«Программа по переходу Кыргызской Республики к устойчивому развитию на 2013-2017 годы Введение Период 2009-2012 годов, наполненный знаковыми событиями, обозначил новую веху в развитии Кыргызской Республики и войдет в ...»

Утверждено

Постановлением Жогорку Кенеша

Кыргызской Республики

от 18 декабря 2013 года № 3694-V

Программа

по переходу Кыргызской Республики к устойчивому

развитию на 2013-2017 годы

Введение

Период 2009-2012 годов, наполненный знаковыми событиями, обозначил новую веху в развитии Кыргызской Республики и войдет в историю страны, как период испытания на прочность кыргызской государственности и всей системы государственного управления, включая социальнополитические, экономические, экологические, финансовые и другие сферы управления развитием.

Развитие страны в этот период происходило на фоне мирового финансового кризиса, нарастающей неопределенности на мировых рынках, которые создавали риски для всех участников рынка, в том числе и для основных торговых партнеров Кыргызстана - России, Казахстана и Китая.

Однако судьбоносное воздействие социально-политических событий внутри страны в 2010 году стало определяющим. Кыргызская Республика перешла к парламентской форме правления.

Важнейшим результатом этого периода в целом для Кыргызстана стало преодоление непредсказуемого падения экономики на фоне последствий мирового финансового кризиса 2008-2009 годов, внутриполитических событий в апреле и июне 2010 года и техногенной аварии на крупнейшем золотодобывающем предприятии «Кумтор» в 2012 году.

Следствием глубоких социально – политических и экономических потрясений стало заметное снижение уровня жизни населения. Так, за чертой бедности в 2012 году проживали около 2,1 млн. человек или 38 % от общей численности населения, из которых почти 66 % являлись жителями сельских населенных пунктов.

В этой ситуации встал вопрос о будущем развитии страны и потребности в мобилизации и рациональном использовании всех резервов и ресурсов для выхода на устойчивые позиции в развитии, включая человеческие, природные, финансовые и другие.

Высшим политическим руководством страны был официально объявлен курс на устойчивое развитие. Для Кыргызстана, как страны с высоким пока уровнем бедности, особенно в сельской местности, и ограниченными природными и финансовыми ресурсами, курс на устойчивое развитие представляется сегодня логически и политически обоснованным выбором.

Идея устойчивого развития сейчас, как никогда, оказалась созвучной традициям, духу и менталитету народов Кыргызстана, которая может сыграть исключительно важную роль в консолидации общества, так как, независимо от этнической и партийной принадлежности, народы Кыргызстана сегодня единодушны в стремлении преодолеть трудности и жить в стране, у которой есть «будущее» и устойчивые позиции в развитии.

Модель устойчивого развития сама по себе предполагает стремление к системности, комплексности и сбалансированности в развитии. Переход к устойчивому развитию предлагает рассматривать экономический рост через призму человеческих ценностей и разумного использования природных ресурсов.

Подтверждением политического курса Кыргызской Республики на устойчивое развитие стало создание 24 ноября 2012 года Национального совета по устойчивому развитию при Президенте Кыргызской Республики, который начал свою работу, объединяя усилия всех ветвей государственной власти, частного сектора и гражданского общества по вопросам будущего развития Кыргызстана.

Создание Национального совета по устойчивому развитию (далее Совет), который возглавил глава государства, стало своевременным шагом, демонстрирующим единение страны, единство народов Кыргызстана. Цель работы Совета – достичь консенсуса по основным позициям будущего устойчивого развития Кыргызской Республики на политической «площадке»

самого высокого уровня.

21 января 2013 года по результатам второго заседания Совета Указом Президента Кыргызской Республики утверждена Национальная стратегия устойчивого развития Кыргызской Республики на период 2013-2017 годы.

В целом, утвержденный стратегический документ до 2017 года в своей основе является рамочным. В данном документе Президент Кыргызской Республики обозначил стратегические ориентиры новой модели устойчивого развития, главные приоритеты и выступил с инициативой запуска 78 крупнейших инвестиционных проектов на этот период.

Принимая во внимание, что для реализации Национальной стратегии устойчивого развития Кыргызской Республики на период 2013-2017 годы необходим реальный управленческий инструмент на ближайшие пять лет, Правительством Кыргызской Республики принято решение разработать Программу по переходу Кыргызской Республики к устойчивому развитию на 2013-2017 годы.

Эта пятилетка станет для Кыргызстана первым этапом по переходу к новой модели устойчивого развития. Впервые за постсоветский период Правительство Кыргызской Республики приняло нестандартное решение о возрождении пятилетних планов.

Решение задач, запланированных на этот период, намечено осуществлять через ежегодные планы Правительства Кыргызской Республики, что позволит сохранить долгосрочную преемственность для продвижения приоритетов и достижения целевых ориентиров, обозначенных в Национальной стратегии устойчивого развития Кыргызской Республики на период 2013-2017 годы.

Пятилетка (2013-2017 гг.) может оказаться судьбоносной в контексте коренных преобразований в подходах предоставления государством качественных услуг населению, поскольку в качестве абсолютного приоритета в развитии страны и регионов выдвигается приоритет человеческого развития, человеческого капитала. Конечной целью устойчивого развития становится человек, каждый гражданин Кыргызстана, который имеет равноценные права и возможности к самореализации.

ТЕКУЩИЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ

I.

КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

Экономический рост в период 2008-2012 годы составил 3,2 % в среднем за год, ВВП на душу населения возрос на 20 % (с 1013 до 1209,7 доллара США). Среднегодовой рост инфляции за 2008-2012 годы составил 10,5 %. При этом, среднегодовой рост цен на товары составил 11,9%, а услуги подорожали почти на 14,3%. К концу 2012 года уровень инфляции составил 7,5 %. Среднегодовой темп прироста реальных доходов населения за этот период составил 13,3 %. Уровень общей безработицы, по официальным данным, в этот период составил 8,4 %.

Таблица Ключевые экономические показатели Кыргызской Республики (2008-2012 гг.) 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г.

Реальный рост 108,4 102,9 99,5 106,0 99, ВВП (%) Инфляция (%) 20,0 0,0 19,2 5,7 7, Безработица (%) 8,2 8,4 8,6 8,5 8, Счет текущих опе- -13,7 -2,3 -7,3 -6. раций (% ВВП) Рост широких де- 12,6 17,9 21,1 14,9 23, нег (%) Внешний долг (% 41,4 53,1 54,7 45,0 46, ВВП) Исходя из параметров развития экономики и социальнополитического фона, фактически сложившихся в 2008-2012 годы, доходы государственного бюджета составили 26,9 % ВВП, что на 4,6 процентного пункта выше уровня 2004-2008 годов. Расходы государственного бюджета в 2008-2012 годы ежегодно росли в среднем на 24,7 % и составили 35,2 % ВВП в 2012 году. Общий объем внешнего финансирования Программы государственных инвестиций увеличился до уровня 5,1 % к ВВП в 2012 году.

Дефицит бюджета с учетом Программы государственных инвестиций составил в среднем 3,4 % ВВП в 2008-2012 годах. Таким образом, Правительству Кыргызской Республики удалось обеспечить выполнение одной из важнейших задач макроэкономической стабильности - сократить и взять под контроль дефицит государственного бюджета.

Кыргызской Республике удалось добиться устойчивости в управлении внешним долгом, который сложился на уровне 41,4 % от ВВП в году и 46,9 % к ВВП в 2012 году, что гораздо ниже пороговых значений экономической безопасности по данному показателю – 80 % к ВВП.

Объем финансирования государственных социальных услуг имел устойчивую тенденцию к росту. За период 2008-2012 годов удельный вес государственных расходов на услуги образования возрос с 5,2 % до 7,1 % к ВВП, на здравоохранение - с 2,4 % до 3,7 % к ВВП, на социальное обеспечение и страхование - с 2,5 % до 5,7 % к ВВП.

Несмотря на меры, принятые Правительством Кыргызской Республики в 2010-2011 гг. по увеличению размеров социальных пособий финансирование и уровень доходов этой категории населения остается на низком уровне. Среднегодовой размер назначенного месячного пособия в 2012 году составил 565,0 сомов или 13 % от прожиточного минимума. Вместе с тем, в результате реформирования системы оплаты труда работников образования и здравоохранения их среднемесячная заработная плата возросла в среднем в два раза и составила в 2012 году – 184,3 % и 220,3 % от прожиточного минимума За последние пять лет Правительством Кыргызской Республики последовательно принимались меры по увеличению размеров пенсий, в результате чего к концу 2012 года средний размер пенсии достиг уровня сомов и по сравнению с 2008 годом возрос в 3 раза. Соотношение среднего размера пенсии к прожиточному минимуму пенсионера возросло с 45,7 % до 110 %. Если в 2009 году количество лиц пенсионного возраста, получавших пенсию ниже прожиточного минимума пенсионера, составляло 452,9 тыс. человек (86,6 % от общего количества), то на конец 2012 года это количество составило только 344,0 тыс. человек (62,2 % от общего количества).

Вместе с тем, негативное воздействие мирового финансового кризиса и социально-политическая напряженность внутри страны стали причиной ухудшения качества жизни в целом. Сохраняются значительные региональные диспропорции уровня бедности. Самый высокий уровень бедности наблюдается в Джалал – Абадской области – 55,7 %, Ошской области – 51,4 % и Нарынской области - 39,9 %.

1.1. Актуальность и предпосылки перехода Кыргызской Республики Экономический рост в Кыргызской Республике до настоящего времени происходит в основном за счет неконтролируемого использования значительного объема природных ресурсов. Имеют место огромные потери и деградация природного капитала. В целом, по экспертным оценкам, свыше 75 % территории страны подвержены сегодня повышенному риску деградации природного капитала.

Так, недра Кыргызстана содержат залежи разнообразных полезных ископаемых, разработка которых, с учетом обеспечения экологической безопасности, вносит значительный вклад в экономическое развитие. Доля золотодобычи в ВВП составляет порядка 11 %, 40 % - в промышленном производстве и 48 % - в экспорте страны. Однако конечность запасов минерального сырья требует от государства уже сегодня расчета выгод и затрат на их извлечение в долгосрочной перспективе, с учетом их выбытия из баланса природного капитала страны.

Отдельным элементом оценки выгод и затрат являются хранилища токсичных отходов, которые остаются на территории страны после закрытия горнодобывающих предприятий и требуют значительных финансовых вложений на поддержку их в надлежащем состоянии для исключения негативного воздействия.

Вода, как природный ресурс и источник внутренней устойчивости и благополучия страны, может быть приумножена только в контексте охраны естественных экосистем и ледников Кыргызстана. Кыргызская Республика - единственная страна в Центральной Азии, водные ресурсы которой полностью формируются на собственной территории, в этом ее гидрологическая особенность и преимущество. Однако значительная часть забираемых вод теряется при использовании. За период с 2006 по 2010 годы средние потери воды при транспортировке составили 23 % от величины водозабора.

Сельское хозяйство является основным потребителем пресной воды.

Большая часть забираемой пресной воды – 93 % используется для орошения и сельскохозяйственного водоснабжения. Но водные ресурсы здесь используются не эффективно, потери воды являются чрезмерными. В целом этот сектор развивается вне принципов природосберегающего роста, имеет низкий производственный потенциал, низкую эффективность и низкую адаптивность к условиям изменяющегося климата. Нарушаются севообороты, структура посевов. Уровень агрокультуры нуждается в улучшении. Растет площадь деградированных сельскохозяйственных земель, в том числе пашни и пастбищ. Все это препятствует росту продуктивности растениеводства и животноводства.

Начиная с 1985 года, площадь деградированных земель существенно выросла, и на 2011 год порядка 80 % сельскохозяйственных угодий признаны подверженными процессу деградации, но точный мониторинг не проводился с 1990 года. При этом, средняя продуктивность пастбищ упала до 40 % от нормы, на ближних пастбищах – до 10-20 %. Структура и породный состав стада не способствуют рациональному использованию пастбищ.

Актуальными становятся вопросы энергосбережения и энергоэффективности, поскольку к 2017 году прогнозируемый дефицит производства электроэнергии составит в пределах 5 млрд. квт. час и возникает проблема стабильного обеспечения населения услугами электроэнергии и функционирования объектов экономики. Поэтому, внедрение механизмов энергосбережения и энергоэффективности, как на уровне крупных производств, так и на уровне домохозяйств, целесообразно проводить параллельно.

Переход к устойчивому развитию делает необходимым включение экологического фактора в систему основных экономических показателей развития. Сегодня традиционные макроэкономические показатели (ВВП, доход на душу населения) игнорируют экологическую деградацию. Рост этих показателей в стране сегодня базируется на техногенном природоемком развитии. Тем самым создается угроза резкого ухудшения экономических показателей в случае истощения природных ресурсов и загрязнения окружающей среды.

Игнорирование учета износа природного капитала при расчете экономических показателей на макро- и микроуровне ведет к искажению финансовых результатов, что, в свою очередь, ведет к деградации окружающей среды и неустойчивому развитию страны.

Учитывая далеко не полный перечень приведенных проблем в стране, связанных с господством приоритета экономической выгоды «любой ценой», актуальность перехода Кыргызской Республики к устойчивому развитию очевидна, а в контексте нарастания рисков и угроз истощения и убывания природных ресурсов и загрязнения окружающей среды, эта актуальность многократно возрастает.

На исходе XX столетия необычайно обострилась борьба за ресурсы, произошло небывалое расслоение мира по доходам, существенно увеличились масштабы нищеты населения. В результате мир столкнулся с проблемой беспрецедентной трудности с необходимостью устойчивого развития, которая могла бы противостоять надвигающемуся глобальному социально-политическому, экономическому и экологическому кризису.

В ближайшие годы надо ожидать, что борьба за ресурсы будет только обостряться. Иллюзия неисчерпаемости природных ресурсов рассеивается. Кыргызстан в глобальном мире не стал исключением. Более того, в условиях крайней ограниченности ресурсов и потребности в их рациональном использовании на фоне внутриполитических проблем вопросы будущего устойчивого развития страны сегодня как никогда актуальны и выходят на первый план.

1.2. Общее видение и специфика перехода Кыргызской Республики к Вся новейшая история Кыргызской Республики проходит под знаком реформ, которые сегодня представляются ответом на вызов времени. Продвижение этих реформ неизбежно, поскольку все меняется в окружающем мире: и экономика, приобретающая глобальный характер, и стандарты качества жизни, все более базирующиеся на концепции прав человека, и окружающая среда, требующая придания устойчивого характера ее развитию.

За 20 лет истории независимого развития Кыргызстану удалось преодолеть неоднократные глубокие шоки и потрясения, не допустить глубокого обвала экономики, сохранить природный капитал и базовые позиции в экономике, чтобы сегодня заявить о намерениях перейти на принципы устойчивого развития. В общемировой практике под устойчивым развитием понимают, прежде всего, комплексное и сбалансированное государственное управление по трем взаимосвязанным компонентам развития: (i) экономика, (ii) социальное развитие и (iii) экология.

Центром и конечной целью такого развития становится исключительно человек или социальное развитие. Поэтому и сегодня, и в долгосрочной перспективе развитие человеческого капитала будет оставаться абсолютным национальным приоритетом Кыргызстана. Это предполагает, чтобы все граждане страны, используя свои знания и умения, имели возможность получить качественное образование, поддержать свое здоровье, приобрести жилье, заработать достойные доходы и проживать в приемлемой для здоровья окружающей среде. Впервые, в качестве абсолютного национального приоритета в развитии выдвигается приоритет человеческого развития, человеческого капитала, когда каждый гражданин Кыргызстана реально будет иметь равноценные права и возможности для развития.

Вместе с тем, развитие Кыргызской Республики сегодня происходит на фоне мировых финансовых потрясений, долговых проблем, признаков рецессии ряда стран Евросоюза, замедленияэкономического роста в США.

Приток капитала в развивающиеся страны резко сократился. Рейтинги многих стран пересмотрены в сторону снижения. Мировые тенденции таковы, что риски и вызовы сейчас только нарастают, включая и глобальные климатические изменения, которые на фоне роста численности населения ведут к дефициту продовольствия в мире.

В прикладном плане модель устойчивого развития – это способ организации и функционирования общества, государства, экономики на принципах устойчивости, обеспечивающих предупреждение и нейтрализацию внешних и внутренних угроз.

Очевидно, что «сиюминутные» и хаотичные действия не выведут страну на устойчивый вектор развития, поскольку, модель устойчивого развития сама по себе предполагает стремление к системности, комплексности и сбалансированности в развитии. Суть модели состоит в том, что природная среда рассматривается в качестве источника ресурсов для экономических нужд и удовлетворения все более возрастающих потребностей общества.

Поэтому в рамках настоящей Программы экономическая политика выстраивается с учетом рационального использования природных ресурсов через повышение конкурентоспособности страны, интенсификацию развития и опережающий рост производительности труда.

Степень интеграции кыргызской экономики в мировую экономическую систему через диверсификацию экспорта и сохранение либеральной внешнеторговой политики, безусловно, должна существенно возрасти.

Для роста производительности труда, ускорения экономики и диверсификации экспорта предстоит более эффективно работать над инструментами регулирования деловой среды для развития бизнеса и развития отраслей, по которым Кыргызстан имеет потенциальные сравнительные преимущества, а именно, в сельском хозяйстве и энергетике, в ключевых приоритетах устойчивого развития, а также в горнодобывающем секторе, перерабатывающих отраслях агропромышленного сектора и ряде направлений сервисных услуг, включая туризм.

Благоприятной предпосылкой в этом процессе будут начатые в Кыргызстане реформы системы государственного управления, направленные на минимизацию вмешательства государства в дела бизнеса, которые уже сегодня дают первые результаты в части упрощения процедур открытия, лицензирования и ведения бизнеса в Кыргызстане.

Важнейшим направлением инвестиционной политики будет создание в Кыргызстане самых благоприятных условий для отечественных и зарубежных инвесторов, включая обеспечение защиты прав собственников и участников экономических отношений.

В целом Программа по переходу Кыргызской Республики к устойчивому развитию на период 2013-2017 годы базируются на пяти новых компонентах.

Во-первых, три блока разделов Программы с соответствующими мерами политики (экономика, социальное развитие и экологические аспекты) тесно взаимосвязаны с компонентами модели устойчивого развития.

При этом, использовался сквозной принцип формулирования политики перехода к устойчивому развитию через взаимосвязь и взаимное влияние экономических, социальных и экологических процессов.

В энергетике этот переход обозначен через отдельные меры по стимулированию энергосбережения, низкоуглеродного развития и расширения нетрадиционных источников энергии. Поэтому сектор строительства рассматривался уже через меры по повышению привлекательности проектов, ориентированных на энергоэффективное строительство.

В сельском хозяйстве одним из перспективных приоритетов выдвигается органическое сельское хозяйство и производство экологически чистой продукции, а в обрабатывающей промышленности через политику мер по постепенному переходу на ресурсосберегающие технологии.

В экологическом блоке рассмотрены меры, направленные на снижение вредного воздействия экономической деятельности, обеспечение доступа к питьевой воде, сохранение биоразнообразия и восстановление природных экосистем, снижение рисков бедствия в условиях изменяющегося климата.

Во-вторых, исходя из того, что устойчивое развитие - это прежде всего, комплексное и сбалансированное государственное управление, и учитывая, что настоящая Программа является управленческим инструментом, содержание политики по всем направлениям развития впервые сформулировано через конкретные требования к ключевым составляющим системы государственного управления: (i) к институциональному потенциалу;

(ii) к законодательству; (iii) к кадровому потенциалу и потребности в его повышении для продвижения принципов устойчивого развития в стране;

(iv) к требованиям к достоверности информации для принятия выверенных политических решений. При этом, соответствующие меры политики предложены исходя из критичной оценки потенциала действующей системы институтов государственного управления.

Третьим элементом новизны настоящей Программы в контексте перехода страны к устойчивому развитию является основной раздел по политике человеческого развития с детальными планами Правительства Кыргызской Республики по изменению качества жизни для каждой категории населения к 2017 году через конкретные обязательства повышения качества государственных услуг населению и индикаторы измерения результатов по их изменению в течение предстоящих пяти лет (приложение 7).

Для этого были разработаны и использовались новые методологические принципы формулирования политики и измерения качества государственных услуг, ориентированных на конкретную категорию граждан, начиная с рождения ребенка и до глубокой старости человека, включая все гарантированные социальные услуги населению. Кроме того, разработан набор специальных, выразительных индикаторов для измерения прогресса в этом направлении (приложение 8).

Четвертый элемент новизны настоящей Программы, который является самым сложным, это – межсекторальные сегменты (приложение 9) в предоставлении государственных услуг населению, которые никогда не упоминались ни в одной Программе и всегда оставались слабым местом в системе государственного управления, где одному профильному министерству, в отдельных случаях, без участия местных органов самоуправления, не справиться с решением проблем, включая вопросы: (i) работающих детей; (ii) здоровья школьников; (iii) детей с особыми потребностями здоровья; (iv) безработицы среди выпускников вузов; (v) безопасности в школьной среде; (vi) безработицы среди неграмотных взрослых сельских жителей; (vii) проблемы ЛОВЗ, которые нуждаются в специальных услугах образования, здравоохранения, в трудоустройстве; (viii) строительства, развития и поддержки инфраструктуры дошкольных, общеобразовательных учреждений и учреждений здравоохранения; (ix) энергоэффективности и безопасности зданий социальной инфраструктуры.

Сквозным разделом Программы стал раздел по политике устойчивого развития регионов, это пятый элемент по новым подходам, поскольку без вклада экономик регионов нет странового устойчивого развития.

Политика развития местных сообществ исходит из того, что традиционные подходы к развитию регионов становятся сегодня тормозом для их развития. Пришло время взять курс на региональную специализацию, межрегиональную торговлю и кооперацию Вместо отраслевой модели регионального развития предлагается традиционно специализированная, проектно–целевая модель устойчивого развития регионов и местных сообществ.

При этом, двухуровневая модель межбюджетных отношений должна стать стимулирующим фактором для местных органов самоуправления, в части продвижения перспективных проектов на местном уровне. Что касается областей и районов, то там предлагается создавать фонды развития.

За счет этого регионы Кыргызстана будут становиться все более узнаваемыми как внутри страны, так и за ее пределами, обретая устойчивые и специфические брэнды, которые уже сегодня реально обозначились, например, «таласская фасоль», «баткенский урюк», «узгенский рис», Джалал–Абадский источник лечебной минеральной воды и другие.

Пятилетний вектор развития Кыргызстана (2013-2017 гг.) выстраивается от сложившейся сегодня экономической базы с выходом на устойчивые позиции в развитии через продвижение естественных приоритетов устойчивого развития (горные экосистемы, водные ресурсы, сельское хозяйство, энергетика, туризм).

1.3. Цели и задачи на этапе перехода Кыргызской Республики к Период 2013-2017 годов должен стать переломным и определяющим В период 2013-2017 годов Кыргызская Республика должна стать страной, ориентированной на успешную реализацию Национальной стратегии устойчивого развития Кыргызской Республики, с усовершенствованными институтами управления, эффективно действующим законодательством, прогрессивным кадровым потенциалом, готовым укреплять базовые основы устойчивого развития страны, с развитым эколого-экономическим мышлением населения и улучшенными социальными и экономическими рейтингами в мировом развитии, включая заметное повышение рейтинга Кыргызской Республики по индексу человеческого развития.

Вызовы и риски при переходе к устойчивому развитию Кыргызстан находится практически в центре Евразийского континента, на большом расстоянии от всех 4 океанов, без выхода к мощным международным транспортным коммуникациям. Численность населения Кыргызстана - 5551,9 тыс. человек, из которых, по разным оценкам, от 300 тыс.

чел. до одного миллиона граждан с семьями находятся в трудовой эмиграции. В богатых залежах полезных ископаемых преобладают редкоземельные и драгоценные металлы, уголь. Все это с учетом горного рельефа территории и резко-континентального климата обусловливает особенности структуры производства и оказывает существенное влияние на структуру и возможности экспорта.

Мировая экономика в последние годы испытывает существенные проблемы. Финансово-экономические кризисы охватывают не только слабые в экономическом отношении страны, под их разрушительное воздействие подпадают и развитые государства – США, страны Европейского союза, другие. В ряде стран имеют место затяжные внутренние конфликты. Рост внешних финансово-экономических, террористических и идеологических угроз обусловливает необходимость принятия мер, направленных на диверсификацию экономики и экспорта, рост ее конкурентоспособности, создание устойчивой политической системы и достижение согласия внутри страны. Ключевое значение приобретает активное участие Кыргызской Республики в международных организациях – Содружестве Независимых Государств (далее - СНГ), Организации Договора о коллективной безопасности (далее - ОДКБ), Шанхайской организации сотрудничества (далее - ШОС) и других, а также стратегическое взаимодействие с традиционными партнерами по развитию.

Кыргызская Республика - часть глобальной экономики. Открытость экономики страны в 2011 году составила 105 %, экономические отношения все глубже проникают в международные и региональные рынки капитала, товаров и услуг, труда. Соответственно, зависимость от них становится выше. В глобальной экономике наряду с чередой экономических кризисов имеет место процесс возникновения новых центров экономической мощи.

В последние несколько десятилетий ряд развивающихся стран, прежде всего Азиатского континента, демонстрируют высокие показатели экономического роста, развитие внутренних рынков. В будущем успехи экономического развития, равно как и неудачи, в значительной степени будут зависеть от способности страны использовать конкурентные преимущества, занимать выгодные ниши в международном разделении труда. Пока национальная экономика ориентирована на экспорт, преимущественно, сырьевых и минеральных продуктов. Экспортная специализация отличается крайне низкой наукоемкостью.

Отношение оборота внешней торговли к ВВП.

Кроме того, экономика страны имеет природоемкий характер, развивается больше по экстенсивному пути. Существующие ограничения и стимулы недостаточно ориентируют на уменьшение природоемкости всех видов деятельности человека, прежде всего, производственных процессов. В результате, происходит накопление массы факторов неблагоприятного воздействия на природу. Это выражается в росте загрязнения окружающей среды, ухудшении состояния вод, земельных ресурсов, сокращения биоразнообразия. В стране находится ряд объектов, унаследованных еще с советского времени, которые содержат токсичные и радиоактивные отходы.

Их разрушение представляют угрозу окружающей среде всего региона.

Глобальные климатические изменения – это устойчивой тренд, к которому готовится все человечество. Природа и экономика Кыргызстана в силу географических особенностей и структуры производства очень чувствительна к проявлениям этих изменений. Наибольшую угрозу человеческим жизням, производственному потенциалу, населенным пунктам, объектам жизнеобеспечения представляют землетрясения, оползни, сели и паводки, снежные лавины, другие природные явления. Вероятные экстремальные температурные значения при глобальных климатических изменениях могут создать угрозу для устойчивого функционирования систем водо-, тепло- и энергоснабжения, негативно сказаться на процессах роста и развития сельскохозяйственных культур, на биоразнообразии.

Помимо этого, Кыргызстану как горной стране, расположенной в зоне формирования водостоков, угрожает значительное сокращение водных ресурсов, вплоть до почти полного (от 64 % до 95 %) исчезновения ледников к 2100 году. Еще более серьезные последствия предстоят для водного сектора через ближайшие двадцать лет, когда, согласно прогнозам, ожидается стабильное сокращение объема поверхностного стока. Такая ситуация может привести к недостаточной обеспеченности водой как в Кыргызстане, так и в Центральноазиатском регионе.

Государственное регулирование экономики, несмотря на предпринимаемые меры, остается пока малоэффективным. Государство, с одной стороны, систематически реализует меры по сокращению вмешательства в деятельность предприятий. С другой стороны, уводя бизнес из под административного давления, оно зачастую увеличивает риски для государственного, муниципального и частного имущества, экологии, не находя альтернативного решения этих проблем. Экономическая политика государства, отраженная в стратегических и программных документах, и реальная практика управления экономикой нередко оторваны друг от друга. Переход к программному бюджетированию осуществляется крайне медленно.

Фундаментальной проблемой государственного управления остается отсутствие политической ответственности за результаты выполнения принятых стратегий и программ.

Экономика Кыргызской Республики характеризуется высоким уровнем диспропорций между уровнями производства и потребления, накопления и потребления, между ростом трудоспособного населения и возможностями экономики абсорбировать трудовой ресурс. Территориальные диспропорции приводят к неэффективному использованию материальных, финансовых, людских ресурсов, снижают потенциал роста национальной экономики.

Государственный сектор экономики управляется неэффективно. Государственные активы включают в основном структурообразующие стратегические предприятия, абсолютное большинство которых являются монополистами (энергетика, горная добыча, железнодорожный транспорт и др.). На сегодняшний день система управления предприятиями не настроена на достижение высоких результатов деятельности, фактически неэффективность, непрозрачность управления законсервированы. Из этой ситуации часть недобросовестного менеджмента извлекает личные выгоды, которые в виде издержек производства через ценовый механизм «продаются» потребителям.

Негосударственный сектор экономики характеризуется значительным размером теневой экономики, который, по экспертным оценкам, достигает 39 % от ВВП. Наличие в экономике множества хозяйствующих субъектов, которые фактически находятся в льготных налоговых нишах, подрывает фискальную политику, формирует несправедливую конкурентную среду, создает ложные сигналы и стимулы для экономического развития, искажает официальную статистику, приводит к принятию неэффективных управленческих решений по развитию экономики. Однако главный ущерб стране от наличия неформального сектора – это снижение доверия инвесторов к инвестиционному климату, поощрение коррупции. В настоящее время по ряду фундаментальных рейтингов Кыргызстан находится на недопустимо низких местах. В частности, (i) по Глобальному Индексу Конкурентоспособности 2012-2013: 127 место (годом ранее – 126); (ii) по индексу Ведение Бизнеса (Doing Business-2012): 71 место (годом ранее место).

Уровень энергетической безопасности находится под постоянной угрозой. Собственное производство энергоресурсов сосредоточено, прежде всего, на производстве электрической энергии, которая более чем на 90 % вырабатывается на гидростанциях. Страна ввозит более 90 % всех потребляемых углеводородов. Это обусловливает высокую зависимость от уровня водности рек, а также от мировых цен на нефть, нефтепродукты и газ.

Тарифная политика в энергетике находится в чрезмерно большой зависимости от социальных аспектов развития. Данное обстоятельство сужает возможности накопления средств для технической модернизации, что в совокупности с проявлениями недобросовестного менеджмента, приводит к росту аварийности. Уровень физического износа энергетического оборудования составляет: Каскад Токтогульских ГЭС - 57,6 %, ТЭЦ гор. Бишкек - 64,0 %, ТЭЦ гор. Ош - 77,8 %. Дальнейшее развитие энергетики как конкурентной отрасли экономики Кыргызстана осложняется отсутствием согласованных со странами Центральноазиатского региона долгосрочных правил использования водно-энергетических ресурсов региона.

Трудоизбыточность в Кыргызской Республике разрешается массовой трудовой миграцией населения, особенно, молодой и наиболее энергичной ее части. Эта тенденция, наряду с решением острых вопросов трудоустройства, возникновением устойчивого источника пополнения валютных поступлений в страну, приводит к ухудшению человеческого капитала внутри государства. Массовая миграция приводит к разрывам семейных уз, к фактической безотцовщине, в возрастающих размерах она становится угрозой институту семьи. Социально-экономические проблемы мотивируют также увеличение внутренней миграции, концентрацию населения в Бишкеке и других крупных городах страны. Ограниченная способность городов принять прибывающее население создает повышенную нагрузку на социальную инфраструктуру, вызывает напряжение в социальноэкономической и общественно-политической сферах.

Несмотря на усилия государства и поддержку донорских организаций, качественные услуги системы здравоохранения становятся менее доступными для населения. Ориентация на развитие в Кыргызстане медицинских учреждений, частных клиник позволила расширить номенклатуру и качество предоставляемых услуг, но одновременно увеличила необходимые затраты на их получение нуждающимися в медицинской помощи. Сегодняшнее здравоохранение в значительной степени сконцентрировано на практической медицине, профилактике заболеваемости уделяется мало внимания. Массовая физическая культура как инструмент физического и духовного здоровья человека не получает должного развития. В результате физическое состояние детей и подростков находится на низком уровне.

Уровень образования в Кыргызстане подвержен медленной деградации. Качество подготовки учащихся, особенно в сельских школах с обучением на кыргызском и узбекском языках, очень низкое. Прививаемые в школах и в вузах знания, умения и навыки оказываются малофункциональными на практике, большинство учебных заведений не формируют социально адаптированных к устойчивому развитию личностей. Общая экономическая и культурная среда не способствует упорному труду учащихся по освоению учебной программы, но поощряет получение диплома об образовании любыми способами, в том числе, коррупционными.

Уровень доступа населения к культурным ценностям, уровень культурного развития граждан не отвечают долгосрочным интересам развития общества и экономики. Из-за нехватки средств культура со всеми материальными и нематериальными ценностями, учреждениями не является предметом особой заботы государства. Кыргызская культура становится все менее известной за рубежом, во многом, из-за снижения числа созданных произведений, культурных ценностей мирового уровня, недостаточной популяризации. Общественное сознание подвержено внешнему идеологическому и культурному воздействию, что в определенной степени приводит к отходу от традиционных моральных, этических, культурных ценностей, дезориентирует общество, особенно молодое население. Разговоры о необходимости формирования национальной идеологии остаются нереализованными. Во всем мире нарастающей угрозой становится киберопасность. В последнее время дестабилизацию внутренней политической ситуации в некоторых странах связывают с целенаправленным использованием социальных сетей. Мировая статистика фиксирует рост киберпреступности, увеличение числа случаев несанкционированного доступа к денежным средствам, конфиденциальной информации на электронных носителях и т.д. Использование информационных систем для управления производственными процессами, делает эти процессы уязвимыми от внешнего воздействия. Решение задач обеспечения информационной безопасности требует акцентированной государственной политики, наличия специалистов очень высокой квалификации, установления средств защиты от несанкционированного вмешательства в информационные системы.

II. НАПРАВЛЕНИЯ И ПРИОРИТЕТЫ НА ЭТАПЕ ПЕРЕХОДА

КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ К УСТОЙЧИВОМУ РАЗВИТИЮ

2.1. Политический базис для устойчивого развития 2.1.1. Наращивание потенциала институтов государственного и Цель: сформировать эффективную и открытую систему государственного управления в стране, отвечающую интересам и нуждам населения, способную противостоять вызовам и решать задачи устойчивого развития.

Анализ текущей ситуации. Сложившаяся система исполнительной власти государственного управления подвергается все более острой критике, как со стороны общества, так и со стороны Президента Кыргызской Республики, Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. Она мало ориентирована на нужды и интересы населения, неспособна адекватно реагировать на вызовы и угрозы, решать необходимые задачи. Одновременно, она в глазах населения является местом и источником коррупции. Именно, в системе управления кроется наблюдаемый сегодня провал большинства предпринятых реформ.

Ни один из предпринятых шагов по реформированию системы государственного управления не доведен до конца. В результате, сегодня система государственного управления испытывает недостаток разнообразных моделей, в направлении которых осуществлялось реформирование. Функционирование системы управления не ориентировано на результат, в первую очередь, на результат ожидаемый обществом. В программах и планах государственных органов не обозначены конкретные цели, которые необходимо достичь. Система работает сама на себя, без выработанных программ. По экспертным данным, до 70 % времени тратится на выполнение текущих поручений, но не на плановую работу, ориентированную на развитие.

К проблемам системы управления относится функциональная неразбериха. Нет единого подхода ни к формулированию, ни к содержанию назначаемых функций, ни к их исполнению. Продолжается исполнение множества излишних функций, что приводит к чрезмерному влиянию и вмешательству в бизнес-среду и к сплошной коммерциализации предоставления услуг. В это же время многие необходимые в управлении функции не выполняются вообще, либо частично. Другие функции являются неполными, а значит и безрезультатными. Практика 2012 года выявила существенные проблемы с реализацией функций выработки политики и, особенно, проблемы надзора и контроля. Слабо осваиваются современные технологии управления, предусматривающие переход от администрирования к разработке и реализации конкретных мер государственной политики.

В работе государственных органов доминирующей (44 %) проблемой является недобросовестное исполнение возложенных задач и функций, неумение осваивать новые направления деятельности. Такое положение прямо указывает на проблему человеческого потенциала. Ситуация обострена и тем, что происходит смена управленческих поколений. При этом, утеряны механизмы передачи профессионального опыта, институциональной памяти и связи таких поколений. Система государственной службы не справляется с задачей насыщения необходимыми кадрами. Однако и высшее профессиональное образование не обеспечивает необходимый уровень кандидатов для поступления на государственную службу. В 2012 году из 7104 конкурсантов порог преодолели лишь 3493 кандидата (49 %).

Организация государственного управления не является целостной и связанной. Государственные учреждения, как правило, преследуют узковедомственные интересы в ущерб интересам государства. Ситуация усугубляется тем, что регуляция деятельности разных органов исполнительной власти осуществляется посредством нормативных правовых актов (далее - НПА) разного уровня.

Уязвимым местом действующей системы государственного управления является отсутствие институционального механизма по решению вопросов межсекторального/межведомственнного взаимодействия, поэтому государственным услугам, оказавшимся в межведомственном сегменте, практически не уделяется никакого внимания, несмотря на то, что за ними стоят конкретные категории граждан страны, которые в них нуждаются (приложение 9).

Такое положение дел сказывается на низком уровне доверия населения к органам исполнительной власти. По итогам 4 квартала 2012 года индекс доверия населения в среднем по стране остается отрицательным на уровне - 5,8 пункта. Отсутствие в деятельности государственных органов подхода, ориентированного на человека, и качество государственных услуг также не способствует доверию населения. Не работает механизм реального учета мнения гражданского общества при подготовке и принятии государственных решений.

Для местного самоуправления характерно наличие всех перечисленных выше проблем. Однако существуют и специфические. Пока еще сохраняется разрыв между государственной и муниципальной службой. Действующий механизм поддержки местных бюджетов и система межбюджетных трансфертов требует совершенствования, с учетом необходимого повышения ответственности органов местного самоуправления (далее ОМСУ).

Правительство Кыргызской Республики в последние 2-3 года предприняло целенаправленные меры по исправлению ситуации и приведению системы управления к компактной и эффективной форме. Уже наработаны существенные заделы по оптимизации системы предоставления государственных услуг и лицензионно-разрешительной системы, а также по функциональному и структурному упорядочиванию системы. Но этого пока мало. Текущая ситуация требует создания и внедрения такой модели управления, которая бы служила своим гражданам, опиралась на социальные запросы населения и обеспечивала действенные механизмы контроля общества над властью. Для этого, Правительство Кыргызской Республики намерено внести существенные коррективы в процесс реформирования действующей системы государственного управления.

Во-первых, ключевой ролью министерств и ведомств в современном мире является оказание услуг обществу и гражданам. В этой связи, будут выработаны и утверждены согласованные с общественностью стандарты оказания услуг населению, за соблюдением которых призвано следить государство. Во-вторых, функции государственного управления будут перераспределены по принципу: все задачи следует решать на тех уровнях управления и теми организациями, которые сделают это наиболее рациональным, экономичным способом и с большей результативностью для государства и общества. В-третьих, Правительство Кыргызской Республики намерено ориентировать деятельность всех институтов государственного управления на результат и повысить ответственность за его достижение. Вчетвертых, Правительство Кыргызской Республики перейдет от преимущественного администрирования к разработке и реализации государственной политики, с участием всех заинтересованных сторон общества. Такое участие будет нормативно закреплено соответствующими регламентами.

Эти четыре компонента реформирования системы государственного управления станут тем политическим базисом, который призван задать тон и изменить содержание государственного управления.

Исходя из этого, реформирование системы государственного управления будет осуществляться по следующим четырем приоритетным направлениям: (i) усиление потенциала государственных органов исполнительной власти; (ii) повышение вертикальной и горизонтальной управляемости, целостности и связанности системы исполнительной власти; (iii) повышение кадрового потенциала государственной и муниципальной службы; (iv) развитие полноценного местного самоуправления.

Приоритетное направление по усилению потенциала государственных органов исполнительной власти будет сфокусировано на решении следующих задач: (i) повышение потенциала государственных органов исполнительной власти по выполнению задач и функций и управлению государственным имуществом; государственных служб - по контролю и надзору за исполнением законодательства и качеством государственных услуг; (ii) внедрение принципа управления по результатам с использованием инструмента программного бюджетирования; (iii) совершенствование законодательства в соответствии с настоящим программным документом.

Первая задача будет решена посредством реализации следующих мер политики: (i) разработать и утвердить единый реестр государственных функций; (ii) разработать административные регламенты государственных функций; (iii) разработать и внедрить типизацию государственных органов управления на основе предписанного набора стандартных функций и соподчиненности внутри исполнительной власти; (iv) провести поэтапную диагностику рабочих процессов всех государственных органов; (v) по итогам, привести структуру и процедуры в соответствие с рекомендациями;

(vi) разработать методологию и инструктивный материал по процедурам анализа регуляторного воздействия на все типы общественных отношений, которые нуждаются в регулировании государства; (vii) внедрить внутреннюю систему оценки работы подразделений на основе методологии оценивания деятельности государственных и муниципальных органов.

Вторую задачу планируется решить через реализацию следующих мер политики: (i) сформировать зонтичную модель структуры исполнительной власти, ведущую роль в которой будут выполнять министерства, как органы, проводящие политику; (ii) в рамках стратегического документа страны определить и вменить обязательные цели для всех органов исполнительной власти; внедрить персональную ответственность всех руководителей за достижение поставленных целей; (iii) разработать и внедрить систему стимулирования экономии государственных расходов.

Третья задача предполагает выполнение следующих мер политики, как: (i) проанализировать НПА, регламентирующие деятельность исполнительной власти; (ii) принятие проекта Закона Кыргызской Республики «О государственных и муниципальных услугах»; (iii) разработать правовые механизмы по переходу на электронные услуги; (iv) принять НПА «Об оптимизации функций, организационной структуры и задач государственных органов»; (v) разработать и утвердить Методологию и инструктивный материал по проведению внутренней оценки работы подразделений на основе методологии оценивания деятельности государственных и муниципальных органов; ввести в положения государственных органов процедуры внутренней оценки; (vi) Разработать и утвердить стандарты государственных и муниципальных услуг; Утвердить реестр муниципальных услуг; (vii) Децентрализовать нормотворческую функцию Правительства через определение делегированного уровня компетентности каждому министерству в части разработки НПА.

Второе приоритетное направление, связанное с повышением вертикальной и горизонтальной управляемости, целостности и связности системы исполнительной власти Кыргызской Республики, будет сфокусировано на решении следующих задач: (i) организация нормированного взаимодействия министерств, государственных комитетов, административных ведомств между собой и другими государственными органами; (ii) разработка и внедрение единой системы подготовки документов политики, предусматривающей следующую последовательность работ: стратегическое планирование, бюджетирование, подготовка НПА, разработка документов развития регионов и местного самоуправлении, формирование планов подготовки кадров государственной и муниципальной служб; (iii) формирование единой и сквозной системы оценивания деятельности государственных и муниципальных органов управления; (iv) cоздание механизмов эффективного взаимодействия с гражданским обществом; (v) формирование системы информационного обеспечения деятельности государственных органов.

Первая задача будет решена посредством следующих мер политики:

(i) принятие Регламента Правительства Кыргызской Республики, предусматривающего внедрение новых процедур разработки политики (ii) закрепление в Регламенте работы Правительства Кыргызской Республики нормы ответственности конкретного государственного института за оказание той или иной государственной межсекторальной услуги/функции, если уровень ответственности превышает 50 %, с предоставлением ему широких полномочий привлекать все заинтересованные стороны и координировать процесс в этом направлении.

Вторая задача будет решена посредством следующих мер политики:

(i) разработка и внедрение модели поэтапной системы формирования документов политики; (ii) разработка и принятие постановления Правительства Кыргызской Республики «О единой системе подготовки документов политики».

Третья задача будет решена посредством следующих мер политики:

(i) принятие постановления Правительства Кыргызской Республики об утверждении показателей оценки деятельности государственных органов и руководителей органов местного самоуправления на 2013 и последующие годы; (ii) ежеквартально проводить оценку деятельности государственных органов и публиковать результаты; (iii) закрепить в Регламенте Правительства Кыргызской Республики и в положениях государственных органов процедуры проведения оценки деятельности.

Четвертую задачу планируется решить за счет реализации следующих мер политики: (i) внедрить систему общественного мониторинга качества государственного управления; (ii) закрепить в регламентах обязательное участие гражданского общества при проведении всех специальных видов экспертиз НПА; (iii) при государственных органах создать экспертные советы с участием ученых, экспертов и специалистов гражданского общества; (iv) регламентировать процедуры взаимодействия с общественными наблюдательными советами (далее – ОНС) при государственных органах; (v) разработать и внедрить стандарты и технические регламенты государственных и муниципальных услуг; (vi) обеспечить мониторинг исполнения реестра государственных и муниципальныхуслуг; (vii) осуществить поэтапный переход на электронные услуги.

Пятая задача по информационному обеспечению деятельности государственных органов будет решена посредством следующих мер политики: (i) создать механизм обмена базами данных между госорганами; (ii) сформировать систему параллельного продвижения документов в системе управления как внутри государственных органов, так и между ними; (iii) разработать ограничения на состав информации, которая может запрашиваться, разрабатываться и предаваться.

Третье приоритетное направление по повышению кадрового потенциала государственной и муниципальной службы Кыргызской Республики будет сфокусировано на решении следующих задач: (i) создание эффективной системы повышения квалификации и переподготовки действующих государственных и муниципальных служащих; (ii) совершенствование системы подбора и расстановки кадров, восстановление института резерва кадров; (iii) формирование системы вхождения в должность и адаптации кадров при поступлении на службу и продвижении по должности; (iv) создание новой системы оплаты труда государственных и муниципальных служащих.

Первая задача будет решена посредством реализации следующих мер политики: (i) разработать и внедрить эффективную систему управления обучением; (ii) укрепить институциональные возможности системы обучения; (iii) обновить подходы к обучению государственных и муниципальных служащих; (iv) создать устойчивый механизм адекватного ресурсного обеспечения.

Вторую задачу планируется решить за счет выполнения конкретных мер политики: (i) внедрить систему карьерного продвижения на государственной и муниципальной службе; (ii) восстановить институт резерва кадров.

Решение третьей задачи предполагается за счет: (i) усиления роли статс-секретарей в системе госслужбы; (ii) разработки и внедрения механизма адаптации госслужащих при занятии должности и продвижении по службе.

Четвертая задача будет решаться за счет следующих мер политики:

(i) пересмотр системы оплаты труда в государственных и муниципальных органах; (ii) разработка и утверждение Стратегии реформирования оплаты труда государственных и муниципальных служащих.

Четвертое приоритетное направление по развитию полноценного местного самоуправления будет сфокусировано на решении следующих задач: (i) совершенствование организационно-правовых основ местного самоуправления, с учетом необходимости повышения ответственности органов местного самоуправления за результаты их деятельности; (ii) разграничение полномочий и ответственности государственных органов и органов местного самоуправления; (iii) совершенствование межбюджетных отношений, обеспечение финансовой устойчивости местного самоуправления и эффективное управление ресурсами на местном уровне; (iv) повышение ответственности и роли глав органов местного самоуправления, совершенствование форм их отчетности перед местным сообществом и депутатами местных кенешей, а также перед государственными органами по делегированным государственным полномочиям.

Для решения этих задач предусматривается следующий пакет мер политики: (i) проведение анализа по разграничению функций, полномочий и ответственности органов государственного управления и местного самоуправления; (ii) внесение поправок в Закон Кыргызской Республики «О местном самоуправлении» и другие нормативные правовые акты; (iii) разработка и внедрение реестра муниципальных услуг и стандартов муниципальных услуг; (iv) разработка нормативов материальных, финансовых и иных средств, необходимых для исполнения делегированных полномочий;

(v) разработка поправок в законодательство в части выравнивания бюджетной обеспеченности регионов; (vi) разработка предложений по совершенствованию законодательства для придания большей гибкости и самостоятельности органов местного самоуправления в налоговой сфере.

2.1.2. Реформирование судебной системы Развитие Кыргызской Республики на современном этапе характеризуется повышенным вниманием гражданского общества к деятельности органов государственной власти, и, в первую очередь, к органам судебной власти.

Несмотря на отдельные положительные результаты преобразований, проведенных в 1994-2009 годах в судебной системе, она не смогла стать полноценной ветвью государственной власти, находящейся вне политики и гарантирующей верховенство права.

Несмотря на меры, предпринятые для укрепления статуса судей, не улучшилось качество и культура отправления правосудия. Авторитет судов и доверие общества к судьям снизились.

В судебном администрировании сохраняются механизмы, способствующие коррупционным проявлениям.

Сокращение государственного финансирования судебной системы прямо отражается на качестве отправления правосудия.

Современный этап социально-экономических преобразований диктует необходимость перехода судов на новый уровень осуществления правосудия, ставит новые задачи, требующие кардинальных и качественных изменений в судебной системе. Это обуславливает необходимость серьезной государственной поддержки и привлечения дополнительных ресурсов в целях повышения эффективности деятельности судов.

Основополагающими для развития судебной системы страны являются основные цели и задачи, поставленные в Национальной стратегии устойчивого развития Кыргызской Республики на период 2013-2017 годы2, и документе по мерам совершенствования правосудия в Кыргызской Республике3, утвержденные Указами Президента Кыргызской Республики. В качестве стратегической цели определено создание независимой судебной власти, способной надежно защищать права и свободы человека и гражданина.

Для этого необходимо обеспечить комплексное решение ключевых задач, связанных с реформированием и развитием системы судов; совершенствованием порядка судопроизводства; гуманизацией правосудия а также реформированием правоохранительных органов.

Исходя из целей и поставленных задач, реформирование судебной системы будет осуществлятся:

- через разработку и принятие обновленных процессуальных законов, иных законов, регулирующих организацию и деятельность судов; альтернативные механизмы разрешения конфликтов, регулирующих организацию и деятельность судов; предоставление квалифицированной юридической помощи; организацию и деятельность судов, исполнительное производство.

- через проведение отбора судейского корпуса на основе профессионализма и безупречности на должности судей, избрание судей Верховного суда и Конституционной палаты Верховного суда, назначение судей местных судов, усиление процесса самоочищения и повышения ответственности судей;

- финансирование судебной системы и укрепление ее материальнотехнической базы с учетом реальных потребностей путем разработки Правительством и принятия Жогорку Кенешем Государственной программы развития судебной системы на 2013-2017 годы, проект Государственной целевой программы «Развитие судебной системы Кыргызской Республики на 2013-2017 годы» а также обновления законов в части финансирования судебной системы4.

2.1.3. Национальная безопасность и обороноспособность страны Цель: достижение соответствующего потребностям страны уровня обеспечения национальной безопасности и обороноспособности, как необходимого условия для устойчивого развития государства и общества.

Анализ текущей ситуации. Национальная безопасность Кыргызстана подвержена влиянию внешних угроз, в т.ч. со стороны религиозных и экстремистских организаций, а также угроз, исходящих из Афганистана.

С целью усиления государственной границы были предприняты меры по созданию юго-западного регионального командования. В БаткенУказ Президента от 21 января 2013 года УП № 11.

Указ Президента от 8 августа 2012 года УП № 147.

Более детальное изложение мероприятий включен в проект Государственной целевой программы «Развитие судебной системы Кыргызской Республики на 2013-2017 годы».

ской и Джалал-Абадской областях были дополнительно развернуты воинские части. Однако, в целом система обороноспособности страны сегодня не может в полной мере адекватно реагировать на внешние угрозы из-за плохого оснащения современным вооружением и низким уровнем подготовки кадрового потенциала Вооруженных Сил страны.

В сфере общественной безопасности тоже нарастают проблемы, связанные с деятельностью правоохранительной системы, это: (i) низкое доверие населения к Министерству внутренних дел Кыргызской Республики (далее - МВД); (ii) коррупционные проявления; (iii) погоня за раскрываемостью преступлений, нарушение прав и свобод человека; (iv) недостаточный уровень профессиональной подготовки, политизация системы; (v) высокий уровень криминогенной ситуации; (vi) укоренившиеся негативные формы и методы управления; (vii) отсутствие прозрачности деятельности органы внутренних дел (далее – ОВД).

Низкий управленческий уровень руководителей ОВД, а также частая сменяемость руководящего состава МВД и нежелание внедрять управленческие инновации в правоохранительной сфере сегодня окончательно подорвали доверие к МВД, как у гражданского общества, так и у личного состава ОВД. У населения формируется в целом негативный образ сотрудника милиции. Выявляются факты волокиты при рассмотрении заявлений граждан и необоснованного отказа в возбуждении уголовного дела, некачественного расследования уголовных дел, оправдания лиц в суде, необоснованного задержания и водворения граждан в изолятор временного содержания (далее – ИВС).

Исходя из целей и обозначенных проблем, первым приоритетным направлением будет обеспечение защиты национальных интересов, территориальной целостности и противодействие внешним угрозам Кыргызской Республики, для реализации которого планируется решить следующие задачи.

Во-первых, это обеспечение территориальной целостности страны и усиление охраны границы республики, для решения которой будут приняты следующие меры: (i) оптимизация работы правительственных делегаций по делимитации и демаркации государственной границы Кыргызской Республики с Республикой Узбекистан и Республикой Таджикистан; (ii) привлечение местного населения приграничных районов Кыргызской Республики (Баткенская, Ошская Джалал-Абадская области) для совместной охраны и защиты государственной границы (создание добровольных народных дружин «Сакчы» и др.); (iii) окончание строительства объездной дороги в Баткенской области; (iv) своевременное выделение финансовых средств для выполнения работ по инженерному оборудованию (колючая проволока, рытье траншей) на описанных и утвержденных участках прохождения линии кыргызско-узбекской государственной границы и на отдельных участках кыргызско-таджикской государственной границы (приоритетными участками будут рассматриваться участки государственной границы Баткенской области Кыргызской Республики).

Во-вторых, это задача по усилению защиты водно-энергетических, стратегических объектов страны, с планируемыми мерами: (i) внести предложение в Правительство Кыргызской Республики по оснащению современными техническими средствами служб безопасности для охраны стратегических объектов водно-энергетического комплекса; (ii) пересмотреть нормативно-правовые акты и положения о стратегических объектах и особо охраняемых зонах Кыргызской Республики и внести изменения и дополнения.

В-третьих, это задача по организации единой системы управления вооруженными силами страны, которую намечено решить за счет следующих мер: (i) внести предложение Президенту Кыргызской Республики по организации централизованного командного пункта при Совете обороны Кыргызской Республики; (ii) рекомендовать Совету обороны Кыргызской Республики усилить аналитическую работу по подготовке принимаемых решений первыми лицами государства.

В-четвертых, это - задача по противодействию внешним религиознополитическим проектам, которая будет решаться через конкретные меры:

(i) разработка методологии идеологического противодействия проявлениям экстремизма, терроризма и сепаратизма; (ii) установление диалога правоохранительных и специальных служб страны с религиозным и гражданским обществом по противодействию внешним религиозно-политическим проектам.

В-пятых, это задача по противодействию незаконному обороту наркотиков, психотропных веществ и прекурсоров, которая включает следующие меры политики: (i) строительство стационарных и мобильных наркопостов и казарм для сотрудников Государственной службы по контролю наркотиков при Правительстве Кыргызской Республики (далее ГСКН) на юге страны; (ii) модернизация и полное техническое оснащение органов наркоконтроля; (iii) разработка и утверждение государственной антинаркотической стратегии Кыргызской Республики; (iv) приведение НПА в соответствие с требованиями конвенций ООН, ратифицированных Кыргызской Республики; (v) разработка и внесение изменений и дополнений в законодательство Кыргызской Республики в сфере сотрудничества с иностранными и международными организациями по противодействию незаконному обороту наркотиков.

Вторым приоритетным направлением будет обеспечение общественной безопасности, в рамках которого намечено решение следующих задач:

Во-первых, это задача по разработке и реализации Концепции реформирования ОВД, для ее решения будут приняты следующие меры: (i) внесение предложений в Правительство Кыргызской Республики по созданию Координационного совета Правительства Кыргызской Республики по реформированию ОВД; (ii) разработка механизма и методологии реализации компонентов реформы ОВД.

Во-вторых, задача по укреплению взаимодействия ОВД и общества, для решения которой предстоит выполнить следующие меры: (i) внести изменения и дополнения в законодательство Кыргызской Республики по введению ускоренного досудебного производства; (ii) подготовить и утвердить Инструкцию об организации ускоренного досудебного производства; (iii) разработать и внести на утверждение Правительства Кыргызской Республики Положение об общественно-профилактических центрах в Кыргызской Республике»; (iv) разработать программу действий по внедрению системы «Безопасный город»; (v) внедрить механизм по улучшению качества правоохранительных услуг населению, с учетом передового мирового опыта (передвижные приемные милиции, соседский дозор, квартальная полиция и т.д.).

В-третьих, задача по укреплению законодательных, организационноуправленческих и ресурсных основ антикоррупционного компонента реформы ОВД, для решения которой будут реализованы следующие меры: (i) разработать и внедрить новые критерии оценки деятельности ОВД и индивидуально каждого сотрудника; (ii) разработать программу действий по внедрению системы «Электронный КУП»5; (iii) внести изменения и дополнения в Положение о прохождении службы рядовым и начальствующим составом ОВД; (iv) разработать и внедрить государственные, финансовые и материальные стимулы в системе ОВД для участковых инспекторов милиции, работающих в регионах республики; (v) разработать и утвердить поэтапный план модернизации материально-технической базы ОВД; (vi) разработать форматы и процедуры постоянного взаимодействия с гражданским обществом.

В-четвертых, это обновление системы профессиональной подготовки и обучение кадров ОВД. Для реализации задачи планируется реализация следующих мер: (i) разработать и внедрить учебные программы переподготовки и повышения квалификации сотрудников ОВД; (ii) запустить процесс переподготовки профессорско – преподавательского состава учебных заведений МВД; (iii) повести переподготовку и повышение квалификации сотрудников ОВД; (iv) внедрить программу переподготовки лиц, впервые принимаемых на службу в ОВД; (v) внедрить систему стимулирования и карьерного роста для лиц, прошедших обучение на основании результатов переподготовки.

Третьим приоритетным направлением станет укрепление обороноспособности страны, для решения которой поставлены следующие задачи.

Во-первых, это совершенствование нормативной правовой базы для подготовки к проведению военной реформы. Для решения данной задачи будут выполнены следующие меры: (i) совместно с секретариатом Совета обороны Кыргызской Республики разработать и утвердить проект Военной «Электронный КУП» представляет собой электронную книгу учета преступлений. «Электронный КУП»

обеспечит фиксацию всех звонков, жалоб и заявлений граждан, а также самостоятельное отслеживание гражданами принимаемых по ним решений с помощью телекоммуникационных средств, обеспечивая прозрачность данного процесса. При этом заявитель будет иметь возможность получать информацию через интернет, телефонный звонок или смс-сообщение.

доктрины Кыргызской Республики; (ii) ежегодно корректировать План нормотворческой деятельности системы обороны Кыргызской Республики.

Во-вторых, задача по созданию Единого центра управления Вооруженными Силами страны будет решаться посредством инициирования изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики «Об обороне и Вооруженных Силах Кыргызской Республики» по результатам рассмотрения данного вопроса на заседании Совета обороны Кыргызской Республики.

В-третьих, это повышение уровня профессионализации армии. Для решения этой задачи будут выполнены следующие меры: (i) разработать и утвердить План комплектования Вооруженных Сил Кыргызской Республики военнослужащими по контракту; (ii) поэтапно провести мероприятия по переходу комплектования войск военнослужащими по контракту.

В-четвертых, это укрепление сил территориальной обороны. Для решения этой задачи будут приняты следующие меры: (i) принять НПА «О создании новых резервных формирований»; (ii) принять НПА «Наставления по территориальной обороне»; (iii) внести в Правительство Кыргызской Республики предложения о включении в бюджет ассигнований для резервных формирований и оперативного оборудования территории; (iv) совместно с государственными администрациями и органами местного самоуправления участвовать в оборудовании территории в интересах Вооруженных Сил и территориальной обороны Кыргызской Республики; (v) участвовать в планировании и организации территориальной обороны.

В пятых, это провести планирование мероприятий по переоснащению Вооруженных Сил Кыргызской Республики вооружением и военной техникой. Для реализации этой задачи запланированы следующие меры: (i) разработать и утвердить механизм целевого выделения денежных средств на развитие Вооруженных Сил Кыргызской Республики; (ii) разработать и утвердить Государственную программу развития Вооруженных Сил Кыргызской Республики.

2.1.4. Усиление верховенства закона Кыргызской Республики для Цель: обеспечить конституционные гарантии обществу через достижение верховенства закона Анализ текущей ситуации. Одним из условий развития законодательства является овладение системой определенных требований, предъявляемых к процессу создания нормативных правовых актов. Определенные шаги в этом направлении уже сделаны. Государством приняты меры, позволившие вывести нормотворческий процесс на новый качественный уровень, среди которых: принятие Закона «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» в новой редакции, Инструкции о порядке проведения правовой, правозащитной, экологической, гендерной, антикоррупционной экспертиз проектов подзаконных актов Кыргызской Республики, перспективное планирование законопроектной деятельности.

Вместе с тем, законодательство все еще содержит в себе определенное количество устаревших норм, требующих обновления и комплексного пересмотра. В этой связи, дальнейшая деятельность по улучшению правовой базы государства должна строиться на развитии норм Конституции, реальных потребностях общества, соблюдения принципа «Верховенства права». Поэтому, Правительство Кыргызской Республики намерено работать по улучшению качества принимаемых нормативных правовых актов, выявлению коллизионных, противоречащих норм, через механизм инвентаризации законодательства, проведению специализированных экспертиз и т.д. Итогом указанной работы должна стать выработка качественных нормативных правовых актов.

Большое количество нормативных правовых актов принимается без должной проработки вопроса финансово-экономической составляющей, тем самым они обречены на неисполнение. Кроме того, нормотворческими органами часто параллельно разрабатываются нормативные правовые акты, дублирующие содержание друг друга, нередко противоречащие друг другу, что негативным образом отражается на правоприменительной практике, увеличивая объем коллизионных норм права. В результате увеличивается частота внесения поправок в НПА, что само по себе является свидетельством низкого качества правотворческого процесса.

Еще одной проблемой по выработке качественного и «нужного» законодательства является отсутствие «диалоговой площадки», на которой могла бы вырабатываться «архитектура» будущего акта, просчитаны его будущие результаты, перспективы, а также изучены возможные риски.

Наличие обозначенных проблем свидетельствует о необходимости пересмотра нормотворческой политики государства, повышения потенциала государственных органов, задействованных в нормотворческую деятельность, ответственности за некачественную работу в области нормотворчества, усиления потенциала органа, ответственного за координацию законопроектной деятельности государственных органов.

Поэтому приоритетным направлением станет сбалансированное развитие правовой системы с учетом элементов устойчивого развития Кыргызской Республики до 2017 года, со следующим перечнем задач: (i) модернизация законотворческого процесса; (ii) выработка качественного законодательства, основанного на совокупности вопросов человеческого развития и экономики страны; (iii) правовое просвещение и воспитание граждан.

Первую задачу Правительство Кыргызской Республики планирует решить путем реализации следующих мероприятий: (i) выявить коллизии и пробелы, а также коррупционные положения в законодательстве через проведение правовой, правозащитной, экологической, гендерной и антикоррупционной видов экспертиз; (ii) по итогам проведения инвентаризации разработать проекты нормативных правовых актов, направленные на устранение коллизий, пробелов, а также коррупционных положений в законодательном массиве; (iii) разработать и утвердить порядок аккредитации физических и юридических лиц, которые будут осуществлять специализированные виды экспертиз проектов нормативных правовых актов и (iv) внести поправки в законодательство в части закрепления прекращения принятия нормативных правовых актов, реализация которых не обеспечена финансовыми ресурсами.

В рамках решения второй задачи планируется: (i) разработать механизм координации деятельности государственных органов, вовлеченных в нормотворческий процесс, в вопросах планирования и прогнозирования развития законодательства синхронно и скоординировано; (ii) создать Экспертно-консультативный совет при Министерстве юстиции Кыргызской Республики, который будет представлять собой аналитический центр в вопросах законопроектной деятельности при реализации программы устойчивого развития Кыргызской Республики до 2017 года и сформирует диалоговую площадку между государственными органами.

Для решения третьей задачи по правовому просвещению и правовому воспитанию граждан Правительство Кыргызской Республики намерено:

(i) разработать концепцию правовой пропаганды; (ii) сформировать и запустить модернизованный Центральный банк данных правовой информации и (iii) разработать пакет нормативных правовых актов, направленных на регламентацию практических мер по осуществлению правовой пропаганды государственными органами.

Цель: снижение коррупции до уровня, не препятствующего устойчивому развитию государства и общества (ежегодно до 15 позиций, по данным Трансперенси Интернешнл).

Анализ текущей ситуации. Коррупция в Кыргызской Республике стала представлять серьезную угрозу национальной безопасности страны.

Коррупция подрывает доверие населения к власти, разрушает всю систему государственного управления, ведет к падению авторитета государственной власти и престижа государственной службы.

По экспертным оценкам, ежегодный ущерб от коррупции в Кыргызстане составляет до 30 млрд. сомов / 70 млн. долларов США. При этом, доходная часть бюджета в 2012 году составила 1,83 млрд. долларов США.

Многофакторный характер этого явления, а также его связи с другими видами преступной деятельности требуют для борьбы с этим явлением твердой политической воли. Такая политическая воля сегодня заявлена на самом высоком уровне. Однако, существует ряд проблем, снижающих эффективность проводимой антикоррупционной политики.

Отсутствие в системе государственного управления специализированного института по координации и разработке целостной политики по предупреждению коррупции существенно снижает эффективность работ в этом направлении. Функции антикоррупционной службы при Государственном комитете национальной безопасности Кыргызской Республики ориентированы лишь на дальнейшее усиление правоохранительных возможностей противодействия коррупции. При этом, задачи и функции по предупреждению коррупции по-прежнему остались без внимания.

Отсутствие реального и действенного механизма взаимодействия между органами, осуществляющими координирующую функцию, и правоохранительными органами, осуществляющими борьбу с последствиями коррупции, осложняет процесс выстраивания единой системы по реализации антикоррупционной политики. Поэтому очень важно создать эффективный институциональный механизм превентивных мер противодействия коррупции.

В Кыргызской Республике сегодня разработаны базовые основы законодательства для противодействия коррупции. Однако, требуется дальнейшее совершенствование антикоррупционного законодательства для укрепления института антикоррупционной экспертизы, развития механизмов общественного контроля, совершенствования системы государственного и муниципального управления. Также, мировая практика показывает, что ощутимых результатов в этом направлении можно добиться только при поддержке общественности.

Законодательство Кыргызской Республики не предусматривает специальных методов выявления и расследования коррупционных преступлений. Практически отсутствуют институциональная база расследования коррупционных преступлений и оптимальная система антикоррупционных законов и подзаконных актов. Уголовно-процессуальный кодекс Кыргызской Республики устанавливает единые рамки для расследования всех видов преступлений, включая преступления в сфере коррупции. Антикоррупционное законодательство имеет механизм борьбы с коррупцией, но он недостаточно эффективен. Отсутствие конкретики в правовой инфраструктуре государства создает условия коррумпированным государственным чиновникам для субъективного, а зачастую неправильного толкования статей законов и иных НПА.

В условиях беспрецедентной множественности нормативных правовых актов, неопределенности правовых предписаний, дублирования правовых норм и их противоречивости у субъектов правоприменения зачастую отсутствует правильное представление о том, как должна применяться та или иная норма, и как она реально действует, что существенно повышает условия для возникновения коррупции. Поэтому, представляется необходимым переход к этапу интерпретации и корректировке антикоррупционного законодательства.

Немаловажной проблемой является обеспечение доступа к официальной информации и правительственным документам. В Кыргызстане существуют правовые положения о доступе к информации, которые, однако, не реализуются в полном объеме, в связи с недостаточными правоприменением и информированностью граждан о праве на информацию. Анализ имеющейся нормативной правовой базы и складывающейся правоприменительной практики позволяет сделать вывод о том, что информационная открытость является не только важной составляющей противодействия коррупции, но и относится к числу основополагающих (базовых) принципов функционирования системы противодействия коррупции, включающей деятельность органов государственной власти.

Вызывает особую озабоченность отсутствие профессиональных кадров, осуществляющих антикоррупционную деятельность. Правоохранительные органы руководствуются устоявшимися методами борьбы с коррупцией, не внедряя при этом новые подходы выявления коррупции и их устранения. Не развита независимая антикоррупционная экспертиза, сотрудники государственных органов, ответственные за реализацию антикоррупционных программ, не владеют методикой разработки ведомственных антикоррупционных программ и техникой их реализации. Нерешенным остается вопрос кадровой, технической, оперативной подготовленности правоохранительных органов, осуществляющих борьбу с коррупцией.

По данным Трансперенси Интернешнл, Кыргызская Республика в 2012 году заняла 154-е место в мире из 174 стран и находится в группе стран с высоким уровнем коррупции.

Приоритетными направлениями антикоррупционной политики государства на 2013-2017 годы будут: (i) укрепление институциональной базы антикоррупционной политики, в рамках которого намечено решить следующие задачи: (i) создать независимый орган по предупреждению коррупции, по разработке и координации, по реализации государственной антикоррупционной политики; (ii) разработать антикоррупционную законодательную базу; (iii) повысить эффективность деятельности государственных органов по уменьшению коррупционных рисков и информационной открытости деятельности государственных органов.

Для решения первой задачи Правительство Кыргызской Республики намерено принять следующие меры: (i) разработать и утвердить нормативный документ, регулирующий деятельность органа по предупреждению коррупции; (ii) изыскать финансовые средства для осуществления деятельности названного государственного органа; (iii) разработать и внедрить системный образовательный механизм подготовки и переподготовки кадров; (v) создать курирующие антикорррупционную деятельность отделы в государственных органах и включить этих сотрудников в образовательную систему; (vi) разработать единые требования к разработке и реализации антикоррупционных программ; (vii) разработать и внедрить систему мониторинга и оценки эффективности мер по противодействию коррупции.

Вторая задача будет решаться за счет следующих мер: (i) инвентаризация и анализ НПА в сфере противодействия коррупции, с выявлением отсутствующих норм и отклонений в национальном законодательстве; (ii) разработка НПА, ориентированных на имплементацию международных правовых норм в сфере противодействия коррупции; (iii) разработка и внедрение процедуры антикоррупционной экспертизы действующих НПА и разрабатываемых проектов НПА; (iv) разработка и внедрение системы верификации и валидации реализуемых государственными органами антикоррупционных мер; (v) анализ и усиление норм уголовной ответственности за коррупцию и взяточничество; (vi) нормативное закрепление механизмов по обеспечению прозрачности и подотчетности государственных органов; (viii) разработка мер по присоединению к общепризнанным международным конвенциям в сфере противодействия коррупции, а также вступление в Группу стран по борьбе с коррупцией (ГРЕКО).

Решение третьей задачи Правительство Кыргызской Республики планирует решить путем: (i) разработки мер по снижению операционных издержек, связанных с регистрацией и ведением бизнеса; (ii) проведения анализа полномочий государственных органов, осуществляющих контрольные, разрешительные и надзорные функции, а также НПА, регламентирующих их деятельность, на предмет наличия условий для возникновения коррупции; (iv) разработка и внедрение механизмов максимального исключения контактов физических и юридических лиц с представителями государственных органов при оказании государственных услуг, путем перевода их части в электронный формат; (vii) нормативное закрепление ответственности руководителей государственных органов за обеспечение информационной открытости деятельности государственных органов; (viii) разработка мер по внедрению единой информационной системы документооборота, позволяющей осуществлять ведение учета и контроля исполнения документов для исключения проявления коррупционных рисков при рассмотрении обращений граждан и организаций; (ix) разработка и внедрение форматов и процедур пропаганды и освещения в средствах массовой информации деятельности Правительства Кыргызской Республики по противодействию коррупции с участием заинтересованных групп гражданского сектора.

Вторым приоритетным направлением для достижения поставленной цели будет противодействие коррупции через устранение коррупционных рисков, для продвижения которого намечено решение следующих задач: (i) разработать и внедрить единую модель управления по выявлению, мониторингу и устранению коррупционных рисков в системе государственного и муниципального управления; (ii) разработать и внедрить антикоррупционный механизм в кадровую политику; обеспечить антикоррупционное образование госслужащих; (iii) упростить административные процедуры и дебюрократизацию процедур предоставления государственных услуг; (iv) разработать и внедрить надзорный механизм по предупреждению политической коррупции.

Первую задачу Правительство Кыргызской Республики планирует решить путем: (i) проведения исследования и анализа существующих норм и практик возникновения коррупционных схем и рисков; (ii) разработки методики выявления зон потенциально повышенного коррупционного риска и шкалы для его измерения в системе государственного и муниципального управления; (iii) разработки механизмов предупреждения возникновения коррупционных рисков и методов устранения коррупционных схем; (iv) разработки и официализации модели управления по выявлению, оценке коррупционных рисков с предоставлением рекомендаций по их снижению/устранению; (v) принятие НПА по созданию институционального потенциала для проведения антикоррупционной экспертизы.

Решение второй задачи предполагается за счет следующих мер:

(i) внедрения механизма осуществления подбора кадров и их продвижения на основе «системы заслуг»; (ii) разработки процедур внедрения передового опыта управления деятельностью государственных служащих;

(iii) проведения на постоянной основе обучающих курсов для государственных служащих по антикоррупционной политике; (iv) разработки основы новой кадровой политики подбора, ротации, подготовки и переподготовки кадров; (iv) стигматизация государственных служащих, совершивших коррупционные (должностные) преступления, без права работы в государственных и муниципальных органах на срок не менее, чем на 10 лет; (v) разработки мер по пропаганде негативного имиджа коррупционера и популяризация несовместимости коррупции с государственной службой.

Решение третьей задачи намечено решить через реализацию следующих мер: (i) разработка процедур обеспечения онлайновых услуг и продолжение внедрения принципа единого окна; (ii) внедрение механизмов ограничения личных контактов должностных лиц и клиентов, а также сокращение установленных форм отчетности и санкций; (iii) разработка мер по улучшению качества и сокращение сроков предоставления услуг гражданам и организациям путем внедрения электронных государственных услуг и обеспечения доступа к государственным электронным базам данных; (iv) обнародование фактов выявленных коррупционных рисков и нарушений по расходованию средств через средства массовой информации.

Для решения четвертой задачи Правительство Кыргызской Республики планирует: (i) провести анализ институциональных причин для конфликта интересов и разработать механизм разрешения конфликта интересов для лиц, занимающих политические должности; (ii) провести анализ и разработать механизм обеспечения прозрачности финансирования политических партий; (iii) разработать механизмы обеспечения контроля за финансированием политических партий и избирательных кампаний, (iv) разработать механизмы мониторинга и введения независимого аудита партийных счетов; (v) законодательно закрепить санкции за нарушения правил финансирования политических партий и избирательных кампаний, (vi) разработать механизмы предупреждения коррупционных проявлений со стороны политически значимых лиц; (vii) внедренить электронный документооборот для обеспечения информационной прозрачности процесса принятия решений государственными органами; (viii) принять НПА по ограничению иммунитетов высших должностных лиц государства для обеспечения расследования и привлечения к ответственности виновных в совершении коррупционных преступлений.

В рамках третьего приоритетного направления, ориентированного на взаимодействие государственных органов с гражданским обществом намечено решение следующих задач: (i) обеспечить вовлеченность общественности в разработку и мониторинг реализации антикоррупционных мер, а также в антикоррупционную пропаганду;

(ii) ввести механизм общественного контроля за деятельностью государственных органов.

Первую задачу Правительство Кыргызской Республики планирует решить посредством реализации следующих мер: (i) проведение общественных консультаций и слушаний, публикация законопроектов с предоставлением возможности подачи комментариев в режиме онлайн;

(ii) привлечение экспертных сообществ и общественности к выявлению коррупционных схем и обеспечению прозрачности, открытости в деятельности государственных органов; (iii) освещение антикоррупционной деятельности государственных органов и общественных институтов через средства массовой информации;

(iv) разработка и внедрение механизмов общественного влияния на деятельность государственных органов; (v) разработка и внедрение механизмов пропаганды антикоррупционных мероприятий; (vi) разработка и запуск работы базы данных по обращениям граждан и юридических лиц по фактам коррупционных проявлений.

Вторую задачу планируется решить за счет следующих мер:

нормативное закрепление механизма функционирования (i) антикоррупционной площадки на регулярной основе с широким привлечением института гражданского общества; (ii) разработка и принятие Концепции по сокращению подверженности коррупции в рамках государственно-частного партнерства; (iii) обнародование фактов выявленных коррупционных рисков и нарушений по расходованию средств;

(iv) разработка и внедрение процедур и форматов подотчетности государственных органов гражданскому обществу; (v) разработка и внедрение процедур и форматов альтернативной отчетности институтов гражданского общества по реализации антикоррупционной политики;

(vi) разработка и внедрение единой методологии организации «горячих линий» в государственных органах и их региональных представительствах.

Цель: создание условий для легализации теневой экономики, с сокращением ее размеров до 25 % к ВВП к 2017 году.

Анализ текущей ситуации. Теневая экономика является хронической проблемой для Кыргызстана, которая представляет реальную угрозу для безопасности страны и является серьезным барьером для развития малого и среднего бизнеса, создавая неравные условия для конкуренции. Это негативное явление снижает налогооблагаемую базу, способствуя дестабилизации бюджетной сферы страны. Со стороны ключевых государственных органов должных мер не предпринимается. Роль судебной системы в сокращении теневой экономики сегодня минимальна. Там, где не работают законы, где бизнес не полагается на силу закона, ему выгоднее работать в теневом секторе с его устоявшимися традициями и механизмами.

По данным последних исследований, в 2006 году уровень теневой экономики в Кыргызской Республике составил 53 %. В 2012 году были проведены новые исследования, по результатам которых уровень теневой экономики составил 39 %6. Было выявлено, что основными причинами, вынуждающими предпринимателей уходить в «тень», являются: (i) наличие коррупционных проявлений; (ii) отсутствие политической стабильности; (iii) высокая доля оборота наличных денежных средств; (iv) несовершенство правовой и институциональной базы противодействия проявлениям «теневой экономики»; (v) административные барьеры при осуществлении легальной деятельности; (vi) сложные процедуры налоговой отчетности и регистрации для субъектов предпринимательства.

Был обследован сегмент предпринимателей, которые не платят налоги, скрывают свои доходы, не отчитываются, не покупают лицензий и занижают налоговые отчисления. Результаты этого исследования можно считать оптимистичными, и для уточнения масштабов теневой экономики в 2013-2017 году будет целесообразным провести расширенные и глубокие исследования в разрезе всех секторов экономики.

В общемировом масштабе удельный вес «теневой экономики» оценивается в 5-10 % от ВВП, предельный пороговый показатель составляет 40-50 %. Мировой объем теневой (включая криминальный сектор) экономики оценивается в 9 трлн. долл. США, что превышает 40 % суммарного ВВП всех стран Организации экономического сотрудничества и развития.

В Кыргызской Республике данная сумма превышает 100 млрд. сомов.

В целом, попытки легализации теневой экономики в стране проводятся эпизодически, не сформирована институциональная база и на сегодня отсутствует единая государственная политика по инструментам воздействия для выхода субъектов экономики из «тени».

Учитывая это, Правительство Кыргызской Республики в рамках реализации настоящей Программы намерено принять безотлагательные меры по устранению условий и причин возникновения теневой составляющей экономики, а также по ее легализации.

Проритетными направлениями для достижения поставленной цели будут: (i) создание условий для выхода из теневого сектора субъектов предпринимательства; (ii) повышение привлекательности регуляторной политики государства для бизнеса.

Первое приоритетное направление по созданию условий для выхода из тени субъектов предпринимательства ориентировано на решение слеДанные НСК за 2011 год 19,5%.

дующих задач: (i) внести изменения в законодательство в области фискального администрирования; (ii) создать упрощенную систему отчетности для малого и среднего бизнеса, прежде всего, в налоговых органах;

(iii) внедрить принцип «единого окна» в сфере внешней торговли.

Для решения первой задачи Правительство Кыргызской Республики намерено: (i) провести анализ существующих НПА и выявить наличие факторов, побуждающих субъектов экономики уходить « в тень»; (ii) на основе анализа подготовить предложения по внесению изменений и дополнений в НПА в области фискального администрирования, а также по отмене некоторых из них.

Вторая задача будет решаться через следующие меры: (i) разработка и внедрение упрощенной системы налогообложения для малого и среднего бизнеса; (ii) определение и принятие решений по группам, имеющим разные критерии при определении ставок единого налога; (iii) внедрение системы автоматизированного представления налоговой отчетности; (iv) внедрение системы автоматизированного проведения налоговых проверок малого и среднего бизнеса.