«Изменяющийся характер парламентского представительства Межпарламентский союз | Программа развития Организации Объединённых Наций Ведущий автор: Грег Пауэр Ассистент ведущего автора: Ребекка А. Шут Перевод: Сега Ндойе ...»

ГЛОБАЛЬНЫЙ

ПАРЛАМЕНТСКИЙ

Лучшие парламенты ОТЧЕТ

более сильные Обеспеченные правами

демократические государства. жизни - устойчивые

нации.

Изменяющийся характер парламентского представительства Межпарламентский союз | Программа развития Организации Объединённых Наций Ведущий автор: Грег Пауэр Ассистент ведущего автора: Ребекка А. Шут Перевод: Сега Ндойе (французский язык), коммерческая фирма «Peritos Traductores» (испанский язык), Хоурия Кисси (арабский язык) Дизайн обложки и верстка текста: Кимберли Козеровски, First Kiss Creative LLC Печать: Phoenix Design Aid A/S Продажи: United Nations Publications Фотографы: иллюстрация обложки: Джеймс Смит, стр. 9: UN Photo/Альберт Гонсалес Фарран, стр. 24: Парламент Великобритании ©, стр. 42: Программа развития Организации Объединённых Наций /Афганистан, стр. 58:

Фабиан Риваденейра, стр. 72: Национальная Ассамблея Апрель Copyright © ПРООН и МПС Авторские права защищены Отпечатано в Дании Количество продаж: E.11.III.B. Стандартный международный номер книги: 978-92-1-126317-6 (ПРООН) Стандартный международный номер книги: 978-92-9142-532-7 (МПС) Стандартный международный номер электронной книги: 978-92-1-054990- Межпарламентский союз Программа развития Организации Объединённых Наций 5 chemin du Pommier Группа по вопросам демократического управления CH-1218 Le Grand-Saconnex Бюро политики экономического развития Geneva, Switzerland (Женева, Швейцария) 304 East 45th Street, 10th Floor Телефон: +41 22 919 41 50 New York, NY, 10017, USA (Нью-Йорк, США) Факс: +41 22 919 41 60 Телефон: +1 (212) E-mail: [email protected] Факс: +1 (212) www.ipu.org www.undp.org Данная публикация является результатом партнерства ПРООН и МПС. Взгляды, высказанные здесь, не обязательно представляют мнения Организации Объединенных Наций, ПРООН или МПС.

Лучшие парламенты более сильные Обеспеченные правами демократические государства. жизни - устойчивые нации.

ГЛОБАЛЬНЫЙ ПАРЛАМЕНТСКИЙ ОТЧЕТ

Изменяющийся характер парламентского представительства Межпарламентский союз I Программа развития Организации Объединённых Наций Апрель

КОНСУЛЬТАТИВНЫЙ КОМИТЕТ:

Г-н Хафнауи Амрани, Генеральный секретарь Совета Нации Алжира Г-н Хосеп Дальерес Кодина, бывший спикер Генерального совета Андорры Г-н Пьер Корниллон, Почетный секретарь МПС Франсуа Дулук, глава Межпарламентского союза, Национальная Ассамблея Франции Г-жа Френе Гинвала, бывший спикер Национальной Ассамблеи ЮАР Г-н Скотт Хубли, директор программ управления, Национальный Демократический Институт Международных Отношений (НДИ) Г-жа Мария Лугарис, бывший член Парламента Хорватии Г-н Роберт Миттенэр, Почетный секретарь Бельгийской Палаты Представителей Г-н Матурин Наго, президент Национальной Ассамблеи Бенина Г-н Рик Стапенхерст, бывший член Института Всемирного банка Г-н Андрес Зальдивар, сенатор и бывший спикер Сената Чили О ведущем авторе Грег Пауэр является директором социального фонда «Глобальные партнеры и союзники» и специалистом по парламентам, который работал над проектами в поддержку развития законодательных органов и политических партий на Ближнем Востоке, в Африке и на Балканах. Он опубликовал множество работ на тему парламентского и партийного развития, самая свежая из которых - это «Проблемы разработки политических программ:

международная помощь партиям и парламентам» (2011 г., Международный институт демократии и содействия выборам) и «Политика парламентского усиления: понимание стимулов и поведения в соответствии с установленными нормами в поддержке парламента» (Вестминстерский фонд в поддержку демократии/Фонд «Глобальные партнеры и союзники», 2011 г.). Он предоставляет стратегические советы, анализ и оценку программ для различных агентств, включая Датское агентство по международному развитию, Министерство иностранных дел и по делам Содружества, Вестминстерский фонд в поддержку демократии и Международный институт демократии и содействия выборам. В период с 2001 по 2005 г. он был специальным советником достопочтенного Робина Хука, члена парламента, а затем - достопочтенного Питера Хэйна, члена парламента, лидеров Палаты Общин Великобритании, в вопросах парламентской реформы и восстановлении демократии в более широком смысле. До этого он был директором Парламентской и Правительственной программы в Ганзейском союзе. Он также является приглашённым научным сотрудником в Центре законодательных исследований Халлского университета.

БЛАГОДАРСТВЕННОЕ СЛОВО

Первый Глобальный Парламентский Отчет был выполнен совместно с Программой развития Организации Объединённых Наций (ПРООН) и Межпарламентским союзом (МПС). ПРООН и МПС хотели бы выразить искреннюю благодарность сотням парламентариев, парламентским служащим и практикам реализации программ развития парламента, которые делились своим опытом в процессе подготовки отчета. Особая благодарность выражается Консультативному комитету, чей ценный вклад направлял разработку отчета. Мы также хотим отдать должное важному вкладу, сделанному национальными бюро ПРООН и Ассоциацией генеральных секретарей Парламента.

ПРООН и МПС очень признательны ведущему автору отчета, г-ну Грегу Пауэру, и г-же Ребекке Шут, которая оказала ему огромную помощь в течение проведения исследований и завершении отчета. Авторы хотели бы поблагодарить за щедрую поддержку Лорда Нортона из графства Лаут и Кристину Лестон-Бандейра из Центра законодательных исследований Халлского университета, а также отметить помощь Джоеля Баркана, Марка Баскина, Роба Клементса, Рут Фокс, Криса Хеншо, Эндрю Мандельбаума и Джанет Ситон.

Справочные документы по регионам предоставили Александр Гамильтон (Африка), Эдуардо Нунес Варгас (Центральная Америка), Фатима Анастейша и Магна Инацио (Латинская Америка), Али Сави (Арабские государства), Нил Джонстон и Шэназ Карим (Азия), Габриэлла Илонски (Центральная и Восточная Европа), Тим Бейкер (Центральная и Восточная Европа) и Квинтон Клементс, Дэвид Хегарти и Роберт Накамура (страны тихоокеанского побережья).

Мы очень признательны:

73 парламентам, которые предоставили письменные вклады, перечисленные в списке цитированной литературы;

129 парламентам, которые предоставили сведения для Приложения, приведенные в конце отчета;

69 парламентариям, которые дали подробные интервью авторам;

663 парламентариям, которые участвовали в анкетировании для отчета.

Далее перечисленные люди любезно согласились участвовать в официальной экспертизе для проекта доклада:

Хафнауи Амрани, Марк Боск, Пьер Корниллон, Хосеп Дальерес Кодина, Франклин де Вризе, Скотт Хубли, Нил Джонстон, Хасан Крайем, Питер Лилиенфельд, Роберт Миттенэр, Матурин Наго, Омар Ндойе, Соня Палмиери, Леонард Прейра, Карин Ридл, Рик Стапенхерст, Андрес Зальдивар. Дополнительные замечания и предложения по проекту отчета предоставили Тим Бейкер, Соня Эскудейро, Франк Фолнер, Джеф Гриффитс, Габриэлла Илонски, Нтоита М’Митиару, Марсия Монге, Шармэн Родригес и Али Сави. Парламенты следующих стран предоставили свои комментарии по проекту при поддержке Ассоциации генеральных секретарей Парламента: Канада, Эстония, Финляндия, Германия, Венгрия, Япония, Норвегия, Португалия, Румыния, Швеция, Таиланд, Великобритания, Зимбабве.

Отчет был создан за счет финансирования МПС, Шведского агентства международного развития, Министерства Иностранных Дел Нидерландов, правительства Бельгии (Федеральная государственная служба международных отношений, международной торговли и сотрудничества в целях развития), Министерства иностранных дел Франции и Агентства Швейцарии по развитию и сотрудничеству.

Данный отчет был инициирован и завершен под руководством г-жи Джеральдин Фрейзер-Молекети, директора Группы по вопросам демократического управления ПРООН, и г-на Андерса Б. Джонсона, Генерального секретаря Межпарламентского союза. Обе организации благодарны за эффективную поддержку Кевина Дево, Седрика Юргенсена, Франклина де Вризе, Дианы Шейнберг, Софи Хэллин, Оливье Пьер-Луво, Сандры Машариа, Мэрилин Чэм и Стивена Ван-Вичелен из ПРООН и Мартина Чан Гонг, Энди Ричардсона, Хироко Ямагучи, Августина Новилло, Сунг Джей Ли, Лоренса Марцал, Карин Ридл и другого персонала МПС.

АКРОНИМЫ И АББРЕВИАТУРЫ

AFLI/ АФИЛ Африканский Институт Лидерства ANC / АНК Африканский национальный конгресс CDC / КРИО Комитеты развития избирательного округа CDF / ФРИО Фонды развития избирательного округа CSO / ОГО Организация гражданского общества GNI / ВНД Валовой национальный доход IDEA/ ИДПИС Институт демократии и поддержки избирательных систем ICT / ИКТ Информационно-коммуникационные технологии IPD / ИПД Институт парламентской демократии (Бывшая Югославская Республика IPU / МПС Межпарламентский союз LAMP/ ЗПЧП Законодательная помощь членам парламентской программы LDC / НРС Наименее развитые страны MTU/ ПУЧ Подвижная учебная часть NDI / НДИ Национальный Демократический Институт по Международным Вопросам NGO/ НПО Неправительственная организация OECD/ ОЭСР Организация экономического сотрудничества и развития PAC / КРС Комитет по распределению государственных средств PCS / КСП Коммуникационная система взаимодействия членов парламента с PILDAT / ПИРЗП Пакистанский Институт развития законодательной деятельности и PMO / ОМП Организация мониторинга парламентской деятельности PPP /ППС Паритет покупательной способности PR /ПП Пропорциональное представительство STV/ ГУК Голосование с указанием кандидатов в порядке предпочтения TLC /ТЗС Тематические законодательные сообщества UNDP/ПРООН Программа развития Организации Объединённых Наций USAID /ЮСАИД Агентство международного развития США WBI / ИВБ Институт Всемирного банка

СОДЕРЖАНИЕ

ПРЕДИСЛОВИЕ

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

ГЛАВА I

Люди и парламент

ГЛАВА II

Информация и влияние

ГЛАВА III

Отзывчивость и подотчетность

ГЛАВА IV

Услуги и способ их предоставления

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Парламентская реформа – жизнестойкость и обновление

СПРАВОЧНАЯ ЛИТЕРАТУРА

ПРИЛОЖЕНИЕ

Основные данные о парламентах мира

ПРЕДИСЛОВИЕ: ПРООН

По всему миру парламенты являются жизненно важными органами представительной демократии. Какими бы ни были обычаи страны, их роль остается неизменной: представлять народ и обеспечивать формирование государственной политики теми гражданами, на чьи судьбы она влияет.

Эффективные парламенты создают такую политику и законы, которые отвечают нуждам граждан, и поддерживают устойчивое и равноправное развитие.

Для того чтобы парламент мог надлежащим образом исполнять роль представителя народа, необходимы свободные и честные выборы. Граждане должны иметь доступ к информации о парламентской деятельности, законотворчестве и политике, а также быть способными вступать в постоянный диалог с парламентариями.

Программа развития Организации Объединённых Наций (ПРООН) и Межпарламентский союз (МПС) с гордостью представляют этот первый Глобальный Парламентский Отчет. Он фокусируется на отношениях парламентов и граждан. Отчет является результатом обширных исследований, проведенных на основе интервью с парламентариями, и информационных вкладов, сделанных парламентами. Выводы отчета подчеркивают различие парламентских систем, отражают разнообразие исторической и политической среды различных стран. ПРООН благодарна всем парламентариям, парламентским сотрудникам, экспертам и другим людям, которые способствовали процессу исследования.

Несмотря на то, что отчет не может предоставить исчерпывающий обзор всех видов взаимодействия парламента и граждан во всех странах мира, он предлагает всеобъемлющую оценку текущей деятельности, инноваций и некоторые из главных причин изменений, которые окажут воздействие на парламенты в ближайшем будущем. Он предлагает информацию, предоставленную политиками, экспертами и гражданами, о том, что является эффективным в различных странах мира без пропаганды определенной парламентской системы.

В то время как политический контекст каждой страны уникален, парламенты сталкиваются с одинаковыми проблемами, включая проблему наилучшего консультирования граждан и предоставления им информации о парламентских дискуссиях. Мы надеемся, что данный отчет вызовет споры о том, как обеспечить выполнение этих функций, и вдохновит на законодательную реформу и обеспечение контроля посредством усовершенствования обмена информацией с гражданами.

Представительные и эффективные парламенты могут способствовать инклюзивному и устойчивому развитию человеческого общества и впоследствии – повышению жизненного уровня. Данный отчет посвящен всем парламентариям, творцам политики и людям, которые прилагают усилия для достижения этих целей.

/подпись/ Хелен Кларк Администратор Программа развития Организации Объединённых Наций

ПРЕДИСЛОВИЕ: МПС

Парламент уникален. Он состоит из мужчин и женщин, которые были избраны для того, чтобы представлять народ. Они принимают законы и контролируют деятельность правительства. Парламент, таким образом, выражает суверенитет каждой нации и является центральным органом демократии.

Парламент – это политический институт. Это место для политических и зачастую конфронтационных дебатов. Но в тоже время это еще и место, где посредством диалога и компромисса в итоге создается национальная политика, и разрешаются общественные конфликты.

Парламент – это сложная организация. Она функционирует на различных уровнях и подвержена многим влияниям. Члены парламента, спикер и лидеры, политические партии и группировки, генеральные секретари, служащие и администрация, - все играют свою роль в деятельности данной организации.

Не существует двух одинаковых парламентов. Они различны по форме, роли и функционированию. Они создаются историческими и культурными процессами каждой отдельной страны. Но все они преследуют одну цель: дать народу право голоса в управлении государственными делами.

Парламент находится в сфере ответственности Межпарламентского союза. МПС связывает практически все парламенты мира и выделяет время, энергию и ресурсы на изучение института парламента. Он разрабатывает принципы и критерии для демократических парламентов, и инструменты оценки их деятельности. Он расширяет правоспособность парламентов и помогает им укреплять и модернизировать данный институт.

Первый Глобальный Парламентский Отчет создает основу для следующего логического шага в задаче МПС:

обратить внимание, повысить осведомленность и положить начало обсуждению института парламента. Он фокусируется на главных проблемах, с которыми парламенты всего мира имеют дело сегодня.

Отчет является совместным проектом МПС и ПРООН. Он черпает вдохновение во вкладах множества парламентов, парламентариев, исследователей и экспертов. МПС благодарен всем им за энтузиазм и помощь в выпуске данной публикации.

Отчет обращает всеобщее внимание на основополагающие отношения парламента и народа. Он анализирует изменения в ожиданиях граждан по отношению к парламенту. Показывает, как парламенты реагируют на эти изменения. Поднимает проблемы, которые необходимо преодолеть, и подает парламентариям, творцам политики и гражданам свежие идеи о более эффективном функционировании парламента.

Парламент является освященным веками институтом. Многие парламентарии имеют вековое семейное древо. Все парламенты должны идти в ногу со временем. И именно об этом рассказывает данный отчет: о том, как помочь парламентам прочно утвердиться в двадцать первом веке.

/подпись/ Андерс Б. Джонсон Генеральный секретарь Межпарламентский союз

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

В фокусе данного первого Глобального Парламентского Отчета находится развитие отношений граждан и парламентов1. Он нацелен на анализ изменений в ожиданиях граждан, а также того, как парламенты, политики и парламентский персонал реагируют на эти изменения.

Существует три главных проблем, с которыми сталкиваются парламенты. Каждая проявляется и действует с разной скоростью в определенных странах и регионах. Но есть и общие мотивы в увеличивающемся общественном желании в:

информации и влиянии на работу парламента, подотчетности и отзывчивости к интересам народа, предоставлении услуг для удовлетворения нужд граждан.

С целью иллюстрации проблем и спектра проектов, направленных на повышение представительности парламента в различных частях мира, в отчете использован опыт институтов и отдельных политиков. Отчет направлен на то, чтобы помочь парламентам и политикам лучше понять данные проблемы, определить некоторые противоречия, которые необходимо разрешить, и представить примеры эффективной деятельности, которые способствуют проницательности, вдохновению и представляют собой основу для подражания.

В 2012 году парламенты распространены как никогда ранее. Сто девяносто из ста девяноста трех стран на сегодняшний день имеют какую-либо форму действующего парламента и насчитывают более сорока шести тысяч представителей. Существование парламента не означает непременное наличие демократии, но демократия не может существовать без парламента. Несмотря на значительные различия в формах власти, влиянии и функционировании, почти все политические системы в наши дни имеют какую-либо форму представительного собрания.

Парламенты обеспечивают связь между взглядами людей и правителей. Наличие общественного форума, озвучивающего взгляды народа, является необходимым условием легитимности правительства. В 2008 году глобальный опрос общественного мнения выявил, что восемьдесят пять процентов людей уверены в том, что «воля народа должна быть основой власти правительства2».

События Арабской весны начала 2011 года укрепили центральную роль парламентов в борьбе за большее политическое влияние и демократию. В таких странах как Египет и Тунис парламент играет центральную роль и обладает значительной властью в дискуссиях о форме послереволюционного государства. Точно также в таких странах как Йемен, Иордан и Оман обещание настоящей законодательной функции и власти парламенту является ключевой реформой в ответ на требования народа. Парламенты являются ключевым элементом и символом создания представительного государства.

В настоящее время давление общества на парламенты сильно как никогда. Увеличение численности правительства повысило важность ответственности парламента за пристальное наблюдение за его работой и призыв к отчетности. Развитие коммуникационных технологий и подробного освещения политики в средствах массовой информации сделало более заметной деятельность парламентов и политиков. Увеличение количества парламентов по всему миру сопровождается возрастанием общественных ожиданий от их возможностей и обязанностей.

Во многих странах мира эффективность контроля правительства парламентом подвергается серьезному сомнению. Представительная роль политических партий – главная функция парламента – во многих странах ослаблена и обладает слабой общественной поддержкой. Благодаря процветанию гражданского общества и новым формам демократии прямого участия граждане имеют множество способов представительства и получения правовой помощи. Там, где парламенты когда-то были единственным действенным способом озвучивания общественного мнения, теперь им приходится соревноваться с множеством альтернативных способов.

Обратите внимание: во всем отчете мы используем термин «парламент» в качестве видового названия, охватывающего все виды законодательных и представительных органов, существующих в мире. Мы признаем, что данный термин оставляет без внимания огромное разнообразие органов власти, значительно различающихся по ролям, составу, власти и функционированию.

http://worldpublicopinion.org, 2008 г.

Тем не менее, парламенты никогда еще не были такими настолько жизненно необходимыми. Парламенты остаются единственными органами, которые существуют именно для сопоставления и озвучивания интересов нации в целом. Существуют стратегические роли, которые может играть только парламент, такие как создание и отмена законов, а также контроль над правительственной деятельностью. Проблема, с которой парламенты сталкиваются во всем мире, – это непрерывное развитие, обеспечение того, что они стратегически и эффективно отвечают изменяющейся общественной потребности в представительстве.

Анализ 1. На деле общественное влияние на парламентскую деятельность ограничено. Обещание большего влияния должно привести к усилению этого влияния.

Глава II рассматривает широкий спектр проектов, применяемых парламентами для улучшения информирования, понимания и контакта с народом. Данные меры разделяются на две обширные категории и нацелены на:

предоставление большего количества информации и повышение осведомлённости общественности о парламенте, консультирование и вовлечение народа в работу парламента.

Парламенты используют все более и более изобретательные способы, чтобы предоставить больший доступ и большее количество информации, начиная с дней открытых дверей и создания информационных центров и заканчивая трансляцией парламентских заседаний по телевидению и созданием веб-сайтов, посвященных работе парламента. И они находят свою аудиторию – спрос и предложение увеличиваются в геометрической прогрессии.

Несмотря на это, на сегодняшний день очень мало оснований для обсуждения того, насколько такие стратегии улучшили общественное восприятие, понимание парламента и результатов законодательной деятельности.

Даже там, где парламенты пытаются оценивать свою эффективность, проблемы, которые они стараются разрешить (общественная осведомлённость о парламенте, доверие к нему и восприятие его), имеют различные причины. Парламентская стратегия обычно обладает только частичным эффектом, и отделить влияние успешной социально-ориентированной стратегии от остальных возможных причин сложно. Отсутствие четких, определенных целей, по которым можно было бы оценивать такие программы, остается серьезной проблемой.

Многие парламенты создали механизмы народного консультирования - первоначально приводимые в действие профессиональными сотрудниками и административными учреждениями (неизменно поддерживаемыми политиками). Но скрытый смысл увеличения количества консультаций имеет явно политический подтекст. В то время как организация консультаций проводится исполнительной властью, только политики решают, каким будет их влияние и как сильно это изменит политический курс.

Опасностью, подстерегающей многие парламенты, является тот факт, что обещание большего влияния увеличивает ожидания народа. И неудачные попытки соответствовать этим ожиданиям подрывают веру в деятельность парламента. Одним словом, обещание большего влияния должно приводить к усилению влияния.

2. Политики обязаны чаще и регулярнее отчитываться перед народом за свои действия.

Глава III рассматривает проявления общественного требования усиления подотчетности в представительной роли парламентария. Дебаты о «правильной» представительной роли члена парламента продолжаются веками, но на этот вопрос очень мало исчерпывающих ответов и еще меньше согласия и среди политиков, и среди простых граждан. Должность избранного политика остается одной из немногих профессий, для которых не существует квалификационных характеристик, и практически нет руководств, говорящих, кому, каким образом и что должен представлять политик.

То, что политик волен сам выбирать стиль представления, рассматривается как сильная сторона, отражает гибкость и способность к реагированию, а также представляет собой опасный источник неуверенности народа в роли политика. В отчете определены три независимые тенденции, совместное влияние которых постепенно ограничивает традиционно широкий парламентский мандат.

a) Во многих регионах мира изменяется роль политических партий. Внутри парламентских фракций, политические партии являются формирующими блоками, на которых строится парламентская деятельность.

Эффективность партий во многом определяет эффективность парламента. В демократических режимах, старых и новых, партии все чаще рассматриваются не как помощники, а как препятствия эффективного представительства.

Перед партиями и политиками стоит задача демонстрации того, что они восприимчивы к позиции народа, и в то же время обладают достаточным единством, чтобы обеспечить коллективное представительство, на котором основывается деятельность парламентов. Нахождение равновесия между восприимчивостью к общественным проблемам и единством партии продолжает оставаться недостижимым для многих парламентов.

b) Институциональные изменения ограничивают свободу действия политиков. Реформы обычно разделяются на три основные категории, целями которых является:

ограничение продолжительности парламентского мандата, либо посредством запрета переизбрания, либо получением вотума доверия от народа, либо с помощью отзыва;

предотвращение потенциальных злоупотреблений служебным положением с помощью ограничения внепарламентской деятельности, побочных заработков и путем определения критериев непригодности к государственной службе;

введение кодексов поведения, которые нацелены на установку стандартов поведения в парламенте и регулирование поведения парламентариев.

Данные действия ведут к тому, чтобы ужесточить подотчетность парламентариев перед теми, кто их избирает. Во многих случаях они являются широко распространенными способами борьбы с низким уровнем доверия к политикам. И, возможно, неизбежно то, что эти методы ведут к более жесткому управлению и ограничению действий парламентариев. И хотя народ может контролировать парламентариев посредством голосования, данные реформы предполагают, что электорат все реже рассматривает избирательную урну как действенный механизм контроля.

c) Желание усилить подотчетность политиков перед народом ведет к появлению нового поколения организаций мониторинга парламентской деятельности (ОМП). Организации мониторинга парламентской деятельности существуют для того, чтобы отслеживать и оценивать деятельность парламентариев в парламенте и за его пределами. В мире существует более ста девяноста одной подобной организации, наблюдающих за деятельностью более восьмидесяти национальных парламентов. Их появление и увеличение их количества предполагает, что народ приветствует существование организаций-посредников, которые могут излагать понятным языком, обобщать и оценивать деятельность их политических представителей.

Эта тенденция к большей открытости, прозрачности и независимой внешней оценке идет вразрез со многими традиционными идеями политического представительства. Многие политики с подозрением относятся к таким новшествам, особенно к роли публичного комментатора, которую берут на себя ОМП. ОМП без сомнения представляют собой вызов политикам, но в тоже время предлагают парламентам возможность осознать, насколько они умеют заинтересовать свою аудиторию.

3. Предоставление услуг электорату является общепринятой и ожидаемой частью работы. Она набирает обороты, становится более насыщенной и сложной.

Глава IV рассматривает увеличение количества услуг, предоставляемых электорату, и ожидания народа, касающиеся того, какие услуги должны предоставить политики гражданам в конкретных областях.

Предоставление услуг электорату в настоящее время рассматривается народом и политиками как центральная идея парламентского представительства. Перед парламентами и политиками стоит сложная задача: стратегически верно соответствовать ожиданиям народа, чтобы таким образом укрепить свою роль в нахождении общих решений народных проблем.

Предоставление услуг электорату охватывает огромный спектр потенциальной деятельности, но может быть примерно разделено на четыре категории:

поддержка физических лиц простирается от помощи в поисках работы и возможностей до более клановых моделей поведения, направленных на покупку поддержки;

разрешение конфликтов заключается в том, что у граждан возникают определенные проблемы с какой-либо государственной службой, предоставлением прав на услуги, предусматриваемые социальной политикой, или бюрократические проблемы, а парламентарий выступает в роли влиятельного друга, который помогает эти проблемы разрешить;

политическая отзывчивость означает, что избиратели пытаются узнать или повлиять на мнение парламентариев по определенным вопросам, особенно это касается парламентских голосований;

проектная работа, в ходе которой политики занимаются поиском финансирования для развития какой-либо области или для стимулирования местной экономики, а парламентарии пользуются своим статусом, чтобы гарантировать правительственные субсидии.

Ожидания избирателей от предоставления услуг электорату различаются в развивающихся странах и более состоятельных государствах. В первом случае ожидания заключаются в том, что парламентарии материально обеспечат своих избирателей и будут выступать в качестве агентов по вопросам развития области, где они проживают. Во втором случае граждане хотят, чтобы парламентарии ходатайствовали за них при подаче жалоб и иногда ожидают от них предоставления правительственного финансирования для региона их проживания.

Данные представительные роли являются прямым ответом на потребности граждан, и некоторые политики заявляют, что чувствуют себя обязанными предоставить людям подобные услуги, так как тем больше не к кому обратиться за помощью.

Требование общественности о предоставлении услуг электорату – это только одна часть уравнения. Предложение увеличилось по двум главным причинам:

Политики получают удовольствие от работы. Множество парламентариев предложили создать такую сферу деятельности, где они могли бы оказывать ощутимое положительное влияние на жизни людей.

Это приносит электоральное преимущество. Хотя факты обрывочны, парламентарии уверены, что это может принести им значительное количество голосов. Социологические опросы по всему миру показывают, что избиратели склонны судить о парламентариях скорее по их способности решать проблемы на местном уровне, чем по законодательной деятельности или осуществлению парламентского надзора.

В ответ на увеличивающиеся объемы работы – и давление парламентариев – возрастает количество официальных ресурсов, посвященных поддержке этих попыток. Более чем очевидно, что за последнее десятилетие значительно возросло количество стран, имеющих Фонды развития избирательного округа. Данные фонды осуществляют руководство местными объединениями денежных средств, предназначенных для поддержки сообщества и развития экономики.

Во многих отношениях Фонды развития избирательного округа являются очевидным ответом на местную потребность, и часто их деятельность направлена на то, чтобы утвердить парламентария в данной роли. Однако, как это часто бывает, очевидный ответ в конечном итоге может оказаться не самым лучшим. Существуют мнения, что финансовая надежность и эффективность таких фондов является следствием элементарного укрепления уже существующих организаций финансовой поддержки, и поощряет коррупцию; а также обращает парламентариев в исполнительных лиц, принимающих решения, и таким образом отвлекает их от парламентской роли в законодательной деятельности и парламентском надзоре.

Парламенты и отдельные парламентарии нуждаются в разработке лучших стратегических ответов на увеличение услуг, предоставляемых электорату. Учитывая уровень общественных ожиданий и верность своей роли среди политиков, предоставление услуг электорату не прекратится. Эти услуги являются и останутся жизненно важным элементом парламентского представительства. Но они нуждаются в усовершенствовании, причем усовершенствовать их нужно так, чтобы при этом усилить значимость парламента. Задача парламентских систем мира заключается не только в том, чтобы предоставлять большее количество услуг, а в том, чтобы направить работу по предоставлению услуг электорату в определенное русло, двигаясь:

от специфического к стратегическому: находить политические решения для общих проблем, а не разрешать каждый отдельный случай;

от индивидуального к коллективному: находить ответы, которые будут выгодны некоторому количеству людей, а не отдельным лицам;

от локального к национальному: находить способы более систематически использовать опыт предоставления услуг электорату в парламентской и политической деятельности.

Заключение Гибкость парламентов отражает их способность к адаптации и развитию согласно ожиданиям народа.

Парламентские изменения имеют тенденцию быть случайными и непредсказуемыми, являться результатом политических переговоров и компромиссов. Во многих случаях способности произвести необходимые изменения препятствует недостаток согласования, стратегии и организации. Вернее перемены чаще всего происходят спонтанно, как ряд несопоставимых мер, а не как меры, направляемые всеобъемлющими целями. Это может быть неизбежным. Природа института парламента может делать невозможной разработку и воплощение всеохватывающей стратегии.

Однако парламенты нуждаются в лучшем стратегическом анализе причин и источников сил, вызывающих изменения. Хотя многие парламенты уверены, что они делают все возможное для улучшения своей организации и консультирования граждан, эффективность их ответов на народные ожидания ограничена пробелами в анализе факторов, вызывающих реформы. Более глубокий анализ, как правило, дает парламентам лучшее понимание причин и последствий возникновения общественного мнения. Возможно, более важным является то, что такой анализ позволяет реалистично оценить возможности парламента, определить, где потребуется внешняя поддержка, и выработать критерии оценки успеха.

Парламентские попытки улучшить взаимоотношения с избирателями должны основываться на понимании того, как изменяется роль отдельного представителя. Парламентарий является самой важной и единственной точкой соприкосновения с парламентом для подавляющего большинства избирателей. То, как роль члена парламента осознается народом, во многом определяет отношение народа к парламенту и политикам.

Институциональные реформы, последовательно и часто непреднамеренно, углубляют или формируют это осознание. Улучшенный стратегический анализ необходим для того, чтобы использовать некоторые причины изменений в реформах, которые упрочат позиции парламентских представителей и самого парламента в сознании народа.

Стратегические ответы имеют способность принимать различные формы, но, согласно данному отчету, можно выделить три отдельных направления:

Реформы, необходимые для укрепления позиций представителей и улучшения общественного понимания того, что члены парламента предпринимают внутри и вне парламента. Например, выделение большего количества ресурсов членам парламента для их работы с электоратом может просто повысить общественные ожидания того, что члены парламента могут сделать на местах. Спрос будет постоянно превосходить предложение, пока дополнительные ресурсы не будут подкреплены стратегическими изменениями в подходе к работе. Ответы должны формировать процесс предоставления услуг электорату, чтобы снизить расходы и повлиять на народное понимание представительной роли членов парламента.

Реформы, проводимые для повышения общественной осведомлённости и для обеспечения того, что политическая подотчетность укрепляет позиции парламента, а не подрывает их. Последовательные реформы постепенно ограничили парламентский мандат, часто это делалось по серьезным причинам, но обычно – в ответ на общественное давление. Однако, задача заключается в том, чтобы уравновесить призывы к усилению подотчетности и обеспечение того, чтобы члены парламента обладали свободой действия, достаточной для размышления, обсуждения и принятия решений в интересах нации. Народ ожидает более регулярных отчетов членов парламента об их деятельности, но члены парламента избраны, чтобы действовать от имени избирателей, и реформы необходимы для того, чтобы усилить значение делегированных полномочий.

Парламентам необходимо более тесно сотрудничать с внешними организациями, чтобы упрочить связи с народом. Отношения парламентов и граждан едва ли могут быть настолько прямыми и честными, какими они должны быть в теории. В настоящее время существует масса посреднических органов, которые подводят итоги и интерпретируют парламентскую деятельность, транслируют парламентские заседания и оценивают деятельность отдельных членов парламента. Одним словом, процесс парламентского представительства как никогда осложнен и запутан посторонними организациями. Подобные организации являются потенциальными союзниками в укреплении центральных позиций парламента и привлечении внимания как можно более широкой аудитории к парламенту.

По сравнению с тем, что было пятьдесят лет назад, парламенты стали, в большинстве случаев, более открытыми и доступными. Более профессионально организованными, лучше обеспеченными ресурсами и более представительными. Это имеет решающее значение для демократии. Но сейчас граждане, вполне справедливо, более требовательны к органам власти и ожидают от них более высоких стандартов честности, отчетности и руководства, чем за всю историю политических институтов. Хотя согласно социологическим опросам люди имеют двусмысленное отношение к парламентам, и количество переписки, различных контактов и просьб о помощи скорее возрастает, чем уменьшается. Существует множество функций, которые может выполнять только парламент, и народ, кажется, признает значимость этого института. Парламенты в наши дни гораздо более жизненно необходимы, чем за всю историю политического представительства.

Данная гибкость частично является следствием того, что парламенты продолжают развиваться и адаптироваться.

Среда, в которой они функционируют сейчас более сложная и быстроизменяющаяся, чем когда-либо ранее.

Задача заключается в том, чтобы соответствовать ожиданиям народа с помощью демонстрации восприимчивости и гибкости и постоянно поддерживать связь с гражданами. Это представляет собой постоянный процесс эволюции, и, судя по всему, большинство парламентов именно благодаря этому и продолжают свою деятельность.

ГЛАВА I

НАРОД И ПАРЛАМЕНТЫ

1.1 Развитие отношений народа и парламентов В центре внимания данного первого Глобального Парламентского Отчета находятся развивающиеся отношения граждан и парламентов3. Он нацелен на то, чтобы подчеркнуть главные черты этих отношений, изменения ожиданий граждан, и то, как парламенты, политики и парламентский персонал реагируют на них. В начале двадцать первого века общественное давление на подобные институты власти как никогда сильно. Развитие правительства повысило важность обязанностей парламентов, которые заключаются в пристальном наблюдении и призыве к отчетности. Коммуникационные технологии и подробный обзор политических событий в средствах массовой информации повысили видимость парламентов и политиков.

Увеличение количества парламентов по всему миру сопровождается повышением общественных ожиданий по поводу того, что парламенты способны и должны делать. Вдобавок во многих странах мира серьезному сомнению подвергается эффективность парламента в контроле деятельности правительства. Представительная роль политических партий – главная функция парламента – во многих странах ослаблена и обладает слабой общественной поддержкой. Благодаря новым технологиям и формам демократии прямого участия, граждане имеют множество способов представительства и получения правовой помощи. Там, где парламенты когда-то были единственным действенным способом озвучивания общественного мнения, теперь им приходится соревноваться с множеством альтернативных способов. Задачей развития парламентов всего мира является понимание природы этих изменений, определение их значения для парламентского представительства и нахождение способов адаптации к тому, что кажется постоянно ускоряющимися изменениями.

Обратите внимание: во всем отчете мы используем термин «парламент» в качестве видового названия, охватывающего все виды законодательных и представительных органов, существующих в мире. Мы признаем, что данный термин оставляет без внимания огромное разнообразие органов власти, значительно различающихся по ролям, составу, власти и функционированию.

Каждая из этих проблем проявляет себя в разных странах и регионах по-своему и с различной скоростью. Отчет не предоставляет окончательную оценку состояния парламентов, но использует опыт парламентов и отдельных политиков, чтобы проиллюстрировать проблемы и спектр проектов, направленных на улучшение парламентского представительства в различных странах мира. Последующие главы основаны на анализе, примерах и историях политиков и парламентского персонала, освещающих некоторые проблемы, с которыми эти органы власти сталкиваются, контактируя с народом и вовлекая его в свою деятельность. В частности мы подробно рассмотрим инновации и реформы, проведенные парламентами, и то, как общественное мнение влияет на форму деятельности парламентов и отдельных парламентариев. Большая часть отчета намеренно составлена из отдельных наблюдений, но мы надеемся, что примеры более красочно проиллюстрируют деятельность и позицию парламентов.

Несмотря на различия, все парламенты существуют для того, чтобы поддерживать связь между правительством и народом. В отчете уделяется много внимания качеству этой связи и тому, как парламенты отвечают нуждам общества, которое становится все более требовательным. Отчет служит доказательством того, что парламентам необходимо лучше понимать проблемы, чтобы быть способными разрабатывать лучшие стратегические ответы на трудности, с которыми они сталкиваются. В отчете предпринята попытка определения некоторых противоречий, которые необходимо разрешить, и предоставлены примеры эффективной деятельности, которая способствует проницательности, вдохновению или предоставляет основу для подражания. Таким образом, данный отчет разрабатывает анализ критериев для демократических парламентов – быть представительными, прозрачными, доступными, эффективными и предоставляющими отчет о своих действиях – изложенных в публикации 2006 года, «Парламент и демократия в двадцать первом веке»4.

Первая глава рассматривает путь развития парламентов из традиционных собраний в современные органы власти и освещает главные проблемы, возникающие в процессе этой непрекращающейся эволюции. Она оценивает общественное отношение к парламентам и говорит о том, что парламенты постоянно сталкиваются с проблемой убеждения народа в своей эффективности и способности выполнять определенные функции. Глава завершается выводом, в котором утверждается, что, несмотря на увеличение количества альтернативных возможностей представительства, парламенты выполняют функции, являющиеся на сегодняшний день более жизненно важными, чем когда-либо.

1.1.1. Поиск избирателей: популярность парламентского представительства В течение второй половины двадцатого века в мире значительно увеличилось количество парламентов. Согласно данным Межпарламентского союза (МПС), 190 из 193 стран имеют какую-либо форму действующих парламентов, насчитывающих более 46 000 представителей. Однако, по недавним оценкам Аналитического отдела британского журнала «Экономист», только 45 процентов стран мира отвечают критериям «полной» или «дефектной» демократии, в то время как оставшиеся 20 процентов описываются как «смешанные» режимы5.

Другими словами, наличие парламента не является синонимом демократии и предполагает, что парламенты различаются по значимости согласно политическому контексту. Однако, наличие парламента является жизненно важным для легитимности государства и его способности представлять интересы народа. Учитывая все эти обстоятельства, можно сказать, что данные органы власти обеспечивают связь между взглядами народа и взглядами правителей. Парламенты значительно различаются по власти, влиянию и функционированию, но существование общественного форума для озвучивания мнений является необходимым условием легитимности правительства.

Межпарламентский союз, 2006 г.: 10- Аналитический отдел британского журнала «Экономист», 2011 г.

Современные парламенты уходят корнями в разнообразие ситуаций, отражающих тенденцию любого общества создавать организации для обсуждения, совместного рассмотрения и представления интересов народа. Такие собрания можно обнаружить в каждом обществе, начиная от Мажилис в арабском мире, заканчивая Панчаят в Индии.

По всей Африке племенные собрания принимают различные формы и играют различные роли, в Афганистане Джирга использовался для разрешения конфликтов и служил каналом для коммуникации. Это желание собираться, говорить и представлять отражается в названиях институтов. Около четверти таких органов используют термин «парламент», происходящий от французского слова parler – говорить, либо как общее наименование, либо как название одной из палат. Термин, означающий «собрание» или «ассамблея», также встречается довольно часто. Более сорока процентов законодательных органов называются конгрессами, в Японии – Диет, в Израиле – Кнессет, в нескольких балканских странах – Скупщина, во многих арабских странах - Мажилис. В северных странах используют слово Риксдаг (например, в Финляндии и Швеции), которое можно перевести как «встреча в королевстве». В Исландии – Альтинг, в Дании – Фолькетинг и в Норвегии – Стортинг, что в переводе означает «собрание людей» или «всеобщее собрание».

Глобальный социологический опрос 2008 года подчеркнул важность представительства как основного всемирного принципа. По его данным восемьдесят пять процентов людей уверены, что «народная воля должна быть основой власти правительства», и восемьдесят четыре процента считает, что парламентские лидеры должны избираться согласно всеобщему избирательному праву6.

Если подобные мнения нуждались в утверждении, события Арабской весны начала 2011 года подчеркнули центральную роль представительных парламентов в борьбе за политическое влияние и углубление демократии. В таких странах как Египет и Тунис парламент играет центральную роль и обладает значительной властью в дискуссиях о форме послереволюционного государства. Точно также в Йемене, Иордане и Омане обещание настоящей законодательной функции и власти парламента является ключевой реформой в ответ на требования народа. Одним словом, парламенты являются и ключевым элементом, и символом создания представительного государства.

1.1.2. Институциональные структуры: форма, определяемая функцией Хотя каждое общество рассматривает центральную роль представительства как организующее начало, структура современных парламентов основывается на средневековом европейском парламенте. Восемь или девять веков прошло с тех пор, как это первое воплощение дало начало дарвиновскому разнообразию органов законодательной власти – все они имеют одного предка и без сомнения относятся к одному виду, но обладают очевидными различиями, которые отдаляют их друг от друга.

Исландский Альтинг, рассматриваемый многими как первый национальный парламент, существует с 930 г. н.э., когда он впервые стал форумом для встречи местных лидеров. Британская Палата Общин (изначально называвшаяся «Общины») возникла в 13 веке, когда ее главной функцией было собрание знати для обсуждения дел королевства и одобрения выделения финансирования для короля и местных общин7. Институты власти, развивавшиеся в Европе, имели три общих характерных черты: первая – предоставление или отказ в согласии монарху; вторая – представительство различных сообществ внутри нации; и третья – использование финансовой власти для заключения сделок с монархом и подачи прошений о компенсации и жалобах граждан.

Колониальные державы Европы распространили данный институт власти по всему миру. Трансформация средневекового института власти в демократический началась в США в 17-18 веках. Отцы-основатели, создавшие ассамблеи в каждой из тринадцати колоний, старались отличаться от властей Британии, и на момент провозглашения независимости в стране уже функционировали законодательные собрания штатов, которые существовали отдельно от исполнительной власти и в разной степени защищали свою собственную http://worldpublicopinion.org, 2008 г.

Нортон, 2005 г.:16- законодательную власть. Со временем этот путь развития органов власти оказал огромное влияние на то, как органы власти развивались в Центральной и Южной Америке, в основном согласно модели конгресса.

В Европе парламенты, напротив, развивались вместе с правительством и обладали властью, которая имела отношение к монарху. В результате часто образовывалась сложная смесь законодательной и исполнительной власти в рамках института парламента, где политическая власть постепенно связывалась с развитием политических партий, которое последовало за распространением избирательного права. Данная модель демонстрирует развитие органов представительства во всех европейских империях в Африке, Азии и на Ближнем востоке.

Данное историческое наследие до сих пор проявляется по всему миру в парламентах любого возраста. Например, эволюция парламентов в пост-коммунистических государствах Восточной Европы в 1990-х, отражала их собственную долгую историю (например, парламент Польши обладал значительной властью до конца 18 века) и советское институциональное наследие, подвергнутое значительному влиянию немецкой модели, что является относительно свежим частным примером перехода от диктатуры к демократии.

Парламенты стран Африки и полуострова Индостан были (и до некоторой степени до сих пор) сформированы колониальным наследием. Британская практика учреждения законодательных советов в колониях вовсе не имела целью обеспечение законодательной власти, а скорее позволяла создать назначенный орган власти, который являлся для британской администрации механизмом обратной связи. Несмотря на то, что Законодательный совет Кении был создан в 1906 году, первый кенийский африканский делегат был назначен только в 1944 году. И все же подобные органы власти предоставили основу, на которой образовались парламенты после получения независимости африканскими государствами. Хотя некоторые бывшие британские колонии установили президентскую форму правления, они также использовали Вестминстерскую модель парламентской системы, применяющую систему выборов, при которой победившим считается кандидат, набравший относительное большинство голосов, ограниченное парламентское влияние на политику и бюджет, и имели слабую систему комитетов8. Парламенты Австралии, Канады и Новой Зеландии были точно так же сформированы колониальным наследием, а то, что они сумели создать ответственное правительство, служит примером для всего мира. По традиции централизованного государства колониальные законодательные органы были менее развиты на территории франкоязычной Африки и не существовали в тех регионах Африки, где говорили на португальском языке; но после получения независимости эти государства опять заимствовали опыт французских, бельгийских и португальских политических традиций.

С течением времени традиционные роли этих институтов развивались, отвечая требованиям обществ, в которых они существовали, пока не достигли современного состояния. Парламенты, которые поначалу являлись чисто совещательными органами, начали отстаивать свои законодательные полномочия и принимать все большее участие в управлении странами. И в процессе приобретения законного статуса, их члены находили способы, чтобы с помощью имеющихся у них полномочий получать дополнительные и увеличивать свое влияние. Это в свою очередь повлияло на состав, власть, функции и регламент парламентов.

Несмотря на то, что все они имеют общие корни, в начале 21 века виды парламентов одновременно похожи и различны по численности, полномочиям и функциям. Например, Всекитайское собрание народных представителей, имеющее 3000 членов, является самым большим по численности во всем мире; за ним следует Парламент Великобритании, имеющий более 1400 членов в обеих палатах. Соотношение численности населения и численности представителей также разнится. С одной стороны, в Индии на одного парламентария приходится 1,5 миллиона человек, в Соединенных Штатах - около 590000, и в Бангладеш – 470000. С другой стороны, парламент Тувалу насчитывает только 15 членов, каждый из которых представляет около 667 человек, а в СанМарино один парламентарий представляет 517 человек.

Говоря языком власти и влияния, вид парламентов включает в себя только совещательные органы, такие как Меджлис аш-Шура в Саудовской Аравии. Он был основан в 1993 году в качестве полностью назначаемой совещательной организации, практически не имеющей законодательной или обзорной власти, и существующей фактически только для того, чтобы консультировать монарха, и которая может быть распущена в любой момент.

В этот вид также входят системы советского типа, такие как Национальная Ассамблея Вьетнама, которая собирается на пленарном заседании дважды в год, и в которой власть, законодательные полномочия и персонал преимущественно происходят из коммунистической партии. Кое-где этот вид обнаруживает уникальные черты.

Например, в Конгрессе Мексики парламентарии могут служить только один срок и не могут быть переизбраны, что сокращает действенность данного органа власти. На другой стороне этого спектра находятся такие органы власти, как немецкий Бундестаг или американский Конгресс, которые благодаря своим внушительным возможностям и власти, сосредоточены на политической жизни своих народов. У Конгресса Соединенных Баркан, 2009 г.:9- Штатов к тому же самый большой бюджет (5,12 миллиардов долларов), с ним может сравниться бюджет парламента Японии (1,71 миллиардов долларов) и Франции (1,17 миллиардов долларов)9.

Обратите внимание: Если подсчитать в переводе на Паритет покупательной способности, в долларах, то три самых весомых бюджета – это бюджеты парламентов США (5,12 миллиардов долларов), Нигерии (2,04 миллиарда долларов) и Японии (1, миллиардов долларов).

В отчете такого размера невозможно предоставить подробный или исчерпывающий анализ всего этого разнообразия или дать четкую оценку государственным парламентам всего мира (мы надеемся, что это будет сделано в следующих Глобальных Парламентских Отчетах). Однако отчет построен вокруг центральной темы, которая звучит как изменение и развитие взаимоотношений парламентов и граждан.

Представительство народа и его интересов является основой парламентских систем. Парламенты, как правило, предоставляют площадку для озвучивания общественного мнения, передаточный механизм ответной реакции на государственную политику для исполнительной власти и средство, с помощью которого правительство может объяснять свои действия и сообщать о них. Таким образом, парламенты являются единственными и самыми важными представительными институтами власти, и получают огромную часть своей легитимности от веры народа в то, что они способны выполнять определенные ключевые функции. В следующей части будет рассмотрено отношение народа к парламентам в разных странах мира и проблемы постоянного развития и адаптации к ожиданиям народа.

1.2. Изменяющаяся природа политического представительства 1.2.1. Общественное мнение и парламенты Недавно проведенный анализ парламентов мира подчеркивает тот факт, что парламент зачастую оказывается среди самых непопулярных национальных организаций, и только политические партии имеют еще более низкий уровень народного доверия. Парламенты, как выразился один выдающийся аналитик, «ошеломляюще непопулярны»10. Их распространение пришлось на временной отрезок, когда традиционная роль парламента столкнулась с как никогда огромным количеством проблем в обеспечении общественной легитимности, и вступила в соревнование с множеством новых и более прямых форм представительства. Данные исследования, собранные Институтом демократии и поддержки избирательных систем, впоследствии воспроизведенные в публикации МПС под названием «Парламент и демократия в двадцать первом веке», показали, что в различных странах мира, парламенты являются органами власти, которые вызывают меньшее доверие у населения, чем другие органы власти.

Доверие национальным институтам власти: средние данные по регионам Левенберг, 2010 г.

Источник: Межпарламентский союз (2006 г.), Парламент и демократия в двадцать первом веке: Справочник практического опыта, стр. 110.

Однако, цифры скрывают различия внутри регионов и между ними. В установившейся демократии Европы и Северной Америки поддержка национального законодательного органа некоторое время была снижена. В странах Европейского союза доверие парламентам на сегодняшний день составляет менее трех процентов. В то время как в США самый низкий показатель доверия Конгрессу, отмеченный в ноябре 2011 года, составлял девять процентов – двумя месяцами раннее он составлял одиннадцать процентов, и «рейтинги одобрения впервые исчислялись однозначной цифрой с тех пор как телерадиовещательная компания «Си-Би-Эс» и ежедневная газета «Нью-Йорк Таймс» начали задавать этот вопрос более, чем тридцать лет назад»11. В новых демократических режимах Восточной Европы уровень доверия одинаково низкий. В Латвии и Литве, в 2009 году Парламент заслужил 11 и процентов12 соответственно.

Social Capital Blog, 2011 г.

Европейская комиссия, 2011 г.

Однако, в Западной Европе рейтинги одобрения колеблются от 46 процентов в Германии до 21 процента в Испании с признаками того, что недавний финансовый кризис подорвал доверие не столько непосредственно в правительство, сколько в парламенты13. По данным исследования кандидатов на вступление в Европейский союз, проведенного исследовательским проектом «Европейский барометр» в 2004 году, доверие парламентам было самым низким в Польше и Болгарии, и составило 91 и 86 процентов соответственно. Респонденты опроса говорили, что они «склоняются к тому, чтобы не доверять» данному институту власти. На Кипре и в Турции в это же время, напротив, были зарегистрированы самые высокие показатели доверия среди стран-кандидатов – 79 и процентов14.

Согласно отчету исследовательского проекта «Латиноамериканский барометр» в 2010 году в Латинской Америке 34 процента населения утверждало, что оно доверяет парламенту. Это ниже, чем 36 процентов, зарегистрированные в 1997 году, но выше, чем 17 процентов в 2003 году. Данный рейтинг незначительно превышает процент доверия судебной власти (32%) и значительно опережает доверие политическим партиям (23%), доверие парламенту всегда отставало от доверия церкви, телевидению, правительству, частным компаниям и вооруженным силам, как утверждают результаты опросов «Латиноамериканского барометра». И опять очевидны национальные различия: в Уругвае парламенту доверяют 62 процента населения, а в Перу – самый низкий уровень доверия – 14 процентов. Однако, будет справедливым заметить, что в каждой из этих стран парламент пользуется гораздо меньшим доверием, чем другие институты власти15.

В арабских странах и Восточной Азии, где демократия установилась менее твердо, парламенты также пользуются низким уровнем доверия по сравнению с другими институтами власти – положение дел на момент написания отчета было таковым, что эти страны еще не оправились от событий Арабской весны. В Кувейте и Ливане, например, более половины населения слабо доверяет или вообще не верит парламентам. В Южной Корее парламенты пользуются почти самым низким уровнем доверия среди национальных институтов власти, и только политические партии заслуживают меньшее доверие населения16.

Согласно опросу исследовательского проекта «Африканский барометр» в Африке уровень доверия парламентам довольно высокий – 56 процентов по всему континенту, но остальные институты власти также пользуются довольно высоким уровнем доверия, что скрывает возможно самое резкое региональное различие. Например, парламент Танзании имеет рейтинг доверия в 84 процента, в то время как парламент Нигерии – 34,5 процента. Во многих (но не во всех) случаях доверие парламенту ниже, чем другим институтам власти, включая президента, избирательную комиссию и суды17.

Причины низкого уровня доверия парламентам могут быть частично объяснены их ролью и общественным пониманием этой роли. Но это не уменьшает значимости того факта, что парламенты получают легитимность и центральное положение в политическом процессе благодаря общественной поддержке. Даже если народу не по нраву деятельность парламента, ему необходимо верить в парламентскую деятельность. Парламентские функции формировались десятилетиями, а иногда и веками, чтобы оставаться соответствующими требованиям избирателей, ради представительства которым они существуют. Парламенты изменяли свои функции, формы и полномочия, и продолжают изменять их. Кроме того за последние десятилетия изменилась и расстановка сил, в которой парламенты функционируют.

Следующие три части посвящены отдельным явлениям, которые разрушают источники легитимности парламентов. Во-первых, во многих странах мира подвергается сомнению эффективность парламента в контроле деятельности правительства. Во-вторых, парламентское представительство является коллективным процессом, опирающимся на роль политических партий, но партии имеют слабую связь с народом и теряют популярность. Втретьих, в ответ на рост информированности и требований населения, возникает ряд новых способов представительства и получения компенсаций. Там, где парламенты ранее были единственным и самым важным способом озвучивания общественного мнения, теперь им приходится соревноваться с множеством альтернатив, включая формы демократии прямого участия, консультаций и управления.

Тот же источник.

Европейская комиссия, 2004 г.

Исследовательский проект «Латиноамериканский барометр», 2010 г.

Исследовательский проект «World Values Survey», волна Исследовательский проект «Африканский барометр», раунд 1.2.2. Парламентское представительство – «все более значимо»?

Подъем в арабском регионе, возникший в начале 2011 года, подчеркнул недостаток традиционного представительства на Ближнем Востоке и в Северной Африке – в регионе, издавна выделявшемся слабостью своих парламентов. Революции принесли данным институтам власти множество надежд и оптимизма. Несмотря на то, что все 22 члена Лиги Арабских государств (включая все еще неконсолидированные власти Палестинской автономии) хвалились своими законодательными органами до 2011 года, большинство этих законодательных институтов подчинялись доминирующей исполнительной ветви власти – факт (не являющийся необычным для арабских стран) наиболее ярко проявившийся здесь, чем в любом другом регионе. До настоящего момента, как заметил Али Сави в своем географическом анализе, проведенном для данного отчета, «ни один арабский парламент не преуспел во вселении в арабский народ надежды как [основной] источник власти или как ключевой игрок внутренней политической арены»18. Даже парламент Кувейта, с его спорной активностью и действенностью в данном регионе, борется за то, чтобы обрести большее влияние в сфере надзора и контроля.

Парламенты часто оказываются козлом отпущения для исполнительной власти, принимая на себя гнев народа и средств массовой информации за ошибки правительства. Но эти парламенты и не пытаются себе помочь, часто продолжая молчать о таких важнейших проблемах своих народов, как безработица и коррупция.

Это бессилие не проходит незамеченным, и общество в большинстве случаев не принимает видимость представительства, которую им предлагают. Это впечатление бесполезности усиливается традиционными родоплеменными культурами, широко распространенной неграмотностью и нехваткой надежной информации о составе, функциях и ежедневных действиях парламента в данном регионе. Данные факторы обострили непонимание и распространили подозрительность среди широких слоев населения. И к началу 2012 года остается неясным, какими будут последствия революций и последующих парламентских выборов в этом регионе. Но, учитывая то, что в основе этих реформистских движений были призывы к созданию мощного и эффективного парламента, данные институты власти будут испытывать на себе огромное давление, вынуждающее их соответствовать общественным ожиданиям.

В Тропической Африке парламенты также были традиционно малоактивны. Джоель Баркан в своем широкомасштабном исследовании законодательного развития Африки высказывает мнение о том, что ситуация меняется, и парламенты вырастают из своей прежней роли «штамповщиков мнения» исполнительной власти и становятся довольно эффективными надзорными органами, творцами политики и представителями19.

За последние годы парламенты показали способность к реформированию и более тесному взаимодействию с избирателями. Парламент Кении, например, расширил свою деятельность в контроле правительства, бюджета и усиливает свою систему комитетов. Парламент Танзании смог усовершенствовать правила своих заседаний и добиться большей институциональной независимости от исполнительной власти. В Замбии, тем временем, парламент запустил программу реформ по улучшению законодательной власти, создал центры оказания услуг электорату и расширил возможности законодательной деятельности отдельных членов парламента. В целом, похоже, что парламенты стали более эффективно использовать свои конституционные права. Но, заключение Баркана о том, что они «по-прежнему слабы, но все более значимы», подчеркивает и возможности, и постоянные трудности, с которыми они сталкиваются20. Несмотря на эти изменения, все парламенты продолжают попытки утвердить свою власть над правительством, во многих частях Африки политики работают над тем, чтобы заслужить общественное доверие. В регионах всех стран (республика Кабо-Верде) по меньшей мере, процентов респондентов заявляют, что «большинство членов парламента коррумпировано». Множество респондентов недавнего опроса исследовательского проекта «Африканский барометр» (41,5%) говорят, что «некоторые члены парламента коррумпированы»21.

Сави, 2011 г.

Баркан, 2009 г.

Тот же источник, Исследовательский проект «Африканский барометр», 94.

Это также без сомнения демонстрирует бессистемный подход парламентов к представительству на континенте, где преимущества многопартийной демократии кажутся неубедительными большей части электората. Одним словом, парламенты не смогли соответствовать ожиданиям, возникшим при переходе к демократии, и произвести ощутимые изменения в социальной и экономической сфере22.

Похожие черты можно обнаружить в странах тихоокеанского побережья, где, несмотря на прочную основу и всеобщее признание парламентской демократии, парламенты скорее становятся слабее, чем сильнее. Как отметил Накамура и другие: «Вместо превращения парламентов в истинные институты противодействующей власти происходит противоположное. Парламенты тихоокеанских стран утрачивают ведущую роль институциональных игроков, в то время как остальные пользуются преимуществами индивидуализма».23 На институциональном уровне парламенты получают поддержку и легитимность, являясь средоточием стремлений к эффективному, демократическому государству, но быстрая смена парламентариев на каждых выборах и требование от членов парламента предоставлять товары и услуги избирателям привели к недальновидности и нестабильности. Авторы заостряют внимание на конкретной проблеме Меланезии, где парламентская деятельность сдерживается тремя взаимосвязанными и взаимно усиливающими проблемами: «Очень изменчивая и нестабильная политическая система проявляет себя в слабости политических партий, персонализованной политике и жесткой конкуренции;

непреодолимое доминирование исполнительной власти над парламентом; и широко распространенное принятие коррупции». Данные проблемы встречаются не только в трех вышеописанных регионах. Многим парламентам до сих пор не хватает необходимых официальных полномочий, чтобы контролировать законодательную власть и деятельность правительства. И даже в тех странах, где парламенты обладают значительными официальными полномочиями, они едва ли используют их для более эффективной деятельности. Практически в каждом парламенте мира существует разрыв между полномочиями, согласно которым парламент должен контролировать исполнительную власть, и желанием или способностью политиков эти полномочия использовать. Общественное мнение о более опытных парламентах Северной Америки и Западной Европы подчеркивает широко распространенную убежденность в том, что данные институты власти не настолько эффективны, насколько должны быть, и общество кажется постоянно разочарованным в способности парламентов соответствовать своему потенциалу.

Однако, несмотря на то, что парламенты обладают множеством неотъемлемых слабостей, они должны быть рассмотрены в связи с более глубоким историческим контекстом. По сравнению с тем, что было пятьдесят лет назад, мир законодательных органов власти изменился почти до неузнаваемости. Привычное мнение о том, что однажды была «золотая эра» парламентской демократии опровергнута фактами. Нет сомнений в том, что парламенты могли бы многое сделать для того, чтобы стать более прозрачными, открытыми и эффективным, но справедливо и то, что они никогда еще не подвергались такому пристальному вниманию средств массовой информации и народа как в настоящее время.

Очень часто игнорируется тот факт, что организационные и административные аспекты почти всех парламентов в наши дни стали гораздо более профессиональными, чем в шестидесятых годах прошлого века. За последние десятилетия более опытные органы законодательной власти, такие, как парламенты Великобритании, Франции и Конгресс США, усовершенствовали свое внутреннее функционирование, пересмотрели бюджеты и обзорные механизмы. Без сомнения в парламентах, основанных в течение второй и третьей волны демократизации, есть слабые стороны, но эти парламенты улучшают свою организацию, функционирование и конкретизируют свои позиции. За последние пятьдесят лет многие парламенты провели реформы, направленные на усовершенствование законодательных процессов и обзор деятельности исполнительной власти, и стали финансово и нормативно независимыми от правительства. Одним словом, еще многое должно быть сделано, но даже сейчас парламенты мира обладают большими ресурсами, профессионализмом и представительством, чем когда-либо. Однако, получение поддержки и легитимности зависит от того, как парламенты справятся с удовлетворением (или управлением) надежд общества в ближайшие десятилетия.

1.2.3. Политические партии и граждане: коллективное и единоличное представительство Гамильтон и Стапенхерст, 2011 г.

Накамура, Клементс и Хегарти, 2011 г.:8.

Тот же источник.

Одним из ключевых факторов, определяющих деятельность парламента в любой стране, является качество представительства и эффективность формирующих его политических партий.

Политические партии играют жизненно важную роль в любой представительной демократии, обеспечивая основные средства представления интересов граждан, выработки политических альтернатив на выборах и формирования основы правительства. Хотя демократия находится в процессе непрерывного развития, все еще трудно представить демократию с многопартийным представительством интересов граждан без политических партий или организаций, сходных с ними25.

Политические партии также выполняют функции, очень важные для парламентского представительства. Вопервых, они обычно предоставляют членам парламента основные средства для переизбрания и построения политической карьеры. За советом о том, как вести себя в парламенте, как голосовать и откуда ждать поддержки, члены парламента обращаются в первую очередь к своей политической партии. Возможно, более важным является то, что партии посредством своих парламентских фракций обеспечивают основу для организации работы парламента. В то время как регламенты парламентских уставных норм предоставляют правила, по которым ведется «игра», парламентские фракции определяют, какой будет эта «игра», обеспечивая средства для переговоров правительства и оппозиции о законодательстве и парламентской деятельности. Одним словом, политические партии либо обеспечивают слаженное функционирование парламента, либо – нет.

Целью данного отчета не является детальный анализ государственных политических партий, но их центральная роль в парламентской деятельности не может быть проигнорирована. И во всем мире они сталкиваются с двумя видами проблем, препятствующими выполнению их функций, связанных с возможностью и качеством представления интересов граждан.

Во-первых, во многих странах, и в особенности, в развивающихся странах, партийная система, как правило, характеризуется либо доминированием одной партии, либо большим количеством разрозненных партий. Наличие одной партии, доминирующей над остальными, как в некоторых африканских и восточноазиатских странах, часто означает, что парламент находится под полным контролем правительства. В подобных условиях парламент становится пустым местом, особенно в пост-конфликтной обстановке, когда партии создаются из повстанческих движений, часто продолжающих насаждать жесткую дисциплину прежних, якобы военных организаций. С другой стороны, многообразие партий, которым недостает дисциплины или единства, как в некоторых латиноамериканских государствах, делает парламент непредсказуемым и плохо организованным. Если партия не имеет контроля над выдвинутыми из нее членами парламента, законодательный орган будет занят только организацией своей деятельности, не говоря уже о принятии законодательных или связанных с правительством решений. Подобная ситуация может усугубиться в пост-конфликтных условиях, когда имеется слишком мало опыта демократического правления, большое количество партий и нет взаимного доверия между различными группировками. Партии часто страдают от слабой связи с общественностью, недостатка идеологической последовательности, на которой базируется дифференциальная политика, и нередко формируются вокруг одного харизматичного лидера.

Во-вторых, представительная роль политических партий изменяется. Парламенты и политические партии основываются на принципе коллективного представительства интересов. Однако в последние 50 лет это все меньше и меньше сочетается со значительными культурными, техническими и политическими тенденциями к усилению индивидуализма. Распространение государственного образования создало более образованное и информированное общество. Данному росту осведомленности в свою очередь способствовало увеличение количества средств массовой информации, предоставляющих намного больший объем и разнообразие информации народу. Технические инновации не только сделали информацию еще более доступной с помощью интернета и других коммуникационных технологий, но также повысили скорость обмена информацией и создали новые возможности для общения отдельных людей. Эти инновации также усилили желание людей быть более независимыми и самостоятельными.

Возможно, именно по этим причинам во многих странах с установившимся демократическим режимом падает уровень отождествления с политическими партиями. Политические партии развивались и распространялись потому, что их рассматривали как эффективный механизм представления общественных интересов. Но в демократических странах, старых и новых, политические партии становятся все большей помехой политическому представительству, вместо того, чтобы способствовать ему. Люди просто не мыслят себя такими, какими их Карозерс, 2006 г.:10.

пытаются представить политические партии. Это оказывает значительное влияние на то, как отдельные люди воспринимают парламентское представительство, особенно с возникновением новых форм участия и контроля, которые означают, что парламентам теперь приходится выдерживать конкурентную борьбу за то, чтобы выполнять функцию представления.

1.2.4. Альтернативные способы представительства и получения правовой помощи Третьей тенденцией является рост новых форм представительства, регуляции и получения правовой помощи – все они повторяют или представляют угрозу некоторым традиционным функциям парламента. Это отчасти является результатом требований граждан, а также ответом росту и усложнению структуры правительства в государствах-нациях. У данной тенденции есть две особенности: во-первых, граждане могут сделать более весомыми свои голоса и продвигать свои интересы с помощью экспансии гражданского общества и однофокусных групп, так же как развитие механизмов демократии прямого участия; во-вторых, количество органов, регулирующих и проверяющих деятельность правительства почти во всех сферах.

В развитых и развивающихся странах стало очевидным увеличение количества организаций внутри общества, которые пытаются представлять определенные интересы. В развивающихся странах продвижение «гласности и отчетности» бесчисленными донорскими агентствами является признанием того факта, что процветающее гражданское общество – это ключевая часть любой здоровой демократии. По своей природе, организации гражданского общества предлагают более определенную форму представительства, так как они зачастую образуются для решения одного вопроса и существуют для продвижения узких частных интересов. Однако, они, несомненно, представляют собой вызов многопартийным формам представительства, предлагаемым политическими партиями, и, возможно, отражают желание иметь более индивидуальные формы представительства.

Желание найти более прямые формы демократии существует не только благодаря гражданским движениям, которые ищут способы влияния на создание и осуществление политики, но еще и благодаря правительствам, которые пытаются понять общественное мнение и опробовать свои планы. За последние десятилетия в различных странах мира возникало много подобных инноваций; их можно разделить на четыре больших группы26. Первая – увеличение числа консультативных мероприятий, таких как опрос общественного мнения, общественные встречи, фокус-группы и форумы для обсуждения общественного положения. Вторая - «совещательный форум», предоставляющий площадку для дебатов и дискуссий, включая конференции по достижению консенсуса, гражданские жюри и опросы обогащенного общественного мнения. Третья – проекты совместного управления, напрямую вовлекающие народ в процесс принятия решений, например, через местные форумы по планированию бюджета. Четвертая – механизмы прямой демократии, включая референдумы, гражданские проекты и отзыв, позволяющие избирателям завершить срок пребывания представителей у власти посредством одобрительного голосования. Замысел, лежащий в основе всех этих мероприятий, заключается в укреплении связи между народом и принятием решений с целью создания более прямой формы общественного вклада в политический процесс.

Увеличение числа регулятивных органов, напротив, является следствием усложнения правительственной структуры и предоставляет гражданам многочисленные способы получения правовой помощи. Старейшим и самым распространенным лицом для предоставления правовой помощи народу является омбудсмен. Эта должность была впервые введена в Швеции, в 1809 году. Если первоначально в середине восьмидесятых годов прошлого века существовало только 20 национальных омбудсменов, к началу двадцать первого века подобные службы открылись уже в 120 странах мира под различными названиями: Общественный защитник, Le Mediateur de la Republique27 (Посредник Республики) и Defensor Civico (Гражданский защитник). В каждой стране функция омбудсмена заключается в том, чтобы защищать людей от нарушения прав, злоупотребления властью и недобросовестного администрирования и вынуждать правительство и его служащих больше отчитываться перед народом.

Увеличившееся количество омбудсменов частично является показателем того, сколько стран пришли к демократии за этот период. В тоже время множество регулятивных органов, проверяющих организаций и инспекторатов образовалось в большинстве стран для того, чтобы осуществлять дополнительный контроль над государственной администрацией. В течение 20 века, по мере расширения правительственной ответственности за благополучие граждан путем предоставления дополнительных услуг и привилегий, также наблюдался рост организаций, которые стремились обеспечить качество услуг и предоставить поддержку гражданам.

Смит, 2005 г.; Битэм, 2006 г.

Следом за пересмотром французской конституции в 2008 г. Defenseur des droits (Правозащитник), обладающий бльшим количеством полномочий, в 2011 г. заменил Mediateur de la Republique (Посредник Республики).

Увеличивающаяся сложность государственного устройства привела к появлению множества гражданских механизмов получения правовой помощи.

Эти новообразования представляют собой вызов для парламентов, так как они предлагают альтернативные формы представительства, отчетности и получения правовой помощи. Во-первых, в конкурентную борьбу вступает представительная роль партий и парламента, так как граждане ищут различные способы представительства в разнообразии общественных организаций. Во-вторых, традиционная функция парламента, как инструмента получения правовой помощи, подвергается конкуренции различных государственных агентств и гражданских лиц, включая омбудсменов, надзорные органы и аудиторские агентства. Каждое из них специально создано для того, чтобы разрешать проблемы недобросовестного администрирования, и располагает более обширными ресурсами и опытом работы с подобными случаями, чем парламент. В-третьих, существование этих агентств означает, что правительство подвергается надзору множества органов, включая формальные инспектораты и сотрудников регулятивных органов, чья задача заключается в борьбе с недобросовестным администрированием и осуществлении других внепарламентских форм отчетности, таких как взаимодействие со средствами массовой информации, судами, независимыми научными центрами и гражданским обществом, что заставляет некоторых специалистов предполагать, что на сегодняшний день мы имеем дело с формой «постпарламентской политики»28.

1.3. Гибкость парламентского представительства Несмотря на то, что три вышеописанные тенденции представляют собой вызов для парламентов, разговоры о пост-парламентской политике в академических и журналистских кругах могут иногда вводить в заблуждение.

Общество может скептически относиться к парламентской деятельности и находить привлекательными другие формы представительства, но и народ, и правительство одинаково признают необходимость парламентов.

Развитие альтернативных механизмов представительства и регуляции дает гражданам возможность выбора и представляет собой конкурентоспособного противника для парламентов. Однако, оно не устраняет потребность в парламентах и не делает их лишними. Парламенты поддерживают важную связь между народом и правительственной системой, служат главным форумом для озвучивания общественного мнения и продолжают выполнять функции, которые не могут быть продублированы ни одним другим институтом. Экспансия альтернативных механизмов началась частично из-за недовольства граждан и частично из-за того, что задача контроля деятельности правительства стала намного важнее и сложнее, чем сто лет назад. Но, в любом случае, все эти новшества даже подчеркивают центральную роль парламентов. В отличие от любого другого института или организации, парламенты получают свою легитимность из того, факта, что они были избраны народом для того, чтобы отражать и представлять интересы нации как единого целого. Многочисленные формы представительства, возможные в современном обществе, и его сложность, делают роль парламентов в связывании граждан и правительства все более и более важной.

1.3.1. Уникальные функции парламента Еще существуют функции, которые может выполнять только парламент, и которые не могут быть повторены другими институтами. Во-первых, создание, редактирование и принятие законов, которое происходит только с помощью законодательной власти. Несмотря на то, что существует много консультативных механизмов для вовлечения народа в политику и исполнительную власть, именно парламент обладает механизмом, придающим законам правовую силу. Во-вторых, парламенты существуют для того, чтобы контролировать деятельность Кин, 2011 г.:212-3.

правительства. Они должны предоставлять форум, на котором правительственные министры и служащие отчитываются перед народом за свою политику и действия. В-третьих, парламент является единственным и самым важным представительным институтом. Он должен собирать публичные мнения и принимать политические решения на основе того, что является лучшим для населения в целом.

Это заметно отличается от других форм демократии прямого участия, которые имеют свои преимущества для правительств и народа, но также имеют и подтвержденные законом ограничения. Формы совещательной демократии, например, доступны только очень малой части населения и по своей природе являются дорогостоящими и трудоемкими. Свидетельства использования демократии прямого участия также говорят о том, что она продвигает наиболее активные и хорошо финансированные проекты и дает больше власти тем, кто и без того уже является довольно влиятельным.

Формы более прямой демократии не могут повторить или заменить парламентскую деятельность. А при использовании их для того, чтобы обойти процесс представительства, они могут наносить значительный ущерб. В США, в Калифорнии, например, комбинация ограничения сроков пребывания на посту для законодателей, квалифицированного большинства для бюджетных вопросов и многопартийных референдумов, привела к тому, что законодательная власть стала бессильной, а процесс принятия решений оказался парализованным. Все эти инновации были созданы для ужесточения подотчетности государственных политиков перед избирателями и улучшения подотчетности правительства перед гражданами. В реальности же случилось противоположное.

Из-за недоверия законодателям избиратели постепенно забирают у них власть и все чаще требуют, чтобы они решали вопросы путем консенсуса квалифицированного большинства или согласно законам, изданным законодательной инициативой. Сделанные таким образом неполноценными законодатели менее успешно принимают решения по сложным вопросам, особенно, если они касаются налогового права, которое требует две трети голосов. Все чаще и чаще они приходят к неясным компромиссам, которые не удовлетворяют ни одну сторону в случае спорных вопросов, или же начинают прибегать к уловкам и заимствованию. Избиратели, разозленные всем этим, все больше пользуются законодательной инициативой и берут больше дел в свои руки, углубляя бюджетную пропасть государства29.

В итоге: законодательная власть нашла свое применение в роли козла отпущения, но избиратели не признают, что они могут быть ответственными за свое собственное несчастье.

Случай законодательства штата Калифорния, возможно, является самым экстремальным примером воздействия прямой демократии. В других странах, например, в Швейцарии, альтернативные формы представительства и демократия прямого участия тоже работают вместе с парламентской системой. Однако суть заключается в том, что там, где формы представительства работают эффективнее всего, они дополняют и укрепляют процесс представительства, а не пытаются его обойти. Привлекая избирателей к процессу принятия решений напрямую, такие механизмы позволяют им разделить некоторую часть трудных решений и компромиссов с избранными ими представителями, таким образом, углубляя общественное понимание природы политического представительства.

Хотя многие сотрудники регулятивных органов и аудиторы теперь контролируют деятельность правительства, это не устраняет потребности в парламенте, и даже наоборот, усиливает ее. В 2001 году независимый исследовательский центр Ганзейского союза образовал комиссию, изучающую сильные и слабые стороны парламентской подотчетности в Соединенном Королевстве. Отмечая увеличение количества регулятивных структур, она сделала вывод, что это не усиливает, а подрывает работоспособность парламента. Комиссия предположила, что, принимая во внимание сложность структуры современного правительства, парламент в одиночку не способен гарантировать его подотчетность. Политики не располагают временем, ресурсами и опытом, чтобы пристально наблюдать за такой большой, разрозненной и сложной организацией, как современное правительство. Но изобилие следственных и регулятивных органов предоставило парламенту все необходимое Мэтьюс и Пол, 2010 г.:75.

для того, чтобы призвать министров к отчету и не допустить повторения ошибок. Согласно этой модели парламент будет находиться на вершине системы отчетности, принимая отчеты, расследования и сведения от различных существующих органов. Деятельность парламента является политической. Одним словом: «Роль парламента заключается в том, чтобы освобождать ключевые политические вопросы от технических аспектов расследования, интерпретировать их значимость и использовать как основу для оспаривания деятельности правительства»30.

Парламентская комиссия Общества «Хансард», 2001 г.:11.

1.3.2. Общественные надежды, возлагаемые на парламент Общественное мнение, касающееся парламентов, похоже, осознает сложность представительства и жизненно важную роль, которую парламент продолжает играть. Однако оно также указывает на изменяющиеся приоритеты народного желания представительства. Во-первых, как уже говорилось в начале этой главы, события Арабской весны в начале 2011 года укрепили центральную роль парламентов в попытке расширить возможность участия народа в решении политических вопросов и распространении демократии. Несмотря на тенденции, описанные выше, требование политического представительства в послереволюционных странах сфокусировалось на создании массовых политических партий и эффективного парламента. В подобных обстоятельствах люди все еще верят в то, что избранный в условиях демократии парламент, имеющий значительные конституциональные полномочия, является лучшим гарантом подотчетности правительства. Согласно опросу общественного мнения организации «Pew Research Center» процент египетских респондентов, согласившихся с утверждением «демократия более предпочтительна, чем любая другая форма правления» возрос с 60 процентов в 2010 году до 71 процента в 2011 году31.

Во-вторых, быть может это и не удивительно, что, когда людей спрашивают, имеет ли парламент жизненно важное значение для существования представительной демократии, люди чаще всего говорят, что – да. Например, исследовательский проект «Латиноамериканский барометр» 2010 года показал, что по всему региону подавляющее большинство людей верят в то, что демократия невозможна без парламента, процент согласившихся с этим равен 59. Но, что, возможно, более важно, результаты всемирного исследования за год, утверждают, что власть и сила парламента являются «одним из основных или даже основным ключом к демократизации»32. Более сильные парламенты дают более надежную гарантию отчетности, уравновешивая власть президентов, и, таким образом, поощряя народ и партии наделять парламенты большим количеством полномочий, усиливая данный орган власти.

В-третьих, хотя парламенты обычно занимают самые низкие строки в социологических опросах о доверии, отношение к отдельным политикам, в особенности, к местным представителям, намного благоприятнее. В Соединенном Королевстве, например, социологический опрос 2010 года выявил, что 5 процентов населения скорее неудовлетворено, чем удовлетворено деятельностью парламента, 15 процентов неудовлетворено деятельностью политиков в целом, а 22 процента удовлетворено деятельностью местных членов парламента33.

Опрос, проведенный в США, обнаружил, что 64 процента населения, обращавшегося за помощью к своим представителям, остались довольными их действиями34.

В тоже время политики заняты как никогда. И, во всяком случае, общественные надежды на представителей скорее возрастают, чем уменьшаются. Если говорить об уровне контакта, парламенты всего мира, а также отдельные политики, сообщают об интенсификации взаимодействия с гражданами, особенно с помощью электронной почты. Эта тенденция отражает искреннее желание граждан взаимодействовать со своими политиками и надежду на то, что их представители не только ответят им, но еще и активно возьмутся за решение любой проблемы. Результаты всемирного опроса, проведенного Межпарламентским союзом для этого отчета, показали, что на вопрос о самой важной функции политиков, почти одна треть людей назвала «решение проблем избирателей» единственной и самой важной функцией. Опрос также выявил количество времени, затрачиваемое на оказание услуг электорату. Одна пятая политиков заявила, что посвящает помощи избирателям более сорока часов в неделю; в то время как одна треть членов парламента отводит этой деятельности от двадцати одного до сорока часов каждую неделю. И, хотя может быть и не стоит так увлекаться результатами исследования, но почти две трети политиков уверены в том, что отношения парламентов и граждан скорее улучшаются, чем ухудшаются.

(См. Приложение) Ключевым моментом является то, что члены парламента выполняют функцию представительства, которая, безусловно, ценится подавляющим большинством их избирателей. И хотя опросы общественного мнения свидетельствуют о том, что парламенты не так популярны, как другие органы власти, это может происходить изза самой их природы. Тот факт, что парламенты существуют только для того, чтобы рассуждать и обсуждать, в то Серия всемирных опросов общественного мнения, проводимых исследовательской организацией «Pew Research Center», 2011 г.

Фиш, 2006 г.:18.

Общество «Хансард», 2010 г.

Мезей, 2008 г.:92.

время как исполнительная власть претворяет в жизнь решения, может быть причиной того, что правительство, как правило, популярнее парламента.

Одним словом, орган власти, чья функция заключается в отражении противоречивости мнений, неизбежно вызывает противоречивые мнения. Возможно, необходимо, как предложили двое авторов, «лучше информировать граждан о необходимости позволять конфликтам возникать в очень разнообразной, сложной и современной демократической политической системе. Только тогда люди начнут больше ценить полезность существования институциональных организаций, которые пытаются принимать решения, прислушиваясь к множеству мнений»35.