Диссертантом определяются отношения гражданства, составляющие предмет совместного международно-правового и внутригосударственного регулирования: приобретение гражданства (определение оснований и общих условий приобретения гражданства, прием в гражданство, оптация, восстановление в гражданстве); прекращение гражданства (основания прекращения гражданства, выход из гражданства, утрата и лишение гражданства); некоторые отношения, в которых реализуются права и обязанности, составляющие содержание гражданства (например, дипломатическая защита).

Основываясь на этом, автор предлагает подразделить нормы института гражданства на определенные группы: нормы, регулирующие приобретение гражданства, его прекращение, общие вопросы гражданства (принципы правового регулирования, статус лиц с двойным гражданством, принадлежность к гражданству) и, затрагивающие содержание гражданства (дипломатическая защита, стандарты прав гражданина).

В параграфе 2 «Понятие и содержание гражданства» последнее рассматривается как социально-правовая категория. В данном параграфе характеризуются признаки гражданства (устойчивость во времени и в пространстве; эффективность; формальное доказательство принадлежности к гражданству; объем прав и обязанностей, составляющих содержание гражданства как отношения и отличающих граждан от других категорий лиц), вопросы, связанные с содержанием гражданства.

Автором выявлена тенденция формализации гражданства, рассматривается вопрос понятия гражданства как статуса, роли и условия терминологические особенности определения гражданства.

Гражданство, прежде всего, имеет внутригосударственное значение.

Однако оно играет определенную роль и в международном праве. Это позволяет автору условно выделить в его содержании международный и внутригосударственный элементы. В национальном праве гражданство имеет значение устойчивой правовой связи между индивидом и государством, а в международном праве выступает предпосылкой установления межгосударственных отношений.

В конце параграфа дается определение гражданства как особого правового положения индивида, характеризуемого устойчивостью, единством, взаимообязанностью и комплексностью отношений между лицом и государством, отражающего принадлежность к постоянному населению государства, юридически подтвержденного в форме какого-либо документа и обеспечивающего участие человека в публичных делах, покровительство и защиту со стороны своего государства.

В параграфе 3 «Значение термина «гражданство» в международном и внутригосударственном праве» анализируются международные договоры и национальное законодательство на предмет применения термина «гражданство». В итоге автор отмечает, что термин «гражданство»

используется для обозначения: 1) политико-правовой связи человека с государством (национальное гражданство), 2) государственной принадлежности юридических лиц, Э) переноса лояльности граждан с государства на межгосударственные объединения (постнациональное гражданство), 4)членства личности в мировом сообществе (world village citizenship), 5) статуса лиц, постоянно проживающих на территории субъекта федеративного государства.

Анализируя международные договоры, диссертант приходит к выводу, что унификация в использовании термина «гражданство», определяющего связи с государством, как индивидов, так и юридических лиц, допустима только с технической точки зрения. При этом нормы, регулирующие вопросы гражданства как связи индивида с государством, и нормы, регламентирующие национальность юридических лиц, составляют самостоятельные институты.

Гражданство межгосударственных образований - это квазигражданство. Оно не существует как самостоятельное правовое явление. Его приобретение и прекращение обусловлено состоянием в гражданстве государств, участвующих в этих объединениях.

В национальном праве гражданство обычно понимается как устойчивая правовая связь. В результате сравнения Закона РФ «О гражданстве РФ» 1991 г. и ФЗ «О гражданстве РФ» 2002 г. и оценки идей, генерированных в советский и постсоветский периоды, предлагается придать термину «гражданство» в законодательстве РФ значение, отражающее политикоправовую связь индивида с государством, основанную на уважении основных прав и свобод человека и отличающую статус гражданина не только во внутренней сфере государства, но и за рубежом.

Уяснение многозначности термина «гражданство» необходимо для четкого определения предмета диссертации, которым является национальное гражданство, а не схожие с ним явления.

Глава 2 «Вопросы международного и внутригосударственного правового регулирования гражданства» включает четыре параграфа.

В параграфе 1 «Развитие международно-правового регулирования вопросов гражданства» исследуются международно-правовые нормы и практика их реализации. Диссертант анализирует общепризнанные нормы и нормы, находящиеся в стадии формирования в качестве общепризнанных. Отмечается, что роль обычных международно-правовых норм в области гражданства невелика, К общепризнанным нормам международного права в области гражданства следует отнести основные принципы гражданства: безусловная обязанность предоставления гражданства ребенку, родившемуся в государстве гражданства его родителей или хотя бы одного родителя, обязанность предоставить гражданство найденышу и ребенку, рожденному от родителей - лиц без гражданства, непредоставление гражданства детям дипломатов и консулов.

В параграфе дается классификация международных договоров и их положений по различным основаниям. Положения договоров, регламентирующих гражданство, могут иметь коллизионный (т.е. отсылать к законодательству какого-либо государства), унифицирующий характер, (т.е.

быть направленными на приведение к «общему знаменателю» законодательного регулирования гражданства). Сотрудничество государств по вопросам гражданства может носить и иной характер. Так, заключаются договоры, цель которых не устранение коллизий законов о гражданстве, а материальное регулирование, в частности, взаимное упрощение порядка приобретения и прекращения гражданства гражданами нескольких государств.

Автор дает правовую оценку некоторым международным договорам, посвященным гражданству: Конвенции, регулирующей некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве, 1930 г., Конвенции о гражданстве замужней женщины 1957 г., Конвенции о статусе апатридов 1954 г., Конвенции о сокращении безгражданства 1961 г., Конвенции о сокращении случаев многогражданства и о воинской повинности в случаях многогражданства 1963 г., Европейской Конвенции о гражданстве 1997 г.

и др.; практике международных организаций (Постоянной Палаты международного правосудия по делу «Указы о гражданстве, изданные в Тунисе и Марокко», Международного Суда ООН по делу «Ноттебома» и др.); нормам «мягкого права», в первую очередь, положениям, закрепленным в актах международных конференций и организаций.

По сравнению с национальным законодательством, «удельный вес»

международно-правовых норм в области гражданства значительно меньше. Несмотря на преимущественно дополняющий национальное право характер, значение международных норм, регулирующих гражданство, велико. Ими устанавливаются рамки поведения государств, т.е. международное право выступает критерием законности национальных актов о гражданстве.

Характеризуя международно-правовой механизм регулирования гражданства, диссертант приходит к заключению, что международноправовые нормы, регламентирующие гражданство, имеют различный характер. Одни из них направлены на унификацию законов о гражданстве различных государств, другие подлежат внутригосударственному применению. Анализ международных договоров в области гражданства позволил выявить преобладание норм первой группы. В целом международноправовое регулирование вопросов гражданства идет по пути унификации законодательств о гражданстве. Эта тенденция прослеживается наиболее отчетливо в Европе.

В параграфе 2 «Регулирование вопросов гражданства в законодательстве СССР и Российской Федерации» прослежено развитие правового регулирования гражданства в России, начиная с принятия первых законов о гражданстве Союза. Автором отмечена тенденция усложнения порядка приобретения и прекращения гражданства в законодательстве СССР и РФ. Обращено внимание на то, что правовое регулирование гражданства имеет существенный отрицательный момент: «приказное нормотворчество». Причем, оно не столько реализует положения законов, сколько создает новые нормы, противоречащие «букве» закона. Не исключение из данной тенденции и новое правовое регулирование гражданства в РФ на основе ФЗ «О гражданстве Российской федерации».

Подробно анализируются положения ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», дается оценка ведущимся спорам о жесткости Закона и предложениям по его изменению. Детально рассматриваются нормы Закона в их соотношении с международно-правовыми нормами и международными обязательствами РФ.

В процессе изучения положений ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» и детализирующих его нормативных актов диссертантом выявлены противоречия и пробелы правовой регламентации гражданства в РФ и предложены пути их преодоления. Рекомендации по совершенствованию законодательного регулирования даны в Приложении № 2 к диссертации.

В качестве одного из существенных недостатков Закона автор называет включение в статье 2 ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» международных договоров по вопросам гражданства в систему источников законодательства РФ, что не согласуется с положением ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Предлагается предусмотреть в Законе отдельную статью, закрепляющую правила о применении положений международных договоров в области гражданства, содержащую отсылку к нормам международных договоров, правило об их приоритете перед законодательством РФ и условия их применения.

В параграфе 3 «Принципы гражданства в международном и российском праве» рассмотрены наиболее значимые принципы, имеющие первостепенное значение для правового регулирования вопросов гражданства: право на гражданство, равное гражданство, недопустимость дискриминации в вопросах гражданства, недопустимость произвольного лишения гражданства, избежание безгражданства.

Становление принципов гражданства проходило параллельно в международном и внутригосударственном праве. Из законодательства одних государств международное право заимствовало идеи гражданства, а законодательство других «подтягивало» под определенный стандарт.

Исследуется развитие принципов гражданства на основе анализа законодательств СССР и РФ, многосторонних международных договоров:

Конституции России, ФЗ «О гражданстве РФ», Европейской Конвенции о гражданстве 1997 г, Конвенции о сокращении случаев безгражданства 1961 г., Конвенции о гражданстве замужней женщины 1957 г., Конвенции о статусе апатридов 1954г., Конвенции, регулирующей некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве 1930 г.

В итоге делается вывод, что международное право играет незаменимую роль в унификации основ регламентации вопросов гражданства. Благодаря многосторонним договорам в области гражданства, происходит сближение законодательств государств по вопросам его приобретения и утраты. Многие принципы, такие, например, как равенство, неотъемлемость и единство гражданства, являются содержанием и характерными чертами гражданства как социально-правового феномена.

В параграфе 4 «Основы соотношения международного и внутригосударственного права в области гражданства» автором отмечается, что в настоящее время нет единой точки зрения о соотношении международного и национального права. Различна и практика государств в этом вопросе. Согласно Европейской Конвенции о гражданстве 1997 г. международные нормы подлежат включению в систему внутреннего законодательства. Такого подхода придерживаются многие европейские страны. В соответствии с Конституцией РФ международные договоры РФ составляют часть ее правовой системы. Диссертант разделяет мнение ученых, считающих, что международно-правовые нормы, обязывающие РФ, не должны рассматриваться как элемент системы российского права или законодательства РФ. Автор приходит к выводу о некорректности формулировки статьи 2 ФЗ «О гражданстве РФ», в которой международные соглашения по вопросам гражданства отнесены к источникам законодательства.

Отмечая теоретический характер ведущихся научных споров о соотношении международного и национального права, диссертант предлагает рассмотреть вопросы, имеющие практическое значение. Анализируются условия применения международных договоров к внутригосударственным отношениям гражданства: вступление в силу, доступность, т.е. официальное опубликование, конкретность предписаний, самоисполнимость.

Изучение практики органов паспортно-визовой службы МВД РФ и оценка положений договоров в области гражданства позволили выявить существенные пробелы и проблемы реализации международных соглашений в России. Во-первых, органы паспортно-визовой службы применяют международные договоры согласно разъяснениям МВД РФ, в которых до сведения органов паспортно-визовой службы доводится текст договора и дата вступления его в силу. Применяя договоры, органы паспортновизовой службы игнорируют требование их официального опубликования, которое предусмотрено в статье 5 ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» 1995 г. Например, органы паспортно-визовой службы используют не опубликованные Соглашение между РФ и Казахстаном об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами РФ, прибывающими для постоянного проживания в Казахстан, и гражданами Казахстана, прибывающими для постоянного проживания в РФ, 1995 г. и Договор между РФ и Таджикистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства 1995 г. Во-вторых, автор указывает на нечеткость положений международных договоров, предусматривающих упрощенный порядок приобретения гражданства. Так, в них не прописана процедура приема в гражданство, что заставляет органы паспортно-визовой службы заниматься «самодеятельностью», применяя по аналогии процедуру упрощенного приема в гражданство РФ в соответствии с частью 1 статьей ФЗ «О гражданстве РФ».

Как результат обобщения информации о вступлении международных договоров по вопросам гражданства в силу и источниках их опубликования, диссертантом сформирован перечень действующих и применимых в РФ международных соглашений, регулирующих вопросы гражданства (Приложение № 1).

Глава 3 «Международно-правовое и внутригосударственное регулирование конкретных вопросов гражданства» состоит из четырех параграфов. В первом параграфе «Соотношение международного н внутригосударственного права по вопросам приобретения гражданства»

автором предлагается выделить два основания приобретения гражданства:

на основании закона и на основании международного договора. На основании закона гражданство приобретается двумя основными способами: по рождению (первичное) и в результате натурализации (вторичное). Приобретение гражданства по рождению основано на вариации принципов «право крови» и «право почвы». Модели натурализации по закону могут быть классифицированы в зависимости от их «обычности» использования в практике государств по двум группам: типичные (прием в гражданство) и исключительные (оптация, групповое предоставление гражданства, пожалование гражданства). В свою очередь, типичные способы приобретения гражданства подразделяются на прием в гражданство в общем и упрощенном порядке.

Приобретение гражданства на основании международного договора возможно двумя способами: натурализация в упрощенном порядке и приобретение гражданства в результате правопреемства государств.

В результате анализа механизма правового регулирования вопросов приобретения гражданства в РФ подготовлены рекомендации по совершенствованию законодательства и по применению международных договоров. В частности, предлагается в круг лиц, приобретающих гражданство РФ в общем порядке с облегченными условиями по ч. 2 статьи ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», включить тех, кто родился на территории России и законно и постоянно проживает на ней; законно и постоянно проживает на ее территории в течение определенного периода времени, начавшегося до достижения возраста 18 лет, лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории РФ. Данные изменения обусловлены предписанием Европейской Конвенции о гражданстве 1997 г. об облегченных условиях приема в гражданство названных выше категории лиц.

Автор приходит к заключению о необходимости исключения из ФЗ «О гражданстве РФ» пункта «б» части 1 статьи 14, предусматривающего упрощенный порядок приема в российское гражданство лиц, состоявших в гражданстве СССР, проживающих в республиках бывшего СССР и не имеющих их гражданства. РФ не должна нести ответственности за все имеющиеся случаи безгражданства, возникшие после распада СССР. Кроме того, данное положение не основывается на фактической связи лица и РФ, что противоречит самой сути гражданства.

По мнению диссертанта, необходимо исключить из Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации 2002г.

пункт 47, обязывающий родителей ребенка, рожденного на территории РФ, один из которых гражданин РФ, а другой имеет иное гражданство, предоставить для приобретения ребенком российского гражданства справку из посольства или консульства о том, что ребенок не становится гражданином иностранного государства по «праву крови». Установленное правило не согласуется с буквальным толкованием п. «в» ч. 1 ст. 12 Закона и с практикой Совета Европы, противоречит ст. 6 Европейской Конвенции о гражданстве 1997 г.

Автор предлагает установить процедуру приобретения гражданства РФ в упрощенном порядке на основании Соглашений 1996 (между РФ и Киргизией) и 1999 (между Беларусью, Казахстаном, Киргизией и РФ) годов по аналогии с частью 1 статьи 14 ФЗ «О гражданстве РФ» (прием в гражданство в упрощенном порядке без соблюдения условия постоянного проживания в России в течение пяти лет).

В отношении лиц, подпадающих под действие Соглашений об упрощенном порядке приобретения гражданства, представляется целесообразным предусмотреть право на оформление вида на жительство без соблюдения ими процедуры временного разрешения на проживание.

Диссертант полагает, что во исполнение Договора об углублении интеграции 1996 года необходимо распространить упрощенный порядок приема в гражданство по части 1 статьи 14 ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» на всех граждан Беларуси, Казахстана, Киргизии и Таджикистана, постоянно проживающих на территории России.

В параграфе 2 «Соотношение международного в внутригосударственного права по вопросам прекращения гражданства» исследован комплекс норм, регулирующих прекращение гражданства, проанализирована практика органов паспортно-визовой службы.

Оценка действующих соглашений об упрощенном порядке приобретения гражданства 1999 г. (между Беларусью, Казахстаном, Киргизией и РФ), 1995 г. (между РФ и Казахстаном) и 1996 года (между РФ и Киргизией) позволила диссертанту прийти к выводу, что первое из них не предоставляет права на выход из гражданства в упрощенном порядке на основании международного договора. В отличие от него двусторонние соглашения 1995 и 1996 годов регламентируют не только упрощенный порядок приема в гражданство, но и выхода из него (п. 3 ст. 1 соглашений). Таким образом, граждане РФ, приобретающие иное гражданство по Соглашению 1999 г., выходят из гражданства РФ в упрощенном порядке в соответствии со статьями 19 и 31 ФЗ «О гражданстве Российской Федерации». Граждане РФ, подпадающие под действие Соглашения 1996 г., могут выйти из гражданства РФ в упрощенном порядке в соответствии с положениями Соглашения. Определение сроков принятия решения о выходе из гражданства должно осуществляться, как полагает автор, по аналогии со сроками приема в гражданство, то есть шесть месяцев для выхода из гражданства в упрощенном порядке по Закону и три месяца по Соглашению.

Диссертант рассматривает выход из гражданства РФ как право каждого гражданина. Однако его реализация поставлена в зависимость от ряда условий, установленных в целях зашиты интересов государства и его граждан, а также самого лица, желающего отказаться от российского гражданства. В соответствии с Европейской Конвенцией каждое государство разрешает отказ от его гражданства, при условии, что соответствующее лицо не становится в результате этого лицом без гражданства.

Закон РФ «О гражданстве РФ» 1991 г. допускал выход из гражданства, даже если гражданин в результате этого станет лицом без гражданства.

ФЗ «О гражданстве РФ» 2002 г., учитывая требования Европейской Конвенции, ставит прекращение гражданства РФ под условие приобретения лицом иного гражданства, что, несомненно, согласуется с общей целью государств при регулировании вопросов гражданства: избежанием безгражданства.

Параграф 3 «Правовое регулирование приобретения и прекращения гражданства в результате правопреемства». Диссертант отмечает, что одним из случаев преимущественного регулирования вопросов гражданства на основе норм международного права является приобретение и прекращение гражданства в результате территориальных изменений.

В параграфе называются принципы, лежащие в основе оптации: избежание безгражданства и учет воли лица. Проведена их оценка применительно к отдельным категориям правопреемства.

Автор убежден, что решение вопросов гражданства в результате территориальных изменений на основе международного договора является декларативной нормой, к которой должны стремиться государства. При этом наличие международного договора по вопросам оптации должно дополняться соответствующими законодательными мерами. Основной акцент в этом вопросе ставится на их своевременности. В этом отношении практика государств различна. Если в некоторых случаях законодательство о гражданстве принималось во время правопреемства государств (именно так обстояло дело в Чешской Республике и Хорватии), в других случаях законы о гражданстве принимались после, а иногда даже намного позднее правопреемства (например, Закон об израильском гражданстве 1952 года).

В параграфе 4 «Институт двойного гражданства» рассматриваются вопросы правового статуса лиц с двойным гражданством, правовых последствий состояния двойного гражданства. Подробно анализируются договоры о двойном гражданстве.

В России двойное гражданство может иметь две формы: фактическое (не признаваемое) и юридическое (признаваемое) двугражданство. Помимо этого, по мнению диссертант, есть еще одна форма. В соответствии с соглашениями об упрощенном порядке приобретения гражданства (например, Соглашением 1996г. между РФ и Киргизией) юридически допускается сохранение прежнего гражданства у лица, приобретающего российское гражданство, и тем самым возникновение двойного гражданства, при этом лицо, его имеющее, не может претендовать на статус признанного в РФ двойного гражданства.

Автор заключает, что наличие у гражданина России иного непризнанного гражданства может иметь на территории РФ определенное юридическое значение. Речь идет, например, о статье 21 ФЗ «О гражданстве РФ», предусматривающей, что не допускается выход из российского гражданства, если гражданин РФ не имеет иного гражданства и гарантии его приобретения. Применение этой статьи рассчитано на фактическое наличие у лица, желающего прекратить гражданство РФ, гражданства другого государства (даже если между РФ и этим государством нет договора о признании двойного гражданства).

Отмечая значение в РФ состояния российского гражданина в гражданстве иного государства, диссертант считает, что требование о предоставлении сведений о наличии у гражданина РФ иного фактического гражданства, предусмотренное некоторыми положениями действующего законодательства РФ, не соответствует толкованию положений Конституции РФ. Установление иностранного гражданства у гражданина РФ не является основанием изменения его статуса, за исключением только случаев признанного в РФ двойного гражданства. Так, нормы Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» (статья 19.1), ограничивающие права граждан РФ, имеющих иное гражданство, подлежат применению только к отношениям с участием лиц, имеющих признаваемое двойное гражданство, (т.е. гражданам РФ и Туркменистана).

Автор отмечает, что в международном праве не имеет значения факт признания за тем или иным лицом множественного гражданства со стороны государств его гражданства. С точки зрения международного права имеет значение фактическое состояние индивида в гражданстве двух или более государств. При этом все гражданства лица являются действительными.

По итогам анализа международных договоров и законодательства РФ диссертант предлагает внести изменения в действующее законодательство, им подготовлены рекомендации по применению положений договоров, регулирующих двойное гражданство.

В заключении подводятся основные итоги исследования, делаются основные выводы. Рекомендации и предложения по совершенствованию законодательства и по применению международных договоров в области гражданства даются в приложениях к диссертации.

По теме диссертационного исследования опубликованы следующие работы:

1. Яковлев А.А. Использование термина «гражданство» в международном и внутригосударственном праве: сравнительный анализ //Международное публичное и частное право. М., 2002. № 3. С. 9-14.

2. Яковлев А.А. Правовое регулирование некоторых вопросов гражданства: сравнительный анализ положений Европейской Конвенции о гражданстве и законодательства РФ // Ученые записки: Сборник научных трудов Института государства и права. Вып. 5. Вопросы международного права, международного частного права и сравнительного правоведения. Тюмень: Издательство Тюменского государственного университета, 2003. С.

5-10.

3. Яковлев А.А. Правовое регулирование вопросов гражданства: соотношение международного права и права Российской Федерации // Юридическая наука и развитие российского государства и права: Тезисы докладов научно-практической конференции (Пермь, 11-12 октября 2001 г.). Пермь:

Пермский университет, 2002. С. 58-62.

4. Яковлев А.А. Правовое регулирование вопросов гражданства: соотношение международного права и права Российской Федерации (к постановке проблемы) // Юрист XXI века: реальность и перспективы: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (19-20 апреля г.). Екатеринбург: Издательство УрПОА, 2002. С. 509-513.

5. Яковлев А.А. Выполнение Российской Федерацией международных обязательств в области гражданства (сравнительный анализ положений ФЗ «О гражданстве РФ» 2002 г. и Закона РФ «О гражданстве РФ» 1991 г.) // Применение международных договоров в области прав человека в правовой системе Российской Федерации: Материалы всероссийской научнопрактической конференции. Екатеринбург, 2003. С. 95-98.