«Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения. Москва, 2003 г. Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы ...»

Открытое аннулирование задолженности не применялось в мировой практике изза политической непопулярности этого метода. В России существуют и юридические препятствия к его применению. Так, применительно к задолженности государства по гражданско-правовым обязательствам аннулирование задолженности противоречит закрепленному Конституцией принципу равного признания и равной защиты всех форм собственности (ч.2 ст.8), установленному Конституцией праву на возмещение причиненного государством вреда (ст. 53), а также установленному Гражданским кодексом принципу равной ответственности государства как участника гражданских правоотношений по своим обязательствам наряду с другими участниками гражданского оборота. Применительно к социальным обязательствам государства аннулирование задолженности вступает в противоречие с нормой ч.2 ст. Конституции, запрещающей издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

В то же время, долговременное игнорирование государством факта существования кредиторской задолженности при отсутствии эффективных механизмов ее принудительного взыскания по своим последствиям может быть равносильно аннулированию задолженности. Во всяком случае, всякий раз, когда суд отказывает в принятии к рассмотрению или удовлетворении иска к бюджету, ссылаясь на неподведомственность судам споров, вытекающих из бюджетных правоотношений, или принцип бюджетного иммунитета, имеет место частичное аннулирование бюджетной задолженности. К тем же последствиям приводит устоявшаяся судебная практика отказа во взыскании процентов по искам к бюджетным учреждениям, при которой к моменту фактического погашения сумма долга в сопоставимых ценах (при современном уровне инфляции и длительности судебных процедур) сокращается на десятки процентов. Таким образом, можно утверждать, что в российской практике применяются скрытые формы аннулирования бюджетной задолженности.

Проведение зачета было самым распространенным способом решения проблемы бюджетной задолженности в странах СНГ из-за низкой налоговой дисциплины в первой половине 1990-х и кажущейся простоты и дешевизны этого способа.

Проведение зачетов создавало у налогоплательщиков стимулы к накоплению задолженности перед бюджетом. Слабая собираемость налогов, в свою очередь, способствовала росту объема задолженности бюджета. Другие недостатки зачетов заключаются в их непрозрачности, создающей почву для нарушений и злоупотреблений, и в ухудшении структуры расходов за счет преимущественного финансирования тех видов расходов, которые могут быть погашены в счет задолженности налогоплательщиков перед бюджетом.

Бартер (погашение товарами или товарными чеками) Этот способ урегулирования использовался в Молдавии в 1996–1997 гг., когда товарные поставки принимались в качестве средства уплаты налогов. Бартер можно назвать самым неэффективным способом урегулирования задолженности бюджета, так как он связан с большими дополнительными издержками и для бюджета (складирование, транспортировка, учет, распределение товаров и т.д.), и для кредиторов бюджета (издержки при обмене). Кроме того, при бартере возникает проблема определения цен товаров, которые используются для погашения товаров. Эта ценовая неопределенность открывает простор для коррупции. Наилучшим решением для кредиторов бюджета является кассовое погашение задолженности.

Единовременное погашение всей задолженности имеет то очевидное преимущество, что не ущемляет права кредиторов, а следовательно, не требует проведения переговоров о реструктуризации задолженности. Но очевидно, что этот вариант возможен только при одновременном наличии следующих условий: объем накопленной кредиторской задолженности невелик, и либо резко возрастают доходы бюджета, либо появляется возможность увеличить финансирование за счет заимствований или доходов от приватизации. На практике погасить всю бюджетную задолженность за один раз удается редко, так как дополнительных доходов или поступлений от заимствований или от приватизации может оказаться недостаточно для погашения всего объема накопленной задолженности. Недостаток приватизационных доходов состоит в том, что это временный источник, который зачастую искажает представление властей о соотношении доходов и обязательств. Погашение задолженности бюджета за счет заимствований ведет к росту официального долга Правительства и к увеличению процентных расходов, хотя такая операция означает явное признание правительством своих обязательств. Кроме того, дополнительные заимствования для погашения задолженности бюджета могут привести к росту процентных ставок, что ухудшит условия финансирования бюджета. Поэтому на практике данный способ может применяться только к отдельным наиболее приоритетным видам задолженности, например, - к задолженности по зарплате работников бюджетной сферы. Однако решение о безотлагательном погашении может приниматься только одновременно в отношении всех кредиторских требований, относящихся к тому или иному виду. Индивидуальные договоренности с отдельными кредиторами должны быть запрещены.

Более реалистическое решение - постепенное погашение бюджетной задолженности. Определенной проблемой здесь является то, что гражданским правом установлен принцип недопустимости одностороннего отказа от исполнения обязательства или изменения его условий237, а следовательно, для применения этого способа урегулирования задолженности по гражданско-правовым обязательствам требуется согласие кредитора. Получение такого согласия от каждого кредитора в отдельности неизбежно имело бы своим следствием неравенство прав кредиторов, требования которых относятся к одной и той же очереди удовлетворения. Это противоречило бы общим началам гражданского права, которое предусматривает специальные процедуры (банкротства), призванные исключить дискриминацию одних кредиторов перед другими при недостаточности имущества должника для полного удовлетворения требований всех кредиторов. Кроме того, возможность установления различных условий погашения задолженности в процессе индивидуальных переговоров с кредиторами создает угрозу коррупции. Для смягчения этой угрозы представляется необходимым законодательно утвердить общие условия реструктуризации задолженности, предусматривающие одинаковые сроки и условия погашения задолженности для всех кредиторов одной очереди. Условия реструктуризации задолженности должны предусматривать график погашения кредиторских требований, рассчитанный исходя из общего объема задолженности, установленной предельной доли доходов бюджета, ежегодно направляемой на ее погашение, и предусмотренной См. ст. 310, 450 Гражданского кодекса РФ.

статьей 255 Бюджетного кодекса очередности списания денежных средств со счета бюджета (лицевого счета получателя бюджетных средств) при их недостаточности для удовлетворения всех требований, предъявленных к счету. Предельная доля доходов бюджета, ежегодно направляемая на погашение кредиторской задолженности, должна определяться исходя из необходимости ее скорейшего погашения без радикального сокращения непроцентных расходов. Условия реструктуризации также должны предусматривать уплату процентов на основную сумму задолженности за весь период вплоть до ее погашения в размере, обеспечивающем по крайней мере покрытие потерь от инфляции.

С кредиторами, готовыми принять общие условия реструктуризации, подписывается договор, обеспечивающий включение соответствующих сумм задолженности в общий объем кредиторских требований, подлежащих реструктуризации. Кредиторы, которых не устраивают общие условия реструктуризации, остаются вправе взыскать задолженность в судебном порядке.

Устранение такой возможности означало бы принудительный характер реструктуризации, то есть ухудшение положения кредиторов. С другой стороны, при отсутствии ограничений на списание средств с бюджетных счетов по решениям судов сохранение возможности взыскать задолженность в судебном порядке сделало бы реструктуризацию бессмысленной. Однако, как подчеркивалось выше, в настоящее время такие ограничения существуют. Они выражаются, во-первых, в возможности отказа в принятии к рассмотрению иска к бюджету по мотиву неподведомственности судам бюджетных споров, во-вторых, в возможности отказа в иске со ссылкой на принцип бюджетного иммунитета, в-третьих, в отсутствии практики взыскания пени и иных санкций за период просрочки исполнения, в-четвертых, в сложностях с исполнением судебного решения. Действующая редакция ст.286 БК ограничивает размер средств, списываемых по решению суда с казначейских счетов, разницей между суммой средств, находящихся на счете органа казначейства, и суммой средств, которые отражены на лицевых счетах бюджетных учреждений. Учитывая, что все бюджетные средства (за исключением дополнительных доходных поступлений) расписаны между бюджетополучателями, свободных бюджетных средств для исполнения судебных решений в бюджете как правило нет. В этих условиях отказ от реструктуризации задолженности ради сохранения права на ее взыскание в судебном порядке вряд ли к выгоде кредитора.

Не считая правильным существующее положение, при котором действует почти неограниченный бюджетный иммунитет, мы полагаем невозможным и снятие всяких ограничений на списание средств с бюджетных счетов, так как при высоком объеме накопленной задолженности это может сделать невозможным исполнение государством своих публичных функций. Разумным компромиссом между принципом бюджетного иммунитета и принципом ответственности государства по своим обязательствам представляется установление годового лимита взыскания средств с бюджетных счетов по решениям судов, например, на уровне 10 процентов от общего объема доходов бюджета. При этом взыскание бюджетных средств в пользу кредиторов в пределах указанного лимита является основанием для применения секвестра.

Непогашенные ввиду исчерпания указанного лимита требования кредиторов подлежат удовлетворению в следующем году. При введении предлагаемого порядка исполнения судебных решений о взыскании средств со счетов бюджета реструктуризация задолженности сохранит привлекательность для большинства кредиторов, так как трудно заранее предвидеть, попадет то или иное кредиторское требование в лимит годовых взысканий или его исполнение будет перенесено на более поздние периоды.

Одной из разновидностей отсроченного кассового погашения задолженности является ее переоформление в ценные бумаги (секъюритизация) По сравнению с простым договором о реструктуризации задолженности секьюритизация имеет некоторые преимущества для кредиторов. Основным из них является повышение юридического статуса кредиторской задолженности, так как обязательства, оформленные ценными бумагами, автоматически входят в состав государственного долга. Во-вторых, кредиторы получают ценные бумаги, которые могут быть реализованы на рынке. Если возникает вторичный рынок данных ценных бумаг, то кредиторы бюджета, которые испытывают более острую потребность в наличных денежных средствах, могут продать ценные бумаги с дисконтом и получить деньги. С этой точки зрения секъюритизация эквивалентна первоочередному погашению задолженности тем кредиторам, которые не могут ждать срока погашения облигаций. При этом секъюритизация не увеличивает текущих кассовых расходов правительства.

Для государства секъюритизация кредиторской задолженности позволяет преодолеть ограничения по срокам обращения ценных бумаг и процентным ставкам, устанавливаемые рынком. Возможен выпуск долгосрочных ценных бумаг с процентными ставкаминиже рыночных.

В то же время, отмеченные преимущества секъюритизации имеют оборотную сторону.

Так, переоформление бюджетной задолженности в ценные бумаги приводит к увеличению явного объема государственного долга и выплат по его обслуживанию и погашению. Увеличение явного объема государственного долга и предложения ценных бумаг при появлении вторичного рынка секъюритизированной задолженности может приводить к росту процентных ставок на рынке внутреннего долга. Одним из следствий этого является сокращение возможностей для рефинансирования внутреннего долга, что в свою очередь может привести к возникновению проблем с его обслуживанием и погашением.

Возможность продажи ценных бумаг по цене ниже номинала (при отсутствии ограничений на сумму дисконта) создает угрозу действий администрации продавца в ущерб интересам представляемого ей юридического лица, которая значительно возрастает, если на стороне продавца выступают организации бюджетного сектора.

Учитывая это обстоятельство, секьюритизация задолженности бюджета перед бюджетными учреждениями и государственными унитарными предприятиями (в отличие от задолженности перед частными кредиторами) представляется в принципе недопустимой.

Кроме того, необходимо учитывать, что при секьюритизации конкретное обязательство, связывающее должника и кредитора, заменяется абстрактным обязательством. Так, в соответствии со ст.147 Гражданского кодекса «отказ от исполнения обязательства, удостоверенного ценной бумагой, со ссылкой на отсутствие основания обязательства либо на его недействительность не допускается». Это означает, что при переоформлении кредиторской задолженности в ценные бумаги государство утрачивает возможность оспаривать факт наличия или размер соответствующей задолженности впоследствии, даже если будет установлено, что переоформленная в ценную бумагу кредиторская задолженность в действительности не существовала или существовала в меньшем объеме. Это предполагает очень строгие требования к процессу предварительной выверки кредиторской задолженности, подлежащей оформлению в ценные бумаги, в целях недопущения секьюритизации несанкционированной задолженности бюджетных учреждений.

Из анализа преимуществ и недостатков различных способов урегулирования бюджетной задолженности следует вывод о недопустимости применения открытого аннулирования задолженности и неденежных форм ее урегулирования (бартера и зачетов). Необходимо также сократить масштабы применения скрытой формы аннулирования задолженности, то есть повысить гарантии судебной защиты кредиторов по искам к бюджету путем устранения правовой неопределенности в вопросе о подведомственности судам бюджетных споров, установления четких правил списания средств с бюджетных счетов, внедрения практики компенсации кредиторам бюджета прямых потерь вследствие просрочки исполнения денежных требований.

Единственно приемлемой формой погашения задолженности следует считать денежное погашение. Единовременное кассовое погашение возможно только в отношении отдельных, наиболее приоритетных видов задолженности, например, - задолженности по зарплате работников бюджетной сферы. Более широко может применяться кассовое погашение задолженности с отсрочкой или рассрочкой платежа. Принципиально важным при этом является обеспечение равных сроков и условий погашения задолженности для всех кредиторов, требования которых относятся к одной очереди.

Кредиторы, не согласные с условиями реструктуризации, должны сохранить право судебного взыскания задолженности (с соблюдением предельных годовых лимитов взыскания средств с бюджетных счетов по решениям судов). Разновидностью отсроченного кассового погашения задолженности является ее переоформление в ценные бумаги (секъюритизация). Особенности секьюритизации требуют соблюдения двух основных ограничений при ее проведении: во-первых, во избежание злоупотреблений в процессе обращения ценных бумаг недопустимо переоформление в ценные бумаги задолженности бюджета перед бюджетными учреждениями и государственными унитарными предприятиями. Во-вторых, невозможность оспаривания факта наличия и размера задолженности после ее оформления в ценные бумаги требует особо жестких процедур предварительной выверки задолженности.

8.2 Профилактика бюджетной задолженности Меры, призванные не допустить возникновения задолженности бюджета, зависят от типа задолженности.

Задолженность по бюджетным обязательствам (как в узком, так и в широком понимании этого термина) зависит от макроэкономических условий и степени их учета в бюджетной политике. Соответственно, решение этой проблемы следует искать в совершенствовании государственной экономической, в том числе бюджетной, политики. Это касается, в основном, мер, связанных с повышением реалистичности бюджетных прогнозов и обеспечения сбалансированности бюджетов. Кроме того, немаловажное значение имеет совершенствование процедур исполнения бюджета с целью предотвращения бюджетных правонарушений, в том числе - принятия бюджетополучателями обязательств, не обеспеченных финансированием, с одной стороны, и создания гарантий стабильности лимитов бюджетных обязательств в течение года, с другой.

Эти же меры способны содействовать сокращению санкционированной кредиторской задолженности бюджетных учреждений. Однако решение проблемы несанкционированной кредиторской задолженности бюджетных учреждений только путем совершенствования бюджетного законодательства невозможно. Здесь требуются изменения в гражданском законодательстве, определяющем правовой статус и объем правоспособности бюджетных учреждений.

Решение проблемы задолженности по публично-правовым обязательствам требует сокращения их объема и приведения законодательства, предусматривающего расходы бюджетов, в соответствие с финансовыми возможностями бюджетной системы.

Ниже дается подробное обобщение сформулированных в настоящей работе предложений по профилактике каждого из перечисленных видов бюджетной задолженности.

Профилактика задолженности по бюджетным обязательствам Первоочередной мерой в области профилактики задолженности по бюджетным обязательствам должно быть уточнение законодательного определения понятия бюджетного обязательства. В настоящее время, как указывалось выше, между различными нормами Бюджетного кодекса имеются противоречия по вопросу об основаниях возникновения бюджетных обязательств и соответственно бюджетной задолженности.

Если считать, как это следует из ст.222 Бюджетного кодекса, что бюджетное обязательство возникает на основании закона о бюджете и сводной бюджетной росписи, то все изменения в процессе исполнения бюджета, направленные на сокращение и перераспределение бюджетных ассигнований между бюджетополучателями, не оформленные в виде поправок к закону о бюджете и бюджетной росписи, порождают бюджетную задолженность.

В то же время, ряд других статей БК связывают объем бюджетных обязательств также с лимитами бюджетных обязательств, которые являются инструментом адаптации бюджетных расходов к обстоятельствам, возникающим в процессе исполнения бюджета. В частности, лимиты бюджетных обязательств подлежат сокращению в случае законного секвестра, блокировки и перемещения бюджетных ассигнований. При этом согласно ст.225 БК право принятия обязательств по осуществлению расходов бюджета и платежей возникает у бюджетополучателей только на основании и в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств и сметы доходов и расходов.

Для устранения указанного противоречия представляется необходимым внести поправки в определение бюджетного обязательства в статье 222 БК, сформулировав его следующим образом: “бюджетное обязательство - признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающая в соответствии с законом о бюджете, сводной бюджетной росписью и лимитами бюджетных обязательств. В случае противоречия сводной бюджетной росписи и (или) лимитов бюджетных обязательств закону о бюджете объем бюджетного обязательства определяется в соответствии с законом о бюджете за исключением случаев, когда указанное несоответствие обусловлено решениями и действиями исполнительных органов государственной власти (органов местного самоуправления) в процессе исполнения бюджета, осуществленными в соответствии с нормами настоящего Кодекса”.

При таком подходе задолженность по бюджетным обязательствам не будет считаться возникшей в случае сокращения бюджетных ассигнований, произведенного на основе норм БК РФ, в том числе, в результате секвестра либо в результате допустимого перемещения бюджетных ассигнований. Единственным основанием возникновения бюджетной задолженности в таком случае будут являться бюджетные правонарушения – то есть несанкционированное сокращение объемов финансирования по сравнению с бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств (например, при санкционировании нецелевых расходов, при котором происходит недофинансирование целевых; при неправильном доведении лимитов бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств; при неперечислении бюджетных ассигнований в рамках уточненной бюджетной росписи; при немотивированном отказе в санкционировании расходов, соответствующих целевым критериям и т.д.) Однако отсутствие задолженности по бюджетным обязательствам в случае законного сокращения бюджетного финансирования не означает отсутствия задолженности по другим видам обязательств государства. Учитывая, что даже произведенное на законном основании сокращение лимитов бюджетных обязательств в течение года ведет к росту кредиторской задолженности бюджетополучателей (субсидиарную ответственность за погашение которой несет государство), представляется сомнительной возможность легализации секвестра в некоторых случаях. Особенно проблематичной является ситуация, когда секвестру подвергаются лимиты бюджетных обязательств, под которые уже заключены гражданско-правовые договоры, в особенности те из них, по которым контрагентами уже произведено исполнение. В таких случаях секвестр приводит к возникновению прямых убытков у контрагентов бюджета, возмещения которых они вправе требовать в судебном порядке.

В связи с этим представляется целесообразным восстановить в бюджетном законодательстве понятие “защищенных расходов” - то есть расходов, ассигнования по которым не подлежат сокращению в случае секвестра. К числу таких «защищенных статей», в частности, следует отнести расходы бюджетных учреждений по оплате жилищно-коммунальных услуг в пределах натуральных лимитов их потребления, заработную плату и некоторые другие статьи текущих расходов, недофинансирование которых исключает возможность деятельности бюджетного учреждения. Кроме того, к числу защищенных от секвестра следует относить расходы на оплату уже заключенных и исполненных со стороны контрагентов бюджетных учреждений договоров вне зависимости от их экономической классификации (естественно, при условии, что такие договоры были заключены в рамках изначальных лимитов бюджетных обязательств).

В тех же целях – то есть во избежание произвольного изменения бюджетных ассигнований в процессе исполнения бюджета, которое почти всегда ведет к росту задолженности бюджетополучателей - необходимо ограничить возможности финансовых органов по перемещению бюджетных ассигнований между распорядителями и получателями бюджетных средств по причинам, не связанным с прямыми правонарушениями, допущенными со стороны бюджетополучателей. Так, представляется целесообразным ограничить предоставленное Министру финансов право на перемещение бюджетных ассигнований, не связанное с выявлением нарушений со стороны бюджетополучателей, одним из следующих способов:

- либо снизить верхний предел возможного перемещения ассигнований (с 10% до, например, 5 %);

- либо запретить перемещение ассигнований между главными распорядителями бюджетных средств и по наиболее крупным (раздел, подраздел) группировкам функциональной классификации;

- либо ограничить право перемещения сроком до 6 месяцев.

Важное значение для профилактики задолженности по бюджетным обязательствам имеет переход на метод начислений в практике бюджетного учета и исполнения бюджета. Метод начислений был подробно описан в главе 6 настоящей работы. Основным преимуществом этого метода бюджетного учета является то, что он позволяет получить и поддерживать информацию об истинном объеме бюджетного сектора, в том числе - отслеживать исполнение бюджетных обязательств на каждом этапе расходования средств. Понятно, что введение отчетности на основе начислений само по себе не решит проблему избыточных обязательств и бюджетной задолженности. Но это поможет создать полную картину бюджетного сектора и, в том числе, величины бюджетной задолженности в явном виде, а, следовательно, создаст предпосылки для решения подобного рода проблем.

В этом же, правда, состоит и основная сложность применения этого учетного метода в России, где до сих пор четко не определены границы государственного сектора. Как неоднократно подчеркивалось выше, законодательство даже не содержит четкого определения «бюджетного обязательства» и государственных пассивов. Это же замечание относится и к государственным активам и доходам. До сих пор неизвестен объем государственных активов и само определение понятия также нуждается в переосмыслении. Отсюда вытекает необходимость проведения мероприятий по определению бюджетных активов и пассивов обязательств на качественном и количественном уровне. Однако учитывая, что подобные мероприятия все равно являются необходимыми, это можно рассматривать лишь как временную трудность с непосредственным внедрением метода начислений. Более того, необходимость перехода на метод начислений будет стимулом к ускорению работ в этом направлении.

Принимая во внимание отмеченные сложности, можно наметить следующие этапы внедрения метода начислений.

В первую очередь необходимо завершить инвентаризацию расходных обязательств бюджетной системы. Результатом должно являться подробное описание структуры государственного сектора и нормативной базы, относящейся к обязательствам бюджета. В настоящее время эта работа уже проводится238.

Параллельно должна вестись работа по определению границ государственного сектора на качественном, концептуальном уровне. Также на этом этапе нужно вводить формы отчетности по расходам и пассивам на основе метода начислений параллельно с ведением кассового учета. Результатом должно стать построение баланса государственных активов и пассивов, который позволит получить (в первом приближении) картину бюджетного сектора. Это явится стимулом для дальнейшей работы по структурному реформированию бюджетного сектора и, в частности, решению проблемы бюджетной задолженности.

Одной из основных причин возникновения задолженности по бюджетным обязательствам является недобор доходов и поступлений из источников финансирования бюджета в процессе исполнения бюджета. Мерами, позволяющими минимизировать влияние прогнозных ошибок на процесс исполнения бюджета, является консервативное бюджетное планирование и создание финансового резерва.

Консервативность в бюджетном планировании предполагает отказ от использования чрезмерно оптимистических прогнозов социально-экономического развития и направлена на то, чтобы избежать завышения бюджетных обязательств в законе о бюджете на очередной год. Консервативность прогнозирования и планирования предполагает, что прогнозирование и планирование строится на анализе фактических тенденций социально-экономического развития в предыдущие годы и Имеется в виду, в частности работа Комиссии по разграничению расходных полномочий между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления при Президенте РФ.

исходит из предпосылки сохранения в будущем структуры и количественных характеристик бюджетных доходов и расходов за последние несколько лет.

Альтернативой принципа консервативности при макроэкономическом прогнозировании является создание буфера для компенсации прогнозных ошибок, то есть планирование бюджета на текущий год с профицитом. При этом суммарный объем лимитов финансирования по всем разделам расходов должен быть меньше общего предельного объема доходов на определенную величину, которая и представляет собой буфер для компенсации прогнозных ошибок. Это позволяет избежать секвестра при сокращении расходов по сравнению с плановыми показателями за счет сокращения профицита. При реализации оптимистического прогноза по доходам профицит в конце года автоматически направляется на дополнительное погашение долговых обязательств, в том числе – кредиторской задолженности прошлых лет.

Создание финансового резерва практикуется в ряде стран, являющихся экспортерами природных ресурсов, экономика которых сильно зависит от колебаний цен на мировом рынке. Целью создания финансового резерва является накопление дополнительных доходов бюджета, возникающих в периоды благоприятной экономической конъюнктуры, и их использование для поддержания относительно стабильного уровня расходов соответствующего бюджета в периоды неблагоприятной экономической конъюнктуры. Финансовый резерв создается путем отчуждения из бюджета и резервирования в специальном фонде части доходов текущего финансового года в случае, если они превышают средний за расчетный период уровень доходов соответствующего бюджета. Наличие финансового резерва позволяет избежать резкого снижения расходов (а следовательно – и возникновения бюджетной задолженности) при неблагоприятных внешнеэкономических условиях.

Профилактика задолженности бюджетных учреждений по гражданским обязательствам Как было показано выше, главными источниками возникновения кредиторской задолженности бюджетных учреждений являются недофинансирование из бюджета и превышение финансовых полномочий бюджетными учреждениями при заключении контрактов на поставку товаров, работ и услуг.

Недофинансирование из бюджета (то есть невыделение бюджетных ассигнований для оплаты не подлежащих сокращению расходов бюджетных учреждений или снижение лимитов бюджетных обязательств в течение года) равносильно возникновению кредиторской задолженности бюджетных учреждений в тех случаях, когда сокращаются ассигнования, под которые уже заключены гражданские договоры.

Соответственно и бороться с этой задолженностью можно мерами, предусмотренными для задолженности по бюджетным обязательствам. Превышение финансовых полномочий получателями бюджетных средств возникает по ряду причин:

1. Несвоевременное доведение лимитов до бюджетополучателей со стороны главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств;

2. Преднамеренное завышение ЛБО главными распорядителями или распорядителями бюджетных средств при доведении их до бюджетополучателей;

3. Нецелевое использование средств бюджетными учреждениями;

4. Принятие бюджетными учреждениями обязательств с заведомым превышением лимитов бюджетных обязательств (под внебюджетные средства) и последующая их неоплата.

По существующей практике лимиты бюджетных обязательств на очередной финансовый год доводятся до бюджетополучателей в феврале-марте текущего года.

Это обусловлено как поздним временем принятия закона о бюджете и соответствующих нормативных актов (постановление об исполнении бюджета, сводная бюджетная роспись и т.д.), так и нерасторопностью главных распорядителей, которые исполняют эту обязанность на практике несмотря на то, что Бюджетным кодексом доведение лимитов бюджетных обязательств до всех бюджетополучателей отнесено к компетенции Федерального казначейства. Таким образом, в течение первых месяцев финансового года бюджетополучатели при принятии денежных обязательств ориентируются на объем бюджетных ассигнований, а не на объем лимитов бюджетных обязательств, который впоследствии может оказаться меньше объема бюджетных ассигнований. Результатом этого является возникновение задолженности бюджетополучателей. Для устранения этой проблемы следует во-первых, сместить даты принятия закона о бюджете на очередной год на более ранние сроки, и, во-вторых, усилить технические возможности органов Федерального казначейства, чтобы они были в состоянии самостоятельно доводить лимиты до конечных бюджетополучателей.

Эта мера позволит решить и вторую причину образования задолженности по бюджетным обязательствам, указанную в перечне – завышение лимитов бюджетных обязательств главными распорядителями или распорядителями бюджетных средств поскольку у органов казначейства отсутствуют стимулы для завышения лимитов по сравнению с утвержденными.

Нецелевое использование бюджетных средств, как один из факторов, способствующих образованию задолженности бюджетных учреждений, часто обусловлено не столько злоупотреблениями их администрации, сколько несовершенством процесса планирования смет бюджетных учреждений, сочетающимся с их предельной жесткостью, при которой администрация учреждения лишена всяких прав по перемещению расходов внутри сметы. Зачастую бюджетные учреждения, имея деньги на лицевом счету, не могут погасить задолженности только потому, что та или иная необходимая статья расходов не предусмотрена сметой. Эту проблему можно смягчить одним из следующих способов:

- либо наделить сами бюджетные учреждения правом внесения изменений в распределение расходов по статьям экономической классификации и видам расходов в пределах, например, 10-20% от утвержденных сумм. Это существенно улучшит ситуацию по рациональному использованию бюджетных средств, снизит искусственно завышенную статистику по нецелевому использованию и возможности для возникновения кредиторской задолженности.

- либо сохранить жесткую регламентацию расходов бюджетных учреждений с передачей права утверждения и корректировки смет от главных распорядителей бюджетных средств органам казначейства, что упростит и ускорит процедуру внесения необходимых изменений в сметы. Однако реализация этого варианта возможна только при наличии отраслевых нормативов бюджетных затрат на единицу государственных (муниципальных) услуг того или иного вида.

Четвертая причина возникновения кредиторской задолженности бюджетных учреждений - принятие ими обязательств с заведомым превышением лимитов бюджетных обязательств – неустранима при сохранении существующего правового статуса бюджетных учреждений. Действующее гражданское законодательство по общему правилу предоставляет бюджетным учреждениям право вести предпринимательскую деятельность и самостоятельно распоряжаться полученными от нее доходами, а значит – свободу заключения гражданских договоров. Следовательно, при отсутствии лимитов бюджетных обязательств под тот или иной договор учреждение всегда может сослаться на то, что финансирование этого договора планировалось осуществлять за счет внебюджетных источников. Неисполнение же обязательства по оплате поставленных товаров или услуг, независимо от того, за счет каких средств бюджетное учреждение собиралось оплачивать этот контракт, влечет возникновение кредиторской задолженности бюджетного учреждения. При этом в случае отсутствия необходимых для погашения указанного долга средств у самого бюджетного учреждения в силу ст.120 Гражданского кодекса к субсидиарной ответственности привлекается государство - то есть вышестоящий по отношению к данному бюджетополучателю распорядитель бюджетных средств. Результатом является возникновение несанкционированной кредиторской задолженности.

С 1999 года введен казначейский учет обязательств бюджетных учреждений по оплате коммунальных услуг. Это однако не решило проблемы не столько ввиду узости подлежащих учету обязательств, сколько потому, что гражданское законодательство не предусматривает такого основания признания сделки недействительной как отсутствие ее учета в органах федерального казначейства. В этой связи рядом авторов предлагается ввести в Гражданский кодекс или учредительные документы бюджетных учреждений правило об обязательной регистрации заключаемых ими гражданскоправовых договоров в органах федерального казначейства как условии юридической действительности таких сделок. Однако, на наш взгляд, данное предложение также не является решением проблемы, так как при сохранении за учреждениями права осуществления предпринимательской деятельности у федерального казначейства отсутствуют правовые основания для отказа в регистрации сделки, исполнение которой предполагается осуществлять за счет внебюджетных источников.

Вторым вариантом решения является разграничение бюджетных и внебюджетных источников финансирования и обязательств бюджетных учреждений. Требования кредиторов, связанные с предпринимательской деятельностью, должны в таком случае покрываться только за счет внебюджетных доходов бюджетных учреждений при отсутствии субсидиарной ответственности государства. Однако недостатком этого варианта является то, что многие обязательства бюджетных учреждений трудно четко разграничить. Например, когда одни и те же площади используются учреждением и для оказания бесплатных, и для оказания платных услуг, трудно определить, в каком объеме содержание этих площадей должно оплачивать государство, а в каком – само бюджетное учреждение. Следовательно, возникает риск как оплаты государством издержек, связанных с коммерческой деятельностью учреждений, так и переложения на последние обязанности за счет внебюджетных доходов финансировать издержки по ведению основной деятельности.

Наиболее последовательным способом решения проблемы предотвращения несанкционированной кредиторской задолженности бюджетных учреждений представляется разделение существующих бюджетных учреждений на две категории:

а) К первой категории следует отнести, во-первых, органы государственной власти и, во-вторых, бюджетные учреждения, деятельность которых носит сугубо некоммерческий характер, что обуславливает их неспособность функционировать в условиях сильной зависимости их деятельности от потребителей и действий конкурентов, то есть в рыночной среде.

Учреждения, относящиеся к этой категории, должны, как и в настоящее время, финансироваться на основе сметы доходов и расходов. При этом следует резко сузить их правоспособность, запретив принимать гражданские обязательства, не предусмотренные утвержденной для них сметой и лимитами бюджетных обязательств.

Практическое значение предлагаемых законодательных изменений состоит в том, что гражданское законодательство позволяет признать недействительной сделку юридического лица, выходящую за пределы его правоспособности. Лишение бюджетных учреждений права принимать на себя гражданские обязательства, не предусмотренные сметой, автоматически повлечет утрату права бюджетных учреждений на самостоятельное распоряжение доходами от оказываемых ими платных услуг. Фактически это означает, что смета бюджетного учреждения, утверждаемая вышестоящим распорядителем бюджетных средств, должна включать все его доходы и расходы, в том числе – от оказания платных услуг. Причем в случае превышения доходов от платных услуг над расходами бюджетного учреждения разница может изыматься в бюджет.

б) Значительная часть ныне действующих в сфере образования, здравоохранения и культуры учреждений может быть реорганизована с заменой сметного финансирования финансированием на основе договора об оказании социальных услуг для населения на бесплатной или частично оплачиваемой потребителями этих услуг основе. Такие договоры должны размещаться на конкурсной основе. Для организаций, создающихся в процессе реорганизации бюджетных учреждений, следует снять всякие ограничения на предпринимательскую деятельность и самостоятельное распоряжение доходами от такой деятельности, одновременно отказавшись от субсидиарной ответственности государства по их обязательствам. Соответственно, в случае возникновения кредиторской задолженности у таких организаций, эта задолженность не будет считаться бюджетной.

Представляется, что эта мера в случае ее реализации, может стать одной из самых действенных в борьбе с неэффективным расходованием бюджетных средств и, в частности, с кредиторской задолженностью. В то же время, такая реформа не может быть осуществлена одномоментно, так как для ее реализации потребуется внесение изменений в Гражданский и Бюджетный кодексы, подготовка нормативнометодической базы проведения реорганизации существующей бюджетной сети.

Профилактика задолженности по публично-правовым обязательствам Следующая группа мероприятий, направленных на предотвращение роста задолженности бюджета, касается упорядочения и сокращения публично-правовых обязательств и приведение их в соответствие с возможностями бюджетной системы по мобилизации доходов. Как известно, в этой области еще нет даже полной картины и полный перечень и объем бюджетных обязательств публично-правового характера до сих пор неизвестен точно. Сделанные в настоящей работе экспертные оценки величины этих обязательств, в частности, «нефинансируемых мандатов» (913 млрд. руб. или 10,1% ВВП), приводят к выводу, что их финансирование в полной мере невозможно.

Оставлять же ситуацию в том виде, в котором она существует сейчас, также недопустимо. Меры, направленные на решение проблемы избыточных обязательств, можно разделить на две крупные категории. Первые заключаются в ревизии существующего федерального законодательства, устанавливающего расходные обязательства различных уровней бюджетной системы, вторые направлены на предотвращение появления необеспеченных расходных обязательств в будущем.

По результатам ревизии федерального законодательства, устанавливающего расходные обязательства для различных уровней бюджетной системы, в том числе – федеральные мандаты, могут быть приняты следующие варианты решений:

1) Об аннулировании расходного обязательства. Такое решение может быть принято применительно:

- к расходным обязательствам, установленным законодательными актами советского периода, утратившими актуальность в современных условиях (например, льготам, стимулирующим приток рабочей силы в сельскую местность, на Север и пр.);

- к социальным льготам, не отвечающим принципу адресности (например, льготам по оплате жилищно-коммунальных услуг для членов семей, проживающих совместно с ветеранами);

- к расходным обязательствам, фактически не финансирующимся на протяжении длительного периода ввиду отсутствия необходимых для этого средств (например, обязательства, действие которых приостанавливается приложениями к закону о федеральном бюджете начиная с 2001 года в связи с тем, что федеральным бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию).

В случае, когда соответствующие расходные обязательства возложены федеральным законодательством на субнациональные бюджеты, альтернативой их отмены может быть предоставление субнациональным властям права решать вопрос об их сохранении или отмене в зависимости от наличия источников финансирования.

2) О передаче на региональный уровень полномочий по определению конкретного порядка, условий и объемов финансирования расходных обязательств в областях совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Например, Федеральный закон «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», определяя общие принципы и условия социальной помощи малоимущим, предоставляет самим регионам, за счет средств которых должна оказываться такая помощь, право устанавливать ее размеры, исходя из своих финансовых возможностей.

Этот же принцип может использоваться при установлении федеральных стандартов предоставления различных видов государственных (муниципальных) услуг. Например, образовательные стандарты сформулированы в виде требований к образовательным программам, уровню подготовки выпускников средних школ, нормативам учебной нагрузки и пр., но не содержат указаний на то, сколько должно быть израсходовано бюджетных средств для достижения указанных результатов.

3) В тех случаях, когда отмена самого федерального мандата или жестких федеральных стандартов его финансирования представляется социально неприемлемой, его следует перевести в категорию полностью или частично обеспеченного мандата – то есть компенсировать из федерального бюджета соответствующие расходы либо всем субнациональным бюджетам либо только тем, у которых отсутствуют необходимые для этого собственные средства.

Отмена необеспеченных федеральных мандатов обязательна в сферах, отнесенных ст.71 Конституции к исключительному ведению РФ (оборона, обеспечение деятельности федеральных органов власти, функционирование федеральной судебной системы, обеспечение безопасности государства, льготы федеральным государственным служащим). Также необходима отмена мандатов, возлагающих на местные бюджеты расходы по реализации полномочий, отнесенных ст.72 Конституции к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (в области здравоохранения, образования, социальной защиты).

Целесообразно также принятие на финансирование из Федерального фонда компенсаций мандатов, в отношении которых субъектам Федерации не предоставлено право дифференцировать объем расходов в зависимости от их финансовых возможностей. К этой категории относятся практически все социальные трансферты, т.к. они установлены либо в твердой сумме, либо в виде фиксированной скидки с тарифов потребляемых услуг.

Среди мероприятий, направленных на предотвращение появления необеспеченных расходных обязательств в будущем, можно выделить следующие:

1) Следует отменить как неэффективную норму п.5 ст.83 Бюджетного кодекса, согласно которой «если законодательные или иные правовые акты устанавливают бюджетные обязательства, не предусмотренные законом о бюджете, применяется закон о бюджете».

Призванная предотвратить задолженность по публично-правовым обязательствам норма п.5 ст.83 БК, устанавливающая правило о приоритете бюджетного законодательства над нормами законодательства других отраслей, может действовать лишь по отношению к законам одного уровня и не применима при коллизии федерального закона, устанавливающего расходное обязательство, подлежащее финансированию за счет субнационального бюджета, и регионального (местного) закона о бюджете. А значит, любой гражданин, которому федеральным законодательством предоставлено право на получение определенного социального трансферта, источником выплаты которого, объявлены средства региональных бюджетов), может предъявить в суд иск с требованием его выплаты за счет казны субъекта РФ. Исходя из конституционного принципа приоритета федерального законодательства над законодательством субъектов Федерации по вопросам, отнесенным к ведению Федерации, суд обязан удовлетворить соответствующий иск даже в том случае, если ассигнования на выплату соответствующих трансфертов в региональном бюджете не выделены или секвестрированы. Таким образом, норма п. ст.83 БК не способна решить проблемы необеспеченных федеральных мандатов и защищала от исков кредиторов по публично-правовым обязательствам исключительно федеральный бюджет.

В то же время, подход, предусмотренный п.5 ст.83 БК вряд ли может считаться перспективным, т.к. он сохраняет противоречия в правовой системе и делает невозможным их легальное разрешение. Выходом из указанной ситуации нам представляется легализация в законодательстве возможности обжалования федеральных законов по мотиву их противоречия друг другу. Безусловно, суверенитет федерального законодателя предполагает право изменить содержание или отменить любой федеральный закон, однако не освобождает его от обязанности соблюдать федеральный закон, сохраняющий силу. Соответственно во избежание хаоса в правовой системе при принятии федерального закона о федеральном бюджете парламент обязан принять одно из двух решений: либо ассигнования на исполнение ранее принятого федерального закона включаются в состав расходов бюджета, либо данный федеральный закон отменяется (приостанавливается). Если же ни одно из указанных решений не принято, суд, рассматривающий кредиторское требование, вытекающее из федерального закона, предусматривающего расходное обязательство бюджета обязан удовлетворить требование истца.

2) Представляется целесообразным дополнить п.4 ст.83 Бюджетного кодекса нормой, предусматривающей возможность утверждения в качестве приложения к закону о федеральном бюджете на очередной год перечня федеральных нормативных актов или их отдельных норм, предусматривающих расходы, подлежащие финансированию из субнациональных бюджетов, в отношении которых субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления предоставляется право приостанавливать их действие на очередной финансовый год в случае, если средства на компенсацию соответствующих расходов из федерального бюджета не предоставляются, а собственных доходных источников для покрытия соответствующих расходов в региональном (местном) бюджете нет.

Действующая редакция п.4 ст.83 БК позволяет приостанавливать действие только тех федеральных законов, которые возлагают расходные обязательства непосредственно на федеральный бюджет, в случае, если бюджетом на текущий год не предусмотрены средства на их реализацию. Таким образом, на основании данной нормы не могут приостанавливаться нормы тех федеральных законов, которые возлагают обязанность финансирования установленных ими расходных обязательств на субнациональные бюджеты.

3) Необходимо закрепить в Бюджетном кодексе определения понятий «расходные полномочия» и «расходные обязательства» бюджетов.

Под расходными полномочиями предлагается понимать полномочия по нормативно-правовому регулированию расходов, обеспечению расходов финансовыми средствами и осуществлению расходов.

Под расходными обязательствами – установленные федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, правовым актом представительного органа местного самоуправления, а также договором или соглашением (в том числе международным) функции и обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления, требующие осуществления бюджетных расходов.

4) Следует дополнить главу 11 БК статьей, устанавливающей следующие принципы разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы:

- Органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обладают всей полнотой расходных полномочий по своим исключительным предметам ведения. Установление необеспеченных мандатов в таких областях не допускается.

- Разграничение расходных полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов устанавливается федеральными законами, принимаемыми по специальной процедуре, предусмотренной статьей 13 Федерального закона “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации”, с указанием объема полномочий по нормативноправовому регулированию, обеспечению финансовыми средствами и администрированию конкретных видов расходов.

- Федеральные законы, устанавливающие разграничение расходных полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, вносятся в Государственную Думу только при наличии финансово-экономического обоснования, подтвержденного Министерством финансов, содержащего прогноз изменений в объеме финансирования данного вида расходов из федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов Федерации в результате принятия законопроекта и указание на источники покрытия дополнительных расходов соответственно федерального бюджета и (или) консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

- Федеральные законы, возлагающие на субъекты Федерации полномочия по обеспечению финансовыми средствами бюджетных расходов по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, не могут предусматривать лишение органов государственной власти субъектов Федерации полномочий по нормативноправовому регулированию конкретного объема, порядка и условий осуществления этих расходов.

- Установление новых федеральных мандатов должно сопровождаться обязательной компенсацией соответствующих расходов для регионов с низкой бюджетной обеспеченностью (например, дотационных или высокодотационных).

5) Следует отменить второй абзац пункта 4 статьи 83 Бюджетного кодекса, согласно которому «в случае, если расходы на реализацию законодательного или иного нормативного правового акта частично (не в полной мере) обеспечены источниками финансирования в соответствующем законе (решении) о бюджете, в законе (решении) о бюджете указывается, в какой части не предусмотрено финансирование законодательного (нормативного) акта». На практике в приложениях к закону о федеральном бюджете, содержащих перечень законодательных актов (или их отдельных норм), действие которых отменяется или приостанавливается на очередной финансовый год в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию, используется формулировка о приостановлении действия той или иной нормы «в части, не обеспеченной финансированием из федерального бюджета».

Подобная формулировка не позволяет судебным органам, рассматривающим требования бюджетополучателей, судить о том, в какой мере финансируется тот или иной закон, а значит – позволяет удовлетворять требования истцов в полном объеме, тем самым способствуя накоплению кредиторской задолженности по публичноправовым обязательствам. Во избежание несоответствия между объемом кредиторских требований, основанных на нормах федерального законодательства, и объемом ассигнований, выделенных на реализацию этого законодательства, при невозможности финансирования нормативного акта в полном объеме следует вносить конкретные поправки в данный нормативный акт, а не приостанавливать его действие частично.

6) Следует обеспечить возможность судебной защиты прав органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в спорах с федеральными органами власти по поводу нарушения порядка установления федеральных мандатов и (или) несоблюдения установленной законом обязанности компенсации расходов регионов и муниципалитетов по реализации федеральных законов. Для этого необходимо уточнить редакцию норм Арбитражного процессуального кодекса, устанавливающих перечень споров, рассмотрение которых относится к компетенции арбитражных судов, включив в него споры, вытекающие из бюджетных отношений, а также разрешить обжалование федерального закона о федеральном бюджете по мотиву его противоречия другому действующему федеральному закону, устанавливающему расходное обязательство федерального бюджета.

Внедрение среднесрочного бюджетного планирования Помимо мер, имеющих значение для профилактики образования отдельных видов задолженности, в бюджетном законодательстве развитых стран существуют институты, позволяющие повысить стабильность бюджетной системы и снизить ее зависимость от текущих политико-экономических колебаний. Как показывает практика, в странах, применяющих такие институты, проблемы бюджетной задолженности не существует.

Основным из таких институтов является среднесрочное бюджетное планирование.

Многолетнее бюджетное планирование призвано усилить бюджетную дисциплину и показать последствия текущей бюджетной политики за рамками текущего финансового года. Формально среднесрочное (на три года) бюджетное планирование предусмотрено Бюджетным кодексом РФ. Так, статья 174 БК предполагает разработку перспективного финансового плана – то есть документа, формируемого одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития и содержащего данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. Однако до настоящего времени даже на федеральном уровне бюджетной системы перспективный финансовый план не утверждался239.

Долгосрочное (от 30 лет и более) бюджетное планирование призвано служить «средством раннего оповещения» о надвигающихся изменениях в бюджетных потребностях, связанных с изменениями демографической ситуации. Демографическая ситуация определяет размер целой группы социальных расходов – пенсии и другие социальные выплаты, расходы на образование, расходы на здравоохранение. Так как данные расходы распределены между бюджетами различных уровней и внебюджетными фондами, то долгосрочное планирование предполагает прогноз всей бюджетной системы в целом.

Подобное планирование может вполне быть внедрено и в России. Есть необходимость более подробного отражения в Бюджетном Кодексе процедуры составления среднесрочного бюджетного плана и ограничений, накладываемых среднесрочных планом на будущие бюджеты. Долгосрочное планирование в России необходимо в связи с ожидающимся резким ухудшением демографической обстановки, что может привести к необходимости роста бюджетных расходов на пенсии.

Одним из ключевых элементов среднесрочного планирования является определение «базового» состава расходных обязательств на среднесрочную перспективу. Практика разделения расходов государственного бюджета на обязательные (mandatory) и дискреционные (discretionary) применяется с различными модификациями в нескольких странах. К обязательным (постоянным) относят такие расходы, которые утверждены законодательными актами и не могут быть изменены без соответствующего изменения в законах. Составление бюджета обязательных расходов сводится к простому математическому расчету и не требует утверждения законодательными органами власти. К таким расходам обычно относятся, например, социальные трансферты, расходы на обслуживание долга. При рассмотрении проекта бюджета обсуждаются лишь дискреционные расходы, то есть расходы, в отношении которых парламент не связан ранее принятыми решениями. Дискреционные расходы составляют основную часть бюджета и включают в себя, в частности, расходы на оборону, образование, здравоохранение, охрану окружающей среды, судебную систему, космические исследования, транспорт, помощь зарубежным странам и многое другое.

Стоит отметить, что к обязательным расходам относятся именно трансферты населению, в то время как заработная плата бюджетных работников, так же как и другие текущие расходы бюджетных учреждений, относится к дискреционным расходам.

Если перенести такие принципы деления на обязательные и дискреционные расходы на российский федеральный бюджет, то получится, что обязательные расходы в 2003 году составят примерно 24% расходов бюджета, в том числе обслуживание долга – 14%, трансферты населению – 10%240.

Следует отметить, что на момент написания настоящего доклада на сайте Правительства были опубликованы подготовленные Минфином РФ основные параметры перспективного финансового плана (http://www.government.gov.ru/data/structdoc.html?he_id=102&do_id=930) Источник: материалы проекта Закона о бюджете на 2003г., расчеты авторов.

При внедрении среднесрочного бюджетного планирования в российских условиях к обязательным расходам могут быть отнесены и другие обязательства, требующие многолетнего финансирования, в частности, расходы на финансирование инвестиционных проектов, на выполнение международных договоров, на выполнение некоторых исследовательских работ, а также расходы, запланированные в рамках многолетних федеральных целевых программ. В силу невозможности финансирования всех многолетних обязательств, необходимо будет собрать в единую базу информацию о всех обязательствах данного типа и принимать решения о возможности сохранения каждого из них в отдельности.

Деление расходов на обязательные и дискреционные существенно снижает степень дискреционности при определении величины расходов. Иными словами, величина бюджетных расходов в гораздо меньшей степени зависит от политической конъюнктуры. Это существенно сокращает возможности для лоббизма и популизма при принятии бюджета. Отказ от финансирования расходного обязательства, включенного в перечень обязательных расходов, возможен только при условии отмены такого обязательства. Эта мера будет содействовать решению проблемы нефинансируемых законов (в том числе – нефинансируемых мандатов) и повышению общественного доверия к законодательству. В любом случае знание базового состава расходных обязательств в среднесрочной перспективе должно стимулировать улучшение финансовой дисциплины как со стороны финансовых властей, так и со стороны распорядителей бюджетных средств.