На правах рукописи

КИРИЯ КИРА ДИМУРИЕВНА

ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

В МЕХАНИЗМЕ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА

(теоретико-правовой и историко-правовой аспекты)

Специальность 12.00.01 –

Теория и история права и государства;

история учений о праве и государстве

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Санкт-Петербург 2008 2

Работа выполнена на кафедре государственного и административного права ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный инженерноэкономический университет»

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Григонис Эугениюс Пранович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Цмай Василий Васильевич кандидат юридических наук, доцент Лядов Алексей Олегович

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы МЧС России»

Защита состоится «14» мая 2008 года в « » часов на заседании Диссертационного совета Д 212.219.06 при ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет» по адресу: 191002, Санкт-Петербург, ул. Марата, д. 27, ауд. 324.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «СанктПетербургский государственный инженерно-экономический университет» по адресу: 196084, Санкт-Петербург, Московский пр., д. 103а.

Автореферат разослан « » апреля 2008г.

Ученый секретарь диссертационного совета, к.ю.н., профессор Н.М. Голованов

I.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что органы исполнительной власти или аналогичные им органы (например, органы государственного управления в СССР) занимают значительное место в механизме государства. Система указанных органов является наиболее разветвленной, наиболее сложно иерархически устроенной по сравнению с органами других ветвей власти. В органах исполнительной власти занято большое количество государственных служащих. Именно по результатам деятельности органов исполнительной власти граждане судят об эффективности государства в целом. Не случайно в общественном сознании слово «правительство», в строго юридическом смысле понимаемое как коллегиальный орган исполнительно власти, ассоциируется со всей совокупностью органов государства, включая президента, парламент и т.д.

Неоправданное увеличение органов исполнительной власти ведет к раздуванию аппарата исполнительной власти, в котором развиваются бюрократические традиции, многократно возрастает возможность коррупции. Поэтому необходимо определять то оптимальное количество органов исполнительной власти, которое бы позволило эффективно осуществлять функции государства и в то же время минимизировало бы негативные факторы, вызываемые бюрократизацией аппарата исполнительной власти.

О необходимости сокращения государственного аппарата и в то же время о разумных рамках этого процесса неоднократно обращалось внимание в ежегодных Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию. Так, в Послании 2006 г. «О важнейших общенациональных задачах» в связи с задачей сокращения Вооруженных Сил Президент РФ заявил, что «сокращение произойдет только за счет уменьшения бюрократического аппарата. Боевые подразделения вообще сокращаться не будут»1.

Актуальными являются проблемы усиления парламентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти, контроля и надзора со стороны других уполномоченных государственных органов, со стороны институтов гражданского общества. Контроль за исполнительной властью необходим еще и потому, что всегда существует угроза авторитаризма со стороны единоличного главы исполнительной власти (монарха или президента).

Органы исполнительной власти, по мнению практически всех ученых, являются необходимым, неотъемлемым звеном механизма государства. Вместе с тем в юридической науке нет единого мнения по поводу понятия «механизм государства», его соотношения с понятием «государственный аппарат» и другими смежными теоретическими понятиями. Дискуссионными являются вопросы о понятиях «исполнительная власть», «органы исполнительной власти». Не первый год идут дискуссии о месте Президента РФ в механизме государства: одни относят его к исполнительной власти, а другие выводят его за рамки системы разделения властей. Разрешение этих теоретических проблем в немалой степеРоссийская газета. 2006. 11 мая.

ни будет способствовать решению указанных выше практических задач оптимизации организации и функционирования органов исполнительной власти в механизме Российского государства.

Степень разработанности темы. Проблемы организации и функционирования механизма государства в юридической науке начали разрабатываться еще в 50-е гг. ХХ в. Общим проблемам механизма Советского государства была посвящена докторская диссертация В.В. Копейчикова2 и кандидатские диссертации Л.Л. Григоряна, М.К. Искаковой, З. Ратиани3.

В современной российской юридической науке общие проблемы организации функционирования механизма государства всесторонне исследовались в ряде работ Э.П. Григониса4.

Немало работ посвящено месту и роли в механизме государства различных государственных органов как в теоретико-правовом, так и в историкоправовом аспектах5.

Гораздо реже исследуется место и роль в механизме государства органов отдельных ветвей государственной власти. Среди работ такого рода следует назвать диссертацию С.В. Беляковой, посвященную органам судебной власти в механизме государства6.

Исполнительная власть, ее органы, как правило, исследовались в других аспектах, не связанных непосредственно с механизмом государства7.

Объектом исследования являются общественные отношения и закрепляющие их конституционные и иные нормативно-правовые акты, подвергающиеся изменениям в ходе развития Российского государства и его механизма.

Предметом исследования явились общие закономерности, происходящие в сфере организации и функционирования органов исполнительной власти в механизме Российского государства на различных этапах его развития.

См.: Копейчиков В.В. Механизм Советского социалистического государства. Автореф. дис. …д-ра юрид. наук. Харьков, 1964;

См.: Григорян В.В. Теоретические и конституционные основы механизма советского государства. Автореф.

дис. канд. юрид. наук. М., 1989; Искакова М.К. Механизм советского общенародного государства. Автореф.

канд. юрид. наук. Саратов, 1984; Ратиани З. Механизм Советского социалистического государства. Автореф.

дис. канд. юрид. наук. М., 1952.

См.: Григонис Э.П. Механизм правового государства. СПб., 1999; Он же. Государственный механизм России:

история и современность. СПб., 1999; Он же. Механизм государства: вопросы теории и практики. СПб., 1999;

Он же. Механизм государства (теоретико-правовой аспект). Дис. …д-ра юрид. наук. СПб., 2000.

См., например: Алехина О.М. Арбитражные суды в механизме современного российского государства (теоретико-правовой аспект). Дис. …канд. юрид. наук. Тамбов, 2004; Горшенева И.А. Полиция в механизме современного государства (теоретико-правовые аспекты). Дис. …канд. юрид. наук. М., 2002; Зябкин В.М. Таможенные органы в механизме Российского государства. Дис. …канд. юрид. наук. СПб., 2000; Комарова Т.Л. Место и роль органов налоговой службы в механизме российского государства (теоретико-правовое исследование). Дис.

канд. юрид. наук. Коломна, 2000; Мушкет И.И. Полиция в механизме Российского государства (историкотеоретическое исследование). Дис.... канд. юрид. наук. СПб., 1997. и др.

См.: Белякова С.М. Правовой статус органов судебной власти в механизме Российского государства. Автореф.

дис. канд. наук. Саратов, 2004.

См., например: Горшкова Н.Г. Теория исполнительной власти и механизм ее осуществления. Автореф. дис. дра юрид. наук. Уфа, 2002. Полянский И.А. Правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (на примере Дальневосточного региона). Автореф. канд. … юрид. наук. М., 1998; Опрятов В.И.

Принципы построения органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации: на примере областей Центрального федерального округа. Автореф. дис. …канд. юрид. наук. Саратов, 2006.

Цели и задачи исследования. Цели исследования заключаются в формировании логически завершенной, методологически обоснованной системы научных знаний о месте и роли органов исполнительной власти в механизме Российского государства, формулировании на этой основе практических рекомендаций по совершенствованию механизма Российского государства в сфере функционирования в нем органов исполнительной власти.

Для достижения указанных целей автором решались следующие задачи:

- изучить имеющиеся в юридической науке представления о понятии «механизм государства» и сформулировать авторское его определение;

- выделить и охарактеризовать принципы организации и функционирования механизма государства, обратив особое внимание на принцип разделения властей;

- определить место и роль в системе разделения властей исполнительной власти;

- изучить становление и развитие исполнительной власти в России на различных исторических этапах, начиная с создания министерств в 1802 г., выделив положительные и отрицательные моменты в организации и функционировании органов исполнительной власти в механизме Российского государства;

- выявить основные проблемы организации и функционирования исполнительной власти в государственном механизме современной России и предложить наиболее оптимальные пути их разрешения.

Методологическую базу исследования составили диалектический метод научного познания, а также исторический, логический, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие частные методы исследования государственно-правовых явлений и процессов.

Нормативную основу исследования составили:

- Конституция РФ 1993 г., ФКЗ «О Правительстве РФ», федеральные законы, в частности ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», указы Президента РФ, в частности, устанавливающие структуру федеральных органов исполнительной власти, конституции: Республики Северная Осетия – Алания, Республики Тыва, Республики Хакасия; уставы Ивановской области, Курганской области, Ленинградской области, Московской области, Оренбургской области, Орловской области, Самарской области, Москвы и Санкт-Петербурга;

- Конституция РСФСР 1978 г. с дальнейшими изменениями и дополнениями, Закон РСФСР «О Совете Министров СССР» 1979 г., Конституция РСФСР 1918 г.

- Конституции СССР 1977, 1936 и 1924 гг., Закон СССР «О Совете Министров СССР» 1978 г., Закон СССР «Об изменении системы органов управления промышленностью и преобразовании некоторых других органов государственного управления» 1965 г.;

- Основные государственные законы Российской Империи в редакции от 23 апреля 1906 г., Учреждение Совета Министров 1905 г., Общее учреждение министерств 1811 г., Манифест об учреждении министерств 1802 г.

Теоретическую основу исследования составили труды:

- зарубежных мыслителей: Т. Джефферсона, Ш.-Л. Монтескье, Л. Локка;

- дореволюционных русских ученых: А.А. Алексеева, Н.Н. Алексеева, М.И. Богдановича, Н.А. Захарова, П.А. Казанского, Б.А. Кистяковского, К.П.

Победоносцева, В.Н. Строева, Л.А. Тихомирова, А.В. РомановичаСловатинского;

- советских и современных отечественных ученых в области теории и истории государства и права и других юридических наук: С.С. Алексеева, М.В.

Баглая, М.И. Байтина, А.Б. Венгерова, Б.Н. Габричидзе, Э.П. Григониса, А.И.

Денисова, И.А. Исаева, С.А. Комарова, Н.М. Конина, В.М. Корельского, В.В.

Копейчикова, Б.П. Курашвили, В.В. Лазарева, А.В. Малько, М.Н. Марченко, А.А. Мишина, И.И. Мушкета, В.С. Нерсесянца, Ж.И. Овсепян, В.Д. Перевалова, Т.Н. Радько, Р.А. Ромашова, Л.И. Спиридонова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, А.Ф. Черданцева, В.С. Чернявского, И.Л. Честнова, В.Е. Чиркина, О.И.

Чистякова, Л.М. Энтина.

Научная новизна исследования заключается в том, что это одна из первых работ, в которой на монографическом уровне исследованы место и роль органов исполнительной власти в государственном механизме России на разных этапах ее государственно-правового развития.

В диссертации дается авторское определение понятия «механизм государства», предлагается авторская классификация федеральных органов исполнительной власти.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Механизм государства – это действующая, функционирующая на основе определенных принципов (единовластия или разделения властей) система органов государственной власти (единоличной власти или трех ветвей государственной власти в системе разделения властей), а также действующая система иных государственных органов. Органы государственной власти присущи механизму любого государства, а иные государственные органы присущи механизму отдельных государств (например, Комитет конституционного надзора в бывшем СССР или определенной группе государств (например, прокуратура как орган общего надзора в России и в ряде бывших советских республик и современных социалистических стран или конституционный совет как орган конституционного надзора во Франции, в ряде бывших французских колоний, а также в Казахстане).

2. Основными принципами организации и функционирования в механизме государства органов государственной власти являются единовластие или разделение властей. Система государственных органов, не относящихся к органам государственной власти, функционирует на основе других принципов в зависимости от способов их формирования и функционального предназначения.

При этом общим принципом организации иных государственных органов в России является производность их от органов государственной власти. Принципом функционирования в механизме государства надзорно-контрольных государственных органов в России (прокуратура РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, Счетная палата, Центральный Банк РФ, ЦИК РФ) является независимость их деятельности от других государственных органов в рамках своей компетенции (организационная и функциональная независимость).

3. Исполнительная власть в Российской Империи начала формироваться с созданием министерств в 1802 г. Единоличным главой исполнительной власти являлся Император. Министры имели право непосредственного доклада Императору дел своего ведомства. Предпринимались попытки создания органов, координирующих деятельность министров (Комитет Министров, Совет Министров), но они фактически оставались совещательными органами при Императоре. Не стал правительством в смысле коллегиального органа исполнительной власти Совет Министров после его преобразования в октябре 1905 г, когда впервые был учрежден пост Председателя Совета Министров. Министры попрежнему несли индивидуальную ответственность перед Императором и не несли ни индивидуальной, ни коллективной ответственности перед Государственной Думой. Сложившаяся с 1906 г. форма правления в России характеризуется как дуалистическая монархия.

4. На протяжении двух с лишним столетий прослеживается преемственность в системе органов исполнительной власти в России. Большинство министерств, созданных в 1802 г. (внутренних дел, юстиции, финансов, иностранных дел, военное и морское, просвещения) фактически под теми же названиями либо под другими названиями, но той же сфере деятельности, создавались в советское время и действуют в современной России. Первые советские народные комиссариаты (наркоматы) были созданы на основе 10 из 11 министерств Российской Империи (кроме Министерства императорского двора) и 4 из 5 министерств, дополнительно созданных в период Временного правительства (кроме Министерства исповеданий).

5. С начала 90-х гг. ХХ в. в связи с введением поста президента в СССР и РСФСР эволюция взаимоотношений правительства с парламентскими структурами и президентом прошла три основанных стадии, укладывающиеся в следующие тенденции:

- тенденция усиления влияния парламентских структур и минимального влияния президента на организацию и деятельность правительства (взаимоотношения Кабинета Министров СССР с Верховным Советом СССР и Президентом СССР по Конституции СССР 1977 г. в редакции от 26 декабря 1990 г.);

- тенденция усиления влияния президента на организацию и деятельность правительства с сохранением достаточно сильного влияния парламентских структур (взаимоотношения Совета Министров – Правительства РСФСР со Съездом народных депутатов, Верховным Советом РСФСР и Президентом РСФСР по Конституции РСФСР 1978 г. в редакции от 24 мая 1991 г.);

- тенденция усиления влияния президента и минимального влияния парламентских структур на организацию и деятельность правительства (взаимоотношения Правительства РФ с Государственной Думой и Президентом РФ по Конституции РФ 1993 г.).

6. В целях повышения самостоятельности Правительства РФ в системе исполнительной власти и достижения стабильности структуры федеральных органов исполнительной власти в современной России целесообразно в ФКЗ «О Правительстве РФ» предусмотреть следующие новые положения:

- о перечне оснований, по которым Президент РФ может отправить в отставку Правительство РФ (например, неудовлетворительные результаты деятельности Правительства РФ по исполнению законов, действия Правительства РФ, приведшие к социальной напряженности, к экономическому кризису и т.п.);

- о перечне вопросов, при решении которых Президент РФ председательствует на заседаниях Правительства РФ (например, вопросы обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий);

- о закреплении структуры федеральных органов исполнительной власти в ФКЗ «О Правительстве РФ».

7. Многочисленность органов исполнительной власти предполагает значительное количество государственных служащих в них работающих. Именно в аппарате органов исполнительной власти, ввиду его многочисленности, наиболее развиты бюрократические традиции, многократно возрастает возможность коррупции. История России последних десятилетий свидетельствует о том, что количество министерств и других органов, входящих в систему исполнительной власти неуклонно возрастает. Если в Российской Империи к 1917 г. насчитывалось 13 центральных органов исполнительной власти, в первые годы Советской власти – 16 органов (наркоматов), по Конституции СССР 1936 г. – наркомата, то в дальнейшем только одним Законом СССР от 2 октября 1965 г.

было создано 29 министерств. По Закону СССР от 5 июля 1978 г. в редакции от 23 мая 1990 г. насчитывалось 55 центральных органов исполнительной власти (35 министерств и 20 государственных комитетов). К концу существования СССР, в ноябре 1991 г. на территории РСФСР действовало 69 управленческих структур СССР. В современной России, в соответствии с Указом Президента РФ от 27 сентября 2007 г. действует 83 федеральных органа исполнительной власти.

8. Необходимо принять меры к сокращению количества федеральных органов исполнительной власти в России. Учитывая преемственность в организации исполнительной власти, сложившейся в России, при определении новой структуры федеральных органов исполнительной власти следует ориентироваться на сохранение в качестве основы того «костяка» министерств, которые были образованы в 1802 г.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные в его процессе результаты вносят определенный вклад в соответствующие разделы теории и истории государства и права, истории политических и правовых учений, а также конституционного и административного права.

Практическая значимость исследования заключается в том, что в нем сформулированы предложения о внесении изменений и дополнений в ФКЗ «О Правительстве РФ». Материалы диссертации могут быть использованы в правотворческой деятельности органов государственной власти, а также при преподавании учебных дисциплин «Теория государства и права», «История государства и права России», «История политических и правовых учений», «Конституционное право России», «Административное право».

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и рекомендована к защите на кафедре государственного и административного права ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный инженерноэкономический университет».

Основные результаты исследования получили апробацию в выступлениях автора на научно-практической конференции: «Современный гуманитарный вуз как открытая социально-ориентированная система (Санкт-Петербург, апреля 2008 г.) и в опубликованных научных статьях.

Структура диссертации обусловлена ее объектом и предметом, целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы; указывается степень ее разработанности; определяются объект и предмет, цели и задачи исследования;

излагаются методологические основы, нормативная и теоретическая база исследования; аргументируется его научная новизна; формулируются положения, выносимые на защиту; определяется теоретическая и практическая значимость исследования; приводятся данные об апробации его результатов.

Глава 1 «Механизм государства: понятие и принципы организации и функционирования» состоит из трех параграфов: «Понятие механизма государства в отечественной юридической науке» (параграф 1.1.), «Принципы организации и функционирования механизма государства» (параграф 1.2.) и «Разделение властей как принцип организации и функционирования механизма государства и место в системе разделения властей исполнительной власти».

В начале параграфа 1.1. отмечено, что в юридической науке до сих пор нет единого мнения по поводу понятия «механизм государства», а также его соотношения с понятием «государственный аппарат».

В многочисленных работах, посвященных отдельным органам государства в механизме государства, как правило, анализируются различные точки зрения на понятие «механизм государства», однако авторские определения, отличающиеся от традиционных взглядов, формулируются крайне редко.

Обращено внимание на то, что основные точки зрения относительно понятия «механизм государства» возникли в советский период развития юридической науки. Первоначально под механизмом государства понимали то, что ныне называется политической системой общества. Считалось, что ядром механизма государства является коммунистическая партия, которая через государство и негосударственные организации, в первую очередь, через профсоюзы, проводит свой политический курс. Данная концепция являлась «естественным продуктом сталинизма и служила своеобразным теоретическим обоснованием огосударствления всех сфер общественной жизни. После ХХ съезда КПСС эта концепция была отвергнута подавляющим большинством государствоведов»8.

Только в 60-х гг. ХХ в. появилась отдельная концепция политической организации или политической системы общества, а к механизму государства стали относить только те институты, которые непосредственно относятся к государству. Одновременно с разделением понятий «механизм государства» и «политическая система общества» возникла дискуссия о соотношении понятий «механизм государства» и «государственный аппарат» или «аппарат государства».

С 60-х гг. ХХ в. сложились следующие основные точки зрения относительно понятий «механизм государства» и «государственный аппарат»:

- механизм государства – это только система государственных органов (государственный аппарат в узком смысле);

- механизм государства – это система государственных органов, государственных предприятий и государственных учреждений (государственный аппарат в широком смысле);

- механизм государства – это государственный аппарат в узком или широком смысле и материальные придатки к нему.

Согласно первой из рассмотренных точек зрения механизм государства понимается в узком смысле, а в соответствии с двумя другими точками зрения он понимается в широком смысле. Первая и вторая точки зрения не исключают отождествления понятий «механизм государства» и «государственный аппарат». Согласно третьей точки зрения понятие «механизм государства» шире понятия «государственный аппарат».

Само же понятие «государственный аппарат» традиционно рассматривается в трех смыслах, которые можно назвать узким, широким и расширенным:

- государственный аппарат в узком смысле как система исполнительнораспорядительных государственных органов;

- государственный аппарат в широком смысле как система всех государственных органов;

- государственный аппарат в расширенном смысле как система государственных органов, государственных предприятий и государственных учреждений.

В современной юридической науке механизм государства в дополнение к традиционным точкам зрения стал рассматриваться в качестве функционирующей системы, в состоянии динамики. Основой для такого вывода служит этимология слова «механизм», которое определяется как «система, в которой движение одного вызывает движение другого» 9 или как «система, устройство, определяющие порядок какого-либо вида деятельности»10.

Одна часть ученых рассматривает механизм государства как в состоянии статики (как систему органов государства), так и в состоянии динамики (Т.Н.

Радько, В.А. Четвернин, И.П. Антонов, С.И. Игонькина и др.) Григорян Л.Л. Теоретические и конституционные основы механизма советского государства. Автореф. дис.

канд. юрид. наук. М., 1989. С. 7-8.

Краткий словарь иностранных слов. М., 1950. С. 35. 227.

Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. 2-е издание. М., 1994. С. 25, 346.

Другая часть ученых предлагает рассматривать механизм государства только в состоянии динамики (Э.П. Григонис, В.В. Гибов, В.М. Зябкин, Н.В.

Мишанина). Автор диссертации в целом разделяет последнюю точку зрения и предлагает рассматривать механизм государства как действующую, функционирующую систему.

В эту систему, по мнению автора, входят органы государственной власти и иные государственные органы. При этом диссертанткой поддерживается позиция Э.П. Григониса о невключении в механизм государства государственных учреждений и предприятий, а также о недопустимости выделения в механизме правового государства в качестве самостоятельной ее части так называемых материальных придатков в виде полиции и других силовых структур, которые в механизме правового государства «должны действовать только в рамках функций, обязанностей и прерогатив исполнительной власти»11.

Различение органов государственной власти и иных государственных органов имеет место и в российском законодательстве. Так, В ст. 1 ФЗ «О системе государственной гражданской службе РФ» от 27 мая 2003 г., установлено, что государственная служба, в частности, представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных органов, а также органов государственной власти субъектов РФ и иных государственных органов субъектов РФ12. То есть сначала выделяются органы государственной власти, и лишь затем говорится об иных государственных органах.

К органам государственной власти, действующим в рамках механизма государства в условиях действия принципа разделения властей относятся органы законодательной, исполнительной и судебной властей. Органы государственной власти функционируют в механизме любого государства. В то же время функционирование в механизме того или иного государства иных государственных органов может обладать определенной спецификой.

Так, в России, в ряде других государств – бывших советских республиках, в современных социалистических странах (Вьетнам, Китай, Куба, Северная Корея) специфическим государственным органом является прокуратура. Она не относится ни к одной из ветвей государственной власти и в то же время осуществляет общий надзор за исполнением законов всеми органами государственной власти. Среди органов государственной власти РФ не являются поднадзорными прокуратуре только Президент РФ, Федеральное Собрание и Правительство РФ. В большинстве стран мира прокуратура относится к исполнительной власти и осуществляет не надзор, а уголовное преследование13.

В некоторых странах созданы так называемые квазисудебные органы конституционного контроля (органы конституционного надзора), названные так в отличие от конституционных судов – судебных органов конституционного Григонис Э.П. Механизм государства (теоретико-правовой аспект). Дис. д-ра юрид. наук. СПб., 2000. С. 14.

Собрание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.

Подробнее об этом см.: Григонис Э.П. Не было раздора и без общего надзора //Защита и безопасность. 1999.

№ 3. С. 25.

контроля. Таковыми являются, например, конституционные советы во Франции, других странах – бывших французских колониях, а также в Казахстане14. В бывшем СССР таким органом был Комитет конституционного надзора.

Во многих странах мира действуют специальные должностные лица, осуществляющие контроль за соблюдением прав человека. Обобщенно таких должностных лиц называют омбудсманами. В России таким должностным лицом является Уполномоченный по правам человека в РФ.

Государственными органами обычно признаются избирательные комиссии. Так, в соответствии с п. 1 ст. 21 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» от 12 июня 2002 г.

«Центральная избирательная комиссия РФ является федеральным государственным органом, организующим подготовку и проведение выборов, референдумов в Российской Федерации15.

Другими подобными федеральными государственными органами в России являются: Счетная палата, Центральный Банк РФ, Совет Безопасности РФ, Администрация Президента РФ, аппараты законодательных, исполнительных и судебных органов, Судебный Департамент при Верховном Суде РФ.

Общей чертой указанных государственных органов является то, что они не относятся ни к одной из трех ветвей государственной власти, т.е. это органы государственные, но не органы государственной власти.

В группу «иных государственных органов» не следует включать органы, создаваемые органами государственной власти и им структурно подчиненные.

Так, неотъемлемой частью органов исполнительной власти в России являются органы, именуемые правоохранительными: органы внутренних дел, органы федеральной службы безопасности, таможенные органы и т.д.

В завершение параграфа обращено внимание на иное, отличающееся от традиционного понимание в современных условиях термина «государственный аппарат». Отмечено, что как в обыденном, так и в профессиональном, а также в научном правосознании государственный аппарат в большей степени ассоциируется с людьми, этот аппарат представляющих, чем с самой системой государственных органов. Об этом свидетельствуют, в частности, такие устоявшиеся выражения как «чиновничий аппарат», «бюрократический аппарат», «аппаратные игры» и др.

В науке теории государства и права в связи с этим высказано мнение, что «государственный аппарат - это механизм государства, взятый в единстве с его людским субстратом (т.е. властвующей элитой)»16.

В современной науке административного права под государственным аппаратом стали понимать, прежде всего, людей, профессионально занимающихся управленческим трудом17.

Подробнее об этом см.: Григонис В.П., Григонис Э.П. Конституционное право зарубежных стран. СПб., 2002.

С. 103-105.

Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

Вахитова Р.Р. Прокуратура в механизме государства: историко-правовое исследование. Автореф. дис. канд.

юрид. наук. Казань, 2003. С. 4.

См.: Комментарий к Федеральному закону «О государственной службе» /Под ред. В.А. Козбаненко и Д.А.

Медведева. СПб., 2007. С. 8.

Исходя из вышеизложенного, автор работы пришла к выводу, что государственный аппарат следует понимать как нерасторжимую совокупность государственных органов и людей в них работающих (государственных служащих).

В параграфе 2.1. исследованы принципы организации и функционирования государства, которые, по мнению автора, должны вытекать из действующего законодательства или, по крайней мере, их сложившихся в этой сфере обычаев, т.е. объективно отражать существующую реальность. Кроме того, они должны быть универсальными, т.е. относиться к механизму любого государства как существовавшего в прошлом, так и к существующим в настоящем, не только в России, но и в любой стране мира.

Ряд авторов в качестве принципа организации и функционирования механизма государства выделяют федерализм (М.И Байтин, В.М. Корельский, А.В.

Малько и др.). Федерализм, как считает автор, в сущности, означает разделение властей по вертикали, которое представляет собой отдельный принцип организации и функционирования механизма государства. К тому же, федерализм не присущ механизму любого государства.

Ряд принципов, выделяемых в отечественной юридической науке, в условиях действия разделения властей, не относится ко всем без исключения ветвям власти. Так, например, принцип иерархичности в организации и функционировании механизма государства, выделяемый А.В. Малько, А.Ф. Черданцевым и другими, в полной мере можно отнести только к исполнительной ветви власти.

Принцип представительства интересов граждан во всех звеньях государственного аппарата, выделяемый В.Н. Хропанюком, наоборот вряд ли применим к исполнительной ветви власти.

Принцип разделения властей, выделяемый практически всеми авторами, относится только к функционированию органов государственной власти. Система иных государственных органов функционирует на основе других принципов в зависимости от способов их формирования и функционального предназначения. При этом общим принципом организации иных государственных органов в России является производность их от органов государственной власти.

Так, по своему функциональному предназначению государственные органы, не относящиеся к органам государственной власти, следует разделить на две большие группы: надзорно-контрольные и аппаратные. К первым относятся: прокуратура РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, Счетная палата, Центральный Банк РФ, ЦИК РФ. Аппаратные государственные органы – это, соответственно, аппараты законодательных, исполнительных и судебных органов власти, Администрация Президента РФ, Совет Безопасности РФ и Судебный департамент при Верховном Суде РФ.

Принципом функционирования в механизме государства надзорноконтрольных государственных органов является независимость их деятельности от других государственных органов в рамках своей компетенции (организационная и функциональная независимость). При этом принцип независимости деятельности Счетной палаты и Центрального Банка РФ сочетается с их подотчетностью палатам Федерального Собрания. В то же время в деятельности прокуратуры РФ и Уполномоченного по правам человека в РФ принцип независимости законодательно дополнен недопущением вмешательства со стороны любых органов государственной власти и других государственных органов, а в отношении Уполномоченного по правам человека в РФ – его неподотчетностью каким-либо государственным органам и должностным лицам.

В начале параграфа 1.3. отмечено, что вся история государственности свидетельствует о том, что механизм государства может функционировать на основе либо принципа единовластия либо принципа разделения властей.

Вплоть до ХХ в. механизм государства в подавляющем большинстве стран мира функционировал на основе принципа единовластия, как правило, в виде абсолютных монархий и только со второй половины прошедшего столетия разделение властей как теория и практика государственного строительства получили широкое распространение в мире. Теория разделения властей имеет древние исторические корни, берет свое начало еще с античных времен, однако в понимании близком к современному она возникла только в Новое Время.

Возникновение теории разделения властей в современном ее понимании обычно прочно связывают с именами двух мыслителей Нового времени – Дж.

Локком и Ш.-Л. Монтескье. Однако их учения не совсем соответствуют современному пониманию разделения властей (например, отсутствие в триаде ветвей власти судебной власти, придание законодательной власти положения верховной власти у Локка). Теория разделения властей была значительно дополнена и введена в практику государственного строительства в США. В современном, традиционном понимании разделение властей означает систему, при которой три ветви государственной власти – законодательная, исполнительная и судебная – самостоятельны, равноправны между собой и независимы друг от друга, за исключением случаев предусмотренных системой сдержек и противовесов.

В то же время существуют различные интерпретации принципа разделения властей. Автор приходит к выводу, что все известные интерпретации такого рода в современной отечественной юридической науке условно можно разделить на четыре группы: представление о разделении властей как о «разделении труда» между органами государства; представление о верховенстве в системе разделения властей законодательной власти; представление о невхождении в систему разделения властей главы государства; попытки соединения принципов разделения властей и единства государственной власти.

Автор считает, что определение места президента в системе разделения властей – это общая проблема, стран, возникших на постсоветском пространстве. Объясняется это тем, что институт президентства для этих стран является новым. В глазах населения, многих политиков пост президента по-прежнему ассоциируется с постом прежних лидеров коммунистических партий, фактически единовластных правителей в своих республиках, а в Советской России, не имевшей собственной коммунистической партии – с постом Генерального секретаря ЦК КПСС. Отсюда возникают ошибочные интерпретации теории разделения властей, выводящие институт президентства за пределы разделения властей. На самом деле место президента в системе разделения властей должно определяться принадлежностью его к исполнительной власти.

Переходя к выяснению места в системе разделения властей исполнительной власти, автор диссертации отметила, что отрицание в советское время теории разделения властей привело и к отрицанию исполнительной власти, в связи с чем в советском законодательстве и науке стали использовать понятие «органы государственного управления». В современных условиях реализации принципа разделения властей данное понятие использовать неправомерно. С точки зрения современной науки административного права, государственное управление является видом государственной деятельности, осуществляемой органами исполнительной власти.

Автор приходит к выводу, что исполнительная власть в системе разделения властей представляет собой власть, предназначенную исполнять законы, принятые законодательной властью и уполномоченную в целях исполнения закона издавать собственные нормативно-правовые акты, которые не должны противоречить законам (подзаконные нормативно-правовые акты), вследствие чего эти органы правильнее было бы назвать исполнительнораспорядительными органами государственной власти. В отличие от других ветвей власти исполнительная власть имеет в своем распоряжении органы государственного принуждения.

В завершении параграфа обращено внимание на то, что широкие нормотворческие полномочия, наличие собственного силового аппарата принуждения, многочисленность аппарата органов исполнительной власти и многократно возрастающие в этой связи факты бюрократизма и коррупции вызывают необходимость эффективного парламентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти, контроля и надзора со стороны других уполномоченных государственных органов, со стороны институтов гражданского общества.

Контроль за исполнительной властью необходим еще и потому, что всегда существует угроза авторитаризма со стороны единоличного главы исполнительной власти (монарха или президента), а также со стороны главы правительства при однопартийном правительстве.

Глава 2 «Становление, развитие и современные проблемы исполнительной власти в механизме Российского государства» состоит из трех параграфов: «Исполнительная власть в Российской Империи» (параграф 2.1.), «Механизм Советского государства и место в нем органов государственного управления» (параграф 2.2.) и «Современные проблемы организации и функционирования исполнительной власти в государственном механизме России» (параграф 2.3.).

В начале параграфа 2.1. отмечено, что формирование исполнительной власти в Российской Империи в смысле, близком к современному, началось в 1802 г. с учреждением восьми министерств. Общее учреждение министерств от 25 июня 1811 г. предусматривало функционирование восьми министерств и еще четырех государственных органов (Государственное казначейство; Ревизия государственных счетов; Главное управление путей сообщения; Главное управление духовных дел иностранных исповеданий), совокупность которых можно назвать отраслевыми органами исполнительной власти, которых насчитывалось уже 12. В дальнейшем происходили некоторые изменения в структуре отраслевых органов исполнительной власти, но общее их количество значительно не увеличилось – к концу существования Российской Империи всего насчитывалось 13 органов, из 11 министерств и двух других ведомств на правах министерств - Государственный контроль и Главное управление государственного коннозаводства.

В Российской Империи, кроме отраслевых органов исполнительной власти в виде министерств и ведомств на правах министерств, действовали подчиненные им территориальные органы. Функции исполнительной власти на местах осуществляли также губернаторы, подчиненные Министерству внутренних дел, и военные губернаторы, подчиненные Военному министерству. Существовали также полуадминистративные органы и должности: Сенат, Синод, Государственный Совет до преобразования его в 1906 г. в законодательную палату, прокуроры и судебные следователи.

Почти на всем протяжении XIX в. значительную роль в сфере исполнительной власти играла Собственная Его Императорского Величества канцелярия, структурные подразделения которой (отделения) фактически обладали правами министерств. Особое значение приобрело Третье отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии, в ведении которого была передана тайная (политическая) полиция, включая жандармские воинские подразделения, объединенные в 1836 г. в Особый корпус жандармов. Характер высшего государственного учреждения канцелярий был утрачен в связи с упразднением в 1880 г. Третьего отделения и передачей его функций Министерству внутренних дел.

Далее в диссертации обращено особое внимание на то, что в течение XIX в. предпринимались попытки создания координирующего органа, объединяющего министров, что выразилось в учреждении в 1802 г. Комитета Министров, а в 1857 г. – Совета Министров. Оба органа являлись совещательными органами при Императоре. После образования Совета Министров, он рассматривал дела общегосударственного значения, а Комитет Министров – текущие административные дела. На заседаниях Совета Министров обсуждалось большинство реформ 60-х гг. С проведением реформ роль Совета Министров стала понижаться, и в 1882 г. он фактически прекратил свою деятельность, но формально упразднен не был.

Председателем Совета Министров до октября 1905 г. являлся лично Император. Связано это с тем, что практически все русские императоры в XIX – начале ХХ в. опасались вводить пост, подобный посту премьер-министра в других европейских государствах, полагая, что наличие в российском государстве второго (после монарха) лица подорвет власть первого. Только в связи с революционными событиями 1905 г, 19 октября был учрежден пост председателя Совета Министров, на который Император мог назначать как министров, так и других лиц по своему усмотрению.

Совет Министров по Основным государственным законам Российской Империи в редакции от 23 апреля 1906 г., по мнению автора, не стал правительством в смысле коллегиального органа исполнительной власти, несущим коллективную ответственность перед парламентом или главой государства. Вся полнота исполнительной власти была сосредоточена в руках Императора.

Председатель Совета Министров и каждый отдельный министр были лично ответственны перед Императором. Император лично назначал и председателя Совета Министров, и отельных министров, и главноуправляющих и также лично увольнял их. Отставки Совета Министров в целом предусмотрено не было. Такая ситуация полностью соответствует дуалистической форме правления.

В начале параграфа 2.2. отмечено, что в качестве официального принципа организации и функционирования Советского государства провозглашалось полновластие представительных органов – Советов. В последней советской Конституции СССР 1977 г. дополнительно был закреплен принцип демократического централизма по аналогии с одним из официальных принципов деятельности Коммунистической партии. Именно в руках Коммунистической партии фактически была сосредоточена вся власть в стране. Иерархия властных структур в механизме Советского государства фактически строилась следующим образом: органы Коммунистической партии – органы государственного управления – представительные органы (Советы). Можно сделать вывод, что фактически органы государственного управления являлись исполнительными органами не Советов, а органов Коммунистической партии (ВКП (б) – КПСС).

В связи с этим понятие исполнительная власть» в нормативно-правовых актах СССР отсутствовало. Единственным органом государственной власти считались Советы. Аналоги современных органов исполнительной власти (Правительства, министерств и т.д.) именовались органами государственного управления, а высшие органы государственного управления (Советы Министров, а до 1936 г. – Советы Народных Комиссаров) назывались также исполнительно-распорядительными органами. Сложилось устойчивое сочетание «органы государственной власти и управления».

После образования в 1922 г. СССР на союзном и республиканском уровнях органы государственного управления делились на высшие и центральные органы. Высшие органы назывались Советами Министров (до 1946 г. – Советами народных комиссаров), а центральные органы – министерствами (до 1946 г.

– народными комиссариатами), государственными комитетами. Пользуясь современной терминологией, Советы Министров можно назвать органами общей компетенции, министерства – отраслевыми органами. Государственные комитеты осуществляли межотраслевое управление. Создавались общесоюзные, республиканские и союзно-республиканские отраслевые и межотраслевые органы государственного управления. Каждое министерство и каждый государственный комитет имели подчиненные им органы управления (главные управления, управления и т.д.). Местные органы государственного управления назывались исполнительными комитетами (исполкомами) соответствующих Советов.

В аппарат исполкомов входили отраслевые и межотраслевые управления (главные управления) и отделы.

Автором выявлена определенная преемственность между министерствами Российской Империи, министерствами, созданными в период Временного правительства, и первыми советскими народными комиссариатами (наркоматами). Так, 10 из вновь образованных наркоматов по своей сфере деятельности и по названиям совпадали с соответствующими министерствами Российской Империи, которых к 1917 г. насчитывалось 11 (в систему наркоматов, естественно, не вошел аналог Министерства императорского двора). Еще 4 наркомата по своей сфере деятельности и по названиям совпадали с 4 из 5 министерств, созданных в период Временного правительства.

Далее в диссертации отмечено, что по первой союзной Конституции СССР 1924 г. была создана система трех видов центральных органов государственного управления: общесоюзных, союзно-республиканских и республиканских. Смысл такого деления заключается в том, что общесоюзные отраслевые органы подчиняются непосредственно только общесоюзным органам общей компетенции, республиканские отраслевые органы – республиканским органам общей компетенции, а союзно-республиканские отраслевые органы находятся в двойном подчинении – республиканским органам общей компетенции и одноименным общесоюзным отраслевым органам.

В Конституции СССР 1936 г. Совет Народных Комиссаров (СНК) СССР впервые был назван Правительством СССР. Это обстоятельство вызвало за собой появление конституционной нормы, предусматривающей один из элементов парламентского контроля над правительством: обязанность Правительства СССР и народного комиссара, к которым обращен запрос депутата Верховного Совета СССР, дать на него в трехдневный срок устный или письменный ответ в соответствующей палате Верховного Совета СССР (ст. 71 Конституции СССР 1936 г.).

Особо отмечено, что в механизме Советского государства сложилась устойчивая тенденция неуклонного роста количества министерств и других центральных органов государственного управления (по преимуществу государственных комитетов). При этом большинство министерств и государственных комитетов являлось органами государственного управления в промышленности, строительстве и других отраслях хозяйства. По Конституции СССР 1936 г.

было предусмотрено 22 наркомата, 14 из которых являлись хозяйственными.

Одним только Законом СССР от 2 октября 1965 г. было образовано 29 хозяйственных министерств. Хозяйственными являлись 23 из 24 общесоюзных министерств (кроме Министерства обороны), предусмотренных Законом СССР «О Совете Министров СССР». Такое положение дел привело советских юристов к выводу о том, что хозяйственно-организаторская функция является главной внутренней функцией Советского государства.

В завершении параграфа дана характеристика последним изменениям и дополнениям, внесенным в Конституцию СССР 1977 г. Так, 14 марта 1990 г.

был введен пост главы государства - Президента СССР, что повлекло за собой преобразование 26 декабря 1990 г. Совета Министров СССР в Кабинет Министров СССР. Был предусмотрен достаточно действенный контроль Верховного Совета СССР за деятельностью Кабинета Министров, включая представление им на рассмотрение Верховного Совета СССР программу предстоящей деятельности, обязанность не реже одного раза в год отчитываться перед Верховным Советом о своей работе, право Верховного Совета выразить недоверие Кабинету Министров, влекущее его отставку. Весь состав Кабинета Министров формировался Верховным Советом по предложению Президента. Таким образом, по мнению автора, форма правления СССР стала приближаться к парламентской республике.

В начале параграфа 2.3. отмечено, что становление исполнительной власти России как суверенного государства началось еще до принятия Конституции РФ 1993 г. в начале 90-х гг. В этот период вносились многочисленные изменения и дополнения в Конституцию РСФСР 1978 г. по сравнению с положениями Конституции СССР 1977 г. в редакции от 26 октября 1990 г. По Конституции РСФСР в редакции от 23 мая 1991 г. наблюдается тенденция к усилению влияния президента на организацию и деятельность правительства. Президент РСФСР получил право лично без согласия Верховного Совета РСФСР назначать членов Совета Министров – Правительства РСФСФ, за исключением четырех «ключевых министров» (иностранных дел, обороны, безопасности, внутренних дел, а также получил право отправлять Правительство в отставку, но с согласия Верховного Совета.

В Конституции РФ 1993 г. усилилась тенденция усиления влияния Президента на организацию и деятельность Правительства. Ответственность Правительства РФ перед Президентом РФ превалирует над его ответственностью перед нижней палатой парламента – Государственной Думой. Государственная Дума может выразить недоверие Правительству РФ, но отправить его в отставку может только Президент РФ, который к тому же может отправить Правительство РФ в отставку по собственной инициативе без мотивации своего решения. В целях недопущения немотированной отставки Правительства РФ целесообразно в ФКЗ «О Правительстве РФ» предусмотреть перечень оснований, по которым Президент РФ может отправить в отставку Правительство РФ (например, неудовлетворительные результаты деятельности Правительства РФ по исполнению законов, действия Правительства РФ, приведшие к социальной напряженности, к экономическому кризису и т.п.).

В целях повышения самостоятельности Правительства РФ в системе исполнительной власти, по мнению автора, целесообразно в ФКЗ «О Правительстве РФ» определить перечень тех наиболее важных вопросов, при обсуждении которых на заседаниях Правительства РФ председательствует Президент РФ.

Перечень таких вопросов можно определить, исходя из положений ст. 32 Конституции РФ, устанавливающей, что Президент РФ руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Именно при обсуждении указанных вопросов Президент РФ, по нашему мнению, не только может, но и обязан председательствовать на заседаниях Правительства.

Далее обращено внимание на то, что структура федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации постоянно видоизменяется. В преамбуле практически каждого последующего указа Президента РФ отмечается, что он принимается с целью совершенствования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. Однако каждая реорганизация в системе и структуре исполнительной власти неизбежно влечет за собой значительные финансовые, материальные и иные затраты, затрагивает интересы людей, работающих в федеральных органах исполнительной власти, на их спокойствии, материальном достатке и т.д. В этой связи целесообразно структуру федеральных органов исполнительной власти закрепить в Федеральном конституционном законе «О Правительстве РФ». В случае действительной необходимости в изменении системы и структуры федеральных органов исполнительной власти Президент РФ мог бы вносить в Государственную Думу Федерального Собрания соответствующий законопроект об изменениях и дополнениях в Федеральный конституционный закон «О Правительстве РФ». Учитывая, что федеральные конституционные законы принимаются, изменяются и дополняются в более сложном порядке, чем федеральные законы, можно будет надеяться на достижение стабильности исполнительной власти в стране.

Автор предлагает делить федеральные органы исполнительной власти на относительно самостоятельные и подведомственные. Относительно самостоятельные федеральные органы исполнительной власти следует делить на органы, руководство которыми осуществляет Президент РФ («президентские» органы) и на органы, руководство которыми осуществляет Правительство РФ («правительственными» органы). Такое положение дел соответствует одному из главных признаков полупрезидентской республики, в соответствии с которым президент и правительство делят между собой исполнительную власть.

В завершении параграфа отмечено, что в соответствии с Указом Президента РФ от 27 сентября 2007 г. предусмотрено 40 относительно самостоятельных федеральных органа исполнительной власти: из них 16 федеральных министерств (5 «президентских» и 11 «правительственных»), 14 федеральных служб (5 «президентских» и 9 «правительственных»), 8 федеральных агентств (2 «президентских» и 6 «правительственных»), 2 «правительственных» государственных комитета. Кроме того, в структуре федеральных органов исполнительной власти предусмотрено 18 федеральных служб и 25 федеральных агентств, подведомственных федеральным министерствам. Всего, таким образом, предусмотрено 83 федеральных органа исполнительной власти. Таким образом, по количеству федеральные органы исполнительной власти современной России превышают число союзных органов государственного управления, действующих к моменту распада СССР на территории РСФСР. В раздувании бюрократического аппарата продолжаются и приумножаются не самые лучшие традиции, доставшиеся от советских времен.

В заключении подведены основные итоги проведенного исследования, сформулированы основные выводы и предложения.

III. ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

Статьи, опубликованные в рекомендованных ВАК изданиях:

1. Кирия К.Д., Григонис Э.П. Эволюция представлений о взаимоотношениях законодательной и исполнительной властей в учениях Локка и Монтескье //История государства и права. № 9. 2008. С. 33 - 35 - 0,3 п.л.

Статьи, опубликованные в прочих научных изданиях:

2. Кирия К.Д. Эволюция системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации //Современный гуманитарный вуз как открытая социально-ориентированная система. Материалы научнопрактической конференции. Санкт-Петербург, 10 апреля 2008 г.

СПб.: СПбИГО, 2008. - 0,3 п.л.

3. Кирия К.Д. Особенности организации и функционирования механизма Советского государства //Татищевские чтения: Актуальные проблемы теории и практики. Материалы V юбилейной научно-практической конференции. г.

Тольятти, 16-19 апреля 2008. Тольятти, 2008. - 0,3 п.л.