«Л.А. Ефимова, С.Д. Макарова, М.Ю. Малкина ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ, МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В СИСТЕМЕ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ: ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЦЕНТР – СУБЪЕКТ ФЕДЕРАЦИИ – МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ М ...»

Министерство образования и науки российской Федерации

Нижегородский государственный университет

имени Н.И. Лобачевского

Л.А. Ефимова, С.Д. Макарова, М.Ю. Малкина

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ, МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ

И ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ

БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

В СИСТЕМЕ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ:

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЦЕНТР – СУБЪЕКТ ФЕДЕРАЦИИ –

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ

М оногра ф ия Нижний Новгород 2004 УДК 65.050(2Рос) ББК 338.242.4 Ефимова Л.А., Макарова С.Д., Малкина М.Ю.

Теоретические, методологические и практические аспекты бюджетного федерализма в системе взаимоотношений: Федеральный центр – субъект Федерации – муниципальное образование: Монография. – Н.Новгород: Издательство Нижегородского университета, 2004. – 314 с.

ISBN 5-85746-520- В монографии рассматриваются теории и модели фискального федерализма, анализируется зарубежный опыт межбюджетных отношений, исследуются этапы становления рабочей модели бюджетного федерализма в Российской Федерации, ее противоречия и перспективы и предлагаются пути развития фискальных отношений Федерального центра и субъектов Федерации. Изучены методологические и практические проблемы финансового взаимодействия субъекта Федерации и находящихся на ее территории муниципальных образований, предложена уникальная методика по оптимизации финансовых потоков внутри региона с учетом возможностей развития потенциала территорий. Монография предназначена научным работникам, аспирантам, студентам, управленцам высшего и среднего звена, всем, интересующимся проблемами бюджетного федерализма в России и за рубежом.

ISBN 5-85746-520-6 ББК 338.242. © Ефимова Л.А., Макарова С.Д., Малкина М.Ю., Введение В условиях рыночной экономики одной из важных функций государства является обеспечение удовлетворения потребностей общества в тех благах, которые недостаточно эффективно производятся в частном секторе. Эта общая задача, в свою очередь, предполагает решение более частных проблем: поиска оптимальных форм и способов создания таких благ внутри самого общественного сектора, формирования адекватных им организационных структур. В более широком смысле она связана с оптимальным вертикальным распределением прав собственности, то есть полномочий и ответственности в общественном секторе экономики. Поскольку в рыночной экономике важным рычагом взаимодействия государства с прочими участниками рынка становятся государственные финансы, а формой движения общественных ресурсов – их распределение и перераспределение в фискальной системе, особое место в экономике общественного сектора принадлежит теории бюджетного (фискального) федерализма, которая формулирует принципы и анализирует взаимоотношения в финансово-бюджетной сфере государственной вертикали. Бюджетный федерализм является частью более широкого понятия - экономического федерализма, которое определяет территориальное размещение всех ресурсов, как находящихся в бюджетной системе, так и вне ее.

Формирование теоретических принципов бюджетного федерализма должно стать основой для построения рабочей модели бюджетного федерализма. Однако предпринимавшиеся с начала 90-х годов попытки формирования эффективной модели бюджетного федерализма в России носили в основном хаотический характер, проходили путем естественного отбора, методом проб и ошибок, не имели серьезного теоретического обоснования, что означало потерю времени и истощение общественных ресурсов. Стратегии, реализуемые ветвями государственной власти, нередко носили краткосрочный характер, основывались на разрешении сиюминутных проблем.

В отличие от России, другие федеративные государства, например, США, Германия, Австралия, проделали долгий путь в развитии аналогичных моделей. Их теоретическая база и практический опыт могут быть полезными для развития как теории, так и формирования нормативно-правовой базы межбюджетных отношений в России. В то же время абсолютный импорт принципов и моделей бюджетного федерализма из других стран в Россию невозможен ввиду постепенного характера приспособления законодательной базы, а также по причине общей макроэкономической, политической, социальной неустойчивости периода трансформации, которая меняет баланс интересов и структуру стимулов. Кроме того, Россия обладает рядом особенностей, в значительной степени отличающих ее от прочих федеративных государств: протяженностью территории, многонациональностью, разнообразием конфессий и ментальности, дифференциацией регионов по уровню жизни, обеспеченности ресурсами, промышленному потенциалу, концентрации финансовых ресурсов и др. Таким образом, при разработке модели бюджетного федерализма приходится создавать универсальные и прозрачные правила, которые в то же время позволяли бы учитывать индивидуальные особенности каждого региона РФ. А модель бюджетного федерализма должна способствовать обеспечению баланса внутренних экономических интересов.

Еще одна важная проблема, которая возникает в связи с российскими особенностями, заключается в том, что предложенные правила в межбюджетной сфере должны не просто обеспечивать формальное соответствие расходов и доходов на региональном уровне и тем самым закреплять существующее положение отдельных субъектов РФ, а, напротив, создавать стимулы для развития региональной доходной базы, повышения уровня бюджетной обеспеченности регионов, снижения степени дифференциации, что является важным условием для развития регионального и местного самоуправления, признанного в настоящее время необходимым условием устойчивого экономического роста.

И, наконец, особой задачей современной российской экономики является деполитизация финансово-бюджетной сферы. Это означает, что требуется разработка таких правил игры в финансово-бюджетной сфере, которые уменьшали бы политическую составляющую процесса принятия решений и усиливали бы ее экономическую составляющую.

Все эти проблемы обозначены и охарактеризованы в первых трех главах монографии (Л.А.Ефимова, М.Ю.Малкина), где исследованы закономерности становления межбюджетных отношений на уровне Федеральный центр – субъект федерации, выявлены противоречия первого уровня модели бюджетного федерализма и предложены конткретные пути по ее совершенствованию с учетом соблюдения принципов эффективности, справедливости, равновесия и институциональной адаптации.

После создания эффективной модели взаимодействия федерального центра и субъектов федерации на повестку дня встает вопрос о рационализации межбюджетных отношений на внутрирегиональном уровне. Этому посвящены четвертая и пятая главы монографии (С.Д.Макарова).

Основные проблемы и задачи, возникающие в процессе разработки моделей второго уровня, во многом повторяются. В то же время обнаруживается ряд особенностей, которые делают невозможным слепое копирование свойств модели первого уровня.

С одной стороны, здесь также встает проблема эффективности модели бюджетного федерализма, что проявляется в возможности влияния на социально-экономическое развитие территорий субъекта федерации (в нашем случае крупного промышленного региона), стимулирующего воздействия на их экономический потенциал. Сложность решения объясняется отсутствием четкого подхода, учитывающего одновременно общие интересы региона и индивидуальные особенности каждой из входящих в него территорий. Это предполагает поиск оптимального механизма регулирования внутрирегиональных отношений, который обеспечит уход от механического «дотягивания»

доходов территорий до уровня их расходов. Он должен обеспечить заинтересованность местных администраций в наращивании экономического потенциала каждой территории и поставить их благополучие в зависимость от достигнутого хозяйственного результата.

Требуется обобщение зарубежного и отечественного опыта управления внутрирегиональными финансово-экономическими процессами, уточнение приоритетных направлений совершенствования межбюджетных отношений второго уровня, выявление и количественное определение факторов, обусловливающих взаимосвязь хозяйственного потенциала территорий и их географических и демографических особенностей. Особое внимание должно уделяться обоснованию механизма управления финансово-экономическими процессами, стимулирующего самостоятельность местных органов управления, и разработке комплексного подхода к анализу внутрирегиональных экономических и финансовых ресурсов. Для комплексной оценки материальных и финансовых ресурсов субъектов Федерации, выявляющей наличие предпосылок для проведения их горизонтального балансирования, в представленном исследовании Макаровой С.Д. предложена методика приведения финансово-экономических параметров к уровню, отвечающему требованиям однородности и одновременно учитывающему индивидуальные особенности каждой территории, а также механизм структурирования финансовой помощи, выделяемой территориям.

В монографии проработана возможность расчета величин субвенций, дотаций и бюджета развития в зависимости от эффективности хозяйствования территорий, позволяющая сделать процесс формирования и структуризации финансовой помощи максимально «прозрачным», предложен механизм обоснования адекватности полученных результатов реальной ситуации внутри региона.

Исследования проведены на основе изучения экономического потенциала административно-территориальных единиц Нижегородской области и возможностей развития механизма формирования структуры финансовой помощи и бюджета развития как инструментов стимулирования хозяйственно-экономической деятельности крупного промышленного региона и его территорий.

Традиционно Нижегородская область являлась донором, однако, последние годы настоятельно проявилась необходимость в средствах федерального центра, так как область сама не в состоянии обеспечивать не только структурное развитие, но и ряд текущих расходов. Такая ситуация характерна для значительного количества в прошлом «успешных» регионов. Следует отметить, что потребность в дополнительных трансфертах не соотносится с данными, свидетельствующими о наращивании экономического потенциала области. Одной из причин такого расхождения является возможность нерационального использования средств внутри региона, так как отсутствует обоснованный подход к их выделению.

Предложенные разработки универсальны, и подобный подход может быть реализован применительно к любому региону с различным территориальным составом, удовлетворяющим критериям однородности статистической совокупности.

Применение разработанных теоретических принципов, методов и механизмов совершенствования межбюджетных отношений на всех уровнях способствует усилению объективности аналитических подходов в оценке реального потенциала территорий, возможностей его развития, оптимальному сочетанию индивидуальных интересов каждой территории и интересов более крупного образования. Это позволяет и на практике более обоснованно подходить к проблеме оптимизации структуры бюджетных доходов и расходов и определять наиболее эффективные пути распределения финансовых потоков.

Глава 1. Теоретические аспекты «бюджетного федерализма»

1.1. Характеристика бюджетного федерализма как политико-экономической категории. Институциональные аспекты бюджетного федерализма Федерализм, согласно методологии политических наук, представляет собой систему власти, конституционно разделенную между центральным и субнациональными правительствами. В соответствии с данным определением основной характеристикой федерализма является разделение политической власти между субъектами (участниками) федерации и федеральным (центральным) правительством. Каждый уровень власти имеет права и обязанности в предписанных ему сферах.

Следуя политологическому определению, конфедерация и унитарное государство также могут рассматриваться как крайние проявления федерации. Основной характеристикой конфедерации является то, что объединенные в ней государства обладают всей полнотой власти, в то время как центральная власть лишь исполняет их волю. В унитарном государстве центральное правительство имеет полный суверенитет власти, а субнациональные правительства находятся в прямой зависимости от воли центра.

Таким образом, федерация находится между конфедерацией и унитарным государством. В соответствии с определением федерации можно заключить, что федерация модифицирует, а затем соединяет наилучшие характеристики двух других систем государственного устройства.

Федеративная система объединяет государства, которые остаются конфедеративно независимыми в одних сферах экономической и политической деятельности, с суверенитетом центральной власти в других сферах. Подобная комбинация и получила название федерации [84].

К.С. Веар определял федерализм как «метод разделения власти, при котором центральное и региональные правительства являются функционально независимыми в одних сферах и координирующими свои действия в других» [110]. Именно Веар предложил ряд характеристик, которыми должна обладать политическая система, претендующая квалифицироваться как федеративная. На первое место выходит конституционное закрепление автономии различных уровней правительства.

Система, в которой центральное правительство просто делегирует (на основании спонтанных договоров) определенные функции по принятию решений на региональный или локальный уровень, будет иметь ярко выраженную разницу в структуре власти по сравнению с системой, в которой ответственность и зависимость различных уровней власти друг от друга закреплена в Конституции.

Поэтому политические науки проводят границу между понятиями «децентрализация» и «деконцентрация». Первое представляет собой подлинную независимость децентрализованных единиц в принятии независимых решений. «Деконцентрация» подразумевает лишь делегирование административного контроля на нижестоящие уровни правительственной иерархии [98]. Учитывая данное разграничение, политологи признают федеративными только те государства, в которых различные уровни правительства обладают явными (эксплицитными) пределами ответственности и власти.

Политическая наука основной упор делает на изучении структуры правительства:

насколько та или иная структура приспособлена к принятию политических решений и как она обеспечивает права и свободы граждан в данном государстве.

Основываясь исключительно на политологическом определении, невозможно представить всю многогранность отношений, возникающих в федеративном государстве. Дополнить картину помогает понятийный и методологический аппарат экономических наук. Экономическая теория бюджетного федерализма, развиваемая в трудах Дж. Бьюкенена, В. Оутса, Р. Масгрейва, Э. Аткинсона, Д. Бахри, Р. Бахла, Р. Боудвея, Е. Гремлича, Д. Бредфорда, К. Лайкама, У. Нисканена, В. Острома, Х. Роузена, Д. Рубинфельда, Ж. Сапира, А. Скотта, Дж. Стиглица, Г. Таллока, Ч. Тибу, Л.И. Полищука, Л.И. Якобсона и других, стала неотъемлемой частью теории общественного выбора, или новой политической экономии. В ней изучаются проблемы рационального выбора форм децентрализации, масштабов самоуправляемых территориальных единиц, механизмов пополнения и расходования их бюджетов, выявляются условия их развития и ограничивающие факторы [128].

С экономической точки зрения федерализм подразумевает только наличие обособленных региональных звеньев финансовой системы государства. «На одном конце спектра расположены унитарные формы правления: все решения принимаются центральным правительством. На противоположном полюсе находятся анархии. Другие позиции спектра представлены федеративными организациями обеспечения общественными товарами и услугами с большей или меньшей степенью централизации в принятии решений. Это предполагает, что в экономическом смысле большинство систем являются федеративными. Не принимая в расчет системы с абсолютной степенью централизации принимаемых решений, общественный сектор большинства стран может рассматриваться как федеративный – с различной степенью централизации. Если общественный сектор большинства стран в той или иной степени представляет собой федеративную структуру, тогда утверждение о том, что федерализм – оптимальная форма государственного устройства, является тавтологией» [100].

Экономическая наука выделяет в категории федерализма новые проблемы, которые неизбежно возникают в любой государственной системе.

Во-первых, возникает проблема оптимального распределения прав собственности между уровнями государственной власти. Хорошо известно, что эффективное распределение прав собственности в традиционном рыночном обмене обеспечивается тогда, когда эти права четко специфицированы, имеют эффективные механизмы защиты, а трансакционные издержки взаимодействия близки к нулю. Проблема оптимального распределения ресурсов в общественном секторе является гораздо более сложной. Современное государство по своей природе далеко от контрактного, политический обмен отличается от рыночного в силу ряда обстоятельств, например, неравноправия сторон, отсутствия добровольности сделок, объективной ограниченности прав собственности (в частности, их нельзя передать, сдать в аренду более эффективному собственнику и т.д.). Принятие решений относительно распределения прав и ответственности за общественные ресурсы является ареной демонстрации политической силы, поиска ренты, связано со сменой общественных приоритетов. Все это обусловливает необходимость и важность институционального подхода к решению данной проблемы.

Поскольку проблема эффективного вертикального распределения прав собственности в общественном секторе напрямую связана со степенью спецификации этих прав, эволюцию модели бюджетного федерализма можно рассматривать как движение от размытости, нечеткости (attenuation) прав собственности в системе неразделенных общественных финансов к более четкому определению и закреплению этих прав вместе с формированием соответствующей внутренней организационной структуры, способствующей Парето-оптимальному распределению ресурсов. Кроме того, постепенно появляются различные механизмы расщепления (дифференциации) прав, обеспечивающие передачу этих прав в пользу тех, кто их эффективнее использует (например, система обусловленных федеральных грантов или налоговых соглашений между уровнями власти).

В то же время структура органов государственной власти (степень децентрализации, масштабы самоуправляемых единиц, их полномочия, характер взаимоотношений с центром) представляет экономический интерес в той степени, в которой они вовлечены в процесс оптимального размещения ресурсов и распределения доходов. Эта идея удачно высказана во вступлении к одному из исследований в области бюджетных отношений в журнале «Politeconom»: “Новейшая динамичная теория федерализма активно ищет ответ на следующий вопрос: какая институциональная форма государства предоставляет наиболее широкую степень свободы в процессе формирования оптимальных институтов, призванных через государственную деятельность заниматься сбором доходов и выполнением задач?” [243]. По словам одного из основоположников современного институционализма, автора книги «Экономическое поведение и институты» Т. Эггертссона, эффективное разделение властей и формирование оптимальной политической структуры общества создают стимулы для сближения структурной границы производственных возможностей с технической [79].

Во-вторых, проблема развития бюджетного федерализма тесно связана с еще одной институциональной основой - она отчетливо демонстрирует зависимость от предыдущей траектории развития (path dependence). Именно здесь возникает своеобразный выбор между объективной преемственностью институтов и возможностями их импорта (и трансплантации) из других федеративных систем. Сама возможность выбора зависит от жесткости и гибкости институтов. Жесткость снижает неопределенность, уменьшает издержки сбора и обработки информации, но сужает выбор. Гибкость зависит от способности индивидов к рациональной обработке информации, увеличивает диапазон выбора, но делает его более дорогим и менее предсказуемым. Данная проблема в функционировании институтов получила название Парадокса Шекла (Shackle Paradox). Его удачно сформулировал Ж.Сапир: “В децентрализованном хозяйстве невозможно достичь полной стабильности и предсказуемости; но без стабильности и предсказуемости децентрализованные агенты не способны принять решение” [210]. Импорт институтов связан с проблемой “соблазнителя” - иной страной или регионом, обладающим схожей динамикой и внутренней гетерогенностью. В условиях неопределенности траектории развития и сильной зависимости Центра от регионов “соблазнитель” превращается в некую политическую альтернативу, которая может быть навязана сильными региональными властями федеральному центру. В таком случае (а это явление характерно для первого этапа становления нового федеративного государства) обычно возникают центробежные тенденции, преломить которые чрезвычайно сложно.

В-третьих, современная теория бюджетного федерализма призвана решить проблему определения критериев выбора между справедливостью и эффективностью в распределении и использовании общественных ресурсов. Как известно, существуют четыре подхода к пониманию справедливости в экономической теории: эгалитаристский (все члены общества должны получать равные блага), Роулсианский (максимизируется полезность наименее обеспеченного лица), утилитаристский (максимизируется суммарная полезность всех членов общества) и либертаристский (справедливость устанавливается рынком). При очевидном противоречии указанных подходов друг другу сфера общественных финансов - именно то место, где требуется их оптимальное сочетание. Ясно, что рыночная справедливость предполагает прямую взаимосвязь между результатами и усилиями, что формирует систему мотивации к эффективному труду. В то же время регулирующая роль государства в распределении ресурсов направлена на достижение не только количественного, но и качественного роста, которому сопутствуют прогрессивные сдвиги в экономике, это достигается, например, через поддержку инновационной деятельности. Здесь уже применим утилитаристский подход, а его результаты относятся к долгосрочному периоду. В то же время в условиях объективного неравенства регионов, муниципальных образований России, обусловленного историческими различиями в развитии промышленного потенциала и финансовой системы, неравномерностью в обеспечении природными ресурсами, различием природно-климатических условий, что, например, влияет на энергозатраты, разной остротой социальных проблем и пр., требуется сочетание двух подходов в распределении общественных ресурсов: распределения по потребности (то есть эгалитаристского подхода) и распределения по результатам труда (то есть либертаристского подхода).

В-четвертых, политические науки придают особое значение разделению процессов принятия какого-либо решения на основе принципа «деконцентрации» и принципа «децентрализации». В современной институциональной экономике это фундаментальное различие приобретает особое звучание, поскольку формируются разные правила игры, оказывающие влияние на процедуры принятия решений, которым соответствуют особые траектории экономического развития. В традиционной финансовой науке и классической экономической теории проблема децентрализации государственного сектора в большей мере связана с механизмами, посредством которых происходит распределение общественных товаров и услуг между резидентами данного государства.

В-пятых, в децентрализованных системах распределение общественных благ зависит от относительных предпочтений населения различных субъектов федерации.

Принятие решений, касающихся обеспечения общественными товарами и услугами данного субъекта федерации, отражает структуру интересов данного субъекта федерации. В этом смысле экономический взгляд на федерализм является более широким, чем политологический, поскольку последний рассматривает только формальное соответствие между объемом предоставленных общественных товаров и объемом спроса на них в данном регионе. Фактически, экономисты трактуют федерализм не как абсолютное понятие, но как относительное.

Не последнюю роль в теории бюджетного федерализма играет и проблема асимметрии. Эта асимметрия существует в нескольких видах. Во-первых, особенности принятия решений в государственном секторе экономики связаны с уникальным сочетанием трех типов интересов, которыми руководствуются политики: общенациональных, групповых и личных. Так, Дж. Бьюкенен в своей работе “Границы свободы.

Между анархией и Левиафаном?” пишет: “Политик выберет тот вариант решения из набора приемлемых для себя альтернатив, исполнение которого максимизирует его собственную полезность, а не полезность его избирателей. Такая возможность выбора является одним из основных побудительных мотивов политиков. В широком смысле слова это их “политический доход”, и он должен рассматриваться как часть общего вознаграждения за исполнение должностных обязанностей” [52, с. 408]. В модели Дж.

Бьюкенена предпочтения политиков делятся на три вида, которым соответствуют три категории политиков: 1) возможность влиять на коллективные решения, желание принести пользу - идеологизированные политики, 2) власть, возможность влиять на жизнь других людей - деидеологизированные политики, 3) финансовые выгоды от занимаемой должности, стремление к максимизации своей политической ренты - коррумпированные политики. В реальной действительности “чистые типы” встречаются редко, политики, как правило, руководствуются несколькими целями одновременно, выбирая оптимальный вариант сочетания, максимизирующий суммарную выгоду от занимаемой должности. В конечном счете, благодаря этой асимметрии интересов, создаются институты, которые нацелены на оптимизацию сложных функций. Приведенные ниже слова основателя теории институциональных изменений Дугласа Норт напрямую относятся и к сфере межбюджетных отношений: “Институты не обязательно создаются для того, чтобы быть социально эффективными; институты, или, по крайней мере, формальные правила, создаются скорее для того, чтобы служить интересам тех, кто занимает позиции, позволяющие влиять на формирование новых правил” [65, с. 95]. В модели У.Нисканена функции благосостояния избирателей и представителей органов власти не просто совпадают, но часто находятся в обратной зависимости (последних интересует заработная плата, выгода от занятия определенной должности, репутация, объем властных полномочий, все это напрямую связано с размером бюджета их министерства). Это оказывает влияние на их предпочтения относительно выбираемых видов грантов.

Политико-экономическая асимметрия тесно связана с асимметрией второго типа - во взаимодействии “Центр-регионы”. Эта асимметрия связана с разным статусом регионов и возможностями их влияния на поведение Центра. При этом финансовые потоки распределяются не столько согласно некой идеальной модели, построенной на основе объективных критериев – различий в налоговом потенциале регионов и в финансовых потребностях регионов для предоставления среднероссийского уровня общественных благ, сколько в зависимости от отношений между Центром и регионами.

Прежде всего, речь идет об относительной силе Центра и регионов, в которой можно легко обнаружить перепады, связанные с деловым политическим циклом. Действительно, можно согласиться с мнением Ж. Сапира, что если Центр беспристрастен, не имеет собственных региональных приоритетов, отсутствует асимметрия Центррегионы, то он может выступать в качестве третейского суда, арбитра, роль которого сводится к поиску механизмов совмещения региональных приоритетов. В этом случае регионы борются между собой за расположение Центра в переговорном процессе. А исход борьбы зависит от ресурсов, которыми располагают регионы для лоббирования своих интересов.

Если же Центр слаб, что наблюдается в преддверии политических выборов, доминирует асимметрия между Центром и регионами, Центр ассоциирует свои интересы с интересами субъектов, в поддержке которых он заинтересован. В этом случае он утрачивает свои функции эффективного арбитра.

В истории российского бюджетного федерализма можно обнаружить периоды, когда усилия Центра были направлены на поддержание оппозиционных регионов (первая половина 90-х годов), причем в эту группу входили одновременно достаточно мощные в плане экономического потенциала субъекты Федерации, заинтересованные в выделении из состава РФ, так и прокоммунистически настроенные, слабые регионы.

И периоды, когда Центр был заинтересован в поддержке со стороны более лояльных регионов (выборы 2000 года). Если у первых выкупалось их право на самоопределение, то поддержка вторых была связана со стремлением смягчить общее недовольство взятым курсом реформ. Ясно, что оба процесса приводили к торможению реформ, так как в обоих случаях создавались ложные экономические стимулы. По словам В. Попова, “так в Австро-Венгерской империи Вена пыталась погасить недовольство национальных окраин через предоставление им налоговых льгот, создание там дополнительных рабочих мест, строительство новых веток железных дорог, и т. д.” [70].

Третий тип - региональная асимметрия, связанная с неравномерностью экономического развития. В современной России эта асимметрия огромна, что обусловливает большие масштабы перераспределения ресурсов. Так, разрыв между наиболее обеспеченными и наименее обеспеченными регионами, определяемый по показателю налоговых доходов субнациональных бюджетов в расчете на 1 человека, в России составляет 75,6 раз, в то время как в ФРГ - 8,1 раза, в США - 8,5 раз, в Канаде - 1,6 раз1. В то же время объем финансовой помощи федеральных бюджетов субнациональным составляет: в России - 2,5%, в ФРГ - 1,3%, в США - 2,4%, Канаде - 3,2%2. Региональная асимметрия является причиной существенных различий в интересах и приоритетах у отдельных субъектов межбюджетных отношений. Так, Жак Сапир даже выделяет нормальную и опасную гетерогенность системы.

И, наконец, особый, наиболее интересный тип асимметрии - информационная асимметрия, связанная с наличием частной информации, которая в условиях несовпаРассчитано на основе данных: [221, c. 10].

дения интересов может стать причиной предконтрактного и постконтрактного оппортунизма в сфере межбюджетных отношений. Информационная асимметрия имеет место не только во взаимоотношениях разных уровней власти и связана с высокими издержками мониторинга и контроля, но и в отношениях между фискальными властями и населением (медианным избирателем). Так, в модели Оутса при установлении предпочтений медианного избирателя задействована так называемая “фискальная иллюзия”, связанная с предоставлением избирателю искаженной и неполной информации о состоянии государственных финансов, а также ее определенной интерпретацией с целью влияния на его предпочтения. Такой тип поведения властей следует рассматривать как разновидность предконтрактного оппортунизма в сфере государственных финансов.

Теория бюджетного федерализма рассматривается и в ключе некоторых других институциональных проблем. Так, именно в этой сфере обнаруживаются особые формы рентоориентированного поведения чиновников. Именно здесь специфика взаимодействия формальных и неформальных институтов перерастает в проблему: “федерализм de-jure” против “федерализма de-facto”. Выбираемая модель федерализма тесно связана с реализацией идеологической по сути концепции национальной солидарности (сохранения единого экономического пространства), целью которой является преодоление центробежных тенденций и создание центростремительных тенденций.

В. Оутс предлагает следующее определение федерализма как экономической категории: «это общественный сектор с централизованными и децентрализованными уровнями принятия решений, в котором каждый уровень осуществляет выбор в целях обеспечения резидентов соответствующих юрисдикций общественными услугами согласно их спросу» [99].

В свою очередь, конституционные основы играют особую роль в определении экономических функций общественного сектора. Структура, закрепленная в Конституции, отражается в процессе принятия решений на каждом уровне правительства. Более того, она может являться препятствием для эффективного общественного выбора, осуществляемого каждым ярусом государственной власти, а значит, определять усилия, необходимые для его достижения. Таким образом, юридические и политические факторы оказывают значительное влияние на процесс принятия экономических решений.

Итак, экономическое и политическое определение федерализма отличаются друг от друга. Существуют также различия в финансовом, классическом и институциональном подходах к его изучению. Из этого следует, что федерализм - это интегральная категория, включающая в себя экономические, политические, социальные и другие отношения, возникающие в государстве, следовательно, правомерно рассматривать федерализм как сложную категорию междисциплинарного характера.

Далее, более глубокое внимание следует уделять экономико-финансовой стороне функционирования федеральной системы. В моделях общественного выбора принцип эффективного распределения ресурсов и доходов дополняется принципом внутрисистемного равновесия, что и обеспечивает эффективную работу всей государственной машины. В категорию фискального (бюджетного) федерализма включаются финансово-бюджетные (фискальные) аспекты функционирования федеративной системы. Они подразумевают изучение финансовых потоков, которые способствуют достижению отмеченных выше экономических целей федерализма. Использование термина «бюджетный федерализм» представляется логичным и более удобным для изучения федерализма в экономическом смысле. Эта категория включает в себя анализ тех же категорий федерализма, что и федерализм в широком смысле, но термин «бюджетный»

подчеркивает экономическую и финансовую стороны отношений, возникающих в государстве. Безусловно, это понятие по-прежнему включает в себя и прочие проблемы, помимо экономико-финансовых, которые влияют на поведение субъектов данного государства.

Основные положения теории бюджетного федерализма были предложены А.

Тосквиллем более ста лет назад. Согласно данному им определению, федеральная система была создана с целью объединения преимуществ, результирующих функционирование больших и малых наций [106]. С фискальной точки зрения определение А.

Тосквилля означает введение нескольких уровней принятия решений. Наличие многоярусной структуры предполагает возможность принятия одних решений централизовано (решения, которые затрагивают все государство), в то время как остается возможность для локального фискального выбора там, где это дает наибольшие преимущества.

Главная теоретическая проблема фискального федерализма – определение оптимальной структуры государственного сектора, в смысле закрепления функциональной ответственности за центральным и субнациональными правительствами. В связи с этим возникает проблема нахождения базового принципа или ранжирования по приоритетам системы принципов, на основе которых определяется уровень правительства, способный эффективно обеспечивать данный субъект федерации определенными общественными товарами и услугами.

Одной из главных характеристик фискального федерализма являются межправительственные отношения. Преследуя собственные экономические интересы, различные уровни правительства вовлекаются одновременно в сотрудничество и конкуренцию друг с другом. Результатом этих действий и являются межправительственные отношения. [53, 241].

Современные государства имеют центральное правительство, которое отвечает за дела национального масштаба. Кроме него существуют другие уровни правительства:

региональные (правительства штатов, субъектов федерации), провинциальные и местные органы власти, ответственные за принятие фискальных решений в соответствующих географических единицах.

Следовательно, вопросы федерализма: как политические и экономические полномочия должны быть распределены между центральным и нижестоящими уровнями власти, каким образом могут быть представлены интересы субнациональных властей в центральном правительстве и другие, – являются предметом изучения экономистов, политологов и юристов.

Бюджетный (фискальный) федерализм – это политико-экономическая категория взаимоотношений между бюджетами разных уровней, которая способствует справедливому распределению ресурсов, достижению экономической эффективности в данной государственной системе и обеспечению баланса экономических и политических интересов в обществе. Бюджетный федерализм представляет собой совокупность основополагающих принципов пространственного и временного распределения и перераспределения общественных ресурсов в их фискальной форме. Как внутренняя категория хозяйственного механизма бюджетный федерализм включает несколько слоев, уровней:

определенную организационную структуру, обеспечивающую концентрацию и движение общественных ресурсов в их фискальной форме, систему финансово-экономических отношений между уровнями государственной власти (или межбюджетных отношений), являющихся поверхностным проявлением отношений и прав собственности в рассматриваемом секторе экономики, механизмы управления фискальными потоками в федеративном государстве.

Как категория неоинституциональной экономики бюджетный федерализм имеет двойственную природу. С одной стороны, его конкретное содержание всегда является результатом прошлого рационального общественного выбора, осуществленного в конкретно-исторических условиях. С другой стороны, действующая модель бюджетного федерализма, рассматриваемая как результат этого развития, сама выступает в роли предпосылки, института, задающего рамки, то есть ограничения, в которых осуществляется настоящий и будущий общественный выбор. Таким образом, эволюция модели бюджетного федерализма зависит от предыдущей траектории развития данной институциональной модели (path dependence) и реализуемых в конкретный момент стратегий коллективных действий.

В данной главе мы ограничимся изучением вопросов, связанных с бюджетным федерализмом, рассмотрением межбюджетных отношений. Вышеприведенные проблемы можно специфицировать следующим образом: как распределяются фискальные функции между различными уровнями власти, каким образом через налоги и систему грантов разрешается проблема конкуренции и сотрудничества субъектов межбюджетных отношений в целях эффективного роста экономики. Для ответа на поставленные вопросы далее будут рассмотрены основные черты бюджетного федерализма, а также теории и модели межправительственных отношений.

1.1.1. Оптимальная децентрализация и разделение фискальных функций в системе межправительственных отношений Одной из ключевых проблем в теории и практике бюджетного федерализма является определение степени децентрализации при выполнении различными уровнями государственной власти своих задач. В первом приближении все функции, предписанные государству (аллокационная, распределительная, стабилизационная), должны распределяться между различными уровнями правительства с учетом возможности достижения Парето-эффективности, что, в свою очередь, зависит от следующих факторов: а) наличия технических средств и информационных ресурсов для решения той или иной проблемы; б) возможности достижения экономии на масштабе; в) вероятности интернализации положительных внешних эффектов; г) способности к адекватной формулировке задачи. Если при теоретическом распределении функций вопрос решается достаточно легко, то гораздо более сложной является проблема нахождения оптимального разделения ресурсов, затрачиваемых на указанные цели.

Различают децентрализацию (маркетизацию) и деконцентрацию (деволюцию и автономию) в сфере бюджетного федерализма. В пользу деволюции и деконцентрации, как правило, приводится целый ряд аргументов.

Во-первых, передача прав принятия решений на более низкий уровень связана с тем, что местные органы способны более эффективно собирать информацию, необходимую для принятия управленческих решений.

Во-вторых, укорачивается путь ее движения, что снижает возможности ее искажения. Кроме того, устраняются встречные потоки денежных средств, которые неминуемо приводят к потерям общественных ресурсов.

В-третьих, деволюция позволяет повысить демократический контроль за принятием административных решений, поскольку повышается прозрачность процесса принятия решений и снижается риск неэффективного использования ресурсов. Чем меньшее количество организаций, институтов задействовано в движении тех или иных общественных ресурсов, тем прозрачнее их окончательное распределение, при этом усиливается и легислитимность решений.

В-четвертых, при большой гетерогенности системы деконцентрация позволяет лучше адаптировать процесс принятия решений к системе местных приоритетов. Преференции регионов, их внутренние приоритеты могут в значительной степени не совпадать друг с другом, особенно это усиливается в условиях региональной асимметрии:

наличия существенных различий по природно-климатическим условиям, уровню жизни, обеспеченности социальными благами, размеру доходов, многонациональности, конфессиональности и пр. Да и при решении одной и той же проблемы разные регионы нередко нуждаются в различных общественных благах3, либо их производство и доставка требует разных затрат. Однако в случае “рамочного эффекта Тверски”, то есть когда преференция зависит от контекста, эффективность децентрализации снижаЗамечательный пример приводит И.А. Стрелец: “...линии электропередач в зонах вечной мерзлоты прокладываются исключительно наземным способом, в то время как в регионах с более теплым климатом принято в большей степени использовать подземный способ” [76, с.

85].

ется значительно. Кроме того, остается под вопросом сама способность экономических агентов четко оценить (ранжировать) приоритеты, а их реализация зависит еще от политических, административных факторов и процедур принятия решений в политической сфере.

В-пятых, в условиях деволюции у регионов появляется возможность проведения эксперимента. Однако следует отметить необходимые условия любого эксперимента:

а) возможность достаточно точно оценить (измерить) его результаты, б) способность определить, в какой степени результаты эксперимента определяются спецификой местных условий, а в какой степени могут быть обобщены, в) любой эксперимент ограничен во времени и предполагает необратимость результатов, г) реальная эффективность эксперимента становится измеримой и очевидной, если его последствия удается сконцентрировать внутри замкнутой системы, то есть при отсутствии глобальных внешних эффектов.

В-шестых, деконцентрация позволяет подобрать наиболее эффективные местные механизмы решения проблемы, адаптировать процесс принятия решения к местным условиям.

Можно указать на два безусловных доказательства эффективности децентрализации. Первое, она целесообразна в отношении благ, выгоды от производства которых локализуются в пределах данной территории. Второе, она эффективнее централизации, потому что население региона, как правило, более однородно с точки зрения потребностей и наличия ресурсов для их удовлетворения, чем население страны в целом. Выигрыш от децентрализации тем выше, чем выше степень межрегиональных различий, ниже эластичность спроса на общественные блага по цене (Д.Рубинфельд), меньше возможности экономии на масштабе.

При обосновании эффективности децентрализации часто ссылаются на теорему о децентрализации и гипотезу Ч. Тибу: “При условии существования большого числа региональных единиц и свободной миграции рабочей силы бюджетная децентрализация ведет к Парето-улучшениям, поскольку она позволяет оценить предпочтения относительно производства общественных благ”4. Однако в современной России одно из важнейших условий гипотезы Тибу не выполняется. Население обладает чрезвычайно Впервые гипотеза сформулирована в работе Чарльза Тибу “Чистая теория расходов местных органов власти” (1956).

низкой мобильностью, что связано с низким уровнем накопленного богатства и дохода, неразвитостью рынка продажи и аренды жилья, наличием института прописки, высокими издержками переезда, трудностями найти работу в другом регионе, особенно при отсутствии полезных деловых связей, неопределенностью и нестабильностью.

Р. Боудвей обратил внимание на то, что децентрализация полномочий приводит не только к выгодам, но и издержкам [175, с. 105]. Дифференциация чистых фискальных выгод (net fiscal benefits) создает стимулы к перемещению фирм в другие регионы, то есть приводит к нарушению принципа горизонтальной справедливости. Иными словами, с помощью инструментов межрегиональной налоговой конкуренции осуществляется как привлечение бизнеса и доходов в конкретный регион, так и экспорт налогового бремени (смещение налогового бремени в территориальном аспекте). При этом налоговая конкуренция, приобретая характер междоусобной войны, снижает степень прогнозируемости доходов бюджета и увеличивает неопределенность относительно будущего состояния бюджетов регионального уровня и возможностей финансирования местных расходов. Поэтому, по мнению Р. Боудвея, децентрализация расходных полномочий более эффективна, чем децентрализация налоговых полномочий.

Предельным случаем децентрализации является так называемый субсидиарный подход, который предполагает что полномочия перемещаются не сверху вниз, а наоборот, региональные власти передают федеральным властям те функции, которые Центр способен выполнять с меньшими издержками. Иными словами, происходит “достраивание” модели государственных финансов снизу доверху. В этом случае государственное устройство приобретает конфедеративный характер, а само государство по сути становится контрактным5.

В пользу централизации ресурсов обычно приводятся следующие аргументы.

Централизация эффективна в случае производства чистых общественных благ, выгоды от которых получает все население страны, например, при финансировании национальной обороны. В случае их передачи субъектам федерации весьма вероятно По словам С.Г.Кирдиной, “субсидиарность в практике федеративных отношений означает приоритет прав более мелкой (низкой) территориальной самоуправляющейся общности по сравнению с общностью более крупной (более высокого уровня) в решении большинства хозяйственных проблем населения на территории. Полномочия по реализации каких-либо функций передаются самоуправляющимися территориальными структурами на более высокий уровень в том случае, когда они сами не имеют возможности для их реализации. Соответвозникновение “проблемы безбилетника”, при этом бремя финансирования распределится неравномерно, большая его часть падет на приграничные регионы, кроме того, отсутствие механизма согласования действий может стать причиной серьезного подрыва национальных интересов.

Профессор Ж. Сапир указывает также на существование более эффективных механизмов распространения знания в рамках централизованно управляемых систем.

“Для принятия решения, информацию следует не только собрать, но и обработать.

Следовательно, знание, по крайней мере, также уместно, как и информация. Однако, знание зачастую является неявно выраженным, кумулятивным, коллективным” [210].

“Если мы предположим, в соответствии с гарантированно рациональным подходом, что обработка информации является проблемой (в частности, отделения шумов от надлежащих сигналов), то меньшие органы власти вероятно менее эффективны, чем крупные. Если сбор информации можно было бы характеризовать снижающейся отдачей, то повышающаяся отдача вероятно применима к обработке информации. Деволюция власти локальным органам приведет в лучшем случае к дублированию средств обработки, и в худшем случае - к менее эффективным общим возможностям”. Кроме того, Ж.Сапир указывает на то, что способность принимать решения очень близка правам собственности и подразумевает связь между контролем и ответственностью. Следовательно, нужно учитывать все возможные последствия, побочные эффекты решений, принимаемых на местном уровне. Речь, безусловно, идет о возникновении так называемых экстернальных эффектов, как внутри сферы бюджетных отношений, так и за ее пределами, как внутри данной территории, так и за ее пределами.

Деконцентрация решений может привести к конкуренции между лицами, принимающими решения. Устанавливается некоторое подобие рынка. Согласно мейнстриму, это должно привести к более эффективному размещению ресурсов. Ж.Сапир:

“Однако такая аргументация предполагает, что (1) результаты решений, принятых местными властями, могут быть оценены в полной мере и в одинаковых (для всех местных решений) условиях, и (2) результаты не зависят от затрат извне. В случае несоблюдения одного из этих двух условий, любая рыночно-ориентированная оценка теряет эффективность. Но в реальном мире редко имеют место решения, которые можно ственно, снизу наверх передаются и необходимые для реализации этих функций ресурсы” [60].

оценить в полной мере и одновременно, а также исключить влияние предыдущих решений”. Кроме того, нередко существуют значительные временные лаги между принятием решений и их последствиями, например, в образовании они составляют 5-15 лет.

Создание аналога конкуренции в условиях информационной асимметрии и наличия частной информации может породить проблему ухудшающего (неблагоприятного) отбора.

В условиях децентрализации возникает проблема не только побочных эффектов, но и необходимости создания специального координирующего механизма, обеспечивающего совместимость и последовательность принятия решений. Создание такого механизма потребовало бы огромных усилий, длительного переговорного процесса с участием большого количества сторон, осложнялось бы отсутствием процедур принятия единогласного решения. В конечном счете все это привело бы к росту трансакционных издержек на низовом уровне.

Нет четкого доказательства того, что деволюция усиливает демократический контроль, уменьшает стимулы к рентоориентированному поведению и снижает масштабы присвоения общественных ресурсов. В частности, Ж.Сапир указывает на опыт Франции, где умножение числа лиц, принимающих решения, увеличивает возможности для коррупции и повышает стоимость контроля.

Также существует проблема компетенции на местном уровне.

На уровне федеральных властей более эффективно выполнение функций в области макроэкономического регулирования, поддержки малообеспеченных слоев населения.

В теории общественного выбора и бюджетного федерализма особое место отводится теории клубов, которая позволяет находить совместное оптимальное решение для одновременного решения двух вопросов относительно создания смешанных общественных благ: оптимального масштаба этого блага (клуба, бассейна, парка) и оптимального количества пользователей этого блага. Поскольку смешанные блага обладают свойством несоперничества в потреблении, но не обладают свойством неисключаемости в потреблении, равновесие возникает, когда предельные издержки равны предельным выгодам пользования благом. Теорию клубов можно с успехом применять не только в традиционном контексте, но и для определения оптимального количества саморегулируемых единиц и масштаба их полномочий.

Правительственную структуру большинства современных федеративных государств можно представить в виде «трехслойного пирога». Например, федеративная структура США включает федеральное правительство, правительства штатов и местные правительства. В России федеративная система состоит из федерального правительства, правительств субъектов федерации и местных органов власти. Подобные структуры закреплены конституциями федеративных государств. Данный механизм вертикального разделения власти объясняется тем, что он:

1. Способствует установлению наилучшего взаимодействия между гражданами и властями;

2. Способствует достижению эффективности путем закрепления функций, которые имеют локальную важность, за местными властями и функций национальной значимости – за федеральным правительством;

3. Способствует установлению либерального режима путем избежания концентрации власти в одних руках [95].

С экономической точки зрения наибольший интерес представляет разделение финансовых полномочий между уровнями власти, которое находит отражение в разделении фискальных функций. Под фискальными функциями понимаются функции в бюджетно-финансовой области, выполняемые государством в целях достижения определенных экономических и политических целей. Впервые эти функции были выделены Р. Масгрэйвом в начале 50-х гг. ХХ в. Среди прочих (регулирующая, контролирующая) он выделил аллокационную, распределительную и стабилизирующую. Именно эти три функции и являются фискальными, поскольку посредством их государственная власть разрешает проблемы, связанные с размещением, распределением финансовых ресурсов и стабилизацией межбюджетных отношений.

Аллокационная функция выражается в обеспечении резидентов государства общественными товарами, а также посредством ее правительство принимает решения о пропорциях разделения ресурсов на частные и общественные и осуществляет выбор самих общественных благ. Распределительная функция заключается в регулировании распределения национального дохода и богатства. Стабилизационная функция государственных финансов определяется их влиянием на макроэкономическое равновесие.

Фискальные функции представляются исключительно важными, поскольку предписание каждой из этих функций тому или иному уровню властной иерархии является залогом эффективного функционирования всей государственной системы.

Р.Масгрэйв полагал, что суть фискального федерализма в том, что политика в аллокационной области должна разделяться между субъектами государства в зависимости от предпочтений резидентов соответствующих субъектов, в то время как распределительная и стабилизационная функции требуют предписания их центральному правительству [129]. Объяснение этому следующее. Аллокационная функция наиболее пригодна для децентрализованного выполнения в той мере, в какой она касается ресурсов, необходимых для удовлетворения потребностей в локальных общественных благах. В зависимости от того, в каких границах в основном сосредотачиваются выгоды от конкретного общественного блага, аллокация ресурсов для его поставки может осуществляться территориальными органами разного уровня.

Децентрализованное выполнение стабилизационной функции неэффективно, поскольку региональная экономика более открыта, по сравнению с национальной экономикой. Границы рынков не совпадают с административно-территориальным делением.

В потреблении жителей каждого региона огромное место занимают товары, импортируемые в него из других регионов страны, так как известно, что чем выше предельная склонность к импорту, тем меньше мультипликатор расходов. Эффект изменения уровня общественных расходов в отдельном регионе не концентрируется внутри данного региона, распределяется по всем остальным регионам, поставляющим ему продукцию. Таким образом, обособленное проведение региональной макроэкономической политики порождает дополнительные экстерналии. В то же время последствия стабилизационной политики региона в масштабах всей национальной экономики вряд ли оказались бы по-настоящему значительными.

Распределительная функция в определенной степени выполняется на региональном уровне. Однако и в этой области, как правило, доминирует общенациональное начало. То или иное понимание справедливого распределения характеризует обычно целую нацию, государство, а не население отдельного города или района. Единство государства и общества оказалось бы серьезно подорванным, если бы, например, переезд из одной части страны в другую влек за собой кардинальный пересмотр социальных гарантий, на которые вправе рассчитывать гражданин. Основные гарантии, а значит, и ключевые параметры перераспределительной политики определяются централизованно и находят выражение в общенациональном законодательстве.

В настоящее время подобное разделение фискальных функций в правительственной иерархии является хрестоматийным и признается всеми ведущими учеными, работающими в области государственных финансов и экономики общественного сектора.

Подобное разделение фискальных функций находит отражение в структуре расходов бюджетов разных уровней. Так, в федеральном бюджете России наибольший удельный вес занимают расходы на национальную оборону, государственную поддержку отраслей народного хозяйства, финансовую поддержку территорий и т.д. В бюджетах субъектов Федерации и местных бюджетах выше доля расходов на финансирование социально-культурных мероприятий. При этом схожие по направленности расходы финансируются бюджетами разного уровня - в зависимости от того, обслуживание какой территории обеспечивается затратами. Например, если речь идет о народном образовании, средняя школа получает средства из местного бюджета, а вуз, привлекающий студентов со всей страны и готовящий кадры для многих регионов, - из бюджета Федерации.

1.1.2.Финансирование предписанных полномочий в правительственной вертикали Функциям каждого уровня бюджета должны соответствовать их доходы, что является одним из основополагающих принципов бюджетного федерализма. Налоги являются основным источником доходов бюджетов всех уровней правительства. Следовательно, от методов распределения налогов в государственной системе зависят взаимоотношения между субъектами межправительственных отношений. Важнейшими критериями при оценке налогообложения в экономической теории являются справедливость и эффективность [89]. В настоящее время, наряду с традиционными принципами изучения налоговой политики в межправительственном контексте, используются и новые подходы, что объясняется появлением новых переменных, воздействующих на процесс налогообложения. Так, например, при рассмотрении эффективности налогообложения специальный упор должен быть сделан на потенциальное «локальное искажение», создаваемое дифференцированными подходами к налоговой политике в различных субъектах федерации. При изучении справедливости налогообложения необходимо обращать внимание на то, насколько распределение налогового бремени между резидентами различных субъектов федерации является эквивалентным.

В межправительственном контексте особого внимания заслуживают вертикальные и горизонтальные налоговые соглашения и степень их влияния на «здоровье»

межправительственной системы бюджетных отношений.

Большинство аналитиков считают, что федеральная система страхует общество от тирании и авторитарного режима, поскольку горизонтальная и вертикальная конкуренция между правительствами ограничивает власть государственного аппарата и обеспечивает право выбора для индивидуумов [91]. Если согласиться с этим утверждением, то в рамках бюджетного федерализма на повестку дня встает разделение налоговой власти между уровнями правительства, а также характер и степень конкуренции между уровнями власти.

Межправительственная налоговая политика условно может быть разделена на вертикальную и горизонтальную.

Вертикальная политика нацелена на установление эффективных взаимоотношений между федеральными, региональными и местными властями, т.е. сверху донизу правительственной структуры. Горизонтальная политика основывается на теории налогового выбора региональных и местных правительств. Выделим ряд проблем, которые влечет за собой каждая из этих политик (таблица 1.1).

1. Определение налоговой власти каждого уровня 1. Определение сферы налогового распростраправительственной иерархии нения 2. Определение налогов, предписанных каждому 2. Оценка доли экспортируемых налогов на уровню правительственной иерархии субнациональном уровне 3. Выбор между системами предписанных (закреп- 3. Оценка диспаритета в налоговых возможноленных) налогов и разделенных (регулирующих) стях на субнациональном уровне налогов Начнем характеристику межправительственной налоговой политики с рассмотрения вертикальных проблем, которые являются наиболее актуальными для развивающихся фискальных отношений в РФ (таблица 1.2). Впервые проблема вертикального налогообложения, или сбалансированности власти над доходами между центральным правительством и правительствами субъектов федерации, возникла в Австралии [97].

В.Оутс провел регрессионный анализ зависимости между размером правительства (измеренным как отношение общих государственных доходов к объему ВНП) и степенью централизации власти над доходами (определяемой частью доходов, поступающих в распоряжение центрального правительства). В результате он пришел к выводу, что централизация и размер правительства не зависят друг от друга [99].

Оптимальное предписание налогов в федеральной фискальной системе Индивидуальный подоходный налог Примечание: Ф - федеральный уровень, О - областной уровень, М - местный уровень.

Второй проблемой вертикального налогообложения является предписание налогов тому или иному уровню правительства. Теория предписания налогов происходит из четырех источников: традиционной теории государственных финансов, теории оптимального налогообложения, теории общественного выбора и теории эффективного налогообложения [88]. Рассмотрим основные виды налогов и причины их предписания тому или иному правительственному ярусу.

Личный подоходный налог должен быть закреплен за центральным правительством, поскольку личный доход представляет собой высокомобильную базу. Такое закрепление обеспечивает предотвращение миграции внутри государства. Поскольку данная налоговая база обладает сравнительно высокой эластичностью по доходу, изменения в личном подоходном налоге могут быть использованы для достижения стабилизационных целей. Предписание прогрессивного личного подоходного налога центральному правительству обеспечивает эффективное перераспределение дохода, в то время как непрогрессивный подоходный налог может быть закреплен и за субнациональными правительствами.

Так как поступления от налога на доходы корпораций изменяются в зависимости от стадии делового цикла, он должен поступать в распоряжение центрального правительства. В России аналогом этого налога можно считать налог на прибыль.

Налог на добавленную стоимость представляет собой косвенный налог, базирующийся на ресурсной основе. Предписание его центральному правительству объясняется трудностями, которые могут возникнуть у независимых друг от друга субнациональных правительств при определении налоговой базы для транснациональных и межгосударственных корпораций.

Центральному правительству следует адресовать доходы от тех налогов, базы которых распределены крайне неравномерно между субъектами федерации. Налог на естественные ресурсы в особенности должен быть централизован, для того чтобы избежать географического неравенства регионов и предотвратить «аллокационные» искажения, которые могут возникнуть при локальном налогообложении естественных ресурсов [242]. В России судьба таких налогов остается предметом ожесточенного спора между некоторыми региональными властями и федеральным центром.

Налоги, которые действуют аналогично ценам частного сектора на востребованные услуги (например, сборы с пользователей автотранспорта), могут быть предписаны тому уровню правительства, который отвечает за производство общественных благ, создаваемых за счет собранных сумм.

Налоги на немобильные факторы производства, например, на недвижимость, являются источниками доходов местных правительств. Согласно модели Ч.Тибу, между ставками местных налогов и доходами местных властей существует опосредованная взаимосвязь, потому что налог влияет на эффективность решений, принимаемых потребителями. Если налоговая база является мобильной, то более высокая или низкая ставка налогообложения побуждает резидентов покидать данный регион или переселяться в него. Достоинство немобильных налоговых баз заключается в том, что они позволяют избежать потенциальной миграции капитала и рабочей силы. Поскольку налог с розничных продаж представляет собой налог с мобильной базой, он должен быть закреплен за региональным уровнем правительственной структуры.

Германия, США, Австралия следуют вышеизложенным принципам. Методы распределения налогов между уровнями правительства в этих странах не противоречат ни одному из перечисленных принципов.

Однако вышеописанные основные принципы разделения налогов в правительственной иерархии не означают, что налог, закрепленный за одним уровнем, не может распределяться одновременно в пользу какого-либо другого яруса. Если следовать этой логике, то возникает иная возможность межправительственного налогообложения – разделение налогов между уровнями правительства. В настоящее время продолжаются дебаты, какой из принципов – предписание или разделение налогов – более соответствует федеративной организации государства.

Система предписания налогов означает четкое разграничение прав собственности между уровнями государственной власти, прежде всего, прав на законодательство, на доход и управление. Обеспечивая максимальную независимость уровней государственной власти, она последовательно реализует федеративный принцип. Четкое предписание налоговых баз правительственным ярусам позволяет избирателям точно знать, куда и на что расходуется каждый налоговый рубль. Так, налог на собственность, собираемый местными правительствами, позволяет резидентам сравнивать издержки (налоги) и выгоды (общественные товары и услуги). Аналогично, региональные и центральные налоги позволяют резидентам оценивать соотношение «издержки - выгоды»

на региональном и национальном уровне [240]. Чтобы достичь указанного результата, необходимо четкое закрепление налогов за уровнями государственной власти, т.е. отказ от принципа разделения налогов в пользу принципа их предписания.

Преимуществом этой системы является также ее удобство для исполнения государственных полномочий, возможность гибкого и оперативного приспособления доходов к возникающим региональным потребностям в расходах, а также лучшее использование местной информации.

Однако система предписания налогов имеет и свои отрицательные стороны:

- ввиду отсутствия должной координации и институтов согласования интересов различных уровней фискальной системы появляется возможность многократного обложения одного и того же объекта (или его многократного попадания в разные базы), так что выгоды, получаемые общественным сектором, будут с лихвой перекрываться потерями в эффективности деятельности частного сектора экономики. В конечном счете, нарушается принцип оптимизации налоговой системы;

- появление значительных региональных различий в уровне и объектах налогообложения может стать причиной непрогнозируемой межрегиональной конкуренции, что, в свою очередь, подрывает доходную базу региональных бюджетов и делает налогово-бюджетную политику менее предсказуемой;

- усложняется проведение единой стабилизационной политики в стране.

Система разделения налогов предполагает частичное разграничение прав собственности, когда право на законодательство и управление остаются в распоряжении федеративного центра, а по вертикали происходит только разделение права на распределение дохода. Эта система означает использование одного и того же налога различными уровнями правительства и имеет свои положительные стороны:

- позволяет лучше координировать деятельность фискальных органов, делает налоговую систему универсальной и повышает ее прозрачность для налогоплательщиков, что снижает неопределенность и риск, а значит, благотворно влияет на принятие долгосрочных решений на микроуровне;

- значительно упрощает администрацию налогообложения, снижает издержки налоговой системы, главным образом за счет экономии на масштабе, достигаемой как при налоговом администрировании, так и сборе налогов;

- дает возможность не отвлекать усилия центрального правительства на сбор какихлибо определенных налогов, передав это право низовым уровням, что также снижает общие издержки по сбору налогов;

- обеспечивает гибкость не самой системы налогообложения, как это происходит в случае с системой предписания налогов, а гибкость в распределении ресурсов внутри системы, что реализуется путем изменения процентных ставок, избавляет субъекты налогового права от кропотливой работы по адаптации налогового законодательства;

- способствует ослаблению горизонтальной межправительственной налоговой конкуренции, увеличивает предсказуемость уровня бюджетной обеспеченности и облегчает процесс оптимизации.

Особым достоинством данной системы является то, что каждый уровень правительства может рассчитывать на более стабильные объемы доходов независимо от стадии делового цикла, нежели при полном закреплении меньшего числа налогов, обладающих разной чувствительностью к циклическим колебаниям. Здесь срабатывает правило диверсификации рисков, позитивно зарекомендовавшее себя в других областях экономической науки.

Система разделения налогов имеет свои недостатки. Она значительно уменьшает автономию субнациональных властей и их интерес к развитию региональной базы.

Утрачивая контроль над объемом налоговых сборов, установлением налоговых баз и ставок, региональные власти лишаются эффективных рычагов управления региональной экономикой. Кроме того, возникает опасность ослабления федерального контроля за поступлением средств в бюджеты.

Для того чтобы оценить вышеупомянутые принципы налогообложения, необходимо рассмотреть систему долевых (разделенных) налогов. Эта система в чистом виде до сих пор существует во многих странах, например, в Швейцарии. Здесь предметом разделения выступает прямой федеральный подоходный налог [82]. Среди федеративных стран долевые налоги в большей степени практикует Германия. Более мягкие системы долевых налогов - соглашения по общим налоговым сборам - широко используются в Канаде и в меньшей степени в США. Некоторые элементы системы долевых налогов применяются в Российской Федерации.

Несмотря на то, что система долевых налогов – уже история американских фискальных отношений, для дальнейшего исследования представляется необходимым рассмотреть, как эта система работала в прошлом. В США данная система получила название Генерального Разделения Доходов (ГРД). В рамках ГРД Конгресс устанавливал определенную сумму, которая должна быть распределена в данный период времени. Эта сумма устанавливалась на три года и не подлежала пересмотру. Подобное финансовое обеспечение позволяло местным властям планировать свои расходы на перспективу в переделах сумм, выделенных в рамках ГРД.

Часть государственного бюджета, предназначенная для ГРД, слабо контролировалась федеральными властями. Средства ГРД распределялись согласно серии сложных формул. Был установлен потолок выделяемых средств каждому штату, а также гарантировался их минимум. Для получения финансовых фондов субнациональные правительства не должны были предоставлять какие-либо заявки и финансовые обоснование, это являлось отличительной чертой ГРД. Власти штатов имели значительную свободу в определении путей использования финансовых средств. Возможно, что американский опыт с некоторыми поправками на российские политико-экономические условия может быть использован и в Российской Федерации в период становления модели фискального федерализма.

Таким образом, обе системы – предписанных и разделенных налогов - имеют как плюсы, так и минусы. Возможность применения этих систем в РФ будет рассмотрена в третьей главе работы.

Изучение горизонтальной налоговой политики начинается с теории налогового выбора, который делают субнациональные органы государственной власти. Первой проблемой этой теории является определение сферы действия налога, под которой понимается совокупность индивидов, на которых фактически ложится бремя налогов, т.е. тех, чье положение, при прочих равных условиях, ухудшается в связи с введением данного налога [127]. Эта проблема тесно связана с теорией переложения (перемещения) налогов, т.е. фактического распределения «налогового бремени», определением действительных субъектов налогообложения и степени его тяжести для отдельных лиц. По сей день не существует общепринятой методики спецификации юридического или физического лица, на которое фактически падает тяжесть налогообложения. В то же время определение сферы распределения налога имеет свои особенности, когда речь идет о различных налогах. Например, в случае с налогом на собственность и налогом на доходы корпораций относительная величина среднего налогового бремени в государстве может отличаться от величины налогового бремени в отдельном субъекте федерации. Определяющую роль в этом играет мобильность факторов производства и ценовая эластичность их предложения в долгосрочном периоде. Более того, теоретически сфера распространения налога окажется различной, если рассматривать ее в рамках концепции годового или пожизненного дохода. В экономической теории, изучающей потребителя, стремящегося к максимизации полезности, получаемый результат в значительной степени зависит от следующей исходной предпосылки: либо этот субъект принимает оптимальные решения в пределах ограниченного периода времени (например, года), либо в пределах всего жизненного цикла, либо же максимизирует полезность целого поколения.

Определение сферы действия налога на собственность осложняется проблемой ее капитализации, что требует раздельного анализа поведения граждан, постоянно проживающих на данной территории и вновь прибывших.

Существуют и другие проблемы, связанные с определением сферы распространения отдельных видов налогов. В каждом конкретном случае они связаны со своими методологическими особенностями, определяемыми характером объекта и субъекта налогообложения. А значит, оценка налогового бремени на практике – чрезвычайно сложная задача.

Второй важной проблемой, изучаемой в контексте теории налогового выбора, является так называемый налоговый экспорт, который связан с попытками региональных и местных органов власти переложить налоговое бремя на другие территории. В современной теории общественного выбора рассматриваются два вида налогового экспорта:

1. Прямое сокращение федеральным правительством региональных или местных 2. Экспорт по линии «миграция товара – перемещение налога в цену». Дональд Ферес определяет этот вид как пространственный сдвиг налогов между регионами, обусловленный рыночными условиями, которые перекладывают налоговое бремя с владельцев факторов производства на потребителей налогооблагаемых товаров. Этот процесс приводит к повышению цен и налоговой миграции в другой регион [102]. Согласно оценкам Д. Фереса, основанным на втором подходе, средний уровень налогового экспорта в США составляет 8.5 %.

Наиболее интересные расчеты налогового экспорта первого вида сделал американский ученый Роберт Танневалд. Они основаны на оценке федеральных налоговых льгот, предоставленных штатам США в 1985 г. Согласно полученным результатам, средний уровень налогового экспорта первого вида составил 14 %: с разбросом от 9.2% в Южной Дакоте до 19.3% в Нью Джерси.

Кроме рассмотренных выше двух основных видов налогового экспорта, существуют другие его виды. Экспорт налогов может быть также следствием:

а) физического перемещения резидентов одних регионов в другие;

б) несоответствия уплачиваемых налогов и получаемых общественных благ;

в) конституционных и других законодательных ограничений на экспорт налогов с учетом их влияния на максимизацию благосостояния на данной конкретной территории и в целом по стране.

Отличительным признаком федеративного государства является наличие большого количества субнациональных органов государственной власти, наделенных полномочиями в области налогообложения. Естественным результатом такого положения является разнообразие налогов. Каждый регион старается выбрать такие налоги, которые позволяют увеличить благосостояние региона с учетом его производственных, климатических, национальных, социальных и прочих особенностей. Индивидуализация систем налогообложения вызывает общий рост административных издержек.

При разработке собственных налоговых систем регионы могут следовать двум стратегиям:

а) налоговой конкуренции, б) налоговой кооперации.

Изучение обеих стратегий (их ограничителей и эффектов) является третьей важной проблемой теории налогового выбора.

Налоговая конкуренция связана с экспортом налогов, который следует рассматривать как форму переложения налогового бремени в межрегиональном аспекте. Налоговая конкуренция эффективна, когда она касается налогов с мобильными базами (например, товарных налогов) и не оправдывает себя для налогов с немобильными базами (например, в случае налога на имущество физических лиц). Как и любая конкурентная стратегия, она способствует установлению минимальных налоговых ставок, а значит, может иметь разрушительные последствия для региональных бюджетов.

Налоговая конкуренция возможна в двух формах: активная и неявная (внутренне присущая) конкуренция. В первом случае правительство постоянно пытается переложить налоговое бремя на юридические и физические лица из других регионов, вводит налоговые льготы и снижает налоги для того, чтобы привлечь бизнес или высокодоходные группы населения в свой регион. Например, открывает на своей территории так называемые оффшорные зоны.

При неявной конкуренции региональные и местные власти, используя инструменты неналоговой политики, создают льготные условия для свободного движения товаров, услуг, рабочей силы и капитала. Эффективность неявной налоговой конкуренции напрямую зависит от такого объективного фактора, как мобильность ресурсов производства, поэтому она приводит к гораздо более ощутимым результатам в США, по сравнению с развивающимися федеративными государствами. В России неявная налоговая конкуренция приобретает специфические формы, по сути и содержанию противоположные тем, которые используются в развитых странах. Нередко она осуществляется в виде сознательного установления административных барьеров на пути перемещения ресурсов и товаров в другие регионы. При этом субъект федерации отказывается от использования сравнительных преимуществ в межрегиональной торговле, выбирая создание внутренне замкнутой, независимой, самодостаточной экономики. В частности, такую политику в РФ активно проводят республика Татарстан и Краснодарский край.

Наиболее характерными примерами административных региональных барьеров в Российской Федерации являются запрет на вывоз определенных продуктов из региона и введение региональных сертификационных марок с использованием голограмм, защищенных от подделки, цена которых зависит от места происхождения товара. Так, по данным Р. Ениколопова и Е. Журавской, отдельные зернопроизводящие регионы России (Волгоградская область, Краснодарский край, Ставропольский край, Ростовская область, Оренбург, Челябинская область, Алтайский край) вводили прямые запреты на вывоз зерна за пределы региона, непосредственно подключали правоохранительные органы к контролю за их соблюдением. Другие регионы использовали косвенные методы, ограничивающие вывоз зерна, например, усложняли процедуры оформления сопроводительных документов, так что вследствие роста трансакционных и организационных издержек вывоз зерна автоматически становился экономически невыгодным. В совокупности, к прямым и косвенным ограничениям прибегали более 40 зернопроизводящих регионов России [58].

До 2001 года в Новгородской области действовали ограничения на вывоз древесины: для его перевоза по дорогам области требовалось получение специального разрешения администрации.

Следует заметить, что введение региональных административных барьеров имеет своей целью не только удержание налогов в пределах региона, но также выступает в качестве формы экономического обмена экспортируемого налогового дохода на неналоговый доход от осуществления соответствующих административных функций. Кроме того, не следует исключать и прямую заинтересованность региональных властей в личном контроле за наиболее доходным региональным бизнесом, и в данном случае за внешней видимостью административной процедуры скрывается модель рентоориентированного поведения чиновников. Получаемый политический доход чиновника (политическая рента) является порождением явно и неявно продаваемого права на распоряжение созданным продуктом.

Другой формой неявной налоговой конкуренции в России является региональная налоговая дискриминация. Например, в республике Удмуртия с 2001 года действует закон, согласно которому 4%-ным налогом с продаж облагается только продукция, ввезенная из других регионов (исключение составляют винно-водочные изделия) и импорт. В Саратовской области был введен специальный местный акцизный сбор на ввозимую из других регионов водку [58].

В развитых федерациях неявная налоговая конкуренция чаще проводится в форме поддержания благоприятных условий для развития предпринимательства в регионе посредством ослабления административных рычагов, механизмов контроля, разработки программ развития частного сектора, привлечения капитала. В современной России неявная конкуренция нередко приобретает форму недобросовестной, проводится в виде создания неравных (дискриминирующих) условий для резидентов и нерезидентов региона.

Неявная налоговая конкуренция в России принимает и другие формы. Одна из них связана с пересмотром вертикального распределения налоговых полномочий.

Например, в РФ регионы, богатые природными ресурсами, выступают с законодательными инициативами по закреплению налогов на пользование недрами, на добычу полезных ископаемых и налога на дополнительный доход от добычи углеводородов за субнациональными уровнями власти. В случае принятия соответствующего закона эти регионы получают конкурентные преимущества, по сравнению с субъектами Федерации, не обладающими природными ресурсами. Кроме того, регионы, добывающие полезные ископаемые в менее благоприятных условиях, проявляют заинтересованность в дифференцированном подходе к определению ставки налога на недропользование с учетом горно-геологических условий. Так, нефть, извлекаемая из недр Татарстана и Башкирии, обладает более низким качеством, содержит больше примесей и тяжелых компонентов, по сравнению с нефтью Западной Сибири. Пскольку предельно допустимый уровень налогообложения в этих регионах разный, региональные интересы нефтедобывающего комплекса Западной Сибири лежат в плоскости единой относительно высокой ставки налога, что создает им дополнительные конкурентные преимущества.

Наконец, различные исходные условия получения дохода в регионах определяют темпы и формы развития налогооблагаемой базы в соответствующих субъектах. В РФ лидерство в неявной налоговой конкуренции обусловлено исторически сложившимся перераспределением национального дохода и удачной рыночной конъюнктурой.

Например, КамАЗ был построен в Набережных Челнах Татарстана. Та же Мордовия сумела бы с не меньшим успехом справиться с развитием такого крупномасштабного производства. Поэтому ее относение к числу наиболее нуждающихся регионов не говорит о том, что республиканские власти проводят менее эффективную налоговую политику, - исходные условия получения доходов в этих двух регионах были и являются абсолютно разными. А, следовательно, в налоговой конкуренции преимуществами обладает Татарстан.

Противоположностью налоговой конкуренции является налоговая кооперация.

Она способствует повышению координации налогового процесса в государстве. Возникновение налоговой кооперации может быть объяснено с помощью модели Курно.

Аналогично дуополистам, ставящим своей целью максимизацию прибыли, регионы заинтересованы в оптимизации сбора налогов. Выбор ставок налогов в данном регионе зависит от политики других регионов. Рассмотрим условный пример. Повышение ставок налогообложения в первом регионе, при прочих равных условиях, приводит к сужению его налогооблагаемой базы, понижение ставок – расширению. В аналогичной ситуации находится и второй регион. В результате оба региона приходят к необходимости кооперации – согласованных действий в сфере налогообложения, обеспечивающих некие условия для обоюдовыгодного развития налогового потенциала в каждом из субъектов. Устойчивое равновесие в модели Курно равнозначно наличию налоговой кооперации.

С нашей точки зрения, только оптимальное сочетание налоговой конкуренции с налоговой кооперацией может создать необходимые условия для рыночного функционирования экономической системы.

Важной проблемой в теории налогового выбора является диспаритет налогового потенциала субъектов федерации. Налоговый потенциал – максимально возможный объем сбора доходов при установлении в данном регионе среднегосударственных ставок налогообложения для заранее заданного числа различных налоговых баз. Здесь проблема заключается в выборе адекватной методологии определения налогового потенциала, а, следовательно, и налоговой базы регионов.

Рассмотренные выше теоретические и практические проблемы налогообложения разрешаются в каждой стране по-разному. Как они решаются в России и насколько возможно использование международного опыта в данной области – предмет изучения второй и третьей глав данной работы.

После оптимизации структуры доходно-расходной части бюджетной системы ставится следующая проблема - нахождения оптимальной институциональной формы перераспределения доходов с целью вертикального и горизонтального выравнивания бюджетной системы. Одним из способов ее решения является установление межбюджетных грантов, которые представляют собой доходы для одних уровней правительства и расходы для других ярусов. Использование межбюджетных грантов в последние годы стало отличительной чертой современного бюджетного федерализма.

Отметим, что система грантов, как правило, является нисходящей, что поддерживает принцип федеративного централизма, в противном случае возникает иное устройство конфедерация. Гранты выполняют три функции в федеративном государстве:

1. Фискальную (то есть стабилизирующую);

2. Корректирующую6 (нейтрализующую внешние эффекты);

3. Регулирующую (предполагающую воздействие центра на поведение нижестоящих правительств).

Экономическая и финансовая литература выделяет три случая, в которых применение межправительственных грантов необходимо. Во-первых, в случае фискального разрыва, т.е. превышения фактических доходов центрального правительства над доходами, необходимыми ему для собственного пользования, т.е. в ситуации профицита федерального бюджета. Некоторые авторы считают, что такой разрыв экономически оправдан и даже оптимален, так как он позволяет объединить относительные преимущества централизованной налоговой системы с преимуществами системы децентрализованных расходов. Это в свою очередь предполагает широкое использование центральным правительством фискальных грантов в виде паушальных платежей, необусловленных грантов и налоговых возвратов, хотя на практике могут также использоваться некоторые формы разделенных налогов.

Во-вторых, некоторые специфические субнациональные расходы порождают отрицательные внешние эффекты - экстерналии, результатом которых становится, прежде всего, неэффективность производства общественных товаров. Например, регион с преимущественным развитием химической или металлургической промышленности, характеризующихся высоким удельным весом вредных выбросов в атмосферу, страдает от недопотребления такого общественного блага, как защита окружающей среды.

Следовательно, при подобных обстоятельствах специализированные с открытым сроКорректирующими могут быть как гранты, так и налоги.

ком финансирования и долевые гранты используются центральным правительством для того, чтобы обеспечить регионы оптимальным количеством общественных благ.

В-третьих, центрально распределяемые трансферты, если они направлены на «фискальное выравнивание», обеспечивают как эффективность, так и справедливость, то есть гарантируют достижения основных макроэкономических целей фискальной политики. В наибольшей степени они соответствуют этим целям, когда реализуется в форме паушальных платежей.

Межправительственные гранты, как важный элемент федеративной системы, применяются для устранения вертикального и горизонтального дисбалансов. Вертикальный дисбаланс возникает в том случае, если доходы, предписанные разным уровням правительства, не пропорциональны предписанным им же расходам. Горизонтальный дисбаланс существует в виде непропорциональных доходам расходов субнациональных правительств. Обычно он является следствием неравномерного распределения природных ресурсов и производственных факторов в данном государстве.

Трансферты могут быть использованы также для влияния на определенные расходы нижестоящих уровней правительства. Они могут создавать стимулы для направления финансовых средств субнациональными правительствами на приоритетные, с точки зрения центра, цели или для повышения обеспеченности общественными товарами и услугами.

Далее проанализируем основные группы межправительственной помощи, которые представлены грантами и трансфертами. Еще раз необходимо отметить, что существуют два основных предназначения системы грантов в федеративном государстве:

1. Корректировка бюджетных дисбалансов;

2. Влияние центра на поведение нижестоящих правительств, пересматривающих не только объем, но и структуру распределения ресурсов.

Гранты могут быть классифицированы различными способами. Экономисты обычно подразделяют гранты на два основных типа: обусловленные и необусловленные. Первая группа предполагает, что грантор (лицо, которое выдает финансовые средства) определяет цели, на которые реципиент должен использовать выделенные средства. В случае необусловленных грантов реципиент может использовать финансовые средства по своему усмотрению. Данная классификация была предложена более 20 лет назад. В настоящее время эти группы включают в себя новые формы финансовой помощи. Однако основные характеристики системы остались прежними.

Основные группы финансовой помощи представлены в таблице 1.3. Первый столбец показывает подразделение помощи в зависимости от условий, выдвигаемых донором финансовых средств. Второй отражает классификацию, с точки зрения сторон, принимающих участие в использовании средств. Ограничения на объемы выделяемых средств показаны в третьей колонке.

Классификация межбюджетных грантов по трем критериям Условия использования Количественный лимит на использование выделенных средств программах Обусловленные гранты:

- категориальные гранты Долевые гранты Нелимитированные гранты - блочные гранты Необусловленные гранты:

система разделенных Недолевые гранты Лимитированные гранты налогов Начнем анализ системы грантов с изучения категориальных видов помощи. Категориальным называется грант, направляемый в территориальный бюджет для использования на конкретные цели, которые устанавливаются органом, передающим средства из бюджета более высокого уровня. Категориальные программы сфокусированы на решении проблем, рассматриваемых центром как приоритетные. В США эта система работает следующим образом. Для того чтобы получить помощь, потенциальные реципиенты должны подготовить детализированные предложения по использованию средств, где указывается, как существующие проблемы будут разрешены и какие результаты будут получены. Более того, предложения должны показывать и доказывать, что выделенные средства будут израсходованы эффективно. На этапе подготовки предложений заявители определяют каналы наиболее эффективного использования средств. А комитеты, создаваемые гранторами, должны четко сформулировать правила отбора, которые исключают возможность прохождения теневых проектов [84].

Если категориальные гранты рассматриваются во всей литературе как обусловленные, то взгляд на классификацию блочных грантов не столь однозначен. Так, например, Р. Масгрейв относил блочные гранты к необусловленным, в то время как более поздние работы в области государственных финансов выделяют блочные гранты в отдельную категорию финансовой помощи, которая расположена между категориальной помощью и системой разделения налогов.

Блочный грант поступает в распоряжение территориального бюджета и может быть использован по усмотрению территориальных органов на цели, соответствующие функциям данного звена бюджетной системы. Тем не менее, контроль над этим видом помощи со стороны грантора существует, но он не настолько строг, как при категориальных грантах. Наличие контроля определяет включение этого вида финансовой помощи в категорию обусловленных грантов.

При этой системе центральное правительство делит часть своих доходов с нижестоящими уровнями, но использование этих доходов ограничено исполнением определенных функций, таких как правовое обеспечение или производство общественных товаров и услуг. Отличительной чертой блочных грантов является то, что средства региональным или местным правительствам выдаются в виде твердых сумм - паушальных платежей. Следовательно, блочные гранты относятся к категории лимитированных по объемам и срокам.

Необусловленные гранты расположены на противоположном полюсе трансфертного спектра. Донор не выставляет реципиенту никаких специальных требований. В различных странах отношение к ним разное. Так, в США абсолютно необусловленных грантов не существует вообще, в то время как в Канаде так называемые федеральнопровинциальные выравнивающие гранты представляют собой яркий пример чистых необусловленных грантов [95]. Полностью необусловленные грантовые программы практикуются также в Австралии. Рассмотренная выше схема ГРД по своей финансово-экономической природе близка к необусловленным грантам. С некоторыми допущениями и саму систему разделения доходов можно считать аналогом необусловленных грантов.