствующего суда.

Как известно, гражданский процессуальный закон в общих требованиях к заявлениям, адресуемым в суд, предусматривает указание наименования суда, в который подается заявление (п.1ч.2ст.131 ГПК), но не руководителя органа судебной власти.

В-третьих, обращение в суд в порядке гражданского судопроизводства по своей природе является требованием, просьбой к суду присудить лицо к совершению неких действий (бездействий), установить некие правовые состояния и т.д. Требование к суду, выраженное в определенной процессуальной форме, не должно содержать в себе мотивы, присущие более правоприменительному акту административного органа.

Тем не менее, форма заявления, направляемого в суд, обнаруживает подобные черты: «Я, начальник (наименование территориального органа МВД России), рассмотрев материалы в отношении (ФИО) … Установил:

(указывается: дата освобождения из исправительного учреждения, дата постановки на учет в территориальном органе МВД России, дата совершения административных правонарушений по ст. КоАП, меры административного взыскания, сведения, характеризующие личность осужденного и его поведение) ПРОШУ:…».

В-четвертых, неточно сформулирована просительная часть заявления в суд. Орган внутренних дел просит: «Рассмотреть вопрос об установлении административного надзора в отношении» определенного лица, а затем установить ему определенные ограничения (Приложение №5 к Порядку осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы)1. Как уже отмечалось, адресуемое в суд требование, которое облечено в процессуальную форму заявления, само по себе уже является требованием к суду о разрешении некоего правового конфликта.

Дополнительно формулировать требование о рассмотрении судом некоего вопроса не нужно. Следовательно, в заявлении должно содержаться требование об установлении административного надзора и установлении определенных административных ограничений.

В-пятых, по делам об административном надзоре, как уже отмечалось, предусмотрен перечень необходимых доказательств, которые должны быть представлены заявителем. Ведомственный акт, нацеленный на оказание помощи в подготовке заявлений по данной категории дел, и по своему характеру призванный быть актом в значительной степени казуальным, должен прямо указывать на документы, необходимые для приложения к заявлению. Это, в частности, такие документы как копии заявления для лица, в отношении которого планируется установление административного надзора; документы, подтверждающие полномочия должностного лица на подписание заявления в суд; документы, подтверждающие обстоятельства, на которых основаны требования об установлении административного надзора. Суды избрали совершенно правильную форму реагирования на Необходимо заметить, что формулировки просительных частей заявлений, содержащиеся в некоторых последующих приложениях (например, в Приложении №6), лишены отмеченного недостатка.

подобные недостатки заявлений об административном надзоре – такие заявления оставляются без движения1.

Таким образом, в ведомственном правотворчестве по делам об административном надзоре должны более точно претворяться требования процессуальных норм.

административном надзоре, в зависимости от их характера, могут либо не повлиять на возможность принятия такого заявления к производству, либо привести к оставлению заявления без движения или к его возвращению. В первом случае речь может идти о дефектах заявления, состоящих в ознакомление с заявлением поднадзорного), либо в дефектах заявления, которые никоим образом не связывают суд (например, гриф ограниченного допуска к заявлению не будет препятствовать суду в проведении открытого судебного заседания). Основанием к возвращению заявления может послужить подписание и подача его лицом, не имеющим полномочий на подписание и предъявление заявления в суд (п.4ч.1ст.135 ГПК), например, подписание заявления сотрудником органа внутренних дел, отвечающим за осуществление административного надзора, вместо руководителя органа внутренних дел.

Территориальная подсудность дел об административном надзоре определена местом нахождения исправительного учреждения – для дел об освобождаемого из мест лишения свободы (ч.2ст.261.5 ГПК); местом жительства или пребывания лица – для дел об административном надзоре в отношении лица, освобожденного из мест лишения свободы (ч.3ст.261. См. например: Определение Советского районного суда г. Самары от 31.10.2011 г. об оставлении без движения заявления начальника ОП № 3 Управления МВД России по г. Самара об установлении административного надзора в отношении Агафонова Д.А.; Определение Советского районного суда г.

Самары от 14.11.2011г. об оставлении без движения заявления начальника ОП № 3 Управления МВД России по г. Самара об установлении административного надзора в отношении Гагарина Ю.А.// Архив Советского районного суда г.Самары.

ГПК). Данная норма вполне оправданно связывает место рассмотрения дела судом с местом нахождения поднадзорного лица.

Вопрос о месте рассмотрения дела тесно связан с проблемой освобожденного из мест лишения свободы, в рассмотрении дела об административном надзоре.

В соответствии с ч.1ст.261.7 ГПК, «дело об административном надзоре рассматривается и разрешается судьей единолично с обязательным участием лица, в отношении которого подано заявление…». Однако, процессуальные механизмы, способные обеспечить реальное участие лица в таком процессе, отсутствуют. Связано это с тем, что ГПК по общему правилу не предусматривает возможность обязания явкой сторон или других лиц, участвующих в деле, в судебное заседание (в отличие от ГПК РСФСР 1964 г.

(абз.4ст.157) и АПК РФ (ч.4ст.156)). Рассмотрение дел с обязательным участием лиц, участвующих в деле, предусмотрено не только по делам об административном надзоре, но и по некоторым другим категориям дел (например, обязание явкой представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица по делам, возникающим из публичных правоотношений - ч.4ст.246 ГПК; обязательное участие усыновителей - ст.273 ГПК; обязательное участие гражданина, о недееспособности которого ставится вопрос в заявлении - ч.1ст.284 ГПК и др.).

Федеральным законом № 66-ФЗ от 26.04.2013 г. «О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» ГПК был дополнен статьей 155.1, предусматривающей участие в судебных заседаниях путем использования систем видеоконференц-связи. В данной норме специально предусматривается возможность участия в судебном заседании лиц, находящихся в местах отбывания лишения свободы, путем Российская газета. 30 Апр. 2013. С.18.

(ч.2ст.155.1 ГПК). Таким образом, дело об установлении административного надзора с участием лица, отбывающего наказание в виде лишения свободы, может быть рассмотрено с использованием указанной системы. Однако судебное заседание с использованием видеоконференц-связи может быть проведено только в том случае, если в суде и в самом исправительном учреждении имеется такая техническая возможность (ч. 1, 2 ст. 155.1 ГПК). В настоящее время соответствующие технические возможности предусмотрены не во всех судах общей юрисдикции и, тем более, не во всех исправительных учреждениях; следовательно, указанное нововведение нельзя рассматривать в качестве универсального средства разрешения обозначенной проблемы.

Обеспечение явки лица в судебном заседание по отдельным категориям дел обеспечивается самыми разными способами: штрафными санкциями (например, в отношении представителей органов власти, не являющихся в суд); личной заинтересованностью заявителя, рискующего проиграть дело (например, по делам об усыновлении); переносом рассмотрения дела в место, где находится заинтересованное лицо (в помещение психиатрического или психоневрологического стационара, в котором содержится лицо по делу о признании гражданина недееспособным). Для определения наиболее эффективного способа обеспечения явки в судебном заседание лица по делу административного надзора, необходимо определить цель, ради которой предусматривается такое участие: 1) лицо по делу об административном надзоре может выступить источником информации о фактах, которые могут повлиять на решение вопроса об установлении административного надзора;

2) лицо должно иметь возможность заявить возражения против установления административного надзора; 3) суд должен иметь возможность визуально ознакомиться с таким лицом для того, чтобы по мере возможностей определить его жизненные позиции, установки, дальнейшие намерения и с учетом этого определить содержание надзорных ограничений; 4) суд должен убедиться в том, что лицо ознакомилось с судебным решением по делу об административном надзоре и узнало о примененных в отношении него ограничениях; 5) обязательное участие лица в судебном заседании по делу об административном надзоре имеет воспитательное и дисциплинирующее для субъекта значение, отражающее готовность его придерживаться надзорных ограничений. Если лицо уклоняется от явки в суд, то косвенно это может свидетельствовать о пренебрежении им своими процессуальными обязанностями и нежелании подчиниться в будущем мерам надзорного характера (которые, например, потребуют от него более частой, чем в суд, явки в орган внутренних дел).

Таким образом, норма об обязательности личной явки по делам об административном надзоре одновременно преследует цель защиты интересов самого лица и цель защиты правпорядка в публичной сфере. Сказанное означает, что отсутствие лица не является непреодолимым препятствием для принятия судом решения об установлении административного надзора.

Отсюда, использование радикальных средств для обеспечения присутствия лица в судебном заседании в виде, например, принудительного привода, представляется излишним, тем более, если обеспечение явки лица в суд будет возложено на орган внутренних дел, как на заявителя по делу. Для рассмотрения дела об административном надзоре достаточно того, чтобы суд располагал доказательствами личного вручения копии заявления об установлении административного надзора, прилагаемых к заявлению документов и судебной повестки, при том, что такое вручение производилось бы судом, а не органом внутренних дел. Подобный «квалифицированный»

вариант извещения лица о гражданском процессе был предусмотрен законодателем для лиц, в отношении которых рассматривается вопрос об ограничении или о лишении дееспособности (абз.2ч.2ст.116 ГПК).

Проявлением неоправданного компромисса видится практика некоторых судов, оставляющих без рассмотрения заявления об установлении административного надзора, по такому основанию как двукратная неявка в судебное заседание заявителя и лица, в отношении которого планируется установление надзора.1 Орган внутренних дел и лицо, которое предлагается поместить под надзор, не являются сторонами процесса – истцом и ответчиком – хотя бы потому, что дела об административном надзоре предлагается рассматривать в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, тогда как норма абз.7ст.222 ГПК по буквальному смыслу сформулирована исключительно в расчете на стороны искового производства. Некоторые общие положения производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, в виде, например, обязания явкой представителя органа власти (ч.4ст.246 ГПК), а также приведенное выше правило рассмотрении дела с обязательным участием лица, убеждают нас в том, что в данном виде производства действуют самостоятельные правила, относящиеся к последствиям неявки лиц, участвующих в деле. По отношению к применению процессуальных норм, регулирующих сходные отношения, Верховный Суд РФ допускал возможность рассмотрения дела в отсутствие неявившихся, а также рекомендовал при необходимости реагировать на неявки в суд должностных лиц частным определением. Кроме того, неявка представителя органа внутренних дел, повлекшая оставление заявления без рассмотрения, может означать ситуацию, при которой потенциально опасное лицо останется без необходимого надзора, в результате чего возникнет угроза общественным интересам; неявка самого лица может свидетельствовать о его уклонении от законных требований суда;

См. например: Определение Советского районного суда от 08.11.2011 г. по гражданскому делу №2-4233/ по заявлению начальника ОП № 3 Управления МВД России по г.о. Самара об установлении административного надзора в отношении Кузнецова Э.В.; Определение Советского районного суда от 28.11.2011 г. по гражданскому делу №2-4656/11 по заявлению начальника ОП № 3 Управления МВД России по г.о. Самара об установлении административного надзора в отношении Абушахманова М.Д.; Определение Советского районного суда от 12.03.2012 г. по гражданскому делу №2-733/12 по заявлению и.о. начальника ОП № 3 Управления МВД России по г.о. Самара об установлении административного надзора в отношении Болотникова А.И. // Архив Советского районного суда г.Самары; См.: Определение Заводского районного суда г.Саратова от 16.03.2012 г. по делу №2-831/2012 // http://zavodskoi.sar.sudrf.ru/modules.php?name;

[Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://zavodskoi.sar.sudrf.ru/modules.php?name. (дата обращения:

15.10.2012); См.: Определение Ленинского районного суда г.Саратова от 06.03.2012 г. по делу №2-825/ [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://leninsky.sar.sudrf.ru/modules.php?name. (дата обращения:

15.10.2012).

П.23 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 №2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. №4.

и, в-третьих, оставление заявления без рассмотрения порождает административного надзора и дает возможность вторичной (а, в перспективе, и последующей) подачи заявления в суд об установлении административного надзора.

основаниям, строго установленным ГПК (ст.222) и не может использоваться как средство некоего «замораживания» процесса1 или предоставления «передышки» заявителю. Так, определением Советского районного суда г.Самары от 13.12.2011 г.2 было оставлено без рассмотрения заявление начальника органа внутренних дел об установлении административного надзора по мотиву подписания такого заявления лицом, не имеющим полномочий на его подписание. Из текста самого определения следует, что основаниями для оставления заявления без рассмотрения послужили совершенно другие обстоятельства: «в заявлении не мотивировано установление осужденной указанных выше ограничений…; обстоятельства, указанные в заявление, не соответствуют представленным материалам. Так в заявление указано, что осужденная Старухина А.В. склонна к совершению преступлений и правонарушений. Однако, из рапорта УУП ОП№3 УМВД России по г. Самара Рюмшина Л.В. следует, что осужденная по месту жительства характеризуется положительно, нарушений административного законодательства за период 2011года не выявлено… Определить вид рецидива не представляется возможным, поскольку к заявлению не приобщена копия приговора Самарского районного суда г. Самара от 18.01.01года в отношении Старухиной. В связи с чем, суд в соответствии со ст.222 ГПК РФ оставляет заявление без рассмотрения, т.к. заявление подписано лицом, не имеющим полномочий на его подписание».

См.: Юдин А.В. Способы «выхода» сторон из гражданского и арбитражного процесса: общая характеристика и критерии правомерности // Российская юстиция. №4. 2010. С.31-34.

Архив Советского районного суда г.Самары.

Проблема обеспечения личного участия гражданина по делу об административном надзоре возникает и в том случае, когда невозможность личной явки в суд продиктована таким обстоятельством как нахождение лица в исправительном учреждении. Часть 3 статьи 173.1 УИК возлагает на администрацию исправительного учреждения обязанность не позднее, чем за два месяца до истечения определенного приговором суда срока отбывания административного надзора. Вероятно, что двухмесячный срок обращения в суд увязан с двухмесячным сроком рассмотрения гражданского дела судом первой инстанции (ч.1ст.154 ГПК).

ГПК не содержит изъятий или ограничений прав истца в части реализации права на личное участие в судебном заседании. Однако нахождение лица, участвующего в деле, в местах лишения свободы может явиться препятствием для личного участия в судебном заседании, при условии, что администрация мест лишения свободы не предоставит лицу соответствующей возможности. Положениям ГПК в части закрепления права личного участия в суде не корреспондируют положения УПК и УИК, администрацию мест лишения свободы конвоировать заключенного в суд по гражданскому делу. Правильно поступают те суды, которые добиваются личного присутствия лиц в судебном заседании по рассматриваемой категории дел1. Так, в определении Советского районного суда г.Самары от 27.12.2011 г. о назначении судебного заседания по делу об установлении административного надзора указывалось: «Дело об административном осужденного Борисова Ю.В., этапировав его из ЛИУ-4 в ФКУ ИЗ-63/ Материалы судебной практики свидетельствуют о том, что такая возможность может быть и предоставлена лицу, отбывающему наказание. См. например: Решение Советского районного суда г. Самары от 27.09. г. по делу Гайнуллов И.М. об установлении административного надзора; Решение Советского районного суда г. Самары от 13.01.2012 г. по делу Борисова Ю.В. об установлении административного надзора;

Решение Советского районного суда г. Самары от 12.03.2012 г. по делу Белогуб А.С. об установлении административного надзора // Архив Советского районного суда г.Самары.

ГУФСИН России по Самарской области с последующей доставкой в судебное заседание... Расписку осужденного о получении копии данного определения, заявления с приложенными документами и уведомлении о времени и месте рассмотрения данного заявления выслать в адрес суда»1.

Имеется и негативная судебная практика, когда дела об административном надзоре рассматриваются без участия лица2.

Вопрос об участии заключенных в рассмотрении гражданских дел неоднократно возникал в практике российских и международных судебных инстанций, которые продемонстрировали разный подход к его решению;

указанная проблема начинает разрабатываться и в доктрине гражданского процесса (С.Ф.Афанасьев3).

Заявители, обращающиеся в Конституционный Суд РФ, оспаривали обязательное доставление осужденных, отбывающих наказание в виде лишения свободы, в Конституционный Суд РФ и суды общей юрисдикции для участия в рассмотрении дел, по которым они выступают в качестве сформулировал следующие позиции по указанному вопросу: 1) сами по себе положения процессуальных кодексов не исключают предоставление лицу, отбывающему наказание, возможности довести до суда свою позицию по соответствующему делу путем проведения судебного заседания по месту отбывания этим лицом наказания, допуска к участию в деле его адвокатов и иных представителей, а также иным предусмотренным законом способом4; 2) Гражданское дело об установлении административного надзора в отношении Борисова Ю.В. // Архив Советского районного суда г.Самары.

Обзор такой практики см.: Абатуров А.И. Процессуальные полномочия суда в области постпенитенциарного контроля // Российская юстиция. 2012. №10. С.48-49.

См.: Афанасьев С.Ф. К проблеме реализации права быть выслушанным в суде при рассмотрении гражданских дел // Вестник гражданского процесса. 2012. №4. С.41-43.

Определение Конституционного Суда РФ от 16.10.2003 №478-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Гладкова Владимира Михайловича на нарушение его конституционных прав положениями Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Гражданского процессуального кодекса РСФСР, Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Закона Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" и частью второй статьи 77.1 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации»; Определение Конституционного Суда РФ от 14.10.2004 №335-О «Об отказе в принятии к положения норм УИК не исключают принятие судом решения об обязательности участия осужденного в качестве стороны в судопроизводстве в тех случаях, когда, по мнению суда, это необходимо для защиты прав личности и достижения целей правосудия1; 3) судьей в стадии подготовки дела к судебному разбирательству и судом в стадии разбирательства дела должно быть направлено письмо с разъяснением заключенному его прав, в том числе права на ведение дела через представителя, и обязанностей; 4) лицу должно быть заблаговременно обеспечено вручение копии искового заявления (если оно является ответчиком или третьим лицом) и других документов, включая копии судебных постановлений; 5) лицу должно быть предоставлено время, достаточное — с учетом его положения — для заключения соглашения с представителем, подготовки и направления в суд обоснования своей позиции по делу, представления доказательств в подтверждение своих требований или возражений, а также для реализации других процессуальных прав; 6) при необходимости судья (суд) может в соответствии со статьей 62 ГПК поручить суду по месту отбывания указанным лицом наказания опросить его по обстоятельствам дела, вручить документы или совершить иные процессуальные действия, необходимые для рассмотрения и разрешения дела2.

Верховный Суд РФ в Обзоре законодательства и судебной практики за четвертый квартал 2006 года3 в ответ на вопрос о том, имеет ли право лицо, отбывающее по приговору суда наказание в исправительных учреждениях, лично участвовать в разбирательстве судом его гражданского дела и обязан рассмотрению жалоб гражданина Хорошенко Андрея Анатольевича на нарушение его конституционных прав положениями статей 35 и 150 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, статей 47, 125, 376, 416 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и статьи 77.1 Уголовноисполнительного кодекса Российской Федерации» // Информационная правовая система «КонсультантПлюс».

Определение Конституционного Суда РФ от 16.02.2012 №299-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Петрова Юрия Юрьевича на нарушение его конституционных прав частью второй статьи 77.1 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации» // Информационная правовая система «КонсультантПлюс».

Определение Конституционного Суда РФ от 21.02.2008 г. №94-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Давыдова Андрея Станиславовича на нарушение его конституционных прав положениями статей 48, 153, 194 - 198 и 254 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» // Информационная правовая система «КонсультантПлюс».

Бюллетень Верховного Суда РФ. 2007. №8.

ли суд, рассматривающий гражданское дело с участием такого лица, обеспечивать его личное присутствие в судебных заседаниях путем этапирования к месту разбирательства гражданского дела, дал категоричный ответ, что суды не обязаны этапировать указанных лиц к местам разбирательства гражданских дел с целью обеспечения их личного участия в судебных заседаниях. Одновременно было указано на необходимость соблюдения гарантий процессуальных прав осужденного посредством тех способов, которые приводились в Определениях Конституционного Суда РФ.

Нормативное обоснование такого ответа нельзя признать удовлетворительным: ГПК и другие федеральные законы «не предоставляют лицам, отбывающим по приговору суда наказание в исправительных учреждениях, право на личное участие в разбирательстве судами их гражданских дел (по которым они являются истцами, ответчиками, третьими лицами или другими участниками процесса)». Однако право на личное участие в суде по гражданскому делу по своей правовой природе не требует его специального делегирования каждой категории субъектов (осужденным, находящимся в больничном учреждении, в длительной командировке, проживающим в отдаленной местности и т.д.). Поэтому не менее сильным аргументом будет ссылка на то, что ГПК и другие федеральные законы не предусматривают ограничений прав осужденного на личное участие в суде по гражданскому делу.

Таким образом, высшие национальные судебные инстанции считают необязательным (Конституционный Суд РФ) и даже не основанным на законе (Верховный Суд РФ) личное участие в рассмотрении гражданского дела лица, находящегося в местах лишения свободы, при условии, что суд максимально обеспечил субъекту возможность защищать свои права и интересы с помощью других процессуальных средств – возможности представить объяснения, обратиться к представителю и другое.

Европейский Суд в ряде своих Постановлений подчеркивал, что российское процессуальное законодательство не предусматривает судопроизводства (Постановление ЕСПЧ от 25.11.2010 «Дело Роман Карасев (Roman Karasev) против Российской Федерации» (жалоба N 30251/03)1), однако ст.6 Конвенции и не гарантирует право на личное присутствие в суде по гражданским делам, а гарантирует более общее право на эффективное представление своих интересов в суде и на равенство сторон в судебном разбирательстве (Постановление ЕСПЧ от 04.03.2010 «Дело Мохов (Mokhov) против Российской Федерации» (жалоба №28245/04)2, Постановление ЕСПЧ по делу Роман Карасев). Страсбургский Суд посчитал, что для обеспечения участия заявителя в судебном заседании национальные суды могли провести судебное заседание в исправительном учреждении, в котором находился заявитель (Постановление ЕСПЧ по делу Мохова, Постановление ЕСПЧ по делу Роман Карасев, Постановление ЕСПЧ от 17.12.2009 «Дело Шилбергс (Shilbergs) против Российской Федерации»3). Европейский Суд указывал, что принцип состязательности и равенства сторон, который является одним из разбирательства, означает, что каждой стороне должна быть предоставлена разумная возможность знать позицию другой стороны и представленные ею доказательства, и высказывать свое мнение о них, а также представлять свое дело в условиях, которые не ставят его в существенно неблагоприятное положение в отношении противной стороны (Постановление ЕСПЧ от 23.10.2008 «Дело Хужин и другие (Khuzhin и Others) против Российской Федерации» (жалоба №13470/02)4). В Постановлении ЕСПЧ от 10.05. №78145/01)5 указывалось, что поскольку жена заявителя присутствовала в заседаниях судов обеих инстанций и могла представлять доводы по делу в Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2012. №1.

Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2010. № 8.

Российская хроника Европейского Суда. 2010. №3.

Российская хроника Европейского Суда. 2009. № 3.

Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2007. №10.

устном процессе, нельзя утверждать, что судебные заседания были проведены в отсутствие стороны в процессе. Также важное значение Страсбургский Суд придает тому, в какой степени требование заявителя основано на личном опыте, и могут ли объяснения заявителя стать «важной частью представления истцом своего дела и, по сути, единственным способом обеспечения состязательного разбирательства» (Постановление ЕСПЧ по делу Хужина, Постановление ЕСПЧ по делу Шилбергса).

Таким образом, ЕСПЧ исходит из того, что право осужденного на личное участие в рассмотрении гражданского дела, хотя и не является абсолютным, должно оцениваться в контексте требования справедливого судебного разбирательства, при котором лицо обладало бы возможностью доведения до суда своей позиции по делу, передачи имеющихся доказательств, т.е. представления своего дела в условиях, которые не ставят лицо в существенно неблагоприятное положение в отношении противной стороны. Иными словами, вызванное объективными обстоятельствами отсутствие лица, не должно приводить к резкому дисбалансу положения сторон и проигрыш дела не должен быть обусловлен исключительно данным фактором.

администрацией исправительного учреждения, лицо, в отношении которого избираются надзорные ограничения, заведомо не может принять участие в суде, т.к. находится в исправительном учреждении, однако нельзя исключать того, что лицо пожелает участвовать в процессе, касающемся установления ограничений его гражданских прав. Такое лицо находится по отношению к заявителю не просто в неравном положении, а фактически до окончания срока лишения свободы находится под полной юридической властью заявителя. Данное обстоятельство нашло свое отражение в Постановлении Европейского суда по правам человека от 30.07.2009 по делу «Ананьев применительно к ситуации обжалования заключенным условий своего содержания в порядке главы 25 ГПК, указала, что на практике заключенный, подавший жалобу в суд, «оставаясь под полным контролем тюремной администрации, мог подвергнуться мести надзирателей». При подобной зависимости нельзя исключать фактов внепроцессуального воздействия заявителя на заинтересованное лицо и принуждения последнего, например, к направлению в суд письменного ходатайства о рассмотрении дела в его отсутствии, о согласии с установлением административного надзора и т.д.

Отсюда, по делам об административном надзоре, возбуждаемым находящегося в исправительном учреждении и заведомо не имеющего возможности принять личное участие при рассмотрении дела в суде без процессуальных гарантий в виде проведения выездного судебного заседания в исправительное учреждение обязанности этапировать лицо в зал судебного заседания.

С практической стороны, проведение выездного судебного заседания в исправительном учреждении по делу об административном надзоре может быть увязано судом с рассмотрением нескольких таких заявлений, «накопившихся» в суде; с рассмотрением вопросов, решаемых в порядке норм УПК об исполнении приговоров; с рассмотрением, адресованных в суд, судопроизводства и т.д. Это не только позволит оптимизировать работу исправительного учреждения, которое будет избавлено от необходимости организации доставки заключенных в суд, но и послужит эффективности процессуальной деятельности, поскольку судье не придется «зависеть» от работы конвоя и других факторов, связанных с доставкой заключенных.

Информационная правовая система «КонсультантПлюс».

Также не совсем точным, и излишне либеральным, по нашему мнению, является содержащееся в ГПК правило о том, что неявка в судебное заседание заявителя по делу об административном надзоре или прокурора, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению и разрешению дела (ч.2ст.261. ГПК). В обоснование этого можно привести следующие рассуждения:

1) Выше нами был выдвинут тезис о том, что по делам об административном надзоре получает свою защиту публичный интерес.

Персонификация такого интереса происходит в лице публичных органов, участвующих по таким делам и их отсутствие может означать недостаточно эффективное отстаивание таких интересов.

2) Отсутствие заявителя по делу, на фоне закрепленной законом активности суда, будет означать, что вся работа по установлению оснований для административного надзора, т.е. доказывание обстоятельств дела ляжет на орган судебной власти. Однако активность суда по делам, возникающим из публичных правоотношений, не означает солидаризацию интересов суда и органа публичной власти и действия их на началах взаимозаменяемости.

3)Для органа внутренних дел осуществление административного надзора, включающего в себя его процессуальный аспект, т.е. участие в суде для установления административного надзора, является частью служебных обязанностей. Аналогичный вывод может быть сделан и для сотрудников исправительного учреждения. Нормы ГПК создают впечатление о необязательности участия в деле заявителей и тем самым попустительствуют ненадлежащему исполнению служебных обязанностей органом власти.

4)Отсутствие заявителя не может восполнить обязательное участие по делам об административном надзоре органа прокуратуры. Заявитель по таким делам олицетворяет «сторону процесса», заинтересованную в установлении административного надзора, которая доказывает наличие оснований для его установления. Прокурор по делу об административном надзоре олицетворяет интересы законности, которым в равной степени предусмотренных законом. В п.6 Приказа Генерального прокурора России от 26.04.2012 №181 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском необходимость обеспечения участия прокуратуры в т.ч. по делам об административном надзоре.

противоречие с общим порядком рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, содержащим правило о том, что при правоотношений, суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица. В случае неявки указанные лица могут быть подвергнуты штрафу в размере до одной тысячи рублей (ч.4ст.246 ГПК). Норма, создающая впечатление необязательности явки в суд по таким делам структурно подчиненная общим правилам производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, вступает с ними в известное противоречие.

Вместе с тем, обеспечение явки в суд представителей публичных органов не является самоцелью. Если заявление органа исчерпывающим образом мотивировано и подтверждено необходимыми доказательствами, само заинтересованное лицо не возражает против изложенных в заявлении фактов, то суд не лишен права вынести решение и в отсутствие заявителя.