«Б.Л. КОРСУНСКИЙ С.Н. ЛЕОНОВ ДЕПРЕССИВНЫЙ РАЙОН В ПЕРЕХОДНОЙ ЭКОНОМИКЕ B.L. KORSUNSKIY S.N. LEONOV DEPRESSED AREAS IN TRANSITIONAL ECONOMY Vladivostok * Владивосток Dalnauka * Дальнаука 1999 2 УДК 338.26 (47+57) ...»

1

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК

RUSSIAN ACADEMY OF SCIENCES

ДАЛЬНЕВОСТОЧНОЕ ОТДЕЛЕНИЕ

FAR EASTERN BRANCH

Институт экономических исследований

Economic Research Institute

Б.Л. КОРСУНСКИЙ

С.Н. ЛЕОНОВ

ДЕПРЕССИВНЫЙ РАЙОН

В ПЕРЕХОДНОЙ ЭКОНОМИКЕ

B.L. KORSUNSKIY S.N. LEONOV

DEPRESSED AREAS

IN TRANSITIONAL ECONOMY

Vladivostok * Владивосток Dalnauka * Дальнаука УДК 338.26 (47+57) Корсунский Б.Л., Леонов С.Н. Депрессивный район в переходной экономике.

Владивосток: Дальнаука. 1999. 155 с. ISBN 5-7442-0916-6.

В монографии анализируется процесс возникновения депрессивных территорий в условиях переходной экономики, рассматриваются методические вопросы экономической стабилизации в депрессивных районах в странах с рыночной экономикой и в современной России, разрабатываются подходы к формированию государственной политики экономического развития депрессивных территорий Дальнего Востока в рыночной среде.

Книга предназначена для научных работников, специалистов в области государственного и регионального управления, аспирантов и студентов.

Ил. 5, табл. 21, библ. 189 назв.

Korsunskiy B.L., Leonov S.N. Depressed Areas in Transitional Economy. Vladivostok:

Dalnauka. 1999. 155 p. ISBN 5-7442-0916-6.

The manuscript is dedicated to analysis of the process of appearance of the depressed territories in transitional economy. The analysis of the different aspects of economical stabilization in depressed areas in market economy countries and in modern Russia is done.

The methodology of formation of state regional policy in depressed areas of the Russian Far East in market conditions is worked out.

The book is intended for scholars, specialists who involved in state and regional management, post graduate students.

Ill. 5, tabl. 21, bibl. 189.

Ответственный редактор П.А.Минакир Рецензент В.Т.Шишмаков Утверждено к печати Ученым советом ИЭИ ДВО РАН c Корсунский Б.Л., Леонов С.Н., 1999 г.

ISBN 5-7442-0916- с Дальнаука, 1999 г.

ПРЕДИСЛОВИЕ

В современной государственной региональной политике России, фактически заново формирующейся в условиях реформы экономической и политической системы страны, необходимо вычленить ее наиболее актуальную составную часть. Это позволит сконцентрировать крайне ограниченные ресурсы страны на наиболее важных участках региональной политики и сформировать в дальнейшем эффективную систему мероприятий в области государственного регулирования регионального развития и межрегиональных отношений в России.

Одним из важнейших направлений государственной политики должна явиться федеральная поддержка развития депрессивных районов, то есть районов, потерявших в силу различных причин свое значение в экономике страны, кардинальные задачи социально-экономического развития которых не могут быть решены лишь традиционными методами хозяйствования, без активного прямого и косвенного участия государства.

В настоящее время публикуется немало работ, основанных на серьезных исследованиях и посвященных неравенству (экономическому, социальному, политическому) регионов России, выделению региональных зон кризиса и другим проблемам. Например, работы А.Трейвиша, Л.Смирнягина, П.Минакира, В.Лексина, А.Швецова, Н.Михеевой. Но это только подтверждает тот факт, что в условиях реформы экономической и политической системы России и при возрастающей потребности в эффективной региональной политике, проблемы поддержки депрессивных регионов страны становятся первоочередными.

Такого рода государственная поддержка может быть реализована в рамках специальной федеральной программы помощи депрессивным и отсталым районам (к настоящему моменту Президент и Правительство РФ декларировали целесообразность разработки и реализации такой программы1), объединяющей усилия, как федерального центра, так и субъектов Федерации по санации экономики проблемных территорий.

Несмотря на появившийся в последнее время в отечественной литературе определенный интерес к рассмотрению проблем депрессивных районов (см. работы М.Ягольницера, В.Куперштоха, А.Позднякова и др.), анализ социально-экономической ситуации в субъектах Федерации не носит еще прикладного, рекомендательного характера для построения программ по выводу территорий в режим саморазвития или хотя бы снятия аномальной остроты проблемы. Отсутствует позитивный опыт разработки программ санации и механизмов поддержки депрессивных районов.

Предлагаемая работа демонстрирует вклад авторов в разработку этих исследований.

В целом представленная работа посвящена разработке подходов к совершенствованию механизма формирования и методов реализации государственной региональной политики применительно к депрессивным районам в условиях этапа перехода к рыночным отношениям. В монографии рассмотрен процесс возникновения депрессивных территорий в условиях переходной экономики, рассматриваются методические вопросы экономической стабилизации в депрессивных районах в странах с рыночной экономикой и в современной России, разрабатываются подходы к формированию государственной политики экономического развития депрессивных Программа помощи депрессивным районам (проект концепции)//Федерализм и региональная политика:

проблемы России и зарубежный опыт. Вып.3, Новосибирск: ЭКОР. 1996. С.172-188.

территорий Дальнего Востока в рыночной среде.

В первой главе рассмотрены региональные аспекты реформы и особенности формирования новой региональной структуры Российской Федерации, выполнена типологизация депрессивных районов как особого типа проблемных территорий, проанализированы различные подходы к выделению депрессивных территорий, применяемые в российской и зарубежной литературе.

Вторая глава посвящена анализу опыта регионального регулирования и формирования региональной экономической политики в отношении депрессивных районов, исследованию финансовых взаимоотношений депрессивных районов и федерального центра в условиях дефицита бюджетов всех уровней власти, анализу ситуации в депрессивном районе на современном этапе реализации государственной региональной политики России.

Инструментарий регулирования социально-экономической ситуации в депрессивных районах, применяемый странами с рыночной экономикой, весьма разнообразен. В главе 3 дан обзор методов регулирования социально-экономической ситуации в депрессивном районе, рассмотрены методические подходы к разработке и практической реализации программ санации экономики подобных районов.

В заключительной главе сформулированы предложения по оценке внутренних финансовых возможностей экономического развития и обоснованы "точки санации" экономики проблемного района, выполненные на примере Еврейской автономной области, а также содержатся предложения по механизму реализации программы санации экономики депрессивного района и привлечению инвестиций в приоритетные направления деятельности.

В работе над монографией и в процессе обсуждения основных результатов большую помощь авторам оказали член-корреспондент РАН П.А.Минакир, д.э.н., проф. Н.Н.Михеева, д.с.-х.н., проф. А.С.Шейнгауз и д.э.н. В.И.Сыркин, которым мы благодарны за поддержку и ряд ценных замечаний.

Картографические материалы в работе выполнены к.г.н., ведущим научным сотрудником ИЭИ ДВО РАН Д.С.Вишневским и научным сотрудником ИЭИ ДВО РАН В.Д.Хижняком, которым авторы выражают искреннюю признательность.

Глава 1. ДЕПРЕССИВНЫЙ РАЙОН В ПОРЕФОРМЕННОЙ РОССИИ

Российская Федерация является не первым и, очевидно, не последним государством, для которого поиск форм и методов соединения интересов государства и его территориальных частей является жизненно важной функцией. При этом вряд ли возможно назвать хотя бы один пример из мировой экономической практики, когда удалось бы совместить к взаимному удовлетворению интересы государства, районов, его формирующих и жителей конкретных населенных мест.

Но одно можно сказать несомненно - обязательной задачей любого государства является стремление смягчить чрезмерно высокую социально-экономическую дифференциацию территорий. Государство и население районов обеспокоены не столько самими территориальными различиями, формирующимися под воздействием природно-климатических условий, социально-экономического фона или исторических особенностей освоения территории страны, сколько возникающей динамикой отставания ряда районов, ведущей к возникновению проблемных, депрессивных территорий.

Российская Федерация не является исключением. Более того, в России в настоящее время проблема аномально высокой территориальной дифференциации осложняется широкомасштабным экономическим кризисом и параллельным формированием, как новой модели федеративных отношений, так и новой модели бюджетно-налоговых отношений. Названные моменты требуют пристального внимания к анализу процесса возникновения депрессивных территорий и их типологизации в условиях российской переходной экономики.

1.1. Региональные аспекты реформы и формирование новой региональной Российская Федерация относится к государствам территориально значимым, со сложной пространственной организацией общества. В масштабах подобных государств достижение устойчивости, стабильности и социальной ориентации экономического развития возможно лишь при определенной однородности (гомогенности) экономического, социального и экологического пространства.

Вряд ли можно говорить об устойчивости, сбалансированности и социальном прогрессе в масштабах страны, если социально-экономические или экологические параметры отдельных регионов в несколько раз хуже средних по стране, если соседствуют относительно устойчивые, процветающие и депрессивные территории. Для современной России проблемы общегосударственной устойчивости и территориальной сбалансированности чрезвычайно важны и должны постоянно находиться в центре внимания федерального правительства в силу наличия как минимум трех причин.

Во-первых, Российская Федерация является не просто территориально огромным государством, но государством, регионы которого характеризуются качественно различными природно-климатическими условиями. Это формирует естественные диспропорции развития северных и несеверных территорий.

Во-вторых, природно-климатические различия субъектов Российской Федерации дополняются высоким уровнем их социально-экономической дифференциации. В-третьих, на перечисленные выше причины накладывается социально-культурная дифференциация. Она проявляется в качественной разнице мировоззрения населения, проживающего в различных регионах страны.

Интегральная совокупность трех названных причин ведет к тому, что за годы совместного проживания на территории, разные народы формируют относительно обособленные региональные сообщества, с особой системой интересов и особыми («национально-региональными») мотивами поведения. Задача региональной политики федеративного государства состоит в необходимости учета интересов этих региональных сообществ и обеспечении возможности их реализации.

При этом федеративное государство сможет реально реализовать эту задачу только при условии, что в его границах наряду с общим правовым пространством будут существовать однородное экономическое и единое социальное пространства. Не умаляя значения создания общего правового пространства в рамках федеративного Грицай О.В., Иоффе Г.В., Трейвиш А.И. Центр и периферия в региональном развитии. М.: Наука. 1991.

168 с.

Михеева Н.Н. Региональная политика и проблемы развития Дальнего Востока// Материалы Второй международной научной конференции "Экономика Дальнего Востока в условиях реформы". ХабаровскВладивосток. 1995. С.12-16.

государства, для целей нашего исследования отметим важность формирования именно однородного экономического и социального пространств.

Мы разделяем точку зрения С.Д.Валентея о том, что экономическое пространство может быть действительно единым только при обеспечении свободы движения товаров, капиталов, рабочей силы и информации4. Если одно из этих условий нарушается (например, путем ограничения ввоза товаров в отдельные регионы), разрушается и основа развития рыночных отношений, а значит, невозможно обеспечить свойственное данным отношениям единство экономического пространства.

Не случайно в американской модели бюджетного федерализма, ограничением налоговых прав штатов является запрещение установления мощных косвенных налогов, таких, как налог с оборота или налог на добавленную стоимость. Эти налоги рассматриваются как препятствующие свободе торговли между штатами, что запрещено Конституцией США.

Говоря о необходимости ориентации на формирование общего социального пространства, следует иметь в виду, что субъект любого федеративного государства обладает правом на формирование и реализацию собственной социальной политики.

Однако государство всегда должно осуществлять контроль за обеспечением на всей его территории системы социальных гарантий, признанных общественно необходимыми.

Из такой постановки следует важный практический вывод. При создании федеративного государства российское общество должно ориентироваться на обеспечение условий, при которых население регионов, субъектов Федерации, признает ее (Федерацию) для себя экономически и социально выгодной.

В настоящее время говорить о подобном признании преждевременно. Анализ сложившейся ситуации свидетельствует, что за годы реформ в России сохранились, а в определенной степени и укрепились доставшиеся ей в наследство от бывшего СССР формализованные основы государственности. Причина такого положения в том, что к настоящему времени не сформировалось четкой и понятной модели федерализма, отвечающей интересам проживающего на территории различных субъектов Российской Федерации населения.

Нечеткость статуса субъектов Российской Федерации, в частности лишь формальная констатация в Конституции их равенства, привела к тому, что различные регионы по-прежнему обладают различной компетенцией и несут различную меру ответственности перед государством и населением.

Результат отмеченной неопределенности выражается в постоянной «бюджетной войне» Российской Федерации и ее регионов; в неопределенности вопроса о собственниках на значительную часть объектов, отнесенных в Конституции к совместному ведению; в заключении договоров между Российской Федерацией и рядом субъектов Федерации вне утвержденных общих принципов (а, следовательно, вне учета интересов других регионов); в неопределенности границ и форм вмешательства исполнительной и законодательной власти Российской Федерации в компетенцию образующих ее субъектов (в том числе по предметам совместного ведения); в практике невыполнения центром принятых на себя обязательств5.

Статус субъекта Российской Федерации зачастую рассматривается руководством регионов как инструмент (главным образом политический) давления на центр с целью получения дополнительных льгот, причем без принятия на себя дополнительной ответственности перед обществом и перед проживающими на территории региона гражданами России.

Курс переходной экономики/ Под ред. Л.И.Абалкина, М.: Финстатинформ, 1997, с.160.

Курс переходной экономики/ Под ред. Л.И.Абалкина, М.: Финстатинформ, 1997, с.160.

Нельзя игнорировать и тот факт, что статус субъекта Российской Федерации иногда пытаются приобрести под предлогом защиты интересов так называемых «титульных» наций. Подобный подход в не меньшей степени, нежели просчеты центра, отрицательно сказывается на обеспечении единства российского общества. В условиях современной России преодолеть это противоречие весьма непросто.

Рассматриваемое противоречие в значительной степени обусловлено принципами административно-территориального деления, доставшимися России в наследство от бывшей РСФСР. Принципы эти позволяли существовать в рамках РСФСР субъектам, обладавшим правом на собственные конституции (АССР), субъектам, не имевшим такого права (края и области), а также субъектам, которых нельзя было отнести ни к первой, ни ко второй группе (автономным областям и округам). Именно деформированное административно-территориальное деление, основанное на этнографическом, а не на социально-экономическом принципе, инициировало многие проблемы современной российской государственности.

Бывшие АССР (ныне республики в составе России), обладая правом на конституцию и другие атрибуты государственной власти, после распада СССР получили формально законодательное право претендовать на особый статус. Края и области могли рассчитывать лишь на место административно-территориальных единиц. Автономные области и округа сначала вообще оказались в правовом вакууме.

Это показало, к чему может приводить подмена принципа социальноэкономической целесообразности нормативно-правовым принципом построения государства. При господстве нормативно-правовых принципов построения государства экономическая составляющая не принимается в расчет при определении статуса, а, следовательно, - и компетенции региона в федеративном государстве. В результате возникает ненормальная ситуация, при которой большинство из 89 формально законодательно равноправных субъектов Российской Федерации не в состоянии обеспечить собственными силами каждодневные потребности населения6, а значит, и претендовать на роль экономически (т.е. реально) равноправных субъектов Федерации.

Вопрос этот сложный, требующий особо внимательного (часто внеэкономического) подхода.

Мы отдаем себе отчет в том, что не существует и не может существовать органического совпадения интересов регионального развития и общегосударственных интересов. Здесь всегда имеются противоречия. Характер противоречий может меняться в соответствии с конкретными условиями того или иного этапа исторического развития страны, но именно разрешение названных противоречий является одной из функций экономического механизма формирования региональной политики федеративного государства.

При этом для Российской Федерации ситуация осложняется тем, что становление российского федерализма и соответственно всех его институтов, включая экономический механизм формирования региональной политики, совпало по времени с кардинальным разрушением не только старой государственности, но и всего хозяйственного механизма ранее существовавшей экономической системы.

Существовавшая планово-нормативная и дефицитная государственная экономическая система пусть недостаточно эффективно, с большими перебоями, но обеспечивала условия жизнедеятельности для всего населения всех регионов огромной страны.

В настоящее время проблема разработки региональной политики для условий См. Маршалова А.С., Марчук Е.А. Новая методика распределения трансфертов//ЭКО. 1995. №9;

Корсунский Б.Л. Проблемы межбюджетных взаимоотношений субъектов Федерации и федерального центра. Хабаровск. 1998. 36с.

российского федерализма часто продолжает рассматриваться в контексте старых политических реалий, когда у центра были большие политические и экономические права7. Именно поэтому во многих документах, касающихся региональной политики, говорится о том, что она должна быть направлена на: выравнивание экономического и социального развития регионов по всем показателям, определяющим уровень жизни населения; формирование эффективных территориальных пропорций, крупных производственных комплексов, создание условий для развития территориальной системы расселения; преодоление диспропорций в развитии народнохозяйственного комплекса и отдельных отраслей на основе сокращения первичной (сырьевой) сферы экономики в пользу вторичной и последующих сфер (обрабатывающей промышленности, сферы услуг, области интеллектуальной деятельности) и др. Важные сами по себе, все эти региональные проблемы требуют для своего решения высокого уровня экономического развития страны, больших материальных средств и особого политического климата, как в центре, так и на местах.

Фактически политику "регионального меценатства" могут позволить себе лишь страны с высокоразвитой экономикой.

Реализация политики выравнивания регионального развития вынуждает федеральные власти постоянно разрешать объективное противоречие типа "эффективность-равенство". В экономическом контексте оно принимает следующий вид: если стремиться к наращиванию темпов экономического роста, то новые заводы следует размещать в высокоразвитых районах, но тогда будет нарастать неравенство районов по уровню развития, а если стремиться к выравниванию этих уровней, то надо вкладывать средства в отсталые районы, что будет снижать темпы экономического роста.

Другими словами, задачи выравнивания и роста альтернативны, их нельзя решать одновременно, а необходимо согласовывать. Если общество решило, что территориальные диспропорции достигли слишком большого размаха и что их надо нивелировать, то оно должно смириться со спадом темпов роста, а если оно заинтересовано в росте макроэкономических показателей, ему надо смириться с ростом межрайонных диспропорций в благосостоянии.

В настоящее время рассчитывать на значительные федеральные вливания не приходится, не существует ни политических, ни социальных, ни экономических предпосылок для разработки региональной политики российского федерализма в контексте наличия больших экономических и политических прав у федерального центра.

Каковы те новые социально-экономические условия, которые определяют целевые установки хозяйственного механизма формирования региональной политики в условиях российского федерализма? Не претендуя на истину в последней инстанции, попытаемся определить несколько взаимосвязанных условий, характеризующих особенности хозяйственного механизма российской экономики после распада СССР, а Мы не касаемся здесь сугубо практических вопросов, связанных с взаимоотношениями федерального центра и субъектов Федерации в области бюджетно-налоговой политики. Названные вопросы будут подробно рассмотрены в параграфе 2.3.

См. Рабочая программа Совета Министров - Правительства РФ на 1993-1995 годы “Развитие реформ и стабилизация российской экономики”//Деловой мир. 1993. 13 августа; Региональный аспект реформы (раздел Программы углубления экономической реформы).//Региональная политика. 1993. № 3. С.3-17;

Программа Правительства Российской Федерации “Реформы и развитие российской экономики в 1995годах”// Вопросы экономики. 1995. № 4. С. 67-160; Указ Президента Российской Федерации от июня 1996 г. № 803 “Об Основных положениях формирования региональной политики в Российской Федерации”//Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 23. Ст. 2756.

также особенности развития регионов России, как субъектов Федерации.

Во-первых, разрушение советской хозяйственной системы привело к потере управляемости экономикой и показало, что, несмотря на обилие принимаемых законов, постановлений, региональных программ, регулирование территориального развития комплексный процесс и не сводится к сумме несвязанных регулятивных воздействий.

Разрозненные, дихотомичные, слабосвязанные действия никогда не приводили к сбалансированному и социально-ориентированному развитию территории, что продемонстрировал как мировой опыт разрешения проблем урбанизации9, так и мировой опыт моно отраслевого развития сырьевых регионов10.

Во-вторых, реализация на практике доктрины экономического саморегулирования экономики означала потерю федеральным центром целеполагающих функций в новой федеративной структуре. Территориальное развитие не может осуществляться в форме стихийного движения регионов к состоянию устойчивости. Как отмечается в ряде исследований,11 в относительно больших и многофункциональных региональных системах существует конфликт интересов (например, хозяйственной деятельности и охраны окружающей среды), а в малых - велики открытость и зависимость от внешних, зачастую разрушительных воздействий.

В-третьих, сами действия по передаче власти из центра на места нередко усиливают социально-экономическую дезинтеграцию экономики России, способствуя возникновению многих центров власти в межрегиональных территориальных образованиях12.

Между тем экономический механизм российского федерализма должен в современных условиях решать задачу стимулирования интеграционных процессов между субъектами Федерации, создавая реальную «вертикаль» федеративных отношений.

Зависимость между административно-территориальным устройством РСФСР и социально-экономической регионализацией в советский период и их влиянием на специфику складывающегося в настоящее время механизма федеративных отношений имеет свои особенности.

В дореволюционное время и в советский период в России административнотерриториальное деление имело в значительной мере политический характер, формируясь под мощным государственным воздействием. При этом административнотерриториальное деление Российской империи, находившееся зачастую в противоречии с факторами социально-экономического развития, и не могло обеспечить самодостаточности воспроизводства отдельных регионов.13 Советский период в основном сохранил сильный политический подход при административнотерриториальном делении, усилив волюнтаристскую составляющую этого процесса 14.

См. Грицай О.В. Западная Европа: региональные контрасты на новом этапе НТР. М.: 1988. 148 с.;

Артоболевский С.С. Региональное развитие в Великобритании. М.: ИГАН, 1992, 145 с.

См. Карпов Л.Н. Новые районы в экономике развитых капиталистических стран. М.: Мысль, 1972, 304с.; Территориально-производственные комплексы: Нижнее Приангарье// М.К. Бандман, В.Д. Ионова, В.Ю. Малов и др. Новосибирск: СО Наука. 1992. 433 с.

Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. М.: УРСС, 1997; Лексин В.Н. Территориальное развитие в понятиях диалектики//Изв. Всесоюзного географ. о-ва. 1984, №6.

Леонов С.Н. Интеграционные и дезинтеграционные тенденции на Российском Дальнем Востоке// Экономическое развитие и международное сотрудничество на Дальнем Востоке России. Хабаровск, 1996.

Административные реформы в России в XVШ-XIX вв. в сравнительно-исторической перспективе. М.:

ИНИОН. 1990. 46 с.

Богомолова Е.В. Управление советской экономикой в 20-е годы: Опыт регулирования и самоорганизации. М.: ИНИОН РАН. 1993. 154 с.

В механизме управления развитием административно-территориальных единиц унитарного (по существу) государства преобладали директивные методы, а вопросы экономической эффективности с позиций территорий являлись второстепенными15.

В условиях экономической реформы усилился процесс формирования новой региональной структуры России. Так, на Дальнем Востоке в марте 1991 года произошло выделение Еврейской автономной области из состава Хабаровского края. В июле 1992 года Чукотский автономный округ был выделен из состава Магаданской области на основе Закона РФ "О непосредственном вхождении Чукотского АО в состав РФ", а Корякский автономный округ, оставаясь в составе Камчатской области, стал непосредственным субъектом Федерации. Последнее событие породило феномен, не наблюдаемый ни в одном федеративном государстве мира - существование одного субъекта Федерации в составе другого!

В этих условиях экономический механизм формирующегося российского федерализма, должен учитывать особенности политической и социальноэкономической регионализации, ориентируясь на достижение баланса федеральных и региональных социально-экономических интересов и оформление их в соответствующих законодательных актах.

Последнее предполагает наряду с разграничением властных полномочий в социально-экономической области между центром и субъектами Федерации, обеспечение каждого уровня власти достаточно стабильными материальными и, в первую очередь, финансовыми ресурсами. Обе проблемы пока еще находятся в процессе решения, и это негативно отражается как на вертикальных, так и на горизонтальных социально-экономических отношениях в Российской Федерации.

Вертикальные социально-экономические отношения представлены федеральным уровнем власти, являющимся институциональной формой защиты интересов большинства населения на всей территории государства. Именно центр обеспечивает создание внутреннего рынка государства, начиная с организации денежной системы и кончая обеспечением функционирования энергетического комплекса, системы путей сообщения и т.п. Это следует подчеркнуть особо, поскольку достаточно распространенной является точка зрения о том, что определяющим элементом федеративных структур являются горизонтальные связи между субъектами Федерации.

Функции федерального уровня состоят в создании благоприятного общеэкономического климата в стране, направленного на стимулирование процесса воспроизводства. Косвенно это создает благоприятную среду и для эффективного функционирования воспроизводственных комплексов субъектов Федерации.

Горизонтальные социально-экономические отношения между субъектами Федерации экономически соединяют в единое целое функционирование относительно обособленных региональных воспроизводственных комплексов страны.

В настоящее время даже с формально-юридической стороны не созданы условия для формирования реальных основ экономического механизма российского федерализма. Не существует узаконенных единообразных критериев предоставления льгот по федеральным налогам и кредитам, а также принципов финансирования из бюджета региональных программ и выделения субъектам Федерации субвенций и дотаций. Не определены объективные основы дифференциации ставок, нормативов отчислений от федеральных налогов в региональные бюджеты. В рамках финансового года отсутствуют нормативные акты по процедуре согласования текущей взаимосвязи федерального и территориальных бюджетов и т.п.

Шнипер Р.И. Регион. Экономические методы управления. Новосибирск: Наука. 1991. С.125.

В условиях подобной общеэкономической неопределенности, отягощенной перманентным дефицитом бюджетов всех уровней власти, необходимо выделить наиболее актуальную составную часть государственной региональной политики.

Подобный подход, с одной стороны, - позволит сконцентрировать ограниченные ресурсы на наиболее важных участках, а с другой, - определиться с созданием эффективной, дающей реальные результаты системы мероприятий в области государственного регулирования регионального развития и межрегиональных отношений в Российской Федерации.

Важнейшим направлением государственной региональной политики при этом становится помощь со стороны государства проблемным регионам, находящимся в наиболее кризисном состоянии. В первую очередь - депрессивным районам, объективно требующим федеральной поддержки.

1.2. Депрессивный район как особый тип проблемных территорий Необходимость целенаправленной государственной региональной политики в настоящее время никем не оспаривается. Более того, в правительственных Постановлениях последнего времени неоднократно указывалось на необходимость поддержки проблемных регионов, оказавшихся в наиболее сложной социальноэкономической ситуации. Так в утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996г. “Основных положениях формирования региональной политики в Российской Федерации” в числе основных целей этой политики поименовано «выравнивание условий социально-экономического развития регионов»16.

трудноразрешима в силу наличия как минимум трех причин.

Во-первых, следует признать, что ни в Советском Союзе, ни в Российской Федерации не было разработано единой для страны программы подъема проблемных регионов. Концепция программы помощи подобным территориям в настоящее время лишь создается17.

Во-вторых, несмотря на появившийся в последнее время в отечественной литературе определенный интерес к выделению проблемных районов18, анализ социально-экономической ситуации в субъектах Российской Федерации не носит еще прикладного, рекомендательного характера для построения программ. Отсутствует позитивный опыт разработки программ и механизмов поддержки проблемных территорий.

В-третьих, в официальных правительственных документах и в научной литературе не выработано единого критерия для определения проблемного района. Не существует ни четкого определения данного понятия, ни четкой классификации проблемных районов как у нас в стране, так и в странах с рыночной экономикой.

Проблемными, или кризисными ареалами обычно называют территории, развитие которых регулируется государством. Эти территории дифференцируют или Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 23. Ст. 2756.

Былов Г.В., Смирнягин Л.В. Программа помощи депрессивным районам (проект концепции)// Федерализм и региональная политика: проблемы России и зарубежный опыт. Вып.3, Новосибирск:

ЭКОР. 1996. С.172-188.

Куперштох В.Л., Соколов В.М., Ягольницер М.А. Проблемы проблемного региона// ЭКО, №4, 1997, с.96-112.

по отраслевому (сельскохозяйственные, промышленные, индустриально-аграрные), или по "генетическому" принципу, учитывающему динамику изменения экономических показателей19.

С нашей точки зрения последний подход более логичен. Используя его, выделяют депрессивные и слаборазвитые (относительно других) районы.

Депрессивными считаются районы, охваченные структурным кризисом, которые некогда развивались и укрепляли национальную экономику, а затем стали кризисными, уступив свое лидерство другим районам. Именно утрата ведущих позиций, структурный кризис экономики и связанные с этим трудности обозначают депрессивное состояние территории. В отличие от депрессивных, слаборазвитые районы никогда не влияли на экономику стран. Они являлись либо аграрными (при этом уровень развития сельского хозяйства был невысок), либо поставщиками материальных ресурсов для развитых регионов.

Современная государственная региональная политика зародилась в 1920-е годы в странах Западной Европы именно как реакция на возникновение первых депрессивных территорий. Ими являлись в основном районы сосредоточения старых отраслей промышленной революции - угледобычи, черной металлургии, текстильной промышленности. Правительства в это время ориентировались на разработку и реализацию разовых программ помощи депрессивным районам20.

Окончательно региональная политика в развитых капиталистических странах оформилась под воздействием мирового экономического кризиса 1929-1932гг. Кризис проявлялся территориально весьма неравномерно, особенно глубоко задев районы концентрации именно традиционных отраслей. Усилия государств направлялись на стабилизацию положения старых отраслей, хотя предпринимались и шаги по развитию инфраструктуры, подготовке и переподготовке кадров. Первый закон о региональной политике (Special Areas Development Act) был принят в Великобритании в 1934 году21.

В других странах Западной Европы, хотя и реализовывались отдельные программы, региональная политика в предвоенный период законодательно не оформилась.

Подчеркнем, что региональная правительственная политика, официально оформленная в Великобритании в 1930-е гг., а в других западноевропейских странах и США - в 1950-е, с самого момента своего возникновения уделяла особое внимание развитию именно депрессивных районов и ареалов.

Уже на первых этапах реализации государственной региональной политики проявляется ряд расхождений между практикой и теорией региональной политики.

Помогая депрессивным районам, государство стремится решать в основном социальные задачи, но экономические льготы предоставляются не населению, а конкретным компаниям, ориентированным в свою очередь на достижение собственных экономических целей. Как следствие, многие компании, получающие льготы, стремятся лишь к использованию ограниченного набора ресурсов (например, дешевой рабочей силы), а не к развитию района или интеграции в местную экономику.

Данный факт следует принимать в расчет российским исследователям и практикамрегиональщикам при разработке программ развития депрессивных районов.

Следует учитывать и существующий опыт районирования депрессивных Артоболевский С.С. Государственное регулирование развития депрессивных районов в развитых странах (на примере Западной Европы)// Федерализм и региональная политика: Проблемы России и зарубежный опыт. Вып.3, Новосибирск: ЭКОР. 1996. С.232.

Temple M. Regional Economics. London: St. Martin's Press, 1994, p.230-239.

Armstrong H., Taylor J. Regional Economics and Policy. London: Harvester Wheatsheaf, 1993, p.363.

территорий, накопленный в странах с рыночной экономикой.

В 1950-1960гг. выделялись обширные депрессивные районы, в пределах которых осуществлялась дополнительная градация ареалов по интенсивности мер региональной политики. Например, в Великобритании к концу 1960-х гг. в Шотландии и Северном районе существовали "специальные ареалы развития", "ареалы развития" и "ареалы промежуточного уровня развития" (в порядке убывания объема государственной помощи). Эти ареалы покрывали всю территорию провинций22.

В 1970-1980гг. в связи с сокращением финансовых возможностей государств стала преобладать тенденция к сокращению размеров проблемных районов. В 1980-е годы в странах с рыночной экономикой упор делался на использование внутренних ресурсов депрессивных районов. Региональная политика в значительной мере начинает ориентироваться на поддержку мелкого бизнеса, поскольку местные фирмы обладают значительно более высоким эффектом регионального мультипликатора.

Однако во многих депрессивных районах внутренние ресурсы развития весьма ограничены. Кроме периферийности расположения районов в национальной экономике, узости местного рынка, мощным ограничителем служит сама история их экономического развития.

Отсутствие индивидуальной хозяйственной деятельности и инициативы, навыки только коллективного труда зачастую вызывают нехватку лиц, способных организовать и успешно возглавить собственное дело, использовать местные ресурсы. Так С.С.Артоболевский отмечает, что даже в развитых капиталистических странах Западной Европы в депрессивных районах у населения нет ни навыков, ни опыта самостоятельной хозяйственной деятельности. Поэтому в депрессивных районах возникает внутренний социально-психологический барьер развития. В таких условиях некому "принять" помощь на этом направлении региональной политики 23. Для России подобная проблема будет, по-видимому, еще более острой.

Необходимо отметить еще один аспект реализации государственной региональной политики помощи депрессивным районам, который может являться весьма актуальным для российской экономической действительности.

В условиях, когда государственную помощь получают лишь небольшие по площади проблемные районы, могут обостряться проблемы прилегающих территорий.

Желание получить государственную поддержку стимулирует компании концентрировать свои капиталовложения в официально выделенных "ареалах развития". Условия размещения производства в этих ареалах лишь немногим хуже, чем на прилегающих территориях. Следствием таких действий является резкое ухудшение положения территорий, прилегающих к "ареалам развития".

Именно стремлением избежать подобного следствия можно объяснить действия правительства Великобритании по выделению в 1960-е гг. по периферии "ареалов развития" новой категории проблемных территорий ("ареалов промежуточного уровня" или "серых ареалов"). Для них также предусматривались меры социальноэкономического стимулирования. В противном случае возможно было ожидать быстрой стагнации этих территорий, что могло бы привести к "расползанию" депрессивных районов по территории страны24.

В России кризисное состояние экономики в целом привело к тому, что в любом Regional Problems and Policies in the United Kingdom. Organization for Economic Cooperation and Development. OECD. Paris. 1994. P.90.

Артоболевский С.С. Государственное регулирование развития депрессивных районов в развитых странах// Федерализм и региональная политика. Вып. №3, Новосибирск, ЭКОР, 1996. С.244.

См. Артоболевский С.С. Региональное развитие в Великобритании. М.: ИГАН. 1992. 145 с.

районе страны можно найти ареалы, проблемы которых не только желательно, но и целесообразно решать как с региональной, так и с федеральной точки зрения. А так как получение статуса депрессивного района позволяет органам управления территории получить дополнительные ресурсы, то региональные власти стараются доказать, что именно их районы требуют официального включения в список депрессивных. Однако ресурсы государства всегда ограничены и для каждого этапа развития страны в ходе разработки региональной политики требуется четко учитывать цели и возможности государства, использовать различные методы и механизмы принятия решений на основе законодательной и нормативной базы.

Типологизация субъектов Федерации, выявление с ее помощью депрессивных регионов, определение путей их развития и экономических рычагов решения (или создания условий для решения) важнейших проблем становится главным моментом в региональной политике государства.

До настоящего времени в России не существует официально принятого перечня депрессивных районов, их группировки и типологизации.

Возможно использование двух подходов к выделению депрессивных регионов:

пространственного и структурного. Пространственный подход базируется на анализе проблем на всей территории России. При этом состояние экономики, социальных, экологических и других проблем как центральных, так и периферийных частей на отдельных территориях России не позволяет ограничиваться выделением только субъектов Федерации в проведении региональной политики. Требуется построение многоуровневой системы, охватывающей всю страну, объединяющей отдельные субъекты, их составные части и территориальные сочетания, которые полностью или частично занимают пространство смежных территориально-административных единиц.

Использование пространственного подхода позволяет выделить депрессивные таксоны трех уровней:

- зональный (межрегиональный), объединяющий совокупность субъектов Федерации, выступающих при определенных условиях как единый депрессивный район, иногда - пограничные смежные районы субъектов Федерации, оцениваемые как единый депрессивный район;

- региональный (субъектный), включающий края, области, республики, автономные округа и автономную область России;

- местный (локальный), охватывающий в основном внутренние низовые административные районы и районы отдельных городов.

Именно состояние регионального (субъектного) уровня определяет как эффективность применяемых мер региональной поддержки, так и эффективность государственной региональной политики в отношении депрессивных районов в целом.

Структурный подход основывается на анализе структурных изменений хозяйства, рынков сбыта конкретных районов и позволяет выделить две группы депрессивных районов (см. схему 1.2.1.):

- "дореформенные", упадок которых начался в дореформенный период, а реформы ухудшили их положение, - "новые", которые в дореформенный период развивались, но в последние годы (в основном в связи со структурными изменением хозяйства, рынка сбыта их продукции и(или) условий выхода на рынок) оказались в состоянии стагнации и не имеют возможности для самостоятельного выхода из депрессивного состояния.

Другими словами, новый депрессивный район - это район, который перестал последовательно развиваться по экономическим, социальным, политическим и другим стандартам и не может самостоятельно выйти из депрессивной ситуации без чрезвычайной, специальной поддержки государства. К числу "новых депрессивных" относятся и районы, оказавшиеся в силу развернувшихся в реформируемой России политических процессов в числе новых субъектов Федерации. Эти районы, подобно Еврейской автономной области, будучи выделенными из хозяйственных связей краев и областей, сразу попали в депрессивную ситуацию. Для них были оборваны как связи в региональной системе страны, так и те органические связи, которые были достаточно эффективны в рамках прежних взаимоотношений этих новых субъектов Федерации с регионами, из которых они выделились.

Одна из особенностей экономического и социального состояния России состоит в том, что сегодня практически невозможно выделить благополучные субъекты Федерации. Практически каждый район может претендовать на отнесение себя по тем или иным характеристикам к нуждающимся территориям. Поэтому депрессивность территории должна оцениваться не только по динамике ухудшения экономических показателей, характеризующей состояние экономики района в прошлом, но и сравниваться с состоянием других районов, социально-экономическая ситуация в которых также далека от благополучия.

В качестве критериев при выделении депрессивных районов целесообразно рассматривать:

- федеральный уровень значимости проблемы, сложившейся в том или ином регионе;

- остроту проблемы, нерешенность которой создает угрозу для социальноэкономической обстановки в стране, может привести к политической нестабильности или экологической катастрофе;

- невозможность решения проблемы в рамках субъекта Федерации, то есть необходимость внешнего вмешательства, прежде всего со стороны федерального центра.

Схема 1.2.1. Группировка проблемных районов Вопрос формирования системы показателей и экономических критериев, используемых для выделения депрессивных районов, также к настоящему времени не разрешен. В Аналитическом управлении при Президенте РФ под руководством Л.В.Смирнягина были подготовлены предварительные материалы для обсуждения на заседании Комиссии по региональным проблемам России при Президентском совете 25.

Ряд аналитических работ в этом направлении был выполнен в ИЭиОПП СО РАН.

Мы разделяем сомнение Бандмана М.К., Гузнера С.С. и Селиверстова В.Е., что никакой (даже самый современный) инструментарий не позволяет автоматически вынести окончательный диагноз относительно "прогрессивности" или "отсталости" ("депрессивности") отдельных районов прежде всего в силу невозможности объективно учесть, оценить и сопоставить все условия развития в единстве и взаимозависимости. Поэтому работа по выделению проблемных районов может и должна быть разделена на две основные части: формальную и экспертную 26.

Формальная часть позволяет среди всего множества регионов (субъектов Федерации) выделить районы, находящиеся в "пограничном" (маргинальном) состоянии. Этот уровень можно определить с помощью формальных показателей развития, улавливаемых статистикой. На этом этапе необходимо дать объективные оценки социально-экономических, экологических и других аспектов развития районов России и сконцентрировать внимание на наиболее проблемных. Другими словами, на данном этапе из 89 субъектов Федерации необходимо выбрать 20-30, которые по формальным критериям являются наиболее неблагополучными.

Затем начинается неформальная, экспертная часть работы по типологизации регионов. На этом этапе могут рассматриваться дополнительные требования и сомнения относительно того, почему тот или иной район России не попадает в список отсталых или депрессивных, особенно в том случае, если это может повлиять на выделение федеральной помощи. При этом в аналитическую работу по окончательному определению первоочередных объектов региональной федеральной помощи могут вовлекаться дополнительные методы исследования и экспертизы.

Практика сочетания точных количественных и экспертных методов при принятии окончательных решений широко распространена во многих странах, но состав показателей "депрессивности" не является раз и навсегда определеным. В Западной Европе основным критерием при отнесении района к депрессивным первоначально служил уровень безработицы в нем. В настоящее время он остается основным, дополнившись комплексом социально-экономических и экологических показателей.

В целом показатели, использующиеся в качестве критерия при выделении проблемных районов, характеризуют две группы факторов: качество жизни населения и уровень развития хозяйства в регионе.

В число рассматриваемых показателей качества жизни исследователи и официальные органы власти включают уровень безработицы и душевых доходов, жилищные условия и наличие социальной инфраструктуры, состояние системы образования и здравоохранения. Во многих странах учитываются демографические показатели, перспективы развития и географическое положение района. В последние годы в число важнейших показателей выдвигается и состояние окружающей среды.

Былов Г.В., Смирнягин Л.В. Программа помощи депрессивным районам (проект концепции)// Федерализм и региональная политика: проблемы России и зарубежный опыт. Вып.3, Новосибирск:

ЭКОР. 1996. С.172-188.

Бандман М.К., Гузнер С.С., Селиверстов В.Е. Федеральная помощь депрессивным и отсталым регионам России// Федерализм и региональная политика: проблемы России и зарубежный опыт. Вып.3, Новосибирск, 1996, с.204-205.

Уровень развития хозяйства района характеризуют показатели производства на душу населения, отраслевая структура хозяйства, развитие экспортных (для конкретного района) производств и инфраструктуры27.

С нашей точки зрения при характеристике депрессивности состояния региона следует использовать небольшое число показателей, характеризующих основные критерии "проблемности":

- спад производства, показывающий, что экономика района охвачена структурным кризисом;

- высокую безработицу, превышающую среднероссийские показатели;

- низкий душевой доход.

Для России значение третьего показателя (душевого дохода) становится особенно важным. Дело в том, что в настоящее время среднедушевые доходы населения различных регионов России различаются в 10-15 раз.

Однако уровень жизни определяется не суммой денег, а тем набором товаров, который можно на них реально приобрести. Так как стоимость набора прожиточного минимума различается в разных районах страны в 4-6 раз, то истинную ценность среднедушевых денежных доходов можно измерить числом наборов прожиточного минимума, которые возможно купить на среднедушевой доход. Тенденция изменения данного показателя, называемого нами покупательной способностью среднедушевого дохода (ПС) показывает, куда реально движется уровень жизни населения в регионе.

По данным Всероссийского центра уровня жизни средний душевой доход по России (902 рубля) в 1 квартале 1998 года позволял купить 2,5 набора прожиточного минимума. В 4 квартале 1998 года среднедушевой доход увеличился до 1136 рублей, но среднестатистическому гражданину России это позволило приобрести лишь 1, набора прожиточного минимума. Если в начале 1998 года в девяти субъектах Федерации покупательная способность превышала среднюю по России, то к концу года число относительно благополучных регионов сократилось до семи28.

Попытаемся разобраться, какой реально смысл заключают в себе статистические цифры покупательной способности среднедушевого дохода. При значениях покупательной способности среднедушевого дохода выше "4", семьи имеют бюджет высокого достатка29. Выбор продуктов питания определяется не соображениями экономии, а личными пристрастиями. В России в начале 1998 года только 4 региона имели уровень покупательной способности среднедушевого дохода населения выше "4" - Москва (8,21), Тюменская область (6,06), Ямало-Ненецкий (4,7) и Ханты-Мансийский (4,5) автономные округа. К концу года лишь население г.Москвы продолжало оставаться в этой группе и имело уровень ПС равный 5,29.

Уровень ПС от "2" до "4" позволяет жить скромно, но достойно. По итогам квартала 1998 года, подобный уровень ПС наблюдался в 28 субъектах Федерации (от 2,03 в Смоленской и Орловской областях, до 2,72 в Самарской области). К концу года в числе регионов с обеспеченным населением остались лишь Тюменская область (индекс ПС - 3,53), Ямало-Ненецкий (3,17) и Ханты-Мансийский (3,16) автономные округа, а также Самарская область (2,04). Когда душевой доход позволяет купить набора прожиточного минимума, семья выходит на уровень минимального Подробнее см. Корсунский Б.Л. Проблемный регион в условиях перестройки (опыт Еврейской автономной области)// Вестник ДВО РАН, №5, 1998.

Савин А. Потребительский бум нам пока не грозит// Известия, 15 апреля 1998г.; Покупать неспособны// Известия, 30 января 1999г.

При уровне покупательной способности свыше "6" у семей нет проблем с покупкой необходимых промышленных товаров.

потребительского бюджета, что позволяет нормально питаться, пользоваться жизненно необходимым набором благ и услуг.

Уровень покупательной способности населения в диапазоне от "1,5" до "2" присущ регионам с малообеспеченным населением. Он характеризует тот вид бедности, когда угрозы недоедания нет, но любая покупка одежды или товаров длительного пользования, наносит ущерб рациону семьи. В начале 1998 года в состав регионов с малообеспеченным населением входило 38 субъектов Федерации. К концу года уровень покупательной способности в 21 из этих регионов снизился ниже 1,5, а сами регионы пополнили список регионов с бедным населением.

На начало 1999 года в 66 субъектах Федерации уровень покупательной способности среднедушевого дохода не позволял приобрести 1,5 набора прожиточного минимума. Критической может быть признана ситуация в регионах с уровнем покупательной способности среднедушевого дохода менее 1 (см. табл. 1.2.1).

Уровень покупательной способности среднедушевого дохода в регионах с Источник: Данные Всероссийского центра уровня жизни.

Особо отметим, что из 17 регионов с наиболее бедным населением свыше половины составляют субъекты Федерации, получившие свой новый статус в перестроечное время (Еврейская автономная область, Корякский, Чукотский автономные округа и другие). Именно эти регионы претендуют на титул "новых депрессивных регионов" России, резко обостряя проблему взаимоотношений федерального центра и субъектов Федерации, в очередной раз свидетельствуя об ущербности государственной политики (экономической, социальной, политической, национальной) в отношении депрессивных образований. Депрессивные районы реципиенты федеральной финансовой помощи. Для них вопросы формирования эффективной региональной политики и взаимоотношений с центром приобретают жизненную важность и, как следствие, требуют пристального рассмотрения.

ВЫВОДЫ:

1. Не существует и не может существовать органического совпадения интересов развития регионов и общегосударственных интересов. Характер противоречий может меняться в соответствии с условиями конкретного исторического этапа развития страны, но именно разрешение названных противоречий является главной функцией экономического механизма формирования региональной политики федеративного государства. Последнее всегда должно осуществлять контроль за обеспечением на всей его территории системы социальных гарантий, признанных общественно необходимыми.

2. В российских условиях общеэкономической неопределенности, отягощенной перманентным дефицитом бюджетов всех уровней власти, важнейшим направлением государственной региональной политики должна стать помощь проблемным регионам, находящимся в наиболее сложном состоянии. В первую очередь - депрессивным районам, объективно требующим федеральной поддержки.

3. В настоящее время практически каждый российский регион может претендовать на отнесение себя по тем или иным характеристикам к нуждающимся территориям. Поэтому депрессивность территории должна оцениваться не только по динамике ухудшения экономических показателей, характеризующей состояние экономики района в прошлом, но и сравниваться с состоянием других районов, социально-экономическая ситуация в которых также далека от благополучия.

4. До настоящего времени в России не существует официально принятого перечня депрессивных районов, их группировки и типологизации. Показатели, использующиеся в качестве критерия при выделении проблемных районов должны характеризовать две группы факторов: качество жизни населения и уровень развития хозяйства в регионе. При характеристике депрессивности состояния региона следует использовать небольшое число показателей, характеризующих основные критерии "проблемности": спад производства; высокую безработицу; низкий душевой доход.

Глава 2. РЕГИОНАЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

И РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА

Развитыми странами с рыночной экономикой накоплен определенный опыт государственной помощи депрессивным территориям. Для современной российской действительности проблема государственной поддержки депрессивных районов приобретает особую остроту. Она осуществляется не только в условиях дефицита бюджетов всех уровней власти, но и при одновременной трансформации системы государственного территориального планирования в систему регулирования территориального развития. Необходимо определить принципиальную возможность совместимости понятий и методов, используемых в теории и практике регионального регулирования, найти те рациональные зерна в реализации региональной политики капиталистических государств в отношении депрессивных районов, использование которых позволило бы минимизировать возможные издержки переходного периода в российской действительности. Для целей совершенствования механизма реализации региональной политики, необходимо рассмотреть критические параметры воздействия на хозяйственный комплекс регионов, оценить финансовые взаимоотношения депрессивных регионов и федерального центра.

2.1. Регулирование регионального развития и региональная политика Экономическая и особенно социальная жизнь в регионах во многом определяется деятельностью государства. Воздействие государства на региональное развитие идет по двум “линиям”: спонтанного регионального влияния и реализации осознанной региональной политики.

Понятие “региональная политика” сформировалось за рубежом, хотя и в значительной степени под влиянием советского опыта. Долгое время в российской литературе эти слова прочно ассоциировались с зарубежной, прежде всего капиталистической, экономикой (за единичными, хотя и авторитетными исключениями - см. работы Н.Н.Некрасова, Э.Б.Алаева). Анализ зарубежного опыта при этом носил скорее критический, чем прикладной характер.

В последнее время стала широко осознаваться необходимость для Российской Федерации сознательной, четко сформулированной региональной политики как комплекса взаимоувязанных концепций и мероприятий. Выработка такой политики требует, с одной стороны - внимательного анализа зарубежного опыта, а с другой, критической оценки российских экспериментов в части государственного регионального реформирования.

Это тем более важно, что неосознанное воздействие государства на развитие регионального хозяйства зачастую оказывается масштабнее самой региональной правительственной политики. Главная причина этого заключается в том, что хотя большинство осуществляемых государством мер и не преследует достижения какихлибо региональных целей, но любая, даже чисто отраслевая, правительственная программа или закон находят свое определенное пространственное выражение, ведь каждый рубль федерального бюджета обязательно имеет территориальную привязку и "оседает" на какой-либо территории30.

В тоже время некоторые меры государства бывают направлены на достижение именно пространственных целей - ускорение (реже - ограничение) развития отдельных районов, ареалов, центров, их переструктуризацию, создание экономической и социальной инфраструктуры...

Во всех развитых капиталистических странах региональная политика выступает не как набор отдельных законов и программ, а как целостная система мер, охватывающих всю территорию страны и имеющих стройную организационную структуру. К сожалению, региональная наука не сумела до настоящего времени обобщить результаты многолетних теоретических дискуссий о содержании “региональной политики” и дать краткое и емкое ее определение. Так, один из обзоров ОЭСР прямо констатирует отсутствие единого определения понятия “региональная политика”31.

Примером этого является широко применявшееся с 70-х годов во всех развитых капиталистических странах государственное стимулирование развития мелкого бизнеса. Особое внимание уделялось при этом развитию фирм высоких технологий. Формально льготы, декларированные для мелкого бизнеса, доступны на всей территории страны, но наибольшие возможности получили фирмы, сосредоточившие значительную часть науки, высшего образования, НИОКР. Естественно, что особые возможности развития мелкого бизнеса при этом получили столичные районы. Таким образом, стремление ускорить развитие мелкого бизнеса способствовало одновременно и усилению региональных социальноэкономических диспропорций. См. Региональное развитие в капиталистических странах в условиях НТП.

М., 1989.

См. Буржуазная региональная теория и государственно-монополистическое регулирование размещения производительных сил (критический анализ). М.: Мысль. 1981. C. Мы будем придерживаться более или менее общего понимания региональной политики как государственных мероприятий по перераспределению ресурсов между районами страны ради достижения заданных (общенациональных) целей.

Нам импонирует подход А.Б.Савченко, трактующего региональную политику как сознательное программирование регионального развития с постановкой целей, планированием, регулированием и т.п., что придает развитию по его словам “естественно-искусственный” характер. Однако, мы не согласны с тем, что данный автор отводит решающую роль “искусственной” составляющей, - “вне политики нет регионального развития”32. Естественноисторические процессы, в том числе и с восходящей траекторией первичны, а попытки целенаправленного воздействия на них, независимо от их результативности, - вторичны.

Более развернутое каноническое определение региональной политики должно отразить как минимум три основные элемента региональной политики как общественного явления: ее объект, субъект и направленность.

Наиболее общим объектом региональной политики являются регионы территориальные части страны, отличающиеся друг от друга географическими (природными и социально-экономическими) условиями и определенной внутренней целостностью (в том числе трудноуловимой, но крайне важной самоидентификацией местного населения в качестве обособленного регионального сообщества, с особой системой интересов и особыми национально-региональными мотивами поведения).

Несмотря на то, что регион является наиболее общим объектом региональной политики, мы согласны с мнением А.М.Лаврова33, что необходимо различать его конкретное наполнение, в качестве которого может выступать население или бизнес (предприятия и организации). Исходя из такого понимания объекта региональной политики становится понятным, что сущность и методы региональной политики во многом определяются не тем, какие регионы подвергаются ее воздействию, а тем, что (кто) подвергается.

В связи с этим замечанием рассмотрим вопрос о субъекте региональной политики. Как правило, ограничиваются выделением двух основных субъектов государственной региональной политики - государства и региональных органов власти.

Первое проводит региональную политику в отношении различных частей страны (не обязательно административных) с помощью общенациональных органов государственной власти, вторые - на субнациональном уровне (уровне субъекта Федерации) осуществляют региональную политику в отношении находящихся под их юрисдикцией территорий.

Иногда среди субъектов региональной политики рассматривают монополии, ТНК или министерства и ведомства, выделяют и местный уровень проведения региональной политики при наличии оформившихся социальных сил, реализующих способность и право данной территории на самоуправление34.

Мы считаем, что региональная политика - это особый вид государственной политики, поэтому в качестве ее субъектов рассматриваем государство и региональные органы управления.

Савченко А.Б. Региональное развитие и региональная политика// География и проблемы регионального развития. М.: ИГ АН СССР, 1989. C.31.

Лавров А.М. Методологические проблемы региональной политики: опыт сравнительного анализа// Регион: экономика и социология. 1995. № 2. С. 6.

Грицай О.В., Иоффе Г.В., Трейвиш А.И. Центр и периферия в региональном развитии. М.: Наука, 1991, С.108; Велинг Х.Г. Муниципальная политика/Региональное управление: зарубежный опыт. М.: Луч, 1994. С. 52-62.

При проведении региональной политики государство уделяет особое внимание социальным диспропорциям между районами, ареалами, городами или внутри них.

Делаются попытки не допустить острых региональных диспропорций в уровне занятости, доходах, обеспеченности жильем, возможностях рекреации и т.п., то есть в том, что в совокупности можно назвать “качеством жизни”. Вместе с тем, региональная политика решает и экономические задачи. Ее цель при этом - стимулировать хозяйственную деятельность и вовлечь в оборот ресурсы, не дающие быстрой отдачи.

Именно в рамках региональной политики осуществляется структурная перестройка хозяйства депрессивных районов, осваиваются новые территории, ускоряется использование природных ресурсов страны.

В настоящее время развернутая региональная политика проводится практически всеми развитыми капиталистическими странами, в том числе и в малых странах Западной Европы, имеющими сравнительно однородные природные условия.

Значимость региональной политики35 показывают и результаты опросов компаний, переместивших свои мощности или рассматривающих вопрос о необходимости миграции в развивающиеся регионы страны36.

История региональной политики как самостоятельной деятельности государства насчитывает лишь около 60 лет, и это не слишком много, чтобы судить об основных закономерностях ее изменения на разных этапах общественного развития.

Однако, за немногим более чем полувековую свою реализацию на Западе региональная политика прошла путь от становления в системе государственного регулирования (наряду с общеэкономической, аграрной, социальной, демографической политиками) через расцвет в период всеобщего всплеска интереса к планированию до коренной перестройки на рубеже 80-х годов (Табл. 2.1.1.).

История региональной политики знала периоды подъемов (начало 30-х годов, 50-60-е годы) и спадов (70-80-е годы), интерес к ней повышался в периоды кризисов.

Но неизменным оставался компенсирующий характер, проводимой государством региональной политики, нацеленность ее на смягчение пространственных диспропорций, хотя акценты в целевом блоке региональной политики на различных этапах развития общества менялись.

Первоначально целями региональной политики провозглашалось выравнивание уровня экономического и социального развития различных частей страны и качества жизни населения, сокращение безработицы в отсталых и депрессивных районах37.

Однако, хотя социальные задачи формально сохраняли свою первостепенную значимость, тезис о пространственном выравнивании условий жизни населения стал терять свою привлекательность уже через несколько лет после начала реализации реальной региональной политики развитыми странами Запада. Цели региональной политики в это время начали формулироваться более осторожно.

Хотя и говорят, что отсутствие политики есть тоже своего рода “политика”, авторам не известны свидетельства того, что подобная “отрицательная политика” приводила бы к позитивным результатам.

Nishifuji N. Policy and planning of regional development in Japan. Economic Planning Agency. Series B, № 18. 1995. 34 p.

Йоуке ван Дейк, Ян Остерхавен. Прошлое, настоящее и будущее голландской региональной политики// Регион: экономика и социология. 1995. 2. С.158-178; Hall P. Urban and Regional Planning. London:

Routledge. 1994. P.90-115.

Так во Франции, где переход к целенаправленному систематическому воздействию государства на территориальную структуру начался сразу после второй мировой войны, среди целей региональной политики на ранних этапах ее проведения называлось обеспечение равных экономических и социальных условий для всей территории страны (обеспечение “паритета” районов). Но довольно скоро было признано, что реально политика устройства территории может стать лишь средством предотвращения “такого углубления региональных диспропорций, которое стало бы опасным с экономических и социальных точек зрения, например дальнейшей концентрации экономического, интеллектуального, политического и административного потенциала в столице и обезлюдения некоторых районов”38.

В ФРГ единая государственная региональная политика сформировалась довольно поздно. Еще в конце 60-х годов ее цель заключалась в том, чтобы “создать оптимальную региональную структуру хозяйства и мобилизовать неиспользуемые или плохо используемые факторы производства для роста всей экономики”39. Главная нацеленность региональной политики состояла в выравнивании уровней экономического и социального развития динамичных и структурно-слабых районов.

Однако, уже в начале 70-х годов в Федеральной программе организации пространства в качестве главной задачи выдвигалось не создание новой структуры, а совершенствование уже имеющейся40.

Изменчивость целей региональной политики в различные периоды времени явление нормальное.

Мы согласны с Лавровым А.М., отмечающим, что “прикладные цели региональной политики - это преломленные через сеть территориальных единиц ее общие цели и направления... Фактически формулирование прикладных целей региональной политики представляет собой процесс отбора по тем или иным принципам и критериям регионов, нуждающихся в позитивной или негативной дискриминации ради достижения поставленных (общенациональных - прим. наше) целей”41.

При такой трактовке сущности целей региональной политики становится понятной ее глубокая двойственность и противоречивость. С одной стороны региональная политика направлена на смягчение многочисленных социальных проблем в различных регионах, с другой, - ее “благотворительные цели” неминуемо вступают в противоречие с общей экономической и, в частности, промышленной политикой государства. Основная забота государства - улучшение макроэкономических показателей. В условиях развивающего кризиса эти приоритеты неминуемо ведут к забвению интересов проблемных районов, выдвигая на первый план проблемы повышения эффективности экономики.

В развитых капиталистических странах выделяется четыре традиционных направления региональной политики: развитие депрессивных районов; подъем слаборазвитых районов; регулирование развития крупнейших городских агломераций;

освоение новых территорий.

Павлова М.А. Региональная политика Франции М.: Наука. 1974. С.56.

Ходов Л.Г., Паньков В.С. Проблемы государственно-монополистичского регулирования экономики ФРГ. М.: Изд-во МГУ, 1977. С.237.

Грицай О.В., Иоффе Г.В., Трейвиш А.И. Центр и периферия в региональном развитии. М.: Наука, 1991, С. 116.

Лавров А.М. Методологические проблемы региональной политики: опыт сравнительного анализа// Регион: экономика и социология. 1995. № 2. С.11.

Характерные черты региональной политики развитых капиталистических стран Декларированные Преобладание социальных целей. Преобладание экономических целей.

Характерные объекты Выделение четырех основных типов Сокращение числа проблемных Основные методы 1. Концентрация основных рычагов 1. Опора на рыночные механизмы.

Способы 1. Ограничение или стимулирование 1. Большее внимание стимулированию регулирования роста крупных предприятий, мелкого и среднего бизнеса, большая Источник: составлено по Государственное регулирование размещения производительных сил в капиталистических странах. М.: Мысль, 1975, 424 с.; Артоболевский С.С. Цели, объекты и методы региональной политики в развитых капиталистических странах// Изв. АН СССР сер. геогр. 1989. №4;

Грицай О.В. Западная Европа: региональные контрасты на новом этапе НТР. М.: Наука, 1988. 148 с.;

Государственное воздействие на размещение производительных сил в капиталистических странах. М.:

Наука, 1970. 136 с.; Современные формы хозяйствования: зарубежный и отечественный опыт. М.,1993, 152 с.; Nishifuji N. Policy and planning of regional development in Japan. Economic Planning Agency. Series B, 18. 1995; Cities and nation: planning issues and policies of Korea/ Ed. by G.Lee, H.Kim. - Anyang: KRIHS, 1995, 510 p.

Возникновение депрессивных районов связано с кризисом основных отраслей региональной специализации, являющихся одновременно и главными отраслями промышленности и хозяйства. Первоначально к отраслям специализации относились отрасли, возникшие в период промышленной революции (угледобыча, черная металлургия, судостроение, текстильная промышленность). В ходе научно-технической революции кризис охватил и более современные отрасли (автомобилестроение, ряд подотраслей химии и общего машиностроения).

На примере Великобритании, Франции и ФРГ видно, что ареалы старых отраслей зачастую совпадают42: угледобывающей промышленности и черной металлургии - в Северном районе Франции, Южном районе Бельгии и в Уэльсе, судостроения и двух упомянутых отраслей - в Северном районе Великобритании. Все эти отрасли возникли более или менее одновременно, размещение их диктовалось сходными факторами. Почти одновременно начался и кризис этих отраслей, имевший для региональной экономики кумулятивный эффект. Кризис всего нескольких отраслей промышленности привел к разрушению всей экономики депрессивных районов.

Наряду с этим для депрессивных районов характерно периферийное положение в рамках национальных и международных рынков. Отдаленность их от центров принятия решений препятствует притоку в них капиталов, модернизации хозяйства и инфраструктуры и т.п.

Наиболее яркая черта всех депрессивных районов - высокий уровень безработицы, значительно превосходящий общенациональный, особенно среди молодежи, лиц предпенсионного возраста и неквалифицированного труда. Для безработицы в этих районах характерен застойный характер. Многие депрессивные районы отличаются плохим состоянием окружающей среды. Большая часть депрессивных районов в Европе находится в этом состоянии уже свыше полувека. За это время они расширились, но трудно назвать пример полного возрождения какогонибудь из депрессивных районов43.

В зарубежной литературе появились в последнее время предложения не тратить деньги на развитие депрессивных районов, а стимулировать отток населения из них.

Однако это спорное предложение вряд ли получит государственную поддержку, и мало вероятно, что оно будет реализовано в силу наличия, как минимум трех причин.

Во-первых, государственная региональная политика останется как сложившаяся в развитых капиталистических странах система защиты интересов меньшинства (в данном случае - населения кризисных районов) несмотря на макроэкономические соображения и дефицит бюджета44.

Во-вторых, региональная политика включает элементы “экономического страхования”. Например, помощь Шотландии в рамках региональной политики способствовала быстрому освоению месторождений нефти на шельфе у ее побережья.

Павлова М.А. Региональная политика Франции М.: Наука. 1974. С.11-28; Ходов Л.Г., Паньков В.С.

Проблемы государственно-монополистичского регулирования экономики ФРГ. М.: Изд-во МГУ, 1977.

С.227-230; Грицай О.В. Западная Европа: региональные контрасты на новом этапе НТР. М.: Наука, 1988.

С. 39-52.

С нашей точки зрения это показывает утопичность существующей ныне в Российской Федерации идеи, что достаточно уравнять лишь “стартовые условия” различных районов. Поскольку развитие идет в пространстве неравномерно, то и “пострадавшие“ (проблемные) районы будут всегда.

Буржуазная региональная теория и государственно-монополистическое регулирование размещения производительных сил (критический анализ). М.: Мысль. 1981. С.186.

Кроме того, в странах с развитой рыночной экономикой существует и понимание того факта, что не может быть реально единой страны с чрезмерно глубокими региональными социально-экономическими диспропорциями45.

При стимулировании развития депрессивных районов государство делает упор на привлечение новых и новейших технологий, создание производственной и социальной инфраструктуры, улучшение состояния окружающей среды.

Предпринимаются попытки замедлить спад старых отраслей, сделать их продукцию конкурентоспособной.

До середины 70-х годов во многих развитых капиталистических странах государство наряду с попытками развития депрессивных территорий активно стремилось к разгрузке крупнейших агломераций. Регулирование роста крупнейших агломераций осуществлялось в основном за счет ограничительных и поощрительных мер. Для сдерживания роста крупнейших агломераций правительство предусматривало необходимость получения разрешения на новое строительство, расширение предприятия или учреждения. Но эти меры региональной политики не реализовывались четко и последовательно. Опыт использования ограничительных мер показал их низкую эффективность. После кризиса начала 70-х годов в Европе ограничительными мерами, даже если они официально не отменены, практически не пользуются.

Большинство слаборазвитых районов имеют сельскохозяйственную специализацию. Их социально-экономическое положение имеет много общего с депрессивными районами. Важным отличием является то, что слаборазвитые районы никогда не играли значительной роли в экономике своих стран, что предопределило их сильную социальную, экономическую и политическую отсталость. Гораздо ниже в них и инфраструктурная оснащенность. Все это заставляет государство при развитии слаборазвитых районов делать упор на улучшение сельской инфраструктуры (жилищное и дорожное строительство, благоустройство деревень, их электрификацию и водоснабжение и т.п.), а также - на подготовку кадров. В последние 15-20 лет большое внимание уделяется интенсификации сельского хозяйства, ремеслам, различным отраслям сферы услуг, особенно туризму46.

Потребность в природных ресурсах (полезные ископаемые, древесина, электроэнергия) районов с экстремальными условиями “заставляет” государство стимулировать их развитие. Освоение этих районов требует значительных затрат (главным образом из-за создания здесь инфраструктуры). При этом в Канаде и в Скандинавских странах в добыче нефти, угля и железной руды государственные предприятия работают в прямой конкуренции с частными 47.

Арсенал мер региональной политики, применяемый для всех типов проблемных районов очень разнообразен. Важность и практическая значимость этого вопроса побуждают нас посвятить его рассмотрению отдельную главу, где будут подробнее рассмотрены и методы государственного регулирования в депрессивных районах (см.

гл. 3). Здесь же отметим широту и разнообразие применяемых развитыми капиталистическими странами мер реализации региональной политики и назовем причины, затрудняющие удачную реализацию государственной региональной политики.

Йоуке ван Дейк, Ян Остерхавен. Прошлое, настоящее и будущее голландской региональной политики// Регион: экономика и социология. 1995. № 2. С. 158-178.

Аксенова Л.А. Некоторые аспекты государственной аграрной политики в странах ЕЭС// Региональные проблемы управления хозяйством (зарубежный опыт). М.: ИГ АН СССР,1990, С.116-117.

Government and enterprise in Canada. - Ed. by K.J.Rea and Nelson Wiseman. - Toronto, 1985, p.23.

С нашей точки зрения, сложность проведения государственной региональной политики заключается в том, что несмотря на достаточно корректные цели, она может приводить к результатам, воспринимаемым в обществе негативно, и тем самым компрометировать себя.

Например, государственные мероприятия по стимулированию регионального развития в депрессивном районе, проводимые без адекватного социального и/или природоохранного обустройства территории, усиливая волну регионального развития, в фазе кульминации могут вызвать обострение социально-экономической и экологической напряженности, что потребует срочного проведения компенсирующих мероприятий.

Другими словами, методы региональной политики должны быть адекватны не только анонсируемым государственным целям в отношении того или иного района, но и материальным возможностям конкретного этапа экономического развития страны.

Именно этим по нашему мнению объясняется тот факт, что с началом нового этапа хозяйственного развития и структурной перестройки после кризиса 70-х годов в странах Запада встал вопрос о пересмотре концепций, принципов и методов региональной политики. Стало очевидным, что при замедлении темпов экономического роста государство вынужденно концентрировать средства на реорганизацию хозяйства, а всякого рода “благотворительность”, к коей оказалась причисленной и региональная политика, - непозволительная роскошь.

Новый этап региональной политики характеризуется широким распространением неоконсервативного подхода к организации территории. Суть его - в перенесении акцентов с прямого государственного регулирования на стимулирование эндогенного потенциала депрессивных территорий, изыскание внутренних резервов преодоления их трудностей и всемерному поощрению с этой целью частного предпринимательства.

Происходит, с одной стороны, - уточнение критериев выделения и сокращение числа депрессивных (проблемных) районов, с другой - более точная дифференциация предоставляемых им мер помощи.

Наиболее кардинальные изменения в этом плане произошли в Великобритании, где после прихода к власти в 1979 году консервативного правительства М.Тэтчер было принято решение о сокращении расходов на региональную политику, значительном уменьшении числа районов помощи и ослаблении ограничений на размещение предприятий в густонаселенных районах. Вслед за Великобританией была значительно “реконструирована” региональная политика и других стран Западной Европы. Одним из путей осуществления реформы региональной политики стала экономическая децентрализация, то есть передача части функций центрального государственного аппарата региональным и местным органам власти и расширение их полномочий48.

Регионализация управления и ограничение числа районов помощи способствуют постепенному смещению центра тяжести региональной политики на низшие административные уровни. Следует отметить, что население зачастую приветствует такой подход. В США, по данным А.А.Володина, 63% опрошенных считают, что штаты и местные органы власти могут обеспечить наиболее приемлемую налоговую структуру, 65% - эффективно бороться с загрязнением окружающей среды, 24% - нести расширенную ответственность за систему социального обеспечения, почти 100% усовершенствовать систему общественного образования, не говоря уже об Hall P. Urban and Regional Planning. London: Routledge. 1994. P.90-115,159-204; Йоуке ван Дейк, Ян Остерхавен. Прошлое, настоящее и будущее голландской региональной политики// Регион: экономика и социология. 1995. № 2. С.158-178.

исключительно “местных функциях”, таких как городское коммунальное хозяйство, строительство аэродромов, портов, индустриальных парков49.

Переориентация региональной политики на низшие административные уровни повлекла за собой и пересмотр подходов к регулированию проблемных районов.

Правительства большинства стран приняли решение отказаться от крупномасштабных национальных и региональных программ и сосредоточить внимание на локальных программах обустройства депрессивных территории. Основной акцент был сделан на всемерное развитие инновационных функций проблемных районов и сферы НИОКР, которые в свою очередь могли бы привлечь предприятия наукоемких отраслей промышленности.

Пересмотр региональной политики Запада на рубеже 70-80-х годов фактически закрепил ее стимулирующий характер в отношении депрессивных районов и узаконил государственную поддержку тенденций, свойственных современному этапу экономического развития капиталистических стран.

В эпоху интенсификации хозяйства и обострения конкуренции, государственная региональная политика стран с рыночной экономикой стала переориентироваться на более прагматичные рельсы, сближаясь с экономической политикой и постепенно утрачивая налет благотворительности, концентрируясь на оказании реальной помощи ограниченному числу депрессивных регионов.

Тем важнее разобраться с сутью региональной политики российского государства в условиях перехода к рыночной экономике. Ведь в условиях перехода Российской Федерации к рыночной экономике традиционные методы централизованного управления и планирования экономики страны перестали действовать, а система территориального планирования постепенно преобразуется в систему регулирования (координации) территориального развития.

Именно трансформация плановой модели региональной политики (по официальной терминологии советского периода, - территориального планирования) в рыночную, составляет основное содержание переходного периода, переживаемого в настоящий момент не только Россией, но и всеми постсоциалистическими странами.

Под государственным регулированием территориального развития в условиях переходной экономики следует понимать специфическое воздействие государственных и местных органов власти на развитие конкретных территорий через использование экономических регуляторов (методов прямого и косвенного регулирования), а не административно-командных методов для достижения конкретных социальных целей и приоритетов. Главное в этом определении - смена акцентов в иерархии используемых подходов.

Следует подчеркнуть два отличия государственного регулирования от административного управления:

- административное управление адресно, то есть в каждом конкретном случае оно направлено на конкретный объект управления; регулирование - безадресно, обезличено по отношению к участникам хозяйственной деятельности;

- административное управление безусловно (императивно), а регулирование рынка условно (диспозитивно) и осуществляется по схеме “если..., то...”.

С нашей точки зрения, именно эти два отличия объясняют приверженность советских управленцев к административному управлению. Стремление к адресности, императивности управления приводило зачастую к подмене государственной региональной политики ведомственной региональной политикой. Министерства, по См. Володин А.А. США: экономика и местные органы власти. М.: Наука. 1984. С.19-20.

существу, распоряжались прямыми средствами воздействия на региональное развитие от лица государства, преследуя при этом свои корпоративные интересы, отличные от общенациональных50.

В настоящее время ответственность за рост числа депрессивных регионов, неравномерность регионального развития возлагается на слабость региональной политики, ее подчиненность общеэкономической стратегии государства, на все еще сильное ведомственное влияние и бесправие местных властей, на множественность и рассогласованность документов региональной политики, начиная с общегосударственного уровня, на слабую структурную взаимосвязь органов, занимающихся государственной региональной политикой.

Действительно, в настоящее время разработкой концепции региональной политики заняты многие государственные и негосударственные структуры. Так, исследовательскую работу в этом направлении ведут Аналитический центр при Президенте Российской Федерации, Межведомственная комиссия при Правительстве России, Рабочая группа по региональной политике Совета безопасности, СОПСиЭС при Министерстве экономики Российской Федерации, Институт экономики РАН, Министерство по делам национальностей и региональной политике, представительные органы власти - комитеты Федерального собрания и Государственной думы Российской Федерации, а также - министерства и ведомства России52.

Причем каждая из организаций ставит проблему по-своему, пытаясь зачастую решать локальные задачи. С одной стороны, не существует нормативных актов, классифицирующих проблемные регионы, регламентирующих процедуры разработки и способы реализации региональной политики, с другой, - вышла масса законов, указов, постановлений, регулирующих региональную деятельность и межнациональные отношения, без серьезного их согласования.

Все вышеназванные моменты присутствуют в экономической жизни страны, но это лишь оттеняет бесспорный факт - региональная политика в России быстро проходит период становления и официального признания как особая сфера государственной деятельности.

Если в 1991-1992 гг., в условиях острого экономического и политического кризиса, действия центрального правительства сводились к слабо структурированным эмпирическим попыткам облегчить положение отдельных районов, оказавшихся по тем или иным причинам в наиболее сложном положении53, то уже с 1992 года появились признаки перехода к более осознанной и активной федеральной политике. Начиная с 1992 года все экономические программы правительства Российской Федерации (“Программа углубления экономических реформ” - 1992 г., “Развитие реформ и стабилизация российской экономики” - 1993 г., “Реформы и развитие российской экономики в 1995-1997 гг.” - 1995 г.) включают разделы по региональной По-видимому, рассматривая роль региональной ведомственной политики в России, рано употреблять прошедшее время. Следует только вспомнить деятельность Газпрома и иже с ним ведомств.

До недавнего времени кроме “Основных направлений экономического и социального развития” это были Генеральные схемы развития и размещения производительных сил, расселения, территориальные разделы долгосрочных комплексных программ - НТП, Продовольственной и др., собственно региональные целевые комплексные программы типа “Дальний Восток” или “Нечерноземье”.

Поздняков А.М., Дульщиков Ю.С., Гузнер С.С. Государственная региональная политика// Регион:

экономика и социология. 1995. № 2. С. 65-66.

Набор средств, применявшихся федеральным правительством, был достаточно широк - от предоставления наличности, которую возили самолетами, до принятия специальных постановлений и указов по отдельным регионам.

экономической политике. Проблемам региональной политики уделяется место и в деятельности Президента России54.

Формирующаяся в настоящее время концепция региональной политики должна исходить из необходимости переоценки сложившейся в советское время системы размещения производительных сил. Наиболее серьезные проблемы, которые следует учитывать, связаны с такими моментами прошлого, как чрезмерная концентрация производства; искусственно зауженная специализация регионов; значительные экономические расстояния между потребителями и производителями; существование “городов при компаниях” (особо это характерно для городов, возникших при оборонных заводах), и, как следствие, - сращивание социальной инфраструктуры с производственными предприятиями; избыточное население в районах с экстремальными условиями жизни; проблемы районов экологических катастроф.

На вышеназванные следствия реализации нерациональной региональной политики советского времени наложилась трансформация экономической и политической систем в СССР и России середины 80-х-начала 90-х годов. Наибольшее воздействие на региональное развитие оказывают такие факторы, как:

- распад СССР и формирование нового геополитического и экономического пространства;

- демонтаж командно-административной экономики и переход к экономике рыночного типа;

- открытие экономики страны для внешнего рынка;

- демилитаризация экономики;

- экономический кризис;

- формирование реального федерализма.

Наложение исторически сложившихся диспропорций и факторов переходного периода результирует в увеличении числа депрессивных регионов. Нельзя ожидать, что удастся сформировать унифицированный подход к стимулированию развития регионов. Реформирование экономик российских регионов будет различаться как по скорости, так и по этапам преодоления стадий экономического цикла (кризис, стабилизация, оживление, подъем). Поэтому в целом для России неизбежно будут появляться регионы-лидеры и регионы-аутсайдеры, но при этом все они должны двигаться в одном направлении, а не в разных.

Как следствие, при разработке региональной части экономической реформы необходимо учитывать разнообразие конкретных подходов к решению проблем в отдельных регионах и единство общих принципов функционирования рынка на всей российской территории, общих правил взаимодействия всех хозяйствующих субъектов.

Тем важнее проанализировать регулирующие параметры, воздействующие на региональный хозяйственный комплекс субъекта Федерации, как со стороны федерального, так и местного уровня власти в части реализации эффективной государственной региональной политики.

Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 803 “Об Основных положениях формирования региональной политики в Российской Федерации”// Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 23. Ст. 2756.

2.2. Субъект Федерации как регулируемая система (поиск параметров активного В двухуровневой системе реализации региональной политики, формирующейся в России (центр - субъект Федерации), должна существовать целостность реализуемой политики, так как не решив вопросы перераспределения экономической и социальной компетенции между уровнями, достичь желаемого результата вряд ли возможно.

Как только возникает задача не только правильно описать систему и ее развитие, но и управлять ею, на первый план выходят вопросы определения критических параметров системы. Хозяйственную практику интересует в первую очередь управляющий потенциал показателей. Причина этого в том, что экономика четко укладывается в классическое определение "очень большой системы" - системы, количество взаимосвязей в которой, число возможных состояний слишком велико для того, чтобы ею можно было управлять непосредственно55. Как следствие, в такой системе, во-первых, следует для управления выбирать те параметры, которые реально воздействуют на достижение системой состояний, характеризующих основные цели региональной политики, во-вторых, - следует стремиться к согласованию преобразований в частях системы и в системе в целом.