«ТЕО Р И Я И П РА КТИ КА МО РС КО Й Д ЕЯ ТЕЛ Ь Н О С ТИ Факторы развития: ВЫПУСК внутренние и внешние 8 МОСКВА 2006 Теория и практика морской деятельности Серия научных публикаций под редакцией проф. Войтоловского Г.К. ...»

Минэкономразвития России Российская академия наук

СОВЕТ ПО ИЗУЧЕНИЮ ПРОИЗВОДИТЕЛЬНЫХ СИЛ

ТЕО Р И Я И П РА КТИ КА

МО РС КО Й Д ЕЯ ТЕЛ Ь Н О С ТИ

Факторы развития: ВЫПУСК

внутренние и внешние

8

МОСКВА 2006

«Теория и практика морской деятельности»

Серия научных публикаций под редакцией проф. Войтоловского Г.К.

Выпуск 8. Факторы развития: внутренние и внешние. - М.: СОПС, 2006 - с.

Составители: Батурова Г.В., Гиголаев Г.Е., Гудев П.А., Коновалов А.М., Чернявский Е.Б.

СОДЕРЖАНИЕ

СПИСОК ОСНОВНЫХ СОКРАЩЕНИЙ МОРСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ I. ВНУТРЕННИЕ ФАКТОРЫ _ 1. Модальность внутренних условий осуществления морской деятельности _ 1.1. Институциональные аспекты _ 1.2. Финансовые и правовые составляющие 1.2.1. Развитие института платности за пользование морскими ресурсами _ 1.2.2. Концессионные процессы в морской деятельности _ 1.2.3. Федеральные целевые программы _ 1.3. Инновационные аспекты_ 1.4. Экологические проблемы 1.4.1. Экологическая экономика 1.4.2. Процессы экологического алармизма 2. Модальность основных составляющих морской деятельности _ 2.1. Социальная составляющая _ 2.1.1. Демографические тренды 2.1.2. Кадровое обеспечение _ 2.1.3. Привлечение иностранной рабочей силы _ 2.2. Оборонная составляющая 2.3. Транспортная составляющая _ 2.4. Ресурсная составляющая 2.4.1. Водные биоресурсы и их переработка 2.4.2. Неисчерпаемые энергетические ресурсы 2.4.3. Исчерпаемые энергетические ресурсы 2.4.4. Минеральные ресурсы _ 2.4.5. Рекреационные ресурсы II. ВНЕШНИЕ ФАКТОРЫ 1. Модальность международных условий осуществления морской деятельности _ 1.1. Влияние на морскую деятельность России глобальных, региональных и субрегиональных организаций _ 1.2. Морская политика зарубежных стран _ 1.2.1. Морская политика Бразилии _ 1.2.2. Морская политика Австралии 1.2.3. Государственно-частное партнерство в Великобритании _ 1.2.4. Политика Норвегии в сфере промышленного рыболовства _ 1.2.5. Политика Японии в сфере промышленного рыболовства _ 1.5. Международно-правовые аспекты осуществления морской деятельности_ 1.5.1. Возможные изменения некоторых норм международного морского права_ 1.5.2. Становление правового статуса Арктики 1.5.3. Развитие международно-правового регулирования морской деятельности_ 2. Модальность основных составляющих морской деятельности за рубежом _ 2.1. Ресурсная составляющая _ 2.1.1. Водные биоресурсы и их переработка _ 2.1.2. Исчерпаемые энергетические ресурсы _ 2.1.2.1. Нефть 2.1.2.2. Природный газ: Перспективы рынка СПГ 2.1.3. Минеральные ресурсы 2.2. Научная составляющая _ 2.2.1. Оперативный мониторинг Мирового океана с помощью необитаемых автоматических средств 2.2.2. Международное сотрудничество в области защиты от морских природных катастроф III. МЕТОДЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ МОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 1.1. Общие показатели эффективности отраслей морской деятельности 1.2. Российский опыт оценки качества управления прибрежной зоной _ 1.3. Подходы к разработке региональных стратегий устойчивого экономического и социального развития приморских регионов СИСТЕМНЫЙ ОТВЕТ НА СИСТЕМНЫЙ ВЫЗОВ ПРИЛОЖЕНИЕ

СПИСОК ОСНОВНЫХ СОКРАЩЕНИЙ

- Арктический и Антарктический научно-исследовательский ААНИИ институт Росгидромета - Азиатско-Тихоокеанский регион АТР - Балтийская трубопроводная система БТС - Всемирная метеорологическая организация ВМО - Всероссийский нефтяной научно-исследовательский

ВНИГРИ

геологоразведочный институт - Магистральный нефтепровод «Восточная Сибирь – бухта Тихого ВСТО - Глобальная система систем наблюдения Земли ГЕОСС - полиметаллические сульфидные руды ГПС - геологоразведочные работы ГРР - Глобальной системы наблюдений за климатом ГСНК - Глобальная система наблюдений за Мировым океаном ГСНО - Глобальный экологический фонд ГЭФ - Дальневосточный региональный научно-исследовательский

ДВНИГМИ

гидрометеорологический институт Росгидромета - железо-марганцевые конкреции ЖМК - Международная морская организация ИМО - Исключительная экономическая зона ИЭЗ - кобальто-марганцевые корки КМК - Процесс неофициальных консультаций по вопросам Мирового океана и международного морского права - Комплексное управление прибрежными зонами КУПЗ - Международное агентство по атомной энергии

МАГАТЭ

- Международный орган по морскому дну МОМД - морская политика Австралии МПА - международное региональное океаническое соуправления МРОС - минерально-сырьевая база;

МСБ - нефтегазовый комплекс НГК - нефтегазоносная область НГО - нефтегазоносная провинция НГП - Национальная океанографическая комиссия Российской НОК - Национальная репрезентативная система охраняемых районов

НРСОРМ

- начальные суммарные извлекаемые ресурсы углеводородов НСР - объемы допустимого улова ОДУ - региональный морской план РМП СМП - Сеть по океанам и прибрежным районам СОПР – сжиженный природный газ;

СПГ – соглашение «О разделе продукции»;

СРП тут - топливно-энергетический комплекс ТЭК - Всемирная продовольственная организация ФАО - федеральная целевая программа ФЦП - центры нефтегазодобычи ЦНГД - Штокмановское газоконденсатное месторождение;

ШГКМ – Ямало-Ненецкий автономный округ ЯНАО - Межминистерская комиссия по морским ресурсам CIRM - Национальный закон об управлении прибрежной зоной GERCO - Национальный экологический совет

INVEMAR

- Большая морская экосистема LME - Национальная экологическая политика PNGC Организация экономического сотрудничества и развития OECD - Национальная политика в области океанических ресурсов PNMA - Национальная политика в области океанических ресурсов PNRM

МОРСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ РОССИИ:

ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

Начало выпуску серии ТПМД было положено довольно прозаически. Группа составителей и руководитель темы «Оптимизация отношений пользователей различными природными ресурсами прибрежных зон морей Российской Федерации и анализ эффективности морской деятельности страны»

собрались на рабочее совещание для неформального обсуждения влияния исследований СОПС на перспективы развития морской деятельности России. Итог дискуссии был малоутешительным: в Российском государстве отсутствует эффективная пропаганда национальной морской политики, а в обществе – благоприятный когнитивно-идеологический фон в восприятии отечественного мореведения и морепользования. Для большинства населения морская деятельность в лучшем случае выглядит не более чем романтическая экзотика, а в худшем – понимается как чересчур обременительная ноша для экономики страны1.

Для того чтобы исправить сложившуюся ситуацию, было принято решение интенсифицировать популяризацию если уж не всей морской деятельности, то, по крайней мере, результатов своей научноисследовательской работы в этой области, которую Совет по изучению производительных сил много лет ведёт по заказам Роснауки (ранее Минпромнауки России), Минэкономики, Минобороны. Минприроды и др.

Интерес научного сообщества, проявленный к первым выпускам серии ТПМД, выходящим с третьего номера под эгидой Морской коллегии при Правительстве Российской Федерации, стал определённым катализатором задуманного. В семи предыдущих выпусках серии были опубликованы коллективные и индивидуальные монографии, отражающие научные взгляды на характер и процессы развития морской деятельности нашей страны с учётом мировых тенденций, материалы всероссийских научно-практических конференций, организуемых по инициативе нашего института, обзорно-реферативные сборники, подготовленные на основе годовых отчётов о НИР СОПС и сотрудничающих с ним научных коллективов, а также отдельных учёных, занимающихся изучением различных видов морской деятельности. В этой связи необходимо отметить, что публикации, подобные представленной, проходят красной нитью через всю серию «Теории и практики морской деятельности». Интерес, проявленный к аналогичным выпускам (в первую очередь, имеются в виду № 2 «Реферативный очерк» и № 4 «Реализация системного подхода»), уже не раз побуждал к систематическому расширению круга потенциальных читателей, вовлечению в него не только соответствующих подразделений заказчиков, но и заинтересованной научной общественности.

Достаточно сказать, что список рассылки названной серии включает в себя всех членов Морской коллегии при Правительстве Российской Федерации, её Научно-экспертного совета, соответствующие ведущие российские научно-исследовательские институты, учебные заведения и общественные организации, то есть, иными словами, наибольший сегмент российского морского сообщества.

Предлагаемая читателю публикация базируется на материалах отчета, выполненного СОПС в году по результатам проведения научно-исследовательской работы по упомянутому выше проекту «Оптимизация…». Содержание самой НИР, ее структура, состав исполнителей и соисполнителей приведены в Приложении настоящего выпуска.

Теория и практика морской деятельности. Выпуск 5. Динамика развития. М.: СОПС, 2005.

На наш взгляд, «Факторы развития» способны органично вписаться в семью сериального издания ТПМД, отчасти обеспечивая хронологическую преемственность, а конкретно, эволюцию взглядов от оптимизации – к стратегии.

Несмотря на то, что замыслу формирования Государственной стратегии развития морской деятельности Российской Федерации до 2020 года и в более отдалённой перспективе, методологическому аппарату её разработки в самом отчёте уделено значительное место, они остались за текстом в настоящей публикации. Объяснение этому на редкость простое: необходимости этого направления исследований стратегического характера ввиду актуальности проблемы будет посвящён ближайший выпуск ТПМД, и любой заинтересованный читатель вскоре сможет ознакомиться с представлениями ведущих специалистов морского направления СОПС по этому поводу наиболее предметно и детально.

В свою очередь, в коллективе составителей настоящего выпуска сложился общий взгляд на то, что в основу разработки Стратегии должен быть положен программно-целевой метод управления изучением и освоением ресурсов и пространств Мирового океана. Подобный подход предполагает декомпозицию и последующую частичную формализацию целей национальной морской политики с использованием показателей (критериев и индикаторов: универсальных, интегральных, частных, иных) эффективности функциональных и региональных направлений морской деятельности. Именно поэтому самое пристальное внимание в настоящей публикации уделено, как российским наработкам по этой проблематике, так и аналогичному зарубежному опыту.

Составители, как и разработчики реферируемого отчёта, исходили из того, что большинство из функциональных и региональных направлений морской политики России в значительной мере влияют на базовые устои государства: его транспортную, продовольственную и энергетическую безопасность, обороноспособность, макроэкономические результаты морепользования, социально-экономическое развитие российского общества. При этом они принимали во внимание, что методы системного анализа морской деятельности и отдельных её видов, которые осуществляются в условиях большой неопределённости и при повышенных разноплановых рисках, не всегда могут быть построены исключительно на количественных оценках. Здесь на помощь приходят интуиция и эрудиция экспертов, широко и углублённо представляющих всю специфику морской деятельности.

Если говорить о структуре выпуска в целом, то следует признать, что она отлична от представленной в отчёте о НИР. Дело в том, что последний, построенный на основе Техзадания Заказчика, выглядел столь внушительно, разнопланово и многогранно, что сама возможность вписать его в прокрустово ложе формальной логики оказалась крайне затруднительной.

Морская деятельность Российской Федерации, с одной стороны, есть уравнение со многими неизвестными. А с другой – ей имманентно внутреннее единство, армированное многочисленными взаимопереплетёнными связями. Поэтому любые попытки структурировать подобный монолит и вложить его в рамки принятого объёма выпуска этой серии более походят на несбыточное желание распилить магнит. Задача, между тем, стояла вполне конкретная.

Выход был найден на удивление просто: развитие морской деятельности страны зиждется на двух столпах – внутренних и внешних факторах, каждый из которых, в свою очередь, базируется на дуэте «условия компоненты». Первая его составляющая представляет собой совокупность необходимых, но подчас недостаточных предпосылок для осуществления нормального развития второй, поскольку специфика компонент может выдвигать дополнительные требования к условиям. Составителям было небезынтересно посмотреть, сформирована ли в России соответствующая институциональная, финансовая, правовая, инновационная и экологическая среда, предуготовленная своевременным утверждением на самом высоком государственном уровне Концепции ФЦП «Мировой океан» и Морской доктрины Российской Федерации на период до 2020 года? В достаточной ли степени она адекватна текущим, завтрашним, послезавтрашним целям и задачам национальной морской политики? Способствует ли она приостановке и обращению вспять кризисных явлений, охвативших многие виды морской деятельности страны, или, наоборот, усугубляет их?

Придаёт ли она положительный импульс демографическим тенденциям в приморских регионах, нейтрализации угроз национальной безопасности с морских направлений, интенсификации морских перевозок, разработке шельфовых месторождений углеводородов и т.д.?

Второй раздел работы – «Внешние факторы» – представляет собой отнюдь не примитивную компаративистику (как плохо «у нас» и как хорошо «у них»), тем более не отражение в кривом зеркале унылой российской действительности в сравнении с блестящим европейским или североамериканским лоском. Все международные аспекты, структурированные аналогично первому разделу, рассматриваются исключительно через призму их реального или потенциального влияния на морскую деятельность нашей страны. И на базе этого гармоничного двуединства логически выстраиваются подходы к оценке эффективности морской деятельности, ставшие предметом третьей главы и своеобразным мостиком, связующим звеном с последующими сериальными изданиями ТПМД.

Разработчики выпуска отдавали себе отчёт в том, что всё наполнение работы о НИР невозможно отразить в полной мере в настоящей публикации, учитывая жёсткие рамки требований к её объёму. Поэтому судьбу размышлений о Государственной стратегии морской деятельности разделили и некоторые другие тематические главы. Например, глава «Анализ зарубежного опыта мобилизационной подготовки морского хозяйства», несмотря на свой пионерный характер, не нашла отражения в настоящей публикации, поскольку аналогичным вопросам посвящён шестой выпуск ТПМД «Мобилизационное производство в мировом морском хозяйстве», подготовленный Ю.А. Крупновым1.

Иной случай произошёл с такими «выпавшими» или фрагментарно представленными разделами как «Разработка рекомендаций по совершенствованию государственного, военного управления и местного самоуправления в приморских военных городках Мурманской области», «Современные проблемы информационного обеспечения морской деятельности России», «Анализ состояния судостроительных и судоремонтных предприятий России» и др. Работа по такой тематике отнюдь не завершена, она продолжается, и не исключено, что в скором времени её результаты увидят свет в качестве самостоятельных выпусков серии ТПМД.

В силу своей специфики вопросам пространственного развития отечественной экономики СОПС традиционно уделял повышенное внимание, поэтому, – надеемся, – глава «Глобальные, европейские и региональные проблемы развития морской деятельности России на Балтике» войдёт в качестве весомой части в более объёмный труд, посвящённый балтийскому вектору российской внешней и внутренней политики, региональным социально-экономическим вопросам.

Наконец, поскольку настоящий выпуск ТПМД изначально предполагал превалирующую проблемно-ориентированную направленность, некоторые подразделы отчёта о НИР, как правило, информационные, статистические или, напротив, общефилософские, не подпадали под это требование.

Если говорить ещё более общо, то внушительные трансформации произошли со многими тематическими разделами, главным образом, из-за большого объёма исходного материала. Они были Теория и практика морской деятельности. Выпуск 6. Мобилизационное производство в мировом морском хозяйстве. М.: СОПС, 2005.

сокращены или разбиты по неумолимым законам внутренней логики новой структуры. Однако наиболее существенные проблемы морской деятельности страны, освещённые в отчёте о НИР, нашли своё отражение и в «Факторах развития», причём порой в первозданном виде или лишь с небольшими «косметическими»

изменениями.

Осуществление рыночных реформ убедительно показало, что в морской деятельности государство обязано играть более активную координирующую роль.

Безусловно, никто не отвергает преимуществ рыночных механизмов перед плановой экономикой. Эта аксиома справедлива и для суши, и для моря. Цивилизованный рынок, проникнутый меркантильным духом, на порядки чувствительнее к потребительскому спросу в сравнении с другими формами экономической жизни. Однако он сразу же теряет свою чуткость, когда речь заходит, например, о пороговом пределе естественного функционирования экосистем, тем более океанических.

Сравнительно недавно проявились первые тревожные признаки экологического окраса, сопровождающие чересчур поспешную технологическую эволюцию человечества и вызывавшие целую гамму чувств: от лёгкой настороженности до серьёзных опасений. Большинство из них вплотную связано с морской деятельностью, ибо загрязнение Мирового океана приобрело такие масштабы, что поставило под угрозу само существование Планеты. Поскольку основная часть населения мира сконцентрирована в узкой прибрежной полосе континентов и островов, в которой расположены чрезвычайно чувствительные к антропогенному воздействию водосборные бассейны, то последствия промышленной нагрузки на внутренние моря (а через узкие и неглубокие проливы с медленным водообменом и на океаны) становятся поистине катастрофическими.

За последнее столетие возник мощный химико-физический пресс на окружающую среду. Мировой океан ещё способен к самоочищению, однако, при существующих темпах загрязнения морской среды и мирового морепользования не за горами предельные значения естественной биологической очистки. Стало понятным, что существуют границы развития морехозяйственной деятельности, которые определяют так называемую ёмкость биосферы (и её отдельных экосистем). Развитие хозяйственной и любой другой деятельности (скажем, военной, которую нельзя отождествлять с хозяйственной в полной мере) возможно лишь в пределах антропогенной (цивилизационной, деятельностной) ёмкости, связанной с эволюционно сложившимся экологическим порогом. Оно обязано находиться в определённом коридоре, допускающим воспроизводство естественных возобновляемых ресурсов и действие биотического механизма саморегуляции морской природной среды.

Кроме того, не исключено, что техногенная эмиссия парниковых газов в конце XX века привела к повышению на 20%1 уровня Мирового океана, о чем свидетельствуют и поверочные расчёты.

Всё чаще стали появляться тревожные сигналы о небывалой деградации морской среды, которую вызывает хищная экономическая политика, направленная исключительно на удовлетворение аппетитов транснациональных корпораций и на получение ими очередных сверхприбылей.

King Alexander, Schneider Bertrand. The First Global Revolution. A report by the Council of the Club of Rome.

N.Y.: Pergamon Press, 1990. pp. 36-38; Wood David O., Kaya Yoichi, ed. Environmental Modeling for Climate Policy Analysis. Cambridge: MIT, 1990. pp. 50-53.

Стало заметным, что в целом наиболее декларируемые глобальные проблемы, в первую очередь экологические (выбросы в атмосферу, возможное изменение климата, уменьшение рыбных запасов в Мировом океане и т.д.), не решаются и имеют тенденцию к усугублению. Предпринимаемые здесь международные усилия пока по большей части ведут к провалу.

Вот почему государство не может самоустраняться от координации, регулирования малоэффективную практику низведения себя лишь к рангу «ночного сторожа», а более решительно устанавливать «правила игры», определять условия производственной деятельности, при которых полнее раскрывается творческая активность и индивидуальная предприимчивость всех агентов рынка. Вот почему вопросам малоразвитых на сегодня в России концессионных отношений как одной из многочисленных форм государственночастного партнёрства, развитию института платности за пользование морскими био- и энергетическими ресурсами, анализу причин сдерживания рентоориентированного налогообложения в настоящей публикации отводится первостепенная роль. Мало того, все эти инструменты давно известны миру, они просты, апробированы и хорошо зарекомендовали себя на практике. Оборотная сторона той же «природоохранной» медали – повсеместное сращивание, точнее сказать, симбиоз, согласно расхожему мнению, внешне неполитизированных (даже аполитичных) и неангажированных властью либо какими бы то ни было финансово-промышленными группировками общественных «зелёных» организаций с миром большого бизнеса и «чёрных» денег. Конечно, представляется проблематичным отменить законы физики, а потому необходимо соблюдать тонкий, хрупкий баланс между имеющей под собой веские причины объективной озабоченностью состоянием морской среды (тем более, экологической экономикой) и экологическим супералармизмом, который используется для нагнетания в обществе истерии и бойкого лоббирования интересов ТНК.

В этом контексте заслуживает внимания позиция Н.А. Косолапова, озвученная в ходе научной конференции, состоявшейся в СОПС 28 октября 2004 г. Её основной лейтмотив: России надлежит не вступать в лобовое столкновение с процессом институционального оформления глобализации, а, напротив, принять в нём действенное участие, попытавшись повлиять на него таким образом, чтобы он в наибольшей степени отражал её интересы1. В первую очередь имеется в виду развитие сетевой структуры ГСОУ (глобальной системы океанического управления), – непосильной и неподвластной государству, поддающейся регулированию лишь на надгосударственном уровне, в корне отличающаяся от традиционных схем, основанных на межправительственных отношениях Подр.см.: Теория и практика морской деятельности. Выпуск 3. М.: СОПС, 2004. С. 13-31.

и организациях на базе международного права1. Однако это ни в коей мере не решает проблемы межгосударственных отношений. Россия стоит перед лицом актуальной проблемы разрешения и предотвращения территориальных споров и конфликтов на межгосударственном уровне, но в контексте глобализирующегося мира, что всецело зависит от степени нашей интеграции в международные институты. В первую очередь среди возможных источников конфликтов по периметру российских границ следует выделить:

1. Российско-норвежские споры – «серая зона» в Баренцевом море, комплекс проблем, связанных со Шпицбергеном и 200-мильной зоной, объявленной Норвегией.

2. Отношения с соседями по балтийскому региону, особенно с учётом проблемы развития Калининграда и строительства Североевропейского газопровода (в этой связи предложения, прозвучавшие в эстонском парламенте, относительно расширения зоны территориальных вод Эстонии в Финском заливе, с тем, чтобы трубопровод оказался в акватории, находящейся под эстонской юрисдикцией, не выглядят такими уж абсурдными, учитывая отсутствие окончательного территориального урегулирования с этой страной).

3. Отношения с Украиной, Грузией и Турцией по вопросам морской деятельности в Черноморской бассейне (например, вопрос эксплуатации Керченского пролива и функционирования путей транспортировки углеводородов в этом регионе).

4. Взаимоотношения со странами Каспийского региона по вопросам эксплуатации ресурсов Каспия, что особенно актуально в связи с активизацией США в этом регионе (американские военные объекты в Азербайджане, возможность активных, в том числе военных, действий США с целью смены режима в Иране и, потенциально, в Туркменистане).

5. Российско-японские отношения, особенно в связи с проблемой Курильских островов и эксплуатацией биоресурсов в территориальных водах и исключительной разграничения континентального шельфа. Отношения в треугольнике «Россия – КНР – КНДР» и, в частности, проблема устья реки Туманная (возникновения новых притязаний Китайской Народной Республики на этот район исключать нельзя, а строительство китайского порта могло бы иметь самые серьёзные негативные последствия для всего дальневосточного региона – прежде всего, его транспортной инфраструктуры, но не только).

См.: Теория и практика морской деятельности. Выпуск 5. Динамика развития. М.: СОПС, 2005. С. 185.

нефтегазодобывающих и транзитных регионов, предыстория которого такова. Впервые после окончания Суэцкого кризиса 1956 года, который существенно осложнил отношения между арабскими и западноевропейскими странами, в Соединённых Штатах осознали необходимость выстраивания системы прочных взаимоотношений с государствами Ближнего Востока, основными поставщиками энергоресурсов.

При этом активно использовался популярный и в сегодняшнее время тезис о «взаимозависимости» (во многом ставший составной частью более общей концепции «глобализации»). Его логика основывалась на утверждении о том, что экономики США и стран Западной Европы тесно взаимосвязаны, также как и их безопасность - в свою очередь, экономическое процветание западноевропейцев, а значит и безопасность США, зависят от регулярных поставок энергоресурсов - следовательно, было заявлено о необходимости налаживания отношения с государствами этого региона. Мотивацией подобного рода сотрудничества, которое всегда декларировалось как «взаимовыгодное», стало утверждение о существовании тесной взаимозависимости между экономиками государств Запада и развивающимися странами.

В дальнейшем эта проблематика стала неотъемлемой частью стратегии Североатлантического альянса в отношении стран и регионов, не входящих в зону ответственности блока. Во второй половине 1960-х гг. в ходе ключевого для развития Альянса «исследования Пьера Армеля», сессии Совета НАТО были представлены рекомендации по прогнозированию и урегулированию кризисных ситуаций за пределами традиционной зоны ответственности, целью которых было, в том числе, и обеспечение бесперебойных поставок энергоресурсов.

Современное положение дел особого оптимизма не внушает. После окончания холодной войны страны НАТО стали активно привлекать государства как бывшего Советского Союза, так и социалистического лагеря в целом, к участию в программе «Партнёрство ради мира» (ПРМ). Кроме того, активное взаимодействие происходило через созданный ещё в конце 1960-х гг. Комитет НАТО по вызовам современному обществу, в рамках которого проводятся большое количество экологических программ, направленных на демагогическое достижение «устойчивого развития». За последние годы в ПРМ и другие западные программы и гранты (экологические, научно-образовательные и т.д.) были вовлечены государства бывшего СССР, имеющие выход к Каспийскому морю. Этот факт свидетельствует не только об общем укреплении влияния НАТО в этом регионе, но и о том, что он потенциально направлен на обеспечение регулярных и контролируемых поставок энергоресурсов.

Происходит медленная, но неуклонная, «азиатизация» блока НАТО. Она выражается в укреплении этой организации в зонах перспективных месторождений энергоресурсов и путей их транспортировки, а также в приобретении выгодных стратегических позиций в отношении держав, способных хотя бы потенциально помешать реализации этих целей (прежде всего, Китая и России). Укрепление влияния, как Соединенных Штатов, так и всего Альянса, в регионе от Черноморского побережья (Украина, Грузия) до границ Китая говорит о том, что в перспективе основной задачей НАТО будет охрана проходящих из черноморского, прикаспийского и других регионов нефте- и газопроводов1.

Учитывая тот факт, что Россия уже фактически вытеснена из районов Балтийского и Черного морей, приоритетной задачей со стратегической точки зрения можно считать недопущение уменьшения её влияния в прикаспийском районе. Анализ стратегии Североатлантического альянса в этом, а также других См.: Богатуров А.Д. «Стратегия перемалывания» в международных отношениях и внешней политике США. М.: УРСС, 2004. С. 28.

ресурсодобывающих и транзитных регионах мог бы позволить выработать адекватный ответ и сформировать продуманную линию практических действий России на этом и других направлениях.

Представляется, что в сложившихся обстоятельствах Соединённые Штаты и их союзники по НАТО будут совершенствовать механизмы сохранения стабильной политической (не значит динамично развивающейся экономической) ситуации в Российской Федерации, которая входит в число крупнейших ресурсодобывающих государств. С целью сохранения за Россией статуса сырьевой державы и гарантирования бесперебойных поставок энергоресурсов странами Запада могут быть предприняты следующие действия: формирование в Российской Федерации политической элиты подконтрольной внешнему управлению (в случае с научно-экспертным сообществом эта задача весьма успешно реализуется в регионах, где действует большое количество зарубежных фондов и научно-образовательных организаций, финансирующих и распределяющих гранты по приоритетным для них исследованиям); все большее привлечение к участию в разработках нефтегазовых ресурсов иностранных компаний, выступающих в качестве своеобразных «агентов влияния» тех или иных заинтересованных государств и лоббирующих не только экономические, но и политические интересы США и их союзников. Кроме того, существует, хотя и маловероятная, но возможность поднятия на Западе вопроса о включении России в состав блока НАТО.

Выдвижение подобного рода предположения, на первый взгляд весьма фантастического, связано с тем, что путём включения нашей страны в НАТО Соединённые Штаты могут: поставить под натовский контроль ядерный потенциал России; обрести выгодный плацдарм для борьбы с Китаем; гарантировать стабильность поставок энергоресурсов.

В этом свете развитие особых взаимоотношений между Российской Федерацией и НАТО (Постоянный Совет Россия–НАТО, участие МПР России и других министерств и ведомств в программах Комитета НАТО по вызовам современному обществу) не следует расценивать как проявление доброй воли, заботы со стороны стран Западной Европы и США. Формирование подобного рода механизмов консультаций и согласования позиций – это один из способов достижения своих экономических, политических и других интересов в отношении России. Речь не идёт о прерывании сотрудничества.

Проблема состоит лишь в том, что оно должно быть действительно взаимовыгодным. В этой связи, например, нельзя настаивать на прекращении натовских экологических программ на Каспии, которые направлены на формирование выгодного для Запада варианта развития этого региона. Следует, по крайней мере, стремиться поставить их под частичный государственный контроль, включать в их состав незаинтересованных представителей российского научно-экспертного сообщества и т.д.

Существуют и угрозы морской деятельности России более глобального характера. Видно, что остановить расползание оружия массового уничтожения не удаётся. «Ядерный материал, необходимый для производства заряда, не превышает объёма футбольного мяча и легко доставляется в контейнере в трюме корабля», – пишет Грэм Эллисон, выдающийся политический мыслитель современности1. На создание смертоносного оружия требуется 15 кг высокообогащённого урана и всего 7 кг плутония. Носители ядерного заряда, небезопасные сами по себе из-за отсутствия должного объёма натурных испытаний, не имеющие достаточного уровня надёжности, которые оказались или окажутся в руках новых владельцев, при их использовании чреваты значительными отклонениями траекторий полёта и поражением самых непредвиденных целей.

Грэм Эллисон. Худшее ещё впереди? Россия и США должны объединиться против ядерного терроризма // Россия в глобальной политике. № 1 (ноябрь/декабрь) 2002. С. 43.

морепользование всё больше тяготеет к своей прибрежной зоне (ПЗ), проблемам её законодательного оформления в настоящей работе уделено серьёзное внимание. Ударение на этом аспекте сделано ещё и потому, что в отечественные ПЗ всё более бесцеремонно вторгается не лишённая своеобразия состязательность как между российскими, так и иностранными интересами, чреватая обострением противоречий.

Сегодня в прибрежных районах Мирового океана постиндустриальные, да и развивающиеся страны видят ключ к широкому управлению национальной экономикой. В последние годы усиливается внимание к формированию разного рода унифицированных национальных стратегий развития морской деятельности, на что в «Факторах развития»

обращено определённое внимание.

В таких условиях эволюционирование международно-правовых вопросов, и сейчас находящихся в невероятно шатком, неравновесном, дисбалансированном состоянии, может принять две траектории. Первая сводится к настойчивым попыткам приостановить действие ряда организационных и регуляционных институтов, учрежденных в соответствии с Конвенцией ООН 1982 года. Вторая заключается в формировании новых наднациональных учреждений, которые делегируют себе ответственность за реализацию национальных морских стратегий на принципах устойчивого развития.

Обе траектории имеют своим началом американский подход к процессу формирования международных условий эксплуатации Мирового океана. Исторический опыт свидетельствует о том, что в Соединённых Штатах почти феноменально умеют, в зависимости от характера и размеров предстоящих издержек, сделать любой из векторов преобладающим, что означает для России сомнительный выбор следования строго в кильватере американской политики или на траверзе её курса, закрывая глаза на попрание негласного закона, гласящего, что никто не вправе возводить свои интересы, требования и прихоти в ранг эксклюзивности.

международного морского права. Сегодня всё чаще слышится призыв к расширению международного контроля за морской деятельностью суверенных государств, а нередко и к созданию инструментов прямого управления Мировым океаном. Опять-таки без разработки и принятия на государственном уровне общей стратегии развития океанопользования Россия не сможет обеспечить свое эффективное встраивание в процесс становления нового миропорядка, формирующегося под воздействием экономической и политической глобализации, который проявится в Мировом океане в первую очередь.

Региональная проблематика представлена в настоящем выпуске ТПМД, в первую очередь, Арктическим направлением. Для большинства приморских регионов России морская деятельность имеет определяющее социально-экономическое значение, но для районов Крайнего Севера – решающее. При исследовании вопросов развития Арктической зоны страны специальное внимание было уделено политико-правовым проблемам установления внешней границы континентального шельфа, оценке перспектив танкерных перевозок нефти, нефтепродуктов и сжиженного природного газа по Северному морскому пути, а также развитию строительства портовой инфраструктуры на прибрежьях арктических морей в зависимости от перспектив нефтегазового комплекса и состояния рынка углеводородов. С учётом особого климатоформирующего и военнополитического значения Арктики, наличия значительных запасов энергоресурсов, в принципе, здесь следует ожидать усиления голосов объединённой Европы и НАТО. Такая постановка, безусловно, чревата прямым воздействием не только на политико-правовой торг, но и на процессы формирования международных условий морской деятельности и не только в этой части Мирового океана. Главная угроза национальным интересам в Арктическом регионе исходит от отсутствия у России чётко сформулированных, оформленных политически и обоснованных законодательно интересов и позиций по отношению к региону, в результате чего содержание политики открыто манипулированию со стороны различных клановых устремлений, а реализация даже принятых решений, как показывает практика, не гарантирована. Разработчики темы «Оптимизация...» не сомневаются в необходимости содействия осуществлению поиска и защите государственных интересов в Арктике.

На наш взгляд, представленную работу отличает как прикладная направленность, так и широта охвата: от целого шлейфа проблем, связанных с идентификацией интересов различных пользователей природными ресурсами прибрежных зон, и коллизий внутреннего российского морского законодательства до вопросов государственного управления морской деятельностью и анализа глобальных вызовов в этой сфере. При подготовке к изданию настоящего выпуска было учтено, что читателю необходимо предоставить возможность пристальнее вглядеться в проблемы, мешающие нормальному развитию морской деятельности России. Среди них и существующая инвестиционная практика, и демографический фактор, и слабая обеспеченность приморских регионов трудовыми ресурсами, и насущная необходимость модернизации системы подготовки кадров морских профессий, и критическое состояние отечественных сетей наблюдений за морской средой, и многое-многое другое.

Беспристрастные цифры официальной статистики подчёркивают сегодняшнюю мизерную долю морской деятельности в создании валового внутреннего продукта нашей страны. Она, увы, не превышает 1%1, причём на всех функциональных и региональных направлениях национальной морской политики. Оказывается, что вклад промышленного рыболовства менее 0,55%, морских перевозок – 0,2%. Несмотря на то, что начальные извлекаемые ресурсы углеводородного сырья на российском шельфе оцениваются в млрд. тонн условного топлива, что соответствует 25% общемировых запасов, добыча нефти и газа здесь практически не ведется. Исключением стал, если не считать незначительные газовые и газоконденсатные разработки в Азовском море (Бейсугский лиман), лишь сахалинский проект, где в 2004 году было добыто около 2 млн. т нефти, но это составляет всего лишь порядка 0,5% от общей добычи Российской Федерации. Все перечисленные показатели в принципе укладываются в статистическую погрешность измерений, которой вполне можно пренебречь в серьезных научных дискуссиях и программных документах, направленных на исполнение известного Послания Президента Федеральному Собранию в части необходимости удвоения ВВП. В наш век предельного прагматизма такое положение дел лишний раз даёт чиновникам, далёким от морской проблематики, повод на высказывания о ненужности морской деятельности, – этой «обременительной роскоши», – для «сухопутной» России в стиле безымянного сотрудника морского ведомства времён адмирала Фёдора Ушакова, прославившегося фразой: «России нельзя быть в числе первенствующих морских держав, да в том и не представляется ни пользы, ни надобности». В обществе принижается роль и подчас забывается морской вектор развития, находящийся в арьергарде столпов российской экономики.

Вместе с тем, мировая практика свидетельствует как раз об обратном. Морская деятельность всегда была и остаётся весьма прибыльным делом.

В настоящее время львиная доля (97%) всемирной торговли осуществляется через морские транспортно-коммуникационные магистрали2, установление тотального контроля над которыми – в числе ярко выраженных приоритетов внешней политики развитых стран мира. Стоимость фрахта судов, обеспечивающих морские мировые перевозки грузов, ежегодно составляет $120-150 млрд., причём, если посмотреть на этот показатель в динамике, выяснится, что он неуклонно растёт практически в геометрической прогрессии.

Встречаются цифры, свидетельствующие о том, что вклад морских перевозок в создание См.: Теория и практика морской деятельности. Выпуск. 3. М.: СОПС, 2004. С. 174.

Грей М. Ллойдз Лист, 18 окт. 2000 г. № 57, 710.

общемирового валового продукта превышает его десятую часть1. В мире существуют страны, живущие (и неплохо живущие) в основном за счёт транзита грузов морским путём. Россия, ещё окончательно не утратившая ни транспортно-транзитный потенциал, ни флот, контролируемый страной безотносительно флага регистрации, ни портовые мощности, ни припортовую инфраструктуру, влияющие на конкурентоспособность перевозчиков, перманентно вытесняется с рынка экспорта транспортных услуг.

Стоимость ежегодно добываемых в море объектов промысла колеблется от $35 до 40 млрд. ФАО ООН прогнозирует к 2010 году резкий скачок спроса на морепродукцию в мире с нынешних 70 млн. т до 110-120 млн. т. Сырьевая база рыболовства, как правило, включает в себя биоресурсы пресноводных водоемов, внутренних и окраинных морей (с их 200-мильной исключительной экономической зоной и континентальным шельфом), а также доступные для эксплуатации запасы гидробионтов в зонах других государств (по соответствующим соглашениям) и в открытых океанических районах на основе международных договоренностей. Практически все страны, имеющие выход в акватории Мирового океана, стремятся к наращиванию своего присутствия именно в конвенционных районах, а особенно в открытой его части за пределами конвенций, к увеличению своего рыболовецкого потенциала, к использованию всего спектра международно-правовых инструментов в отстаивании собственных интересов (яркий пример того: умелое ограничение российского промысла с помощью чрезмерных квот, предосторожных рекомендаций и полуполитических манипуляций ИКЕС и НЕАФК, принимающих решения, выгодные странам ЕС и США), то есть к переделу и этого рынка в свою пользу.

Усиление соперничества среди развитых в рыболовном отношении государств за право пользования морскими водными биоресурсами происходит на фоне беспрецедентного по своим масштабам практически добровольного ухода России из наиболее перспективных зон океанического лова со ссылкой на априорную его убыточность (необходимы танкеры сопровождения для дозаправки и т.д.). Так, наша страна практически покинула традиционные высокопродуктивные районы промысла в Северной Атлантике: ИЭЗ Норвегии, Фарерских островов, Гренландии, конвенционные районы НЕАФК и НАФО; в Центральной и Южной Атлантике: ИЭЗ Марокко, Мавритании и Намибии; в ЮгоЗападной Атлантике: ИЭЗ Аргентины и конвенционный район Анткома (Южный океан, воды Антарктики); в Южной и Северной частях Тихого океана; в Индийском океане.

Всего в Мировом океане за пределами ИЭЗ России существует возможность осваивать до 5,5 млн. тонн, а также около 4,5 млн. тонн криля, что сопоставимо с общим объёмом сегодняшних российских уловов.

Пресс-релиз компании IBM. М., 2005.

Следствием этого становится сужение ресурсной базы морского промышленного рыболовства Российской Федерации исключительно в границах собственной прибрежной зоны, что создаёт нежелательный прецедент при завершающемся разделе ресурсов и пространств Мирового океана. Занимавшая попеременно первое-второе место в мире по объёмам уловов наша страна, снизившая этот показатель более чем в 3 раза, мгновенно уступила лидерство Китаю, который вылавливает около трети мировой рыбной продукции.

недоиспользуется, причиной чему стало разделение всей отрасли на две составляющие:

прибрежное рыболовство и рыболовство в исключительной экономической зоне, а значит и расчленение единого промыслового запаса.

Не менее прибыльна мировая добыча нефти и газа на морском шельфе, оцениваемая суммой в $80-100 млрд. В целом использование шельфового углеводородного потенциала играет существенную и всё возрастающую роль в мировой экономике. За последние 15 лет общий рост мировой добычи нефти составил 26%, при этом приращение шельфовой составляющей было несоизмеримо выше – более чем в два раза. Согласно прогнозам на 2015 год эта тенденция сохранится и даже усугубится:

разработка шельфовых углеводородов по интенсивности будет более чем вдвое превышать континентальную добычу.

Обусловлено это в первую очередь тем, что месторождения суши находятся на пороге истощения, и их освоение не сможет покрыть надвигающийся в ближайшем будущем сырьевой дефицит. Уже сейчас приращение запасов происходит в условиях снижения их качества, увеличения плеч транспортировки и повышения трудоёмкости обогащения добываемого сырья при уменьшении вероятности открытия новых крупных месторождений нефти и газа, цветных металлов, других полезных ископаемых. А в Мировом океане обнаружены громадные залежи железомарганцевых конкреций, кобальтомарганцевых корок, глубоководных полиметаллических сульфидов, фосфоритов и т.д.

Для полноты картины к этим данным следует добавить мировой рынок судостроительной продукции, объём которого составляет $120-150 млрд. в год. Россия здесь представлена более чем скромно. Причём даже иностранные заказчики, работающие на российском рынке и прельщённые балансом цены и качества продукции российских верфей, вынуждены приобретать электронную начинку систем управления судами, что называется, на стороне.

Кроме того, не стоит забывать о повсеместном использовании рекреационных ресурсов приморских районов, тем более что существуют целые страны и регионы, экономика которых зиждется на морском туризме. В самом широком смысле к последнему могут быть отнесены помимо традиционного круизного судоходства, яхтенно-катерного спорта и морских паромных сообщений, пляжный, научнопознавательный, культурно-археологический и экстремальный туризм, дайвинг, а также морские экскурсии. Есть морская составляющая в экологическом, спортивном, приключенческом, поисковом, деловом, лечебном (талассотерапия) и конгресс-туризме (на круизных судах). Объектами туристского интереса служат сама морская хозяйственная деятельность, морская история (морские музеи, суда-памятники и т.д.), выставки судового, портового и океанографического оборудования. Популярны международные морские выставочные форумы.

Приморские районы России обладают богатыми природно-рекреационными возможностями, которые пока используются лишь в ограниченных масштабах.

Хронические недостатки в уровне сервиса и развитии инфраструктуры туризма, высокие цены и другие причины препятствуют притоку иностранных рекреантов и выталкивают огромные потоки отечественных за границу. Отрицательное влияние оказали межнациональные конфликты и нестабильность на юге и в сопредельных странах.

Всё же в последние годы ситуация в приморском рекреационном хозяйстве страны стала заметно улучшаться. Не случайно даже Всемирная туристская организация прогнозирует, что Россия к 2010 году войдет в первую десятку стран по числу принимаемых туристов, будет дополнительно создано в отрасли 1,6 млн. рабочих мест, а ежегодные доходы государства возрастут до $36,9 млн1.

Во многих российских республиках, краях и областях, почти полностью ориентированных на море, вклад морской деятельности в валовой региональный продукт отнюдь не укладывается в пресловутый 1%. Это говорит о том, что отношение к морской деятельности не более чем как к праздному времяпрепровождению, чревато хорошо предсказуемыми негативными последствиями не только для отдельных тяготеющих к морю регионов, но и для страны в целом. Потенциал морской деятельности в деле удвоения ВВП до конца не исчерпан, а его реализация достигается отнюдь не «механическим» умножением каждой морской компоненты на 2 или, в лучшем случае, увеличением общего вклада с 1% до 2%, – сама структура валового внутреннего продукта обязана изменится в пользу морской составляющей.

Морская деятельность Российской Федерации. Ежегодник. М., 2005.

В условиях затянувшегося экономического кризиса, невозможности мгновенного проведения системных и структурных преобразований в морской деятельности, в первую очередь связанных с обновлением и возвратом под свой флаг флота, капиллярных государственных дотаций на поддержание наиболее кризисных функциональных направлений национальной морской политики, перманентного «кадрового голода», ограниченности ресурсов требуется концентрация на тех сферах, которые ещё конкурентоспособны и соответствуют долговременным общенациональным интересам России. На первых этапах необходимо и достаточно выделить в сложившейся иерархии морской деятельности с учётом специфики каждого из функциональных направлений, в том числе и с точки зрения потребных материальных затрат (относительных и абсолютных), а также дифференцированного подхода к приморским регионам 2- приоритетных вектора инвестиционного развития, своего рода точки роста, к остальным применяя принцип: «не навреди». Понятно, что в перспективе следует уделять внимание всем без исключения направлениям в комплексе, дистанцируясь от однобокого накачивания какого-нибудь из них, как правило, зависящего от сиюминутной конъюнктуры рынка, в ущерб остальным. Однако чтобы исключить ситуацию типа «лебедь, рак и щука», ситуацию бесполезного распыления более чем скромных сегодняшних средств на «всё и вся», в каждом приморском регионе необходимо консолидировать усилия лишь на нескольких ключевых отраслях, способных подтянуть за собой смежные.

Дезинтеграция Советского Союза, коллапс соцлагеря, экономическая чехарда 90-х годов прошлого века усугубились тем, что тотальная (от внутренних цен до внешней торговли и трансграничного движения капиталов) либерализация привела к разрыву производственных цепочек, скачкам цен, кризису неплатежей и все более усиливающемуся бегству капитала в оффшоры. Вопреки предсказаниям ультралиберальных российских экономистов, открытие экономики для иностранной конкуренции не только не привело к оживлению предпринимательской активности, в том числе инвестиционной, но, напротив, буквально обрушило ее.

Для морской деятельности Российской Федерации повсеместное засилье временщиков с их ущербной логикой в стиле «после нас хоть потоп», калькирование западных экономических шаблонов, продиктованных желанием скорее войти в струю глобализации, монетаристский взгляд на морепользование и мореведение, насквозь проникнутый аррогантностью ко всему, что не вписывается в «смехотворную», – по выразительному определению Гельмута Шмидта, – идеологию «ценности биржевой акции» и «законы экономического детерминизма для политики», привели поистине к катастрофическим последствиям.

Флот, и без того устаревший и не проходящий возрастной ценз, необходимый для заходов в порты Западной Европы, Северной Америки, Японии, ушёл под удобные флаги. Рыбопромышленникам стало выгоднее сдавать сырую продукцию за рубежом. Почти половина продовольственного рынка страны стала формироваться из приобретенных втридорога импортных рыбопродуктов, переработанных из отечественного сырья. Передача наиболее доходных шельфовых месторождений полезных ископаемых в частные руки сформировало узкую прослойку олигархов, которые, конечно, имеют слабый голос в мировой финансовой элите, но при этом успели полностью освободить себя от привязки к конкретным типам опыта и лояльности существующим традициям.1 Велика угроза того, что основные дивиденды от добычи российских углеводородов пойдут в карман транснациональных корпораций. Масштабы освоения недр на несколько порядков превышают уровень их разведанности. Научно-исследовательские суда переориентировались на трансокеанский или экстремальный туристический бизнес в Арктике для состоятельных иностранцев. В то время как наукоёмкая экономика требует адекватного научного и информационно-аналитического сопровождения, Россия в теории маринизма и инфосфере всё более интеллектуально провинциализировалась, и, увы, этот процесс продолжается. Военно-Морской Флот едва успевал найти финансовые средства на утилизацию военной техники и вооружения. Судостроители вступили между собой в непримиримую битву за размещение иностранных заказов на своих верфях, которые почти на 100% оказались загружены именно западными и восточными партнерами, а не вписавшиеся в траекторию глобального рынка были выброшены его неумолимыми законами за борт.

К счастью, на продолжении такой вышедшей из доверия экономической политики сегодня не настаивают и наши партнеры на Западе. Подобный поворот связывают с изменившимся типом ожиданий в отношении России, от которой хотят элементарного наведения порядка внутри страны, борьбы с коррупцией и уже не требуют безапелляционного следования рецептам Вашингтонского консенсуса – наиболее жесткой версии политики МВФ, дискредитировавшей себя в глазах западной элиты. Внешний долг будут использовать как дополнительный рычаг в первую очередь для удовлетворения своих политических или экономических целей (в случае явно неразумного курса), но навряд ли станут проявлять настойчивость в беспрекословном проведении прошлой экономической политики2.

«Новая экономика», на которую сделали ставку США, ЕС, Япония, «азиатские тигры», Китай, чрезвычайно энергоёмкая. Весьма ограниченная собственная ресурсная база принуждает их к активной экспансионистской политике в отношении остального мира. В битве за ресурсы начался его новый раздел, причем, поскольку «дешёвые» континентальные нефтегазовые месторождения с эффективными плечами доставки, оптимальными логистическими схемами либо уже исчерпаны (во всяком случае, известны сроки закрытия скважин), либо находятся в политически нестабильных районах, то актуализируется продолжающийся делёж пространств Мирового океана. Добыча полезных ископаемых переориентируется на шельфовые зоны, океанические области дна. Все это ставит Россию в крайне непростое положение, как при выработке транспортной, рыбопромышленной, энергетической, научно-исследовательской, военноморской, судостроительной, любой другой стратегии, так и при их практическом осуществлении.

Сложившееся положение вещей стало результатом структурных сдвигов в экономике, ведущих к образованию транснациональных корпораций. Опираясь на финансовую мощь и новейшие информационноСобственно, одной из фундаментальных привилегий, сопутствующих такому статусу, становится глобальная экстерриториальность, способность выходить, минуя национальные ограничения, в мировое политическое, экономическое, информационное пространства. Главная угроза для государственного суверенитета, равно как и для национально-культурной идентичности государствообразующих, общественных структур и отдельных граждан начинает исходить именно от тех элитарных альянсов, которые постепенно избавляются от контроля со стороны собственных народов, тяготятся нормами национальной ответственности. Положение усугубляется тем, что влиятельная часть мировой экономической (в первую очередь финансовой) элиты и представителей «четвёртой» власти стремится к такому же экстерриториальному статусу.

Российская внешняя политика перед вызовами XXI века. Доклад Совета по внешней и оборонной политике. М., 2000.

коммуникационные технологии, ТНК имеют возможность отслеживать в реальном времени тончайшие нюансы ситуации на рынках во всех уголках планеты и принимать решения по мгновенной переброске огромных масс капитала из одного региона в другой. Это позволяет им контролировать не только сам глобальный рынок, все потоки, входящие и исходящие из него, но и политику государств в своих интересах.

Такой надзор существует сегодня не только de facto, он оформлен официально в виде так называемого Вашингтонского консенсуса – свода правил, которыми обязаны руководствоваться правительства стран, рассчитывающих на поддержку Международного валютного фонда, Мирового банка, Европейского банка реконструкции и развития и других глобализационных институтов. Обязательными компонентами в этой игре становятся плавающий валютный курс, открытость национальных экономик для мирового капитала, приватизация государственной собственности, свободный доступ на финансовые рынки так называемых нерезидентов, обеспечение частной собственности на землю и другие природные ресурсы, интеграция банковских систем.

Россия же, из-за общего отставания за предыдущий период, неспособности эффективно конвертировать значительные научные и интеллектуальные ресурсы, накопленные в военнотехнологической сфере, несмотря на все свои потенциальные возможности, может быть обречена лишь на догоняющее развитие. На общей ситуации негативно сказывается кризис фундаментальной науки. Мы не только теряем многие заделы, но и все меньше понимаем тенденции мирового развития, в том числе и в морской деятельности.

Без протекционистских барьеров, замедления темпов глобализации, ревизии ее основных законов, играя исключительно по правилам, исходящим из мировых центров влияния, российская морская деятельность, которая и сейчас находится далеко не в лучшей форме, не выживет. Если не принимать во внимание отечественные финансово-промышленные компрадорские элиты, которым будет наиболее фривольно при таком раскладе, лишь отдельные функциональные направления национальной морской политики (в части освоения минеральных и энергетических ресурсов да, возможно, морских перевозок) смогут удержаться на плаву, но и они обречены на жалкое существование. Возможно, для поддержки наиболее кризисных отраслей морепользования (и не только), следует прекратить искусственно завышать курс рубля, поощряющий импорт и подавляющий отечественную промышленность.

Процесс глобализации давно уже охватил и Мировой океан, этот факт выражается технологически доступные морские ресурсы при одновременном сохранении общих свобод в использовании морских пространств1. Международный режим использования ресурсов Мирового океана, вероятно, претерпит еще значительные изменения в пользу технологически развитых государств, «оседлавших» глобализационные процессы. Можно прогнозировать прогрессирующее стремление со стороны технологически развитых стран бесцеремонно вытолкнуть Россию на периферию освоения пространств и ресурсов Мирового океана, ограничить её морскую деятельность исключительно прибрежной зоной.

Синецкий В.П. Морская деятельность в условиях глобализации // МЭиМО. № 1. 2003.

Ещё одной глобальной угрозой морской деятельности России становится опасность дальнейшей дезинтеграции страны и ее полного отчуждения от пространств и ресурсов Мирового океана. Тактический союз Российской Федерации с США и их партнёрами в рамках антитеррористической коалиции «открыл перед Западом стратегическую возможность, …(заключенную в – авт.) создании предпосылок для поступательной геополитической экспансии западного сообщества в глубь Евразии»1. И хотя автор этой цитаты не считает, что подобный натиск на постсоветское пространство серьёзно противоречит российским интересам, а, напротив, подчёркивает, что «Россия не имеет иного выбора, если желает сохранить важнейшее из её территориальных приобретений», ибо «можно уверенно утверждать, что без помощи Запада российское владение Сибирью не будет долгим»2, у нашей страны на этот счёт может иметься иная позиция. И сколь бы уничижительным ни казался для нас подобный пассаж, к мысли автора следует отнестись со всем возможным вниманием.

С удивительной закономерностью территориальные притязания к нам соседей географически совпадают с удобными выходами к акваториям Мирового океана. Это в принципе хорошо укладывается в концепцию Алфрэда Мэхэна, а консерватизм политической мысли Соединённых Штатов, особенно если она приносит ощутимые дивиденды, присущ со времен колонизации Дикого Запада.

В связи с продвижением глобализации в морской деятельности Российской Федерации следует ожидать активизацию всякого рода новоявленных общественных, негосударственных, некоммерческих, экологических организаций – главных двигателей глобального мира, которые латентно будут проводить политику, настроенную на дискредитацию государственных институтов. Поэтому целесообразно «замкнуть их активность» на советы по морской деятельности, созданные в приморских регионах страны, и направить их кипучую энергию в созидательное русло.

В речи на открытии Всемирной конференции по высшему образованию 5-го октября 1998 года, тогдашний премьер-министр Франции Лионэль Жоспэн подчеркивал:

«Я отвергаю меркантильную концепцию, согласно которой всё может определяться рынком… Рыночная экономика является реальностью, в которой мы действуем. Но она не может быть горизонтом общества… Не ради рынка утверждается демократия». Скепсис в отношении нынешней мерчандизации/маршандизации демонстрируют другие видные западноевропейские политические и государственные деятели и правой и левой ориентации. Среди них президент Франции Жак Ширак (что характерно, идеологический Brzezinski Zb. The Choice. Global Domination or Global Leadership? N.Y.: «Basic Books», 2004. Р. 102.

Ibid., pp. 102-103.

оппонент Лионэля Жоспэна) и уже бывший канцлер Германии Герхард Шрёдер. В опубликованной в газете «Ле Монд» от 15 ноября 2003 года беседе с министром национального образования Франции Люком Ферри (текст беседы был отредактирован им самим) он призвал «противопоставить Европу американской глобализации… и принять меры против коммерциализации всего и вся». Подобные наработки по альтернативным стратегиям существуют, но, на наш взгляд, представляют собой предмет отдельного исследования.

Поскольку глобальные тенденции диктуются не Мировым океаном, а формируются на суше, поскольку глобальные вызовы требуют глобального характера ответов, то среди прочего для сохранения национального морского потенциала России, нашей стране можно было бы инициировать в Генеральной Ассамблее ООН широкий диалог по корректировке глобальной стратегии с учетом комплексной, научно-обоснованной консолидированной программы, учитывающей альтерглобализационные рекомендации. Одновременно российская сторона еще имеет и может использовать рычаги, посильно препятствующие ревизии поствестфальского мира.

Вне зависимости от процесса принятия такого рода документа в нынешних условиях Мировой океан и его ресурсы становятся предметом бескомпромиссной борьбы между прибрежными государствами, а также ожесточенной конкуренции между ТНК.

Поэтому представляется необходимым застолбить за собой суверенные права и юрисдикцию, осуществляемые в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе нашей страны, которые предполагают: разведку, разработку и сохранение природных ресурсов, как живых, так и неживых, находящихся на дне, в его недрах и в покрывающих водах, управление этими ресурсами, а также последовательно исповедывать принцип Mare Liberum Apertum – свободы открытого моря.

В этой связи особо актуальной становится скорейшая разработка Морской стратегии России. Только тогда абстрактные ожидания могут быть конвертированы в реальные дивиденды. Авторам реферируемого отчёта о НИР, равно как и разработчикам «Факторов развития» представляется, что наиболее полнокровным финансовоэкономическим инструментом её поддержки могут стать федеральные целевые программы, Федеральная адресная целевая программа и формируемый в настоящее время Инвестиционный фонд Российской Федерации, а среди них, в первую очередь, ФЦП «Мировой океан». Вместе с тем, наблюдается очевидный парадокс: её подпрограммы сворачиваются, а финансирование проектов приобретает всё более капиллярный оттенок, замыкаясь на внебюджетные прямые и портфельные инвестиции достаточно автономно на ведомственных уровнях, хотя это и противоречит неоднократным и хорошо известным президентским решениям. Те мизерные финансовые трансферты никогда не смогут побороть негативных тенденций, охвативших морскую деятельность страны.

При всех объективных и субъективных достоинствах и недостатках представленной на строгий суд читателя работы морское направление СОПС выражает осторожную надежду, что она будет способствовать формированию более цельной картины морской деятельности страны, такой, какая она есть.

I. ВНУТРЕННИЕ ФАКТОРЫ

1. Модальность внутренних условий осуществления морской деятельности 1.1. Институциональные аспекты В настоящее время в Российской Федерации предприняты энергичные усилия для преодоления кризисных явлений и восстановления государственного управления хотя бы в некоторых видах морской деятельности. Об этом свидетельствуют материалы заседания Правительства, состоявшегося 1 декабря 2005 года1. Однако до сих пор не обеспечивается баланс внешней и внутренней политики, единство последней, цельность и планомерность морепользования. Региональные направления национальной морской политики в своем развитии почти не опираются на координирующие центры. Административные реформы, прошедшие в нашей стране в последние годы так и не привели к формированию в государстве целостной структуры управления морской деятельностью. В системе федеральных органов исполнительной власти не существует института, ответственного в целом за ее реализацию. Исполнение Указа Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314 привело к тому, что функции, связанные с морской деятельностью, оказались раздроблены между большим числом федеральных министерств, служб и агентств.

Факторы, непосредственно влияющие на управление морской деятельностью, можно условно разбить на три группы:

Правовые факторы. Главным институтом в условиях становления рыночных отношений является закон. И хотя Российская Федерация уже 13 лет находится в состоянии перехода к рынку, надо признать, что создание и совершенствование федерального законодательства в морской сфере продвигается весьма медленными темпами. Причины этих задержек кроются в следующем: 1) Несовершенство законодательного процесса и слабая правовая подготовка в области морской деятельности депутатов и лиц, которые пишут проекты законов. В результате законопроекты не только долгие годы находятся на рассмотрении в Госдуме, но и концептуально противоречат друг другу; 2) Отсутствие концепции управления государственной собственностью; 3) Государственная Дума второе десятилетие не может принять основополагающий закон рыночной экономики – о национализации. В результате, в стране так и не создана 1 декабря 2005 года состоялось очередное заседание Правительства Российской Федерации, посвященное проблемам рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов. См. Обзор сообщений в СМИ «О морской деятельности России» за 2-8 декабря 2005 г. М.: СОПС, 2005. C. 9-11.

легитимная основа возвращения незаконно приватизированных объектов (в частности, земли и гидротехнических сооружений морских портов) в госсобственность, что порождает огромное коррупционное поле; 4) Практически все законопроекты, которые не лоббируются Правительством или же крупным бизнесом, не имеют шансов быть принятыми.

Административные факторы. Развитие морской сферы может быть обеспечено только в результате резкого ускорения экономического развития России. Выполнение этой задачи требует изменения структуры государственного управления. Так, необходимо четко определить показатели и критерии эффективности работы сотрудников государственного аппарата; подчинить выполнению конкретных задач структуру и соответствующие функции органов исполнительной власти, что подразумевает укрепление самой вертикали власти. Кроме того, необходимо развести нормотворческие и контролирующие функции исполнительной власти. Существовавшая до недавнего времени практика, когда министерства и ведомства сами утверждали нормативные акты, сами их вводили и сами контролировали их соблюдение, т.е. контролировали сами себя, является по сути своей порочной.

Укрепление вертикали управления в морепользовании началось в 2002 г. с создания администраций морских портов (АМП) и Федерального государственного унитарного предприятия «Росморпорт». Подобного рода разделение функций в морских портах на контрольно-властные (АМП) и хозяйственные (Росморпорт) пошло на пользу отрасли. Так, в рамках Росморпорта сформировано 19 филиалов, объединенных в пять бассейнов – Северный, Балтийский, Южный, Каспийский и Дальневосточный. И хотя деятельность Росморпорта по реструктуризации отрасли в рамках общего курса на консолидацию государственной собственности растянулась на три года, тем не менее, к настоящему времени она уже практически завершена.

Государственное финансирование и инвестиции. Произошедшие в 1990-е годы сдвиги в государственном финансирование морских портов (в частности) и морской деятельности (в целом) привели к значительному снижению государственных затрат на их развитие. Данная ситуация сложилась из-за непонимания того, что государство должно финансировать не только прибыльные проекты. Для этих целей есть бизнес, который справляется с этой задачей намного лучше. Государство же обязано поддерживать нерентабельные, но стратегически важные проекты, обеспечивающие жизнедеятельность населения и безопасность страны. С этой точки зрения глобальные государственные инвестиции необходимо направить в морскую сферу, а также в разработку основ постиндустриальной экономики – инновационной и высокотехнологичной.

В качестве предложений по совершенствованию управления морской деятельностью на общегосударственном уровне могут рассматриваться следующие: 1) Так как в соответствии с Конституцией основные направления внешней и внутренней политики определяет Президент Российской Федерации (ст. 80), следовательно заслуживает внимания вопрос о создании в Аппарате Президента должности советника (помощника) по морской деятельности; 2) Учитывая, что Президент Российской Федерации осуществляет руководство внешней политикой (ст. 86 а Конституции РФ) целесообразным является создание Совета по морской политике при Президенте Российской Федерации (при соответствующем изменении статуса Морской коллегии).

1.2. Финансовые и правовые составляющие 1.2.1. Развитие института платности за пользование морскими ресурсами Морские биоресурсы. Ни одно ведомство не в силах отменить объективного влияния природных факторов на результаты морепользования, поэтому проблема ренты и рентных отношений, например, в рыболовстве встает перед любой властью, независимо от общественного уклада.

В период начала рыночных реформ методы дифференциации цен по районам промысла в качестве регулятора, элиминирующего влияние природных факторов на экономические результаты добычи рыбы, были далеки от идеала. Однако они постоянно совершенствовались, и со временем могли бы перерасти в методы ведения динамической государственной системы стоимостного учета водных биоресурсов (ВБР) с использованием рентных оценок. К сожалению, в отличие от руководителей плановой экономики, идеологи рыночных преобразований в природопользовании проигнорировали необходимость регулирования рентных отношений при развитии добычи тех или иных запасов водной среды. Взамен этого в рыболовстве по единому шаблону с другими отраслями была введена совершенно необоснованная система налогов, не учитывающая его специфику. В результате, рентные доходы моментально ушли в теневой сектор.

Борьба за обладание ими спровоцировала рост коррупции в сфере распределения наиболее ценных объектов промысла. Увеличились случаи противоправных сделок и конфликтов в среде рыбаков, произошла переэксплуатация ВБР во всех бассейнах промысла. Сдавая уловы в море с перегрузкой на борт иностранных судов или в портах других государств, российские рыбаки за годы реформ без особого труда овладели «наукой» уходить от налогов на доходы, НДС и т.д.

Лишь спустя годы после начала шоковых реформ, государство признало необходимость направления рентных потоков в рыболовстве в доход бюджета.

Проводником идеи стало Минэкономразвития, по замыслу которого рента должна была изыматься на аукционах по продаже рыбных квот, которые и были введены в 2001 году1.

Но поскольку переход к продаже рыбных квот на аукционах произошел в шоковом варианте, без предварительного выявления влияния рентообразующих факторов на экономические результаты промысла и вне контекста реформирования налоговой политики в рыболовстве, адекватной его специфике, торговля квотами дала отрицательный результат. Такие действия скомпрометировали идею постепенного переноса бремени налогов на рентные платежи в природопользовании. Если обратиться к цифрам статистики, то пока они свидетельствуют об одном: торговля квотами ВБР (или первичный рынок квот, как называли эту акцию) лишь усугубила системный кризис рыболовства.

После трех лет аукционных торгов (то есть к началу 2004 года) биоресурсы были закреплены за новыми владельцами квот на основе весьма сомнительного «исторического права», которое определило уровень освоения купленных квот за три года.

Предполагалось, что этот уровень останется неизменным на ближайшие пять лет. И поскольку с торгов пошли самые ценные биоресурсы, пользующиеся повышенным спросом на мировых рынках, можно сказать, что произошла своего рода их приватизация.

Главный порок такого вида аукционов заключался в том, что до сих пор не было ясности в истинных владельцах квот: российский ли это рыбак или стоящий за ним гражданин другой страны? Существует мнение, что примерно половина квот ВБР была выкуплена подставными компаниями на средства зарубежных партнеров, так как у большинства российских промысловиков просто не оказалось средств для приобретения по спекулятивным ценам «рыбы в море». Часть рыбаков, получивших кредиты на покупку квот, оказались в числе банкротов, ибо кредиты надо было возвращать.

относительно того «что делать» (брать плату за биоресурсы, торговать ими на аукционах, предоставлять рыбакам налоговые льготы и субсидии и т.д.) или «что не делать» (не брать, не торговать, не предоставлять), становятся, как правило, ссылки на опыт развитых стран. При этом он принимается в виде констатации самого факта (или небескорыстных советов зарубежных конкурентов) без должной критической оценки того, как заимствование чуждого, зачастую уже отмирающего, скажется на судьбе отечественного рыболовства, благосостоянии жителей страны, экономике в целом и, что немаловажно, на состоянии водных экосистем. Между тем, анализ публикаций зарубежных аналитиков Плата за ВБР в небольших размерах взималась и до того. Упорядочение и повышение ставок платы за биоресурсы произошло в 1999 году согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 14.12.1998 г. № 1490.

свидетельствует о том, что ни первичный, ни тем более вторичный рынки квот не принесли мир в рыбацкую среду и не способствовали сохранности морских экосистем.

Более того, они лишь усугубили кризисные явления в мировом рыболовстве.

В условиях роста неустойчивости морских экосистем обладатель рыбных квот не может быть уверен в получении постоянных дивидендов от приобретенного им права на промысел так, как уверен в таком праве землевладелец, купивший в собственность участок земли. Ведь за квотами ВБР стоит лишь узаконенное право ожидания выловить установленный объем того или иного объекта промысла, хотя возможность этого ожидания стоит реальных и немалых денег. Тем не менее, раз квоты ВБР обрели статус почти частного владения, на этой основе рыбаки стали выстраивать планы выживания на длительную перспективу, и, можно сказать, что истощающиеся биоресурсы стали играть особую роль в экономике. Их как разменную монету можно пустить в дело мгновенно, тогда как отдачу от инвестиций на приобретение судов или промснаряжения следует ждать несколько лет.

Поскольку мотивацию поступков держателей квот определяет прежде всего рыночная конкуренция (а не природоохранные цели), биоресурсы начали использоваться для получения кредитов под залог. В результате происходит обновление технических систем (рукотворных капитальных активов) и рост промысловых нагрузок (необходимы дополнительные уловы для оправдания инвестиций) на фоне дальнейшей деградации биоресурсов, то есть обесценивания природного капитала. Таким способом из морских экосистем стало выжиматься все, что необходимо для получения сиюминутных, спекулятивных прибылей. При этом, какими бы ошибочными не были научные прогнозы, они, в конце концов, отражают факт предельного истощения ресурсов. В результате, квоты на вылов уменьшаются, а вслед за этим рушатся выстроенные на зыбкой основе планы.

Сегодня владельцы гигантских квот приобрели достаточную монополистическую мощь в навязывании политик и режимов рыболовства в глобальных масштабах. Они стали перекупщиками и квот на биоресурсы, и выловленной рыбы во многих развивающихся государствах, странах с переходной экономикой. Это означает, что цены на мировом рыбном рынке формируются не столько балансом спроса и предложения, сколько сговором монополистов. Затраты на скупку квот по завышенным ценам гасятся за счет кармана потребителя сырья.

Одним из веских доводов для введения политики торговли квотами было выявление рыночными методами истинной рентной стоимости биоресурсов в целях изъятия промысловой ренты в доход государства. Но, как оказалось, рыночные схемы установления рентного дохода не сработали, поэтому он мгновенно ушел в теневую сферу. Причной этого стало то, что, как правило, затраты на добычу рыбы, отраженные в официальных отчетах, фиктивны, поскольку и рынок квот, и рынок добытой рыбы – это во многом бартерные сделки, при которых «руки заменяют деньги». Изъяны в методах установления ОДУ, пробелы учета и официальной отчетности, позволяющие скрывать как истинные объемы вылова, так и доходов, не дают качественной информации, необходимой для регулирования рыболовства через систему рыночных механизмов и конкуренцию.

При пользовании ресурсами общей собственности, какими вне сомнения являются ВБР, экономическая эффективность и социальная справедливость не альтернативны: это две взаимодополняющие части оптимального решения.

Торговля квотами привела к увеличению затрат на государственное регулирование рыболовства, поскольку к традиционным органам рыбоохраны добавилась бюрократия по организации аукционов и контролю за движением квот, а также рост расходов на борьбу с браконьерством, масштабы которого возросли вследствие необходимости оправдания затрат на покупку квот.

Роль государства в сложный для отечественного рыболовства период заключается не в слепом заимствовании чуждых систем, а в поиске формы и прав пользования биоресурсами с учетом предпочтений самих рыбаков (владельцев крупных, средних и малых судов, членов экипажей, прибрежных рыбацких объединений и т.д.), других заинтересованных сторон единого рыбохозяйственного комплекса, а также общества в целом. Политика в рыболовстве должна строиться, исходя из необходимости сохранения экосистем прибрежных морей, истории развития национального рыболовства, культуры и традиций. В этой истории много славных страниц, и есть то, что следует сохранять.

Сегодня ТНК контролируют более половины мирового ВВП в стратегически важных рентоносных высокотехнологичных отраслях. Поэтому любому государству с сырьевой экономикой столь важно выстроить надежные правовые барьеры для исключения демпинговой распродажи природного сырья, включая рыбное, на мировых рынках и повысить контроль его экспорта. В России пока не созданы преграды на пути передачи рыбопромысловой ренты за рубеж, что наносит колоссальный ущерб и отрасли, и экономике в целом.

Таким образом, правильная трактовка сути рентных платежей и ее места в цене товаров важны по следующим обстоятельствам: 1) избыточный рентный доход своим происхождением обязан не дополнительным вложениям труда и капитала, не организаторским способностям и умению предпринимателей, а только богатству природы, поэтому налогообложение ренты не является какой-либо жертвой со стороны частных предпринимателе получающих ее незаслуженно; 2) рента определяется рыночной ценой и может быть обложена налогом без негативного влияния на расширенное воспроизводство;

3) если государство не взимает ренту, то предприниматели, чьи рентные доходы чрезмерны, а капиталы велики, способны устанавливать монопольные цены, навязывая свою волю как органам государственной власти, так и соперникам по общему делу; 4) цену рыбы-сырца, безусловно, будет повышать перепродажа лицензий, субаренда и иные формы передачи права пользования ВБР на вторичном рынке без надлежащего контроля за этим процессом.

По экспертным оценкам, ущерб от браконьерства и теневых оборотов в российском рыболовстве в настоящее время оценивается в 2-2,5 млрд. долларов США1. Обладая такими суммами, дельцы теневой экономики от рыболовства приобрели большую политическую силу и возможности лоббирования во властных структурах попытки сохранить статус-кво, позволяющей им получать доходы, львиная доля которых приходится на рыбопромысловую ренту. К сожалению, российские дельцы теневой экономики от рыболовства находят серьезную поддержку не только в своей стране, но и за рубежом. Многие из них стали обладателями гигантских квот, приобретая тем самым достаточную монополистическую мощь в навязывании выгодных им политик и режимов рыболовства даже в глобальных масштабах.

Таким образом, к основным причинам сдерживания рентоориентированного налогообложения добычи ВБР можно отнести: 1) искажение экономической сути рентных платежей и целей рентного налогообложения, происходящие не из-за морепользователей, а на других этажах госуправления; 2) необоснованное утяжеление налогового бремени на рыбопромышленный комплекс, вследствие решения проблемы рентных платежей вне контекста необходимости снижения налогообложения труда и капитала; 3) изъяны в системе учета и отчетности на рыбных промыслах; 4) низкая платежеспособность населения, «накручивание» цен на морепродукты посредниками; 5) игнорирование необходимости учета природно-географических особенностей России в практике макроэкономического государственного регулирования; 6) изъяны в экспортной политике; 7) сопротивление дельцов теневой экономики наведению порядка в рыболовстве.

Порядок и задачу «высвечивания» рентных потоков не решить без изменения учета и отчетности в рыболовстве, использования нормативных методов оценки затрат на добычу водных биоресурсов, элементов долгосрочного планирования и балансовых Putin calls for developing Russian fishing industry // TASS, July 24, 2000.

расчетов, а также других нерыночных способов регулирования использования ресурсов общенациональной собственности частным капиталом.

Минеральные ресурсы. Второй по важности вид морской деятельности по освоению ресурсов, имеющих рентный потенциал, – недропользование, включающее все стадии: поисково-оценочные геологоразведочные и добычные работы, обустройство месторождений и создание соответствующей инфраструктуры.

Принципиальный вопрос, который волнует сегодня многих, заключается в том, должны ли компании платить природную ренту или нет? Всю или частично? На какую часть добычи нефтяных компаний может претендовать государство, не покушаясь на их предпринимательский доход? Впрочем, нефтяные компании утверждают, что они и так платят природную ренту, и это – чистая правда. Так, только в 2002 году платежи за пользование природными ресурсами стали четвертым по значимости налогом в бюджетную систему и увеличились по сравнению с 2000 годом в 2,7 раза. При этом из 334,2 млрд. рублей, собранных по этой статье, 275 поступило от организацийплательщиков налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ), в том числе 262, миллиарда – за добычу углеводородного сырья. При этом следует признать, что действующее налоговое законодательство по платежам при пользовании недрами носит сугубо фискальный характер, не учитывающий рентного характера недропользования. В результате налоговая нагрузка распределяется неравномерно: потери несет и государство, и недропользователь.

Здравый смысл подсказывает, что необходима действенная поддержка компаниям, осуществляющим поиски, разведку и разработку месторождений углеводородов (УВ) в сложных условиях на шельфе. В первую очередь это должно выражаться в создании наиболее благоприятного налогового и инвестиционного климата. На этапе поисковых работ, особенно на шельфе, необходимо предоставление соответствующих экономических льгот и преференций. В частности, регулярные платежи за пользование недрами могут быть либо снижены до символических размеров, либо заменены, например, бонусом открытия или бонусом первой продукции. К сожалению, дело обстоит с точностью до наоборот. По-другому, чем в настоящее время, следовало бы решать и вопрос о компенсации государственных затрат на поисково-оценочные работы предшествовавших лет. Если уж и ставить подобный вопрос, то, прежде всего, за разведанную и эксплуатируемую сырьевую базу, где есть источник дохода и прибыли. Возможен также механизм отсроченных платежей для лицензиата или его долевого участия в реализации государственных программ в счет и в пределах сумм компенсации.

Следует признать, что процесс лицензирования в недропользовании существует сам по себе, в отрыве от налогового законодательства. В лицензиях фиксируются только ставки ренталс (право на поиски, оценку и разведку) и ставки роялти (право на добычу).

Остальные сборы, налоги и платежи, как правило, «устанавливаются в соответствии с действующим налоговым законодательством». Создание же универсального налогового закона, который бы учитывал все разнообразие объектов недропользования, невозможно.

Процесс установления суммы сборов, ставок платежей и налогов в недропользовании стал «штучной» процедурой и должен решаться индивидуально при лицензировании каждого отдельного объекта. При разработке налогового законодательства о добыче минеральных ресурсов наиболее верным может быть использование в качестве основы теории рентных платежей.

В настоящее время подавляющая часть из введенных в хозяйственный оборот природных ресурсов России зачастую малоэффективно эксплуатируются частными и государственными компаниями. Значительная часть вообще не вовлечена в оборот из-за отсутствия инвестиций, не используется на благо общества и с пользой для собственника – государства. Жизненно необходимо скорейшее законодательное введение института концессии в недропользовании, более эффективного, по сравнению с лицензией, особенно в отношении объектов на шельфе.

По-видимому, здесь нужно многообразие форм привлечения инвестиций, в том числе предполагающих инициативу инвесторов. Первым результатом такой политики может стать оценка того, на каких условиях привлекать инвесторов в различные шельфовые районы и с учетом важности покрывающих акватории для других видов морской деятельности. При этом необходимо анализировать состояние существующих в России форм недропользования, их достоинства и недостатки, а также применяемые в мировой практике альтернативные условия доступа к недрам. Эта задача носит даже более общий характер, чем освоение шельфовых месторождений УВ, и относится ко всему фонду недр государства. И в этом отношении удивляет отсутствие в новой редакции Закона «О недрах» даже упоминания о возможности узаконения концессии как договорной нормы с последующим созданием специального законодательства, как это было сделано в Лесном кодексе 1997 года. Мнение известных экономистов и правоведов, богатейший международный опыт и здравый смысл, наконец, позволяют надеяться, что начатая более 12 лет назад разработка закона о концессиях успешно завершится в обозримом будущем, поскольку необходимость его широкого применения в недропользовании очевидна, а принятие задерживается только трудностями концептуально-правового характера и неразработанностью соответствующей главы в Налоговом кодексе Российской Федерации.

Из-за несовершенства налогового законодательства и отсутствия прогрессивного Закона «О недрах» малого и среднего бизнеса, ориентированного на поиски месторождений УВ, в России практически нет, в то время как во всех развитых сырьевых странах поисковыми и оценочными работами занимаются в основном небольшие частные (так называемые, «independents» или «juniors») компании. Работая на условиях коммерческого риска, они, тем не менее, защищены от тяжелых финансовых последствий в случае негативного результата поисков различными схемами страхования рисков, в том числе и взаимного страхования. Появление юниорских сервисных компаний, если не на шельфе России, то вполне вероятно в его транзитной зоне (литорали), может превратить поисково-рекогносцировочные работы в коммерчески привлекательный бизнес, позволит снизить нагрузку на федеральный бюджет и направить значительный объем ассигнований на другие области геологических исследований. Для того чтобы в России возникли юниорские компании, необходимо в первую очередь отменить взимание платежей за пользование недрами и НДС на всех этапах проведения и видов поисково-разведочных работ на шельфе, обеспечить возможность рыночного оборота поисковых лицензий, при этом все затраты на ГРР должны включаться в себестоимость товарной продукции горного производства и не облагаться налогом на прибыль.

1.2.2. Концессионные процессы в морской деятельности Одним из наиболее эффективных путей обеспечения количественных и качественных характеристик морского хозяйства становится привлечение к финансированию и управлению его объектами частного капитала, однако не на путях их приватизации, а на основе концепции государственно-частного партнерства (ГЧП, PublicPrivate Partnership – PPP), краеугольный камень которого – концессия.

инфраструктуры морских портов, сооружение в морских портах и на подъездах к ним мультимодальных транспортных комплексов, осуществление крупных проектов по освоению месторождений на шельфе возможно только с привлечением отечественного и международного капитала на базе ГЧП. Другого рационального и широко принятого в международной практике решения инвестиционной проблемы в условиях ограниченности бюджетных средств у государства просто нет.

стратегический, институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно-значимых морских проектов. ГЧП основано на нескольких главных положениях: 1) сохранение государственной собственности на сооружаемые объекты; 2) привлечение частного капитала под гарантии государства; 3) обеспечение частным компаниям прибыльности при условии жесткого государственного контроля. В реализации этих концептуальных положений состоит одна из реальных возможностей адаптации морской сферы к рыночным условиям в интересах общества, государства и частных компаний.

Развитие процесса ГЧП определяется несколькими факторами: 1) Правительство не имеет в достаточных объемах финансовых ресурсов, чтобы модернизировать, обслуживать и расширять находящуюся в его собственности морскую инфраструктуру; 2) бизнес в большей степени, чем государство, обладает мобильностью, способностью к нововведениям, инновациям, использованию технических и технологических изменений;

3) государство может облегчать условия реализации совместных с бизнесом проектов посредством принятия на себя части рисков, предоставления земли под возводимые объекты морской деятельности, лицензий, разрешений, а также за счет финансовоэкономических рычагов: субсидий, дотаций, прямого участия в капитале и других видов поддержки.

В то же время неверным является утверждение, что всегда только частная компания эффективна, а государство является неэффективным собственником по определению. Если брать в качестве критерия эффективности прибыль, то в большинстве случаев это так. Но при объективном экономическом анализе нельзя смешивать эффективность с точки зрения хозяйствующего субъекта (частной компании) и эффективность для общества, государства, региона. То, что может быть эффективным для частной компании, вовсе не означает автоматически эффективность для общества. И наоборот. Частная компания, например, никогда не станет держать избыточные мощности в морской инфраструктуре и дублирующие сети, она их выведет из оборота, как неэффективные. А государство в интересах общества, безопасности, обеспечения мобилизационной готовности в особый период, хоть и с повышенными издержками производства, может и должно иметь «запас прочности», достаточный для работы морских коммуникаций в обычных, штатных, а тем более – чрезвычайных ситуациях.

Система партнерских отношений между государством и частным сектором стала одним из основополагающих элементов теории смешанной экономики и проявляется в различных формах: государственной контрактной системе, государственной лицензионной системе, совместных государственно-частных предприятиях, аренде государственного имущества, концессиях. Первые четыре формы достаточно хорошо известны в России. Они применяются во всех отраслях морской деятельности. Для них создана правовая база, система государственного управления, контроля, регулирования. А вот концессии – это новая для морской сферы в мире и малоизвестная в России форма хозяйствования.

Концессия – это система отношений между государством и юридическим или физическим лицом (концессионером), возникающая в результате предоставления государством концессионеру определенных прав по владению и пользованию объектом своей собственности за плату и на возвратной основе. Отношения этих двух субъектов оформляются в виде специального соглашения – договора концессии, что делает концессию гражданско-правовым институтом в отличие, например, от лицензии, которая всего лишь административно-правовой документ.

На практике концессия, например, на морской причал чаще всего представляет собой объект в морском порту, построенный и обслуживаемый частной компанией – концессионером – на условиях, содержащихся в подписанном государством и этой компаний договоре концессии. Иногда в качестве концессионера выступает специально создаваемая государственная компания, которая, с одной стороны, работает как субъект частно-хозяйственного права, а с другой – получает плату с пользователей, которая, как правило, в несколько раз ниже, чем та плата, которую берет частная компания.

Из всех форм ГЧП концессии объективно наиболее привлекательны для бизнеса, поскольку они предоставляют ему гораздо большую административно-хозяйственную свободу, чем, например, совместные предприятия, лицензия или аренда. Концессии выгоднее и для государства, так как оно перестает заниматься в большинстве случаев несвойственной ему производственной деятельностью. Но в то же время государство оставляет за собой стратегические вопросы развития, функции регулирования и контроля, закрепленные в законах и конкретных договорах концессий.