«Проводимые в России социально-экономические преобразования в значительной степени затронули проблему распределения и использования земельных ресурсов страны. Земельные ресурсы, являясь основой национального богатства ...»

Рациональное сочетание естественных и искусственных производительных возможностей земли — важнейшее условие для повышения ее плодородия. Продуктивное состояние почвы, складывающееся на основе этих двух факторов, образует так называемое экономическое плодородие.

Предметом труда земля становится тогда, когда в процессе обработки для растений создают необходимые условия роста и формирования полноценного урожая (вспашка, посев семян и т. д.), а также поддерживают или увеличивают плодородие земель (путем внесения минеральных и органических удобрений, микроэлементов и т. д.). Поэтому землю нельзя рассматривать только как природный дар; в современных условиях она фактически стала продуктом человеческой деятельности.

Уникальное свойство земли — ее способность к расширенному воспроизводству плодородия при правильном использовании. Все прочие средства производства, напротив, изнашиваются и со временем требуют замены.

Как элемент рыночных отношений земля выступает в форме объектов недвижимости; субъекты земельных отношений могут иметь на нее право собственности и другие вещные права. Их оценивают через систему специальных стоимостных характеристик (земельный налог, арендная плата, нормативная, рыночная, залоговая цена и др.). В отличие от любой иной недвижимости (зданий, сооружений, дорог и др.) земля не может быть снесена или перенесена. Разумеется, это не относится к почвенному покрову, который снимают при переводе сельскохозяйственных угодий под строительство, а затем используют для рекультивации малопродуктивных угодий.

Так как в разных климатических зонах плодородие земель неодинаково, а месторасположение участков также по-разному влияет на размер извлекаемых из них доходов, то в условиях рынка земля приобретает свойство товара и способна участвовать как объект недвижимости в различных рыночных операциях — купляпродажа, аренда, залог, дарение, наследование и т. д. От других групп товаров землю отличают два существенных момента.

Первый момент — земельный участок нельзя переместить в пространстве, переработать в другую продукцию, использовать без остатка. Поэтому права земельного собственника объективно более ограничены, нежели владельцев иных видов собственности, в том числе и недвижимой. Кроме того, общество в целом остается главным собственником территориально-земельного ресурса, делегирующим конкретным земельным собственникам, владельцам и пользователям распределительные и иные функции в достаточно узких и открытых для изменения границах права пользования земельной собственностью. Поэтому вся система рыночных операций с земельной собственностью ограничена, так как собственник владеет и распоряжается не конкретным земельным участком, а только имеет право пользоваться им.

Второй момент — земля как товар является центральным, базовым объектом общественных интересов и отношений. Земельные отношения — это регулятор всей совокупности общественных интересов, включая не только экономическую, но и социально-демографическую, политическую, экологическую и другие сферы человеческой жизни.

Это обстоятельство вынуждает государство вводить целую систему особых правил и запретов по использованию земли. Если возникнет государственная или общественная необходимость, то земельный участок могут принудительно (и возмездно) изъять у любого пользователя или принудительно выкупить у любого собственника. Государство вправе вмешиваться в деятельность лиц, которые используют землю способами, ухудшающими земельный участок, применяя различные принудительные санкции к землевладельцам и землепользователям.

Законом установлено строго целевое назначение использования земли. Так, участок, предоставленный для выращивания сельскохозяйственных культур, нельзя использовать под строительство жилых, производственных и иных зданий и сооружений. В противном случае его могут изъять у собственника.

В земельном кадастре имеется специальный институт учета земель. Принципиально важно, что землю учитывают только государственные органы и за государственный счет, причем в натуральных показателях; тем самым истинные площади и ценность земли фиксируются документально и защищены от искажений.

Система кадастрового учета построена так, что допустить какиелибо нарушения при использовании земель практически невозможно; учетные данные получают при проведении специальных исследований (топографо-геодезических, картографических, почвенных, агрохимических, геоботанических и др.).

Достоверность учета земель обеспечивает возможность последующей их объективной денежной оценки, обоснованность налогообложения землепользователей и собственников земельных участков, объективность применения санкций и расчета убытков за причиненный ущерб.

Таким образом, в хозяйственном комплексе страны земля выступает как пространственный операционный базис (для несельскохозяйственных отраслей), как предмет труда (для сельского хозяйства и добывающей промышленности), как средство труда и средство производства (в сельском и лесном хозяйстве), как объект недвижимости и как компонент природного комплекса.

Поэтому земля представляет собой продукт сложной системы переплетения природных (естественных), пространственных, экологических, экономических, социальных и технологических факторов. При использовании земли необходимо одновременно учитывать ее характеристики и условия ее применения.

По сравнению с другими средствами производства, используемыми человеком в процессе создания потребительских стоимостей, земля имеет ряд отличий. Так, она неперемещаема, невоспроизводима, ничем не заменима, пространственно ограничена, физически и морально не изнашивается, а при правильном использовании плодородие земли повышается. Земля имеет также и другие характеристики, отличающие ее от прочих средств производства, — долговременное пользование, т. е. потенциал земли полностью в течение одного производственного цикла не используется, хотя в процессе производства может уменьшаться; одновременное использование для различных целей, по-разному реагируя на различные виды и объемы улучшений. Но самое большое влияние на использование земли по сравнению с другими средствами производства оказывают принятые в стране правовые, моральные и социально-этические нормы.

Первичный и основной объект всех кадастровых действий и процедур — земельный участок. Все остальное — почвенный плодородный слой, растительность, полезные ископаемые, водоемы, здания, сооружения, элементы инженерного обустройства и т. д. — недвижимое имущество. Различие между земельным участком и иным недвижимым имуществом заключается в том, что земля является всеобщим условием жизни человека, созданным природой, чего нельзя сказать о недвижимом имуществе, в основу создания которого положен труд человека. Единство земельного участка и недвижимого имущества, прочно связанного с ним, проявляется в процессе их совместного производственного использования. Поэтому в мировой практике отношения по поводу использования земельных участков регулируются земельным законодательством, а отношения по поводу использования недвижимого имущества — гражданским.

Это важное обстоятельство нужно постоянно учитывать как при разработке нормативных правовых актов в области земельных отношений, так и при создании системы земельного кадастра.

Земельный участок как первичное понятие — единый для всей страны, поэтому он характеризуется определенным набором показателей: месторасположение, границы, площадь, стоимость, принадлежность и т.д. Когда же земельный участок рассматривают совместно с прочно связанным с ним недвижимым имуществом, число показателей резко возрастает за счет технических характеристик недвижимого имущества, истории и экономики его использования и обустройства.

1.3. ЗНАЧЕНИЕ И МЕСТО ГОСУДАРСТВЕННОГО

ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРА

Так как земля занимает ключевые позиции среди всех других компонентов природы, то государственный земельный кадастр — государственный банк данных о земельных ресурсах и служит основой около 50 других государственных кадастров и реестров природных и антропогенных ресурсов, к которым относятся лесной и водный кадастры, кадастры месторождений полезных ископаемых, животного и растительного мира и др. Это связано с тем, что большинство природных и антропогенных ресурсов территориально привязано к конкретным земельным массивам. Кроме того, качественные и количественные характеристики природных и антропогенных ресурсов (лес, вода, здания, сооружения, животный и растительный мир и др.), возможности их использования во многом зависят от характеристик земельных участков. Поэтому государственный земельный кадастр (ГЗК) занимает особое место в ряду государственных ведомственных тематических кадастров и информационных потоков, учитывающих социально-экономические и технико-технологические условия (градостроительный, водный, лесной, экологический и т. д.), учитывая следующие условия:

объектом ГЗК является весь земельный фонд государства независимо от его ведомственной принадлежности, форм собственности, целевого назначения и вида использования;

объектом ГЗК является особая форма средства производства и недвижимости — земля, так как она неперемещаема в пространства, неоднородна, не ухудшает свои производственные свойства и т. д.;

ГЗК в соответствии с законодательством формирует земельнокадастровые объекты и ведет государственный кадастровый учет на эти объекты и права на них по единой общегосударственной системе. Под первичным учетным кадастровым объектом понимают земельный участок с его подземным и надземным пространством, включая иные объекты недвижимости, прочно связанные с участком. Последний должен иметь юридически описанные и Удостоверенные границы, площадь, месторасположение, правовой режим, кадастровый номер, назначение, использование и другие характеристики;

ГЗК обеспечивает административную и территориальную целостность, адресную регистрацию и учет конкретных объектов и субъектов земельных отношений, а также учет текущих изменений, происходящих с ними;

ГЗК — единственный из 14 кадастров, связанных с недвижимостью, имеющий вертикальную государственную организационную структуру с подразделениями в административных районах и городах (2318 подразделений в России), информационно охватывая всю территорию страны;

ГЗК является единственным условием правового обеспечения доказательства существования конкретного объекта и права на него. Факт возникновения, существования или прекращения объекта или права на него, занесенный в ГЗК, в дальнейшем можно оспорить только в судебном порядке;

ГЗК регулирует в законодательном порядке земельные отношения между собственниками и пользователями на земельные участки и прочно связанные с ними иные объекты недвижимости, а также и с государственными органами, включая систему Росземкадастра, возникающие в процессе признания и удостоверения государством факта существования и прекращения существования объектов земельного кадастра;

ГЗК определяет пространственное положение земельных участков и всех прочих объектов недвижимости, что особенно важно для застроенных территорий;

ГЗК объединяет разнородную по структуре и составу ведомственную информацию и обеспечивает ей территориальную привязку;

ГЗК согласно федеральному законодательству обеспечивает взаимодействие между держателями кадастровой информации и ее пользователями (органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими и физическими лицами), а также порядок ее предоставления;

данные ГЗК необходимы при государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, решении земельных споров, изъятии и предоставлении земель, оценке земель, определении размера платы за землю, налогообложении земли и объектов недвижимости, планировании использования (зонировании) земель, проведении землеустройства, осуществлении государственного контроля за использованием и охраной земель, принятии управленческих и иных решений, защите прав юридических лиц и граждан на землю, признании государством факта существования или прекращения существования объекта учета, информационном обеспечении гражданского оборота земли и др.

Использование данных государственного земельного кадастра способствует улучшению управления финансовыми активами; передаче объектов недвижимости в собственность; получению кредитов; улучшению экологической, экономической, демографической и социальной ситуации; управлению развитием территорий;

планированию и организации различных мероприятий по улучшению использования земельного фонда; оценке воздействия на окружающую среду; проведению сделок с недвижимостью и формированию земельного оборота; обеспечению контроля за достоверностью статистических данных; проведению территориальнопространственного планирования; формированию рынка ценных бумаг; информированию населения; определению месторасположения объектов недвижимости; эффективному использованию и охране земельных участков и др.

Широкий спектр задач, решаемых системой земельного кадастра в Российской Федерации, сложность правовой и экономической ситуации в стране повлияли на многогранность содержания понятия «земельный кадастр».

Исходя из большого объема информации и сложности задач, решаемых земельным кадастром, его целесообразно трактовать как науку, как систему документов и сведений и как систему организационно-управленческих действий и мероприятий Как наука земельный кадастр изучает общие свойства, принципы, закономерности формирования и функционирования единой государственной информационной системы о земельном фонде страны как объекте земельно-правовых и имущественных отношений, пространственном базисе, всеобщем средстве производства и природном ресурсе.

Как систему документов и сведений земельный кадастр можно трактовать как совокупность земельно-кадастровых документов, материалов и информации о правовом режиме земельного фонда, его распределении по категориям земельного фонда, объектам и субъектам земельных отношений, держателям прав, о видах пользования, количестве, качестве и экономической ценности земель, их территориальном расположении.

Как систему организационно-управленческих действий и мероприятий земельный кадастр можно представить как совокупность конкретных земельно-кадастровых мероприятий, действий и работ по регистрации, учету и оценке земельных участков и территориальных зон, их собственников, владельцев и пользователей.

До 90-х годов XX в. государственный земельный кадастр Российской Федерации содержал систему необходимых сведений и документов о количестве и правовом режиме земель, их распределении по собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам; категориям земель; качественной характеристике и ценности земель. В настоящее время система ГЗК состоит из следующих основных разделов: специальная регистрация землевладений, землепользовании и участков собственности, государственный кадастровый учет, количественный и качественный учет земельного фонда, государственная кадастровая оценка земель, состоящая из кадастровой оценки земель, включающей бонитировку почв, а также стоимостной оценки земельных участков и других объектов недвижимого имущества.

При этом произошло разграничение понятий «государственный земельный кадастр», «государственный учет объектов недвижимости», «формирование и ведение государственного земельного кадастра». С учетом такого разграничения государственный земельный кадастр понимают как общегосударственный информационный фонд, содержащий актуальные и ретроспективные необходимые и достоверные сведения о природном, хозяйственном и правовом положении земель в Российской Федерации, месторасположении и размерах земельных участков и прочно связанной с ними недвижимости, их качественных и оценочных характеристиках для фискальных целей, правовом режиме землевладения и землепользования, владельцах земельных участков, а также иных сведений о земле, необходимых для общественного регулирования земельных отношений и правоотношений.

Все кадастры государств мира имеют индивидуальные особенности, обусловленные в основном установленной системой земельных отношений в странах, их историческими традициями, а также экономическим положением; поэтому в мире не существует двух одинаковых кадастров.

Современный государственный земельный кадастр России формируют с учетом следующих особенностей:

отсутствие стабильности в содержании и порядке ведения кадастра на протяжении XX в.;

необходимость охвата огромной территории по площади и по многообразию пространственных экологических, природных и других характеристик земель;

отсутствие стабильности в экономической и финансовой политике государства;

недостаточная правовая обеспеченность ведения ГЗК;

жесткая политическая и ведомственная борьба за право распоряжения информацией о земле и иной недвижимости;

отсутствие у значительной части населения желания юридически закрепить права на принадлежащие им земельные участки;

большое влияние социальных факторов;

огромное по масштабам перераспределение земельной собственности в стране, что влечет за собой формирование больших объемов исходной информации.

Совершенствование земельного кадастра требует совершенствования ведения комплекса работ, формирующих организацию и технологию получения, обработки и хранения информации.

Ведение государственного земельного кадастра осуществляет Федеральная служба земельного кадастра Российской Федерации и ее территориальные органы на местах в тесном взаимодействии с иными органами управления и юридическими лицами, которые формируют и учитывают неразрывно связанные с землей объекты недвижимости (здания, сооружения, дороги, многолетние насаждения и др.).

Для информационного обеспечения государственного земельного кадастра проводят топографо-геодезические, картографические, землеустроительные, оценочные, почвенные, геолого-геоморфологические и иные обследования и изыскания. При этом ведение ГЗК заключается в последовательном сборе, обработке, учете, хранении и предоставлении сведений, проводимых по единой методике на всей территории Российской Федерации с соблюдением принципов единства и совместимости с другими государственными кадастрами. Для этого принципы, методы и технология ведения кадастров, а также кадастровая документация и присвоение кадастровых номеров унифицированы.

Данные государственного земельного кадастра имеют правовой статус и обязательны при ведении единого реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним при государственной регистрации прав на объекты недвижимости и сделок с ними. Сведения государственного земельного кадастра доступны, платны, предоставляют их в виде выписок из форм государственного земельного кадастрового учета и копий земельно-кадастровых карт (планов).

Систему государственного земельного кадастра создают поэтапно с учетом результатов фактически проведенных работ, разработки нормативной правовой базы, программно-технического и кадрового оснащения кадастровой службой, финансового обеспечения работ, потребностей страны, регионов, муниципальных образований в кадастровой информации и других факторов.

Огромная территория РФ и вытекающие из этого региональные различия в традициях целевого назначения и использования земель, уклада жизни народов, а также тот факт, что установление земельных отношений в соответствии с Конституцией РФ отнесено к совместному ведению РФ и ее субъектов, приведет к тому, что в ряде регионов возникнет потребность во включении в состав земельного кадастра региональной и муниципальной информации. Расходы на формирование и содержание ГЗК можно определить в соответствии со следующими положениями:

федеральные органы определяют минимальный состав сведений государственного земельного кадастра (обязательный для всех регионов), финансирование которого возлагают на федеральные органы;

субъект Федерации может, не меняя содержания установленных минимальных сведений, расширить состав и содержание сведений государственного земельного кадастра для своей территории одновременно с собственным финансированием расходов на их сбор и обновление не только для кадастра субъекта, но и для подчиненных ему кадастров муниципальных образований;

органы муниципального самоуправления могут собирать дополнительные сведения с компенсацией затрат на сбор и обновление таких сведений.

Принципиально важный аспект современной концепции создания ГЗК — необходимость обеспечения межведомственного взаимодействия, определяемого основами действующего законодательства, регулирующего земельные отношения, государственный кадастровый учет и регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним. При этом органы, осуществляющие ведение государственного земельного кадастра, организуют информационное и технологическое взаимодействие с органами по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, налоговыми органами, а также органами, ведущими технический или иной ведомственный учет объектов недвижимости и территориальных зон.

Такое взаимодействие обеспечивается общей картографической основой и единой кадастровой нумерацией объектов, а также согласованными регламентами и форматами обмена данными.

1. Дайте определение государственного земельного кадастра (ГЗК). 2. Каково содержание ГЗК? 3. Дайте понятие земли как объекта ГЗК. 4. Расскажите об основных функциях земли. 5. В чем заключается функция земли как природного ресурса? 6. Дайте понятие плодородия земель. 7. Каковы функции земли как элемента рыночных отношений? 8. Раскройте содержание понятия «земельный участок как основной объект ГЗК». 9. Каковы место и значение ГЗК в системе ведомственных кадастров? 10. Раскройте содержание понятия «земельный кадастр». 11.

Расскажите об особенностях формирования современного земельного кадастра в России.

НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА ФОРМИРОВАНИЯ

И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО

ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРА

2.1. ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

В общем виде земельные отношения можно охарактеризовать как систему социально-экономических связей по владению, пользованию и распоряжению землей, включая ее куплю-продажу, сдачу в аренду, организацию использования и т. д. Выделение земельных отношений в отдельную сферу является объективным историческим процессом, обусловленным особым значением земли, ее функциональным многообразием и ограниченностью как природного ресурса.

Земельные отношения связаны со множеством социальных, экономических, экологических, историко-культурных, психологических и других факторов, которые имеют сложную структуру, различные циклы развития, достаточно развитый механизм воздействия на процесс распределения, использования и охраны земельных ресурсов.

В результате исторического развития складывается определенная иерархия субъектов земельных отношений, к которым относятся физические лица (индивидуумы), их отдельные сообщества (например, общины), предприятия, организации (юридические лица). Государство объединяет, представляет и защищает их интересы, многообразные и часто противоречивые.

Субъектами земельных правоотношений являются все участники этих отношений, наделенные земельными правами и обязанностями, предусмотренными земельным законодательством.

Круг субъектов земельных правоотношений неоднократно изменялся. С ликвидацией монополии государственной собственности на землю, введением новых форм землепользования число этих субъектов значительно возросло. Так, сама Российская Федерация как государство, 89 субъектов Федерации, города федерального значения, автономные области и автономные округа также стали субъектами правоотношений государственной собственности на землю. Административные районы города, поселки городского типа, сельские поселения выступают как субъекты муниципальной собственности на землю, находящуюся в пределах их границ. Все иные субъекты земельных правоотношений (органы государственной власти и местного самоуправления, граждане и юридические лица) выступают участниками таких форм земельных отношений, как управление и пользование землями, охрана земельных прав, а граждане и юридические лица, кроме того, могут также быть субъектами правоотношений в сфере частной и общей (долевой и совместной) собственности на землю.

Объект земельных отношений — это юридически однородный и пространственно ограниченный на местности земельный массив, по поводу которого возникают земельные отношения и конкретные виды управленческой деятельности. Это может быть весь земельный фонд страны (ведение государственного мониторинга земель и государственного земельного кадастра), земля в пределах определенных административно-территориальных границ (землеустройство, предоставление и изъятие земель, планировка земель поселения и т. д.), отдельный земельный участок (землеустройство, кадастровая оценка и т. д.).

Помимо земельных участков и прав на них к объектам земельных отношений относятся также прочно связанные с ними объекты недвижимости (водоемы, лес, многолетние насаждения, здания, строения, сооружения и др.), перемещение которых невозможно без нанесения несоизмеримого ущерба их назначению и состоянию. Поэтому эти объекты находятся вместе с земельными участками в неразделенном обороте, если иное не предусмотрено законом.

Важнейший аспект земельных отношений — юридическое обеспечение прав на землю, включая собственность, владение, пользование, распоряжение земельными участками.

Формы собственности на землю и реализующие их организационно-политические и правовые механизмы в значительной мере влияют на развитие экономики страны, регионов и муниципальных образований. В зависимости от того, насколько эффективно субъекты земельных отношений реализуют свои права на землю, формируется земельная политика каждого конкретного периода. С 90-х годов XX века в России существуют различные формы земельной собственности — частная (единоличная, индивидуальная) и общая (совместная), государственная и муниципальная. Различны также формы пользования землей (срочное, бессрочное) и владения ею (бессрочное, пожизненное наследуемое и т. д.).

Большое значение имеет и другая составная часть земельных отношений — управление земельными ресурсами, методы ведения которого в основном определяются господствующими формами собственности на землю и характеризуются системой политических, социально-экономических, правовых и организационно-административных мер, направленных на эффективное использование земельных ресурсов в интересах общества в целом. Основные из этих методов — землеустройство, государственный земельный кадастр и мониторинг земель, а также контроль за использованием и охраной земель.

Земельные отношения включают также экономическую составляющую, регуляторами которой являются земельный налог, арендная плата за землю, рыночная и залоговая цена земли, компенсационные платежи при изъятии земель и компенсационные выплаты при их консервации, платежи за повышение качества земли, штрафные платежи за экологический ущерб, налоговые обложения при гражданском земельном обороте, платежи за право аренды и т. д.

Экономический механизм регулирования земельных отношений должен обеспечивать относительно равные стартовые возможности для ведения производства собственниками и всеми землепользователями, эффективное использование земельной ренты, равноправие различных форм землепользования, стимулирование рационального размещения и специализации производства, экологическую защиту и т. д.

Важный аспект развития земельных отношений — обеспечение социальной устойчивости в обществе, включая социально справедливое распределение земель, закрепление прав на них. Однако после проведения земельной реформы в стране из-за появления большого числа новых собственников, владельцев и пользователей земли, вторичного перераспределения земельных и имущественных паев, их концентрации в относительно, крупных хозяйствах развитие земельных отношений усложнилось.

Так как земля в жизни общества выполняет множество функций, то земельное законодательство должно регулировать их отношения. В первом случае землю рассматривают как объект хозяйствования, т. е. основу сельскохозяйственного, лесохозяйственного и иного производства, во втором — как место и условие жизнеобитания человека, в третьем — как территорию государства, т. е. пространственный предел государственной власти и так далее.

Правовое обеспечение развития земельных отношений в России с 90-х годов XX в. осуществлялось по следующим направлениям:

развитие законодательства, регулирующего отношения собственности на землю и другую недвижимость;

обеспечение государственных гарантий конституционных прав граждан на землю;

принятие законодательных актов, регулирующих правовой механизм эффективного управления землей и другой недвижимостью, создание рыночной инфраструктуры;

развитие законодательства, регулирующего оборот земли и другой недвижимости;

правовое обеспечение рационального использования и охраны земель как в сельскохозяйственной, так и в несельскохозяйственной сфере и т. д.

При этом была сохранена определенная преемственность в регулировании земельных отношений по тем направлениям, которые не противоречили целям и задачам социально-экономических реформ в России.

Классификация целей возникновения и содержания общественных земельных отношений может быть следующей:

отношения, возникающие по поводу собственности, вещных и иных прав на землю (отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками гражданами и юридическими лицами);

управленческие отношения, возникающие и реализующиеся в рамках управленческих действий и мероприятий (государственный земельный контроль, земельный кадастр, землеустройство, мониторинг земель) и подразделяющиеся в зависимости от уровня (федеральный, региональный, местный, локальный), форм собственности и видов управленческой деятельности на различные виды и подвиды;

отношения в сфере землепользования, определяющие порядок предоставления земельного участка, его целевого назначения, содержание основных прав и обязанностей субъектов земельных отношений, порядок внесения платы за пользование землей, основания возникновения и прекращения права землепользования и т.д.;

договорные отношения, возникающие и реализующиеся в процессе совершения сделок с земельными участками (купля-продажа, дарение, аренда, рента, договор пожизненного содержания и ДР);

земельно-процессуальные отношения, возникающие при осуществлении землеустроительного, земельно-кадастрового и мониторингового процессов;

организационно-охранительные отношения, возникающие в процессе непосредственного использования земель и проведения мероприятий по их защите и восстановлению почвенного плодородия (рекультивация и консервация нарушенных деградированных сельскохозяйственных угодий), а также возникающие в результате неправомерного поведения субъектов земельных отношений, нарушения правопорядка или законных прав и интересов собственников или пользователей земли, установленных законом;

отношения, возникающие в сфере применения мер юридической ответственности за совершенные земельные правонарушения.

Вместе с тем одной из острейших проблем, стоящих перед государством, является проблема дальнейшего развития земельного законодательства, учитывающего сложившиеся и вновь складывающиеся общественные отношения, связанные с землей, так как без создания полноценной нормативно-правовой базы дальнейшее развитие земельных отношений невозможно.

Источники земельного права — это совокупность нормативноправовых актов, содержащих нормы, регулирующие земельные общественные отношения. Эти акты выражены в форме федеральных конституционных (Конституция РФ, «О Конституционном Суде РФ») и федеральных законов («О плате за землю», «О государственном земельном кадастре»), подзаконных актов (постановления Правительства РФ и утверждаемые им положения или правила), указов Президента РФ, ведомственных (отраслевых) нормативных актов (положения, инструкции, приказы и т. д.), договоров и соглашений между Российской Федерацией и ее субъектами о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водами и другими природными ресурсами, международных договоров по эксплуатации и охране земель.

Как и любое другое, земельное законодательство должно быть стабильным, но в то же время адекватно и своевременно реагировать на происходящие изменения в земельной политике государства, формируя соответствующие правовые нормы.

Так, за 70 лет в России было принято три Земельных кодекса:

1922 г., 1970 г. и 1991г.

Устойчивость первых двух Земельных кодексов базировалась на государственной собственности на землю и вторичной монополии на ее владение колхозами и совхозами, которым земля передавалась в бесплатное и бессрочное пользование, закрепляемое специальными актами. До земельной реформы 90-х годов основой нормативно-правовой базы ГЗК являлось постановление Совета Министров СССР «О порядке ведения государственного земельного кадастра» от 10 июня 1997 г.

В развитии общественных отношений в РФ большое значение в период 1991—2002 гг. имело реформирование земельных отношений, обеспечивающее условия для реализации принципов социальной справедливости для всех участников земельных отношений, преемственности в учете сложившихся социальных и экономических условий страны, формирования оборота земли. Поэтому при решении современных проблем российского землепользования было необходимо учитывать условия реальной российской земельной ситуации, возможность создания рыночных отношений между субъектами земельных отношений.

Любая форма в общем виде — это преобразование, изменение, переустройство какой-либо стороны общественной жизни (порядков, институтов, учреждений), не уничтожающее основ существующей экономико-социальной структуры. Поэтому современную земельную реформу в России следует рассматривать как процесс I Юридических лиц | | Физических лиц Рис. 2.1. Формы собственности на землю в России накануне реформы целенаправленного поэтапного изменения системы земельных отношений и структуры землепользования в стране. Эти изменения включают в себя преобразование институтов земельной собственности, владения и пользования землей, перераспределение земли, формирование экономического механизма регулирования земельных отношений, разработку и овладение прогрессивными методами государственного управления земельными ресурсами, включая мониторинг и кадастр земель, землеустройство, охрану земель и др.

Российская земельная реформа была призвана:

осуществить переход к многообразию форм собственности на землю, владения и пользования ею;

обеспечить социально справедливое и экономически обоснованное перераспределение земель;

создать равные экономические условия для всех форм хозяйствования;

сформулировать экономический механизм регулирования земельных отношений и стимулирования рационального использования и охраны земель;

остановить процессы деградации земли и других природных ресурсов, связанных с нею, обеспечить их восстановление.

Накануне реформы в России существовала только государственная собственность на землю, а также право пользования и аренды земли юридическими и физическими лицами (рис. 2.1).

Реализация современной земельной реформы, начавшейся в России, мешали политические и идеологические стереотипы, а также наличие социальных групп населения, материальные интересы которых неизбежно ущемлялись проводимыми мероприятиями по перераспределению земель.

2.2. РЕФОРМИРОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Было выпущено много противоречивых нормативных актов, в которых трудно было разобраться как специалистам, так и непосредственным участникам земельных отношений. Кроме того, информации для собственников земли было недостаточно, в результате чего в реальной практике совершали много ошибок.

Изменения форм собственности на землю в результате проведения реформы коснулись в основном государственной собственности на землю. Помимо нее в России появились права пожизненного наследуемого владения и частной собственности на земельные участки. Кроме того, из государственной земельной собственности в ходе земельной реформы была выделена муниципальная земельная собственность, а государственная земельная собственность была разделена на федеральную собственность и собственность субъекта федерации.

Преобразование земельных отношений затронули и перераспределение земельного фонда. Накануне реформы земельный фонд страны был разделен на шесть категорий земель. Произошедшее в ходе реформы перераспределение земель коснулось в основном земель сельскохозяйственного назначения, поселений, промышленности и транспорта (рис. 2.2). Эти изменения заключались в выделении земель особо охраняемых территорий в отдельную категорию, а также земель поселений.

Изменения также коснулись третьей категории (земли, промышленности и иного назначения), так как сформировались категории земель отраслей, которые ранее не выделялись: информатики, космического обеспечения и пр.

В 2001 г. с принятием Земельного кодекса РФ произошло очередное перераспределение земельного фонда страны.

В апреле 1990 г. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР был изменен порядок землепользования в сельских поселениях. Из земель существующих землепользовании были выделены земельные участки для передачи сельским и поселковым органам управления в целях последующего обеспечения сельских жителей землей для индивидуального жилищного строительства, веДения личного подсобного хозяйства, огородничества, сенокошения и пастьбы скота, формирования крестьянских хозяйств. Было разрешено также арендовать эти земельные участки. Полномочия по распоряжению этими землями перешли от сельскохозяйственных предприятий к сельским и поселковым органам местного самоуправления, которым было передано около 34,5 млн га земель, в том числе: 22,7 млн га сельскохозяйственных угодий (66%), из них 4,4 млн га пашни; 3,4 млн га, занятых приусадебными участками (10%); 8,4 млн га, занятых улицами, парками, лесами, водоемами и прочими землями общего пользования (24 %).

Переданные сельскохозяйственные угодья были распределены следующим образом: 2,4 млн га — для ведения личного подсобного хозяйства (11%), из них 2,3 млн га — местным жителям;

16,5 млн га (73 %) —для огородничества, сенокошения и пастьбы скота; 3,1 млн га (14 % ) — передано в аренду сельскохозяйственным предприятиям; 0,7 млн га (2 %) сельскохозяйственных угодий осталось невостребованными. Одновременно остались неудовлетворенными заявки граждан на земельные участки общей площадью 0,8 млн га.

В конце 1990 г. Верховный Совет РСФСР принял Законы «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», «О земельной реформе» и «О социальном развитии села». Так, Законом от 21 декабря 1990 г.

«О социальном развитии села» установлено, что экономическая деятельность сельского населения осуществляется на основе многообразия форм собственности и развития всех форм хозяйствования, проведения земельной реформы, предоставления права выкупа или передачи в собственность трудовым коллективам из бывших колхозов и совхозов с правом получения земельного надела и соответствующей части основных производственных фондов для создания крестьянского (фермерского) хозяйства.

Законом от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе» также было определено, что каждый член коллектива при выходе из него с целью организации крестьянского хозяйства имеет право получить свою долю в виде земельного участка. Этот Закон впервые определил, что проведение земельной реформы вместе с другими государственными органами осуществляет вновь созданный Государственный комитет РСФСР по земельной реформе. В соответствии с этим законом земельную реформу проводили поэтапно.

На первом этапе было проведено закрепление за местными Советами народных депутатов прав по распоряжению землей. Одновременно уточняли административные границы, выявляли потребности в земле граждан, предприятий, учреждений и организаций, формировали специальный фонд земель для их последующего перераспределения, устанавливали ставки земельного налога и цены на землю. На втором этапе местные Советы и органы Госкомзема РСФСР осуществляли передачу и закрепление земель в собственность, пользование (в том числе и в аренду), владение гражданам, предприятиям, организациям и учреждениям в соответствии с законодательством РСФСР.

Законом РСФСР от 22 ноября 1990 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» было установлено, что член колхоза (работник совхоза) имел право выйти из его состава и создать крестьянское хозяйство без согласия трудового коллектива или администрации предприятия. Кроме того, этот Закон определил права собственников земельных долей (паев), которые теперь можно было сдать в аренду, продавать другим членам хозяйства в случае выхода работника на пенсию, передать по наследству. Однако площадь Участка, выделяемого в счет земельной доли, часто не могла обеспечить нормального ведения сельского хозяйства, поэтому гражданам, выделившимся для ведения самостоятельного хозяйства, было разрешено увеличить свой пай за счет аренды или покупки земель.

Второй (внеочередной) Съезд народных депутатов РСФСР в Декабре 1990 г. принял постановление «О программе возрождения Российской деревни и развития агропромышленного комплекса»

и внес соответствующие поправки в статьи 11 и 12 Конституции ИФср В России впервые после конца 20-х годов XX в. была провозгШена частная собственность на земельные участки, используес bie для сельскохозяйственного производства (земли фермеров, Доводов, находящиеся под личными подсобными хозяйствами, индивидуальным жилищным строительством, животноводческими кооперативами, а также находящиеся в колхозно-кооперативной и коллективно-долевой собственности). Другим категориям граждан и юридических лиц право частной собственности на землю предоставлено не было. Был также введен мораторий на куплю-продажу земли (от 5 до 10 лет), запрещено сдавать землю в залог, дарить, менять и совершать другие операции по обороту земли. Таким образом, земельные отношения в этот период были направлены на формирование многообразия форм хозяйствования и собственности.

4 января 1991 г. вышло Постановление Совета Министров РСФСР «О поддержке развития крестьянских (фермерских) хозяйств, их ассоциаций, союзов и кооперативов», в котором Госкомзему РСФСР и другим органам было поручено до 1 июля 1991 г. сформировать земельный фонд для ведения крестьянских (фермерских) хозяйств, разработать перечень убыточных и низкорентабельных хозяйств и условия выхода из сельскохозяйственных предприятий их работников. Этим постановлением был определен также перечень мероприятий по экономической, техникотехнологической и социальной поддержке крестьян (фермеров), в том числе и семьям, переселяющимся в сельскую местность.

Постановление Совета Министров от 18 января 1991 г. «О республиканской программе проведения земельной реформы на территории РСФСР» утвердило конкретные предложения и меро-приятия по организационному, правовому и инструктивно-методическому, землеустроительному, информационному, научно-методическому, кадровому, материально-техническому и финансовому обеспечению земельной реформы. В частности, Госкомзему и Минсельхозпроду РСФСР совместно с Россельхозакадемией было поручено разработать научные основы платного землевладения и землепользования, экономического стимулирования рационального использования земель, научные основы, содержание и методы ведения земельного кадастра и землеустройства в условиях многообразия форм землевладения и землепользования, формы документации и т. д.

Этой Программой было также намечено создать на базе Московского института инженеров землеустройства Государственный университет по землеустройству, что было осуществлено 8 марта 1992 г. Кроме того, было намечено открытие землеустроительных факультетов в ряде сельскохозяйственных вузов страны.

Для выполнения этой Программы 20 января 1991 г. Советом Министров РСФСР было утверждено временное Положение о порядке формирования фондов перераспределения земель, в которые передавалась часть земель, используемых не по целевому назначению, неэффективно используемых, а также выбывшие из оборота или переведенные в менее ценные угодья. Кроме того, Положением были установлены критерии, по которым земельные участки могли быть отнесены к этим категориям. Одним из таких критериев был размер кадастровой оценки участка.

Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР и Совета Министров РСФСР от 15 марта 1991 г. «О дополнительных мерах по ускорению проведения земельной реформы РСФСР» в целях наращивания производства сельскохозяйственной продукции на весенний период 1991 г. было предоставлено право исполнительным комитетам и президиумам местных Советов народных депутатов принимать решения об изъятии земельных участков и предоставлении их гражданам или их коллективам для создания крестьянских (фермерских) хозяйств, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества и животноводства с последующим утверждением этих решений на сессиях Советов народных депутатов. В целях удовлетворения указанных потребностей в земельных участках разрешалось изымать у землепользователей без их согласия неиспользуемые земли, а при необходимости —до 10 % площади закрепленных за ними сельскохозяйственных угодий.

25 апреля 1991 г. был утвержден Земельный кодекс РСФСР, которым были введены многие равноправные формы собственности, владения и пользования земельными участками, введена плата на землю в форме земельного налога и арендной платы, установлено обязательное использование данных ГЗК при исчислении платежей на землю, определены общие понятия государственного земельного кадастра, его содержание и методы создания. Ведение ГЗК было поручено Комитету Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству.

В соответствии со статьей 96 Земельного кодекса РСФСР часть специального фонда земель, не предоставленная в собственность, владение, пользование и аренду, объявлялась землями запаса, находящимися в ведении сельских, поселковых, городских, районных Советов народных депутатов. При этом часть земель сельскохозяйственного предприятия, не закрепленная в коллективно-долевую собственность, оставалась в государственной собственности и передавалась этому предприятию на праве бессрочного (постоянного) пользования с ограничением в натуре (на местности) и не переходила в состав специального фонда земель.

Таким образом, на начальном этапе проведения земельной реформы (1990—1991 гг.) был сформирован специальный земельный фонд для наделения земельными участками граждан в целях организации крестьянских хозяйств, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества и животноводства, который включал земли, не предоставленные в собственность, владение, пользование и аренду, а также выявленные и включенные в земельный запас земли колхозов, совхозов и других землепользователей, используемые нерационально. Фактически эти земли изымал Совет народных депутатов без согласия землепользователей и землевладельцев. Государственные земли передавались не единовременно, а по мере поступления заявлений от граждан на создание крестьянских хозяйств, ведение личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества и для других сельскохозяйственных целей. Одновременно существующие колхозы и совхозы продолжали использовать земли, включенные в специальный земельный фонд перераспределения земель, в котором к 1992 г. находилось 7 млн га сельскохозяйственных угодий. Поэтому в состав земель запаса была передана только та часть земель фонда перераспределения, которую прежние владельцы и пользователи не использовали.

Проведенная работа позволила начать процесс преобразования социально-экономических отношений в агропромышленном комплексе, создать к 1 июня 1991 г. более 4 тыс. крестьянских (фермерских) хозяйств, имеющих около 1 млн сельскохозяйственных угодий, 5 тыс. малых сельскохозяйственных кооперативов. Началось преобразование колхозов и совхозов в акционерные общества и ассоциации малых товаропроизводителей.

Вместе с тем в ходе реформирования госсобственности на землю во многих регионах выявили серьезные недостатки и нерешенные проблемы. Поэтому Совет Министров РСФСР 14 июля 1991 г. принял Постановление «О дополнительных мерах по развитию крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов в РСФСР», в котором было определено, что размер земельного участка, выделяемого крестьянскому (фермерскому) хозяйству, устанавливают с учетом качества, месторасположения и кадастровой оценки участка.

Для юридического закрепления создаваемых землевладений и землепользовании Постановлением Совета Министров РСФСР от 17 сентября 1991 г. были утверждены формы Государственного акта, удостоверяющего права собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования, которые были разными для граждан и для предприятий, учреждений, организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств.

Платность использования земли была введена в России Законом РФ от 11 октября 1991 г. «О плате за землю», определившим следующие формы платы за землю: земельный налог, арендная плата и нормативная цена земли. Конкретные платежи за землю были практически расчетными и не основывались на данных земельного рынка, поскольку он в то время находился еще в зачаточном состоянии. С последующим развитием рынка недвижимости стало возможным определение объективной рыночной стоимости земельных участков и начисления на них более справедливых налогов на основе данных земельного кадастра.

В декабре 1991 г. в соответствии с президентским Указом «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы РСФСР» и Постановлением Правительства РФ «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» коллективы колхозов и совхозов должны были по своему усмотрению принять решение о переходе к частной, коллективно-долевой и другим формам собственности.

При этом разрешалась продажа земли для ведения гражданами крестьянского (фермерского) хозяйства. Это Постановление содержало исчерпывающий перечень способов распоряжения земельными и и мущественными паями. Так, на сумму пая можно было получить землю и средства производства с целью создания крестьянского хозяйства, частного предприятия по ремонту, строительству, обслуживанию, торговле и других предприятий. Пай можно было внести Б уставный капитал товарищества, акционерного общества, передать в кооператив. Продажу земли по-прежнему разрешали лишь другим работникам хозяйства или самому хозяйству.

Больше половины работников хозяйств, пенсионеров этих хозяйств и работники социальной сферы (всего 12 млн сельских жителей) получили в частную собственность 108 млн га сельскохозяйственных угодий России. Однако большинство новых собственников земли не могли реализовать свои права, так как не были созданы реальные экономические и производственные отношения, способствующие появлению мотиваций к труду и заинтересованности в саморазвитии.

Организационно-правовыми формами вновь создаваемых коммерческих сельскохозяйственных предприятий стали:

1. Хозяйственное товарищество, представляющее собой коммерческую организацию (предприятие) с разделенным на доли (вклады учреждений) уставным (складочным) капиталом, создаваемое в форме полного товарищества либо товарищества на вере.

2. Хозяйственные общества: с ограниченной ответственностью;

с дополнительной ответственностью. Они различаются объемом ответственности по обязательствам общества.

3. Акционерные общества закрытого и открытого типа (АОЗТ и АООТ) — коммерческие организации с участием граждан и юридических лиц, уставные капиталы которых были разделены на определенное число акций.

Большинство бывших совхозов были реорганизованы в акционерные общества.

Кроме перечисленных организационно-правовых форм широкое распространение получили сельскохозяйственные производственные кооперативы, которых к середине 1990 г. насчитывалось более 2 тыс. В то же время сохранили прежнюю хозяйственноправовую форму более 6 тыс. колхозов и 3,5 тыс. совхозов.

В общей сложности, по данным Роскомзема, за сельскохозяйственными предприятиями значилось более 17 млн га сельскохозяйственных угодий, в том числе за хозяйственными товариществами и обществами — 54,8 млн га, производственными кооперавами ~~ 80,8 млн га, государственными и муниципальными Редприятиями — 14,3 млн га и прочими сельскохозяйственными Поэтому в январе — феврале 1992 г. было принято несколько Рукций и рекомендаций о порядке приватизации земли и реорганизации колхозов и совхозов. Эти документы создали благоприятные предпосылки для формирования новых форм собственности и хозяйствования на земле. Земельная реформа должна была создать условия для справедливого распределения земель, равноправного развития коллективных, индивидуальных и других форм использования земли, в том числе и в сельскохозяйственном производстве. Для этого в первую очередь надо было установить стоимостные характеристики земельных участков, которые и были определены в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 февраля 1992 г. «Об утверждении Порядка определения ставок земельного налога и нормативной цены земли и Порядка централизации средств от платы за землю на специальный бюджетный счет Российской Федерации и их использование».

Следующим значительным шагом в развитии земельного законодательства было внесение в декабре 1992 г. VII Съездом народных депутатов России поправок в Конституцию России, в соответствии с которыми полученные или приобретенные в собственность земельные участки могли быть отчуждены, в том числе проданы их собственниками Совету народных депутатов на тех же условиях, на которых земельный участок был им предоставлен с учетом произведенных на этом участке затрат, а физическим и юридическим лицам по договорной цене — для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, для садоводства и индивидуального жилищного строительства. Во всех остальных случаях, кроме особо оговоренных, земельные участки могли быть проданы физическим и юридическим лицам по договорной цене не ранее чем через 10 лет, если они были получены в собственность бесплатно, и не ранее чем через 5 лет, если они были приобретены в собственность за плату.

В соответствии с этими поправками 23 декабря 1992 г. был принят Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства».

Эти два законодательных акта разрешили собственникам личных подсобных хозяйств, земельных участков в садово-огородных и дачных кооперативах куплю-продажу их участков. Для крупных хозяйств в Конституции страны не было подтверждено право прямых продаж земли частным лицам.

В этот период ГЗК активно совершенствовали, расширяли его функции в условиях реформирования земельных отношений, что нашло отражение в законодательных и директивных документах, в мероприятиях по их реализации. Так, 25 августа 1992 г. Постановлением Правительства РФ «О совершенствовании ведения государственного земельного кадастра» было установлено функциональное назначение, содержание и порядок ведения ГЗК РФ. Например, были установлены перечень обязательных сведений о правовом положении земельных участков, определены принципы учета количества и качества земель, установлен порядок регистрации и текущего учета земель, предложены методы оценки земель различного назначения и виды земельно-кадастровой документации.

С целью получения постоянно обновляемой информации о природных свойствах и экологическом состоянии земель для учета их качества и последующей оценки с 1991 г. получило развитие самостоятельное направление деятельности земельных органов — мониторинг земель. На территории РФ ведение мониторинга земель регламентировано Постановлением Правительства РФ «О мониторинге земель» от 15 июля 1992 г.

Но первоначальное распределение земель только среди непосредственных работников сельскохозяйственного производства вызвало большую социальную напряженность на селе. Поэтому Правительство РФ Постановлением от 4 сентября 1992 г. «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса» расширило перечень лиц, имеющих право на земельную долю (пай). Кроме работников колхозов и совхозов и пенсионеров этих хозяйств земельную долю стали выделять лицам, занятым в социальной сфере на селе (учителям, врачам, работникам культуры, быта, связи, торговли и общественного питания). Немного раньше право частной собственности на землю получили юридические лица в случае выкупа земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий (Указ Президента РФ от 14 июля 1992 г). При этом покупателями земельных участков могли стать иностранные граждане и юридические лица при продаже предприятия на коммерческом, инвестиционном конкурсе или аукционе.

Таким образом, в октябре 1990 г. — ноябре 1992 г. было введено многообразие форм собственности и использования земли с одновременным ее перераспределением, совершенствованием правового и экономического регулирования земельных отношений, формированием предпосылок для создания систем экологически безопасного землепользования и землевладения.

При этом при первичном переходе земельных участков из федеральной собственности в собственность (владение, пользование, распоряжение) граждан, предприятий, фермерских хозяйств, исполнительных органов власти преобладал метод бесплатного наделения земельными участками новых землепользователей или закрепления участков за уже существовавшими землепользователями. За счет применения среднерайонных земельных долей размеры землевладений сельскохозяйственных предприятий выравнивались. Внутри этих предприятий при их реорганизации применяли механизм уравнительного наделения работающих граждан, пенсионеров и работников социальной сферы земельными долями (паями). Поэтому потребовались усовершенствование системы регистрации прав на землю и изменения содержания этих прав, связанных с переходом земли от одного владельца к другому, а также совершенствование земельного кадастра, обеспечения контроля за использованием земель, переданных в собственность, регулирование спроса и предложения на землю. Кадастровые работы по выдаче документов, удостоверяющих права на землю, были связаны с большими объемами крупномасштабных кадастровых съемок и геодезических работ по установлению и закреплению границ на местности и регистрацией в единой государственной системе. Поэтому для успешного выполнения этого комплекса работ необходимо было ускорить переход на современные технологии и технические средства с использованием опыта кадастровых технологий других стран.

В результате реформирования произошло существенное перераспределение земли между предприятиями различных форм собственности. Земля из государственной собственности перешла в коллективно-долевую и коллективно-совместную собственность работников сельскохозяйственных предприятий, а в большинстве хозяйств были введены земельные и имущественные паи.

Вместе с тем в этот период был выявлен ряд недостатков в правовом и организационном обеспечении земельной реформы. Так, в начале проведения земельной реформы у колхозов и совхозов централизованно изымали до 10 % земли, которую затем предоставляли лицам, желающим вести крестьянское хозяйство. Предельные размеры наделения земли установлены не были. В дальнейшем право на получение земли в собственность было ограничено среднерайонными нормами, устанавливаемыми местными органами. Право на бесплатный пай по такой норме при выделении самостоятельного хозяйствования или для последующего объединения в новые организационные формы получили все работники сельского хозяйства, а также пенсионеры, ушедшие на пенсию из сельскохозяйственных предприятий, и служащие, занятые в социальной сфере. Это увеличило долю селян в общей численности владельцев крестьянских хозяйств. Одновременно среди них сокращался удельный вес граждан, которых привлекла возможность получения во владение земли как недвижимости, не подверженной инфляции.

Разделение земли по среднерайонным нормам между большим числом граждан привело к чрезмерному дроблению участков, что также не способствовало рациональному хозяйствованию. Эта проблема была особенно актуальна в малоземельных районах.

Землю для крестьянских хозяйств не везде предоставляли единым массивом, а чаще выделяли двумя и более участками. Согласно экспертному опросу, проведенному Аграрным институтом РАСХН в 1992 г., в пяти областях России доля крестьянских хозяйств, которым была выделена пашня единым массивом, составила 39%, двумя участками — 41, тремя— 14, четырьмя и более участками — 5 % общего числа хозяйств. Повторились ошибки крестьянской земельной реформы 1861 г. и Столыпинской реформы. Поэтому вновь возникла проблема более удобного размещения земельных участков и сведения их к единому массиву посредством обмена и проведения других землеустроительных действий.

Проведенная работа позволила ликвидировать монополию государства на владение землей. Наряду с государственными сельскохозяйственными предприятиями равные права получили коллективные хозяйства, малые сельскохозяйственные кооперативы, частные фермерские и другие хозяйства. Но основным итогом этого периода реформы было то, что впервые за многие десятилетия в России законодательно была закреплена частная собственность граждан на землю и имущество сельскохозяйственных предприятий. Граждане России получили право выбора приобретения земли в собственность, получения земли в аренду с правом выкупа и во владение с правом наследования. В конце 1991 г. в России, как и во многих государствах мира, были введены платежи за землю: земельный налог, арендная плата и цена земли в случае ее купли-продажи.

Анализ этого периода реформы выявил необходимость дальнейшего развития земельных отношений на всей территории страны, включая не только сельскохозяйственные земли, но и земли городов, промышленности, транспорта, обороны, лесного и водного фонда, природоохранного и другого назначения, занимающих 2/3 территории Российской Федерации. В этой связи потребовалось упорядочение и установление границ землепользования, их регистрация в единой государственной системе, определение сопоставимой кадастровой оценки земель всех категорий, ведение государственного земельного кадастра, являющегося основным действием по закреплению и защите прав собственности на землю, проведению земельной налоговой политики. Необходимо было также обеспечить формирование системы государственного управления землями, находящимися в федеральной собственности, а также проведение перераспределения земель только в соответствии с проектами землеустройства, усиление государственного контроля за использованием и охраной земель всеми землепользователями.

23. ФОРМИРОВАНИЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ ГЗК

27 октября 1993 г. вышел Указ Президента РФ «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России», разрешающий гражданам и юридическим лицам распоряжаться земельными участками, находящимися у них в собственности, в том числе продавать, передавать по наследству, дарить, сдавать в залог и аренду, обменивать и совершать другие операции с землей, что создало правовую основу для развития земельного рынка в России.

Согласно указу вводилась в действие система регистрации прав на земельные участки, в соответствии с которой каждому собственнику выдают свидетельство о праве собственности на землю установленного образца, подлежащее регистрации в регистрационной (поземельной книге). Это свидетельство служит документом, удостоверяющим право собственности на земельный участок и основанием при совершении сделок купли-продажи, залога, аренды, а также при осуществлении других действий по владению, пользованию и распоряжению земельным участком. При этом государство гарантировало неприкосновенность и защиту частной собственности на землю, а также защиту прав собственников земли при совершении ими сделок с землей на основе регистрации этих прав. Государственным органом, выдающим свидетельство о праве собственности на землю и регистрации прав (как при первичном предоставлении земельного участка в собственность в процессе приватизации, так и при переходе права от одного собственника к другому в результате купли-продажи или совершения иных действий, предусматривающих передачу прав) был определен Комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству (Роскомзем), структурные подразделения которого имелись на всех уровнях административного деления страны. Кроме того, этими органами были собраны огромные объемы информации о земле, приобретен опыт выполнения возложенных на земельную службу регистрационных функций.

Указом от 27 октября 1993 г. земля впервые была отнесена к объектам недвижимости. Кроме того, было отменено большинство ограничений на отчуждение земли, расширен перечень сделок с земельными долями. Так, выдел доли в натуре был разрешен не только для создания крестьянских (фермерских) хозяйств, но и для расширения до установленной нормы участка, используемого под личное подсобное хозяйство и индивидуальное жилищное строительство, для сдачи в аренду или залог. Собственники земельных долей получили право без согласия других собственников в хозяйстве продавать свои земельные доли другим гражданам и юридическим лицам для производства сельскохозяйственной продукции, но при этом члены коллектива имели преимущественное право покупки.

На основании Указа появилось два типа регулирования земельных отношений: государственное и рыночное. Государственное регулирование обеспечивает организационно-правовой базис, регламентирует экономические отношения субъектов земельного права, рыночный тип реализует оборот на основе юридически и экономически обоснованного взаимодействия спроса и предложения на земельные участки.

Указом предусматривались следующие пути продажи земельных участков местными органами власти гражданам, а также юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий: купля-продажа гражданами земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства;

приобретение земельных участков, превышающих среднюю земельную долю, крестьянскими хозяйствами; купля-продажа работниками сельскохозяйственных предприятий земельных долей хозяйства, выкупа ими арендных земель; аукционы и др.

Развитие земельных отношений в эти годы повлекло за собой дальнейшее развитие земельного кадастра. Было принято несколько правоустанавливающих регистрационных документов, произошло действительное разделение понятий «прав на землю» и «прав на использование земли», появилось понятие «земельная доля», основанное на использовании земельно-оценочных показателей, и ряд других. Кроме того, в этот период было принято большое число правовых документов, регламентирующих стоимостные характеристики земли (нормативная, рыночная цена, арендная плата, земельный налог и др.), конкретизирующих различные условия сделок с землей, включая размеры налогов, создающих условия для эффективного использования и охраны земель.

11 декабря 1993 г. был подписан Указ Президента РФ «О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость». Этим Указом на Комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству и его территориальные органы была возложена организация ведения многофункционального государственного земельного кадастра, регистрация и оформление Документов о правах на земельные участки и прочно связанную с землей недвижимость, а также предусмотрено ведение Поземельной (регистрационной) книги. В данном Указе государственный земельный кадастр был определен как важнейшая основа для создания эффективной системы платежей за землю. Согласно Положению о порядке ведения государственного земельного кадастра, утвержденному Постановлением Правительства РФ в августе 1992 г., земельный кадастр, наряду с другой информацией, должен содержать систему сведений и документов о ценности земель, которая необходима для установления платежей за землю.

Во исполнение положений данного Указа специалистами Роскомзема были разработаны нормативные правовые документы, определяющие порядок регистрации прав на землю и порядок выдачи соответствующих свидетельств о праве собственности; подготовлены методические указания о регистрации прав, положение и форма Поземельной книги; положение о регистраторе прав, положение о дежурных кадастровых картах, на которых должны быть представлены все земельные участки и прочая связанная с ними недвижимость, причем каждый из участков должен иметь единственный на всей территории России кадастровый номер.

В 1993 г. частная собственность на землю в России была закреплена Конституцией РФ, в которой было определено:

что земля может находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности;

право частной собственности охраняется законом. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда;

владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов;

права граждан (в том числе и на землю) могут быть ограничены федеральным законом только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства;

земельное законодательство находится в совместном ведении РФ и ее субъектов. По проблемам управления земельными ресурсами издаются федеральные законы и в соответствии с ними принимают региональные законы субъекты РФ.