«А.В. ГАСУМЯНОВА ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА В ОСОБЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗОНАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ИЗДАТЕЛЬСТ ВО САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКОГО ГОСУДАРСТ ВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТ А ЭКОНОМИКИ И ФИНАНСОВ 2010 2 ББК 65.5 Г 18 ...»

В отечественной научной литературе распространено мнение, то важным условием и требованием к размещению ОЭЗ является наличие территории, располагающей уникальным по запасам и ценности природно-ресурсным потенциалом (имеются в виду, запасы углеводородного сырья, цветных металлов, лесных ресурсов и т.д.) для организации соответствующих производств. Создание предприятий тяжелой промышленности в ОЭЗ отдельных стран, несомненно, связано с их природными богатствами. Например, в экспортно-производственной зоне Тобаго и Тринидада преобладает переработка нефти. В германии предприятия ОЭЗ занимаются переработкой добываемых там бокситов в глинозем и алюминий. В ОЭЗ Объединенных Арабских Эмиратов действует целый ряд химических и нефтехимических предприятий. Вместе с тем следует отметить, что в указанных трех случаях политика правительств была направлена не столько на развитие тяжелой промышленности, сколько на создание экспортно-промышленных зон на основе уже существующих предприятий тяжелой промышленности.

Одна из характерных черт промышленного развития большинства ОЭЗ заключается в том, что иностранные компании, осуществляющие хозяйственную деятельность в ОЭЗ развивающихся стран, как правило, весьма активно используют местные сырьевые ресурсы и полуфабрикаты, произведенные на их основе (алюминий, древесину, резину и т.д.). Некоторые создали крупную перерабатывающую промышленность на основе местного сырья – хорошо оборудованные и организованные предприятия, которые действуют в принимающих странах в течение многих десятилетий, то есть еще до создания первых ОЭЗ [121, 21].

Вот почему такие компании не испытывают потребности в использовании возможностей недавно созданных зон. Помимо этого, нередко ОЭЗ создаются учредителями для быстрого решения проблем экономического развития какой-либо территории. Отсюда примитивные производственные помещения и незначительные затраты на обустройство инвесторов.

Имеется ряд и иных условий успешного функционирования зон как, например, наличие эффективной структуры управления, использование зон в качестве инструмента экономической политики страны базирования и другие. Однако указанные вопросы не являются предметом данного исследования и в этой связи не будут подробно рассмотрены в рамках этой работы.

Хотелось бы отметить, что проведенный анализ зарубежной практики функционирования ОЭЗ и правового регулирования предпринимательской деятельности в зонах с особым режимом хозяйствования позволяет сделать следующие выводы.

Для нормального функционирования ОЭЗ важно не только четкое определение целей и задач, но и наличие целого ряда условий, реализация которых может превратить зоны в фактор ускоренного экономического роста за счет активизации международного товарооборота, мобилизации инвестиций и углубления интеграционных экономических процессов.

Кроме того, недопустимо прямое использование мировой модели создания зон. Ведь почти ни в одном государстве условия и цели создания ОЭЗ не имеют прямых аналогов в мировой практике. Применение шаблонов и негибких многовариантных подходов может привести не просто к низкой эффективности, но и дискредитировать саму идею создания зоны. Российский законодатель, как представляется, попытался учесть положительный опыт существования экономических зон за рубежом и применить его в преломлении к особенностям российской действительности, экономики и правовой системы.

ГЛАВА 2. ТИПЫ ПРАВОВОГО РЕЖИМА

ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА В ОСОБЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗОНАХ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Под нормативно-правовым режимом предпринимательства в ОЭЗ в Российской Федерации следует понимать совокупность средств регулятивного воздействия в данной сфере, закрепленных в нормативно-правовых актах, которые включают нормативно-правовые акты федерального уровня и нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации.

К первой группе нормативно-правовых актов относятся: Федеральный закон от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» и Федеральные законы от 22 июля 2005 года № 117-ФЗ, от 30.10.2007 № 240-ФЗ и от 25.12.2009 № 340-ФЗ «О вне- сении изменений в федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», а также подзаконные акты: Постановление Правительства РФ от 13 сентября 2005 года № 563 «Об утверждении положения о проведении конкурса по отбору заявок на создание особых экономических зон», Приказ Минэкономразвития РФ от 10 марта 2006 года 64 «Об утверждении типовых форм соглашений о ведении промышленно-производственной и технико-внедренческой деятельности на территории особых экономических зон», Приказ Минэкономразвития РФ от 23 марта 2006 года № «Об утверждении форм бизнес-планов, представляемых для заключения (изменения) соглашений о ведении промышленно-производственной (технико-внедренческой) деятельности, критериев отбора банков и иных кредитных организаций для подготовки заключения на бизнес-планы, критериев оценки бизнес-планов, проводимой экспертным советом по техниковнедренческим особым экономическим зонам» и др. К этой же группе нормативно-правовых актов относятся Постановления Правительства РФ о создании на территории субъектов Российской Федерации особых экономических зон [19, 21].

Ко второй группе относятся законы и подзаконные акты субъектов Российской Федерации. Создание и функционирование особых экономических зон в значительной степени регулируется нормативными документами регионального уровня, а также соглашениями Правительства РФ, региона и муниципалитета. Эти документы очень важны для принятия решений потенциальными инвесторами [4], [6], [8], [26], [32], [33], [34], [38].

Федеральный закон от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» направлен на решение следующих задач:

– улучшение инвестиционного и предпринимательского климата;

– выравнивание условий межстрановой конкуренции;

– развитие наукоемких производств и сферы услуг в области высоких технологий, а также коммерциализация научно-технических разработок;

– развитие обрабатывающих отраслей экономики, производства новых видов продукции;

– развитие транспортной инфраструктуры;

– развитие депрессивных территорий.

Основополагающими подходами создания ОЭЗ, заложенными в законе, стали:

– упрощение процедуры выделения земельных участков и создание на них высококачественной инфраструктуры;

– снижение административных барьеров и, соответственно, издержек на их преодоление и возможностей для коррупции, упрощение процесса общения бизнеса с властью;

– снижение налоговой нагрузки и предоставление льготного, упрощенного таможенного режима.

Поскольку нормативно-правовой режим представляет из себя совокупность юридических средств воздействия на общественные отношения (запретов, дозволений и обязываний), закрепленных в нормативно-правовых актах, попытаемся дать характеристику нормативно-правовому режиму предпринимательства в особых экономических зонах, исходя из анализа вышеуказанных законодательных и подзаконных актов.

В соответствии с Федеральным законом на территории Российской Федерации могут создаваться промышленно-производственные, техниковнедренческие, туристско-рекреационные и портовые особые экономические зоны. Промышленно-производственные зоны создаются на участках территории, которые имеют общую границу, и площадь которых составляет не более чем двадцать квадратных километров. Технико-внедренческие особые экономические зоны создаются не более чем на трех участках территории, общая площадь которых составляет не более чем четыре квадратных километра. Туристско-рекреационные особые экономические зоны создаются на одном или нескольких участках территории, определяемых Правительством РФ. Портовые особые экономические зоны создаются на участках территории, прилегающих к морским портам, речным портам, открытым для международного сообщения и захода иностранных судов, к аэропортам, открытым для приема и отправки воздушных судов, выполняющих международные воздушные перевозки, и могут включать в себя части территорий и (или) акваторий морских портов, речных портов, территорий аэропортов. Портовые особые экономические зоны могут создаваться на земельных участках, предназначенных в установленном порядке для строительства, расширения, реконструкции и эксплуатации морского порта, речного порта, аэропорта. В границах портовых особых экономических зон могут располагаться объекты инфраструктуры морского порта в соответствии с Федеральным законом от 8 ноября 2007 года № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Портовые особые экономические зоны не могут включать в себя имущественные комплексы, предназначенные для посадки пассажиров на суда, их высадки с судов и для иного обслуживания пассажиров. Особая экономическая зона, за исключением туристско-рекреационных и портовых, не может располагаться на территории нескольких муниципальных образований и не должна включать в себя полностью территорию какого-либо административно-территориального образования. В особой экономической зоне, за исключением туристско-рекреационной, не допускается размещение объектов жилищного фонда. Также на территории любой особой экономической зоны не допускается: 1) разработка месторождений полезных ископаемых, их добыча, за исключением разработки месторождений минеральных вод, лечебных грязей и других природных лечебных ресурсов, их добычи, и металлургическое производство в соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности; 2) переработка полезных ископаемых, за исключением промышленного розлива минеральных вод, иного использования природных лечебных ресурсов, и переработка лома цветных и черных металлов; 3) производство и переработка подакцизных товаров (за исключением легковых автомобилей и мотоциклов). В соответствии с ч. 6 ст. 4 Федерального закона, Правительство РФ оставляет за собой право определять иные виды деятельности, осуществление которых не допускается в особой экономической зоне.

В статье 10 Федерального закона, регламентирующей порядок осуществления предпринимательской деятельности на территории особой экономической зоны устанавливаются права резидентов разных типов особых экономических зон. Здесь следует остановиться на понятии резидента особой экономической зоны. Резидентом особой экономической зоны признаются индивидуальный предприниматель или коммерческая организация, за исключением унитарного предприятия, зарегистрированные в соответствии с законодательством Российской Федерации на территории муниципального образования, в границах которого расположена особая экономическая зона, и заключившие с органами управления особыми экономическими зонами соглашение о ведении соответствующей деятельности в порядке и на условиях, предусмотренных Федеральным законом. Резидентом промышленно-производственной и портовой особой экономической зоны может быть только коммерческая организация.

Разграничение ОЭЗ на промышленно-производственные, техниковнедренческие, туристско-рекреационные и портовые зоны проводится в первую очередь в зависимости от видов деятельности, которыми резиденты смогут заниматься на территориях соответствующих зон.

На определение конкретных видов деятельности, которые резиденты ОЭЗ смогут осуществлять на их территории, влияет социально-экономическое положение субъекта Российской Федерации и муниципального образования, в границах которого предполагается создать ОЭЗ, стратегия социально-экономического развития региона, характеристика и направление деятельности потенциальных резидентов ОЭЗ [186, 19]. Эти данные, среди прочих, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации совместно с исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований указывают в заявках на создание ОЭЗ [27]. Правительство РФ принимает решение о создании ОЭЗ в форме постановления на основе заявок, победивших на открытом конкурсном отборе в порядке, установленном Положением о проведении конкурса по отбору заявок на создание особых экономических зон, утвержденным постановлением Правительства РФ от 13 сентября 2005 г.

№ 5633.

В постановлении Правительства РФ о создании ОЭЗ должны быть указаны виды деятельности, осуществление которых разрешается на территории ОЭЗ. Однако при создании ОЭЗ Правительство РФ определило, что на территориях создаваемых ОЭЗ осуществляются любые виды деятельности, за исключением видов деятельности, запрещенных Федеральным законом [24]. Конкретный вид промышленно-производственной деятельности, который будет осуществлять резидент ОЭЗ, должен определяться предметом соглашения о ведении промышленно-производственной деятельности, заключаемого резидентом ОЭЗ с органами управления ОЭЗ.

Таким образом, в соответствии с Федеральным законом об ОЭЗ, резидент промышленно-производственной особой экономической зоны вправе вести на территории ОЭЗ только промышленно-производственную деятельность в пределах, установленных соглашением о ведении промышленно-производственной деятельности. При этом под промышленнопроизводственной деятельностью понимается производство и переработка товаров (продукции) и их реализация.

В Федеральном законе об ОЭЗ дается определение техниковнедренческой деятельности, которая включает в себя: создание, производство и реализацию научно-технической продукции, создание и реализацию программ для электронных вычислительных машин (программ для ЭВМ), баз данных, топологий интегральных микросхем, информационных систем, оказание услуг по внедрению и обслуживанию таких продукции, программ, баз, топологий и систем. Производство научно-технической продукции в границах технико-внедренческой особой экономической зоны допускается по решению экспертного совета по технико-внедренческим особым экономическим зонам, руководствующегося приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники и перечнем критических технологий Российской Федерации, утвержденными Правительством Российской Федерации.

В отличие от промышленно-производственных зон, ориентированных на создание крупносерийного, трудоемкого производства, в техниковнедренческих зонах предполагается разработка принципиально новых технологий, материалов и товаров, осуществление экспериментального производства небольших партий товаров. Формирование техниковнедренческих зон в мировой практике происходит в основном вокруг крупных научных центров.

По смыслу Федерального закона об ОЭЗ и принятых в соответствии с ним подзаконных нормативных правовых актов резиденты техниковнедренческих ОЭЗ в России также будут осуществлять свою деятельность в тесном сотрудничестве с научными организациями и в непосредственной близости от них. Во-первых, этот вывод следует из норм, содержащихся в ч. 3 и 5 ст. 5 Федерального закона об ОЭЗ, которые допускают включение в территории технико-внедренческих ОЭЗ земельных участков, принадлежащих образовательным и научно-исследовательским организациям, а также размещение на территории ОЭЗ данного типа объектов, принадлежащих таким организациям. Во-вторых, в состав наблюдательного совета технико-внедренческой ОЭЗ могут входить представители образовательных и научно-исследовательских организаций, действующих в границах муниципального образования, на территории которого расположена ОЭЗ. В-третьих, в заявке на создание технико-внедренческой ОЭЗ должны содержаться сведения о наличии на территории предполагаемой ОЭЗ образовательных или научно-исследовательских организаций. И, наконец, уровень развития на территории предполагаемой техниковнедренческой ОЭЗ образовательных учреждений высшего профессионального образования и (или) научных организаций, ведущих научные исследования и разработки по предполагаемому профилю технико-внедренческой зоны, является одним из критериев оценки целесообразности и эффективности создания технико-внедренческой ОЭЗ при проведении конкурсного отбора заявок на их создание [27]. Вывод о том, что научный потенциал конкретного региона имеет существенное, а может быть и определяющее, значение для целей создания технико-внедренческих ОЭЗ подтверждается также итогами первого конкурса по отбору заявок на проведение ОЭЗ. В результате конкурса были отобраны четыре заявки на создание технико-внедренческих ОЭЗ, основой для всех зон выступили крупные научные центры.

Порядок принятия решения о создании технико-внедренческих и промышленно-производственных ОЭЗ не имеет каких-либо различий.

Существенным условием соглашения о ведении технико-внедренческой деятельности является установление видов деятельности, которые сможет осуществлять резидент технико-внедренческой ОЭЗ.

К туристско-рекреационной деятельности законодатель отнес широкий спектр видов деятельности, а именно:

строительство, реконструкция, эксплуатация объектов туристкой индустрии, объектов, предназначенных для санаторно-курортного лечения, медицинской реабилитации и отдыха граждан;

туристская деятельность;

деятельность по разработке месторождений минеральных вод, лечебных грязей и других природных лечебных ресурсов, их добыче и использованию, в том числе деятельность по санаторнокурортному лечению и профилактике заболеваний, медицинской реабилитации, организации отдыха граждан, промышленному розливу минеральных вод.

Принципиальное отличие туристско-рекреационных ОЭЗ от промышленно-производственных и технико-внедренческих зон состоит в том, что акцент в этих зонах делается не на производстве каких-либо товаров, а на оказании услуг населению. Развитие и рациональное использование туристских и лечебных ресурсов на территории ОЭЗ должно способствовать экономическому подъему в целом в данном регионе.

Федеральным законом предусмотрено, что при создании ОЭЗ Правительство РФ определяет, какие виды деятельности резиденты смогут осуществлять на территории той или иной ОЭЗ. Однако на практике данная норма закона не исполняется. Выше уже был приведен пример, когда в постановлении Правительства РФ о создании ОЭЗ определение видов деятельности, разрешенных к осуществлению на территории создаваемой ОЭЗ, было отнесено к предмету соглашения о создании ОЭЗ, заключаемого Правительством РФ, высшим исполнительным органом власти субъекта РФ и исполнительно-распорядительным органом муниципального образования. Виды деятельности, осуществляемые каждым конкретным резидентом туристско-рекреационной ОЭЗ, должны быть определены в соглашении об осуществлении туристско-рекреационной деятельности.

В соответствии с п. 2.2 ст. 10 Федерального закона резидент портовой зоны вправе осуществлять только портовую деятельность, под которой понимаются складирование и хранение товаров, а также другие обычно оказываемые в морском порту, речном порту, аэропорту услуги в соответствии с международными договорами Российской Федерации и законодательством Российской Федерации. Заметим, что данная норма претерпела изменения в декабре 2009 года: законодателем предусмотрен открытый перечень услуг, возможных к осуществлению в портовых ОЭЗ.

Таким образом, предпринята попытка повысить инвестиционную привлекательность этих зон.

Федеральный закон (ч. 3 ст. 10) предоставляет право индивидуальным предпринимателям и коммерческим организациям, не являющимся резидентами ОЭЗ, осуществлять предпринимательскую деятельность на территории ОЭЗ в соответствии с российским законодательством. Данный перечень не полный, в него не включены некоммерческие организации, которые, хотя и не преследуют извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, но согласно положениям гражданского законодательства для достижения целей своего создания могут осуществлять предпринимательскую деятельность (ст. 50 Гражданского кодекса РФ).

Цель этой нормы – установить, что ОЭЗ не являются закрытыми для предпринимательской деятельности территориями. Хозяйствующие субъекты, не являющиеся резидентами ОЭЗ, вправе осуществлять на территории ОЭЗ не только виды деятельности, определенные в постановлении Правительства РФ о создании ОЭЗ, но и любые другие виды деятельности, не запрещенные российским законодательством. Однако все льготы и ограничения, установленные данным законом, распространяются только на резидентов ОЭЗ.

В целом можно сделать вывод, что при всем разнообразии типов ОЭЗ, все они представляют собой одно и то же явление: хозяйственные анклавы, имеющие беспошлинный или льготный режим ввоза и вывоза товаров, определенную обособленность в торговом и валютно-финансовом отношении от остальной территории страны, тесную связь с мировым рынком и функционирующие на базе активного привлечения иностранного капитала [79, 163].

Анализ Федерального закона об ОЭЗ показал, что практическая реализация концепции данного закона видится в формировании условий для масштабного привлечения отечественных и иностранных инвестиций в создание на соответствующей территории современных промышленнопроизводственных, технико-внедренческих, туристско-рекреационных и портовых комплексов, отвечающих мировым стандартам. Обращают на себя внимание характерные отличительные особенности данного Закона по сравнению с ранее существовавшей концепцией создания Свободных экономических зон.

Во-первых, Федеральный закон об ОЭЗ в ст. 9 закрепляет право равного допуска к осуществлению инвестиционной деятельности в рамках ОЭЗ как отечественным, так и иностранным инвесторам, закрепляя возможность осуществления предпринимательской деятельность в особой экономической зоне исключительно резидентам ОЭЗ (коммерческая организация, зарегистрированная в соответствии с законодательством РФ на территории муниципального образования, в границах которого расположена зона). Первоначальная же идея создания СЭЗ, предусматривала льготный механизм осуществления капиталовложений только для иностранных инвесторов, являясь тем самым стимулирующей формой изъятия из национального режима. Рассматриваемый закон отказался от данной формулы, тем самым закрепил справедливый, не дискриминационный режим инвестиционной деятельности для иностранных и отечественных инвесторов, объединив их в общее понятие резидента ОЭЗ. Помимо прочих причин, установление равного доступа отечественных и иностранных инвесторов к преференциям ОЭЗ, возможно, продиктовано изучением особенностей иностранного инвестирования, осуществляемого в условиях СЭЗ других стран мира. Например, в Китае при создании СЭЗ предполагалось, что они будут опираться исключительно на иностранный капитал.

Однако в начальный период их развития в 80-е годы значительная доля капитала, инвестированного в режиме СЭЗ, приходилась именно на национальных инвесторов. В настоящее время доля иностранного капитала в основных фондах китайских СЭЗ, существенно увеличилась, но не смогла занять приоритетного положения и составляет треть от всех капиталовложений [123, 20].

Во-вторых, законодатель прямо предусмотрел возможность создания только четырех типов зон: промышленно-производственных, технико-внедренческих, туристско-рекреационных и портовых. Таким образом, для инвестора предусматривается принцип отраслевого приоритета, который, на наш взгляд, должен быть определяющим при допуске инвестора в режим ОЭЗ.

2.2. Организационно-правовой режим Организационно-правовой (административно-правовой) режим в особой экономической зоне представляет собой совокупность правовых норм, регламентирующих порядок создания, прекращения и управления ОЭЗ, а также деятельность органов государственного контроля на территории ОЭЗ.

Специфика организационно-правового режима предпринимательской деятельности в особых экономических зонах, касается следующих аспектов: облегчения государственного контроля в сфере инвестиционной деятельности; стимулирование внешнеторговой деятельности; установления особого порядка валютного регулирования и валютного контроля, специальное таможенное и налоговое регулирование. Кроме этого, упрощение некоторых административных процедур (лицензирования, государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности, особый режим землепользования). Данные меры способствуют становлению бизнеса особенно на первоначальном этапе его развития.

Таможенный режим. На территории ОЭЗ существует свободная таможенная зона – таможенный режим, при котором иностранные товары размещаются и используются в пределах территории ОЭЗ без уплаты таможенных пошлин и налога на добавленную стоимость, а также без применения к указанным товарам запретов и ограничений экономического характера, установленных в соответствии с законодательством РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности. Российские же товары размещаются и используются на условиях, применяемых к вывозу в соответствии с таможенным режимом экспорта с уплатой акциза и без уплаты вывозных таможенных пошлин.

Резидентами ОЭЗ в целях ведения промышленно-производственной или технико-внедренческой деятельности под таможенный режим свободной таможенной зоны помещаются: 1) товары, ввозимые на таможенную территорию РФ с территорий иностранных государств; 2) товары, ввозимые на территорию ОЭЗ с остальной части таможенной территории России; 3) товары, находящиеся на территории ОЭЗ и приобретаемые у лиц, не являющихся резидентами ОЭЗ.

Товары могут находиться на территории ОЭЗ в соответствии с таможенным режимом ОЭЗ в течение всего срока ее существования. С товарами, помещенными под режим свободной таможенной зоны, допускается совершение любых операций, если такие операции соответствуют условиям соглашения. Правительство РФ может установить перечень запрещенных операций, совершаемых с этими товарами.

Ввоз в ОЭЗ резидентами данной ОЭЗ товаров, предназначенных для ведения промышленно-производственной и технико-внедренческой деятельности и вывоз из нее любых товаров как резидентами, так и нерезидентами осуществляются с разрешения таможенных органов. Территория ОЭЗ является зоной таможенного контроля, поэтому таможенные органы вправе требовать документы, подтверждающие статус товаров для таможенных целей при их ввозе на территорию ОЭЗ, использовании этой территории, а также при их вывозе с территории ОЭЗ.

Резиденты ОЭЗ представляют в таможенный орган в письменной форме сведения о товарах, предполагаемых к ввозу на территорию ОЭЗ в соответствии с таможенным режимом свободной таможенной зоны, о совершаемых с ними операциях и о товарах, изготавливаемых в результате таких операций. В течение календарного года, но не чаще одного раза в квартал, резидент ОЭЗ вправе изменить или дополнить сведения о номенклатуре и количестве ввозимых на территорию ОЭЗ товаров и совершаемых с ними операциях. Товары, не указанные в заявлении резидента, помещению под таможенный режим свободной таможенной зоны не подлежат.

Налоговый режим. Проходивший в 90-х годах XX в. правительственный эксперимент по созданию внутренних налоговых «оазисов» вызвал рост экономической активности в отдельных регионах. Однако инвестиционного бума в оффшорах не случилось. За редким исключением фирмы использовали их только как средство минимизации налогообложения. А при проверках работы местных властных структур контролеры обнаруживали все больше случаев, когда бюджетные средства расходовались не по назначению. Последний факт стал основным аргументом противников появления новых российских оффшоров. Но как показало принятие российского Закона об ОЭЗ, законодатели не отказались от планов создания успешно работающих льготных зон, изменив подход к налоговым и таможенным льготам. Теперь они направлены на стимулирование ввоза сырья и оборудования в ОЭЗ.

Легальность российских «свободных экономических зон» 90-х годов до сих пор под вопросом. Как правило, они создавались решением властных структур на местах. Чаще всего их освобождали от уплаты региональных налогов и устанавливали фиксированную сумму, которую фирмы должны были регулярно перечислять в местный бюджет. В разных СЭЗ ее размер отличался незначительно. В то время высокая инфляция была одной из главных проблем. Поэтому работающие в СЭЗ компании должны были платить бюджету в твердой валюте, как правило, в долларах США.

Особой популярностью у бизнесменов пользовались «закрытые административно-территориальные образования» (ЗАТО). В некоторых из них льготы составляли 75–99 процентов от начисляемых к уплате сумм налогов [154].

Федеральное Правительство планировало, что СЭЗ будут способствовать развитию малого и среднего бизнеса в регионах и помогут предприятиям пережить отмену государственного заказа. Кроме того, власть предполагала, что налоговые платежи резидентов оффшоров устранят дефицит бюджетов регионов. Помогать СЭЗ деньгами федеральное правительство не собиралось [100, 46-48].

Администрации налоговых «оазисов» всеми силами призывали предпринимателей открывать у них новые фирмы. В результате в СЭЗ приходило действительно много компаний. Но на деле они не переводили свой бизнес в оффшор. До 40 процентов льготников фактически находились в Москве. Большинство из них занимались строительством, торговали нефтепродуктами или работали в сфере финансовых услуг.

Льготные зоны были популярным местом для регистрации холдингов и групп компаний. Кроме того, их широко использовали для построения сложных финансовых и налоговых схем. Например, всю прибыль холдинга переводили на компанию – резидента оффшорной зоны. Реальное же производство находилось за тысячи километров от нее. Его «сдавали в аренду» льготной фирме. В результате холдинг существенно экономил на платежах в бюджет.

После того как федеральные власти осознали, что работа оффшорных зон не имеет ничего общего с целями их создания, было введено правило «70-90-70». Суть новой нормы состояла в следующем. Пользоваться льготами могли только фирмы, не меньше 90 процентов основных средств которых находилось в оффшорной зоне. Также на нее должно было приходиться не менее 70 процентов основной деятельности компании. Наконец, в СЭЗ должны были постоянно проживать как минимум 70 процентов работников организации. При этом доля их зарплаты в общем фонде оплаты труда по фирме должна была составлять те же 70 процентов. Как и следовало ожидать, компании нашли легальный способ обойти эти требования. Имущество, которое находилось за пределами оффшора, они сдавали в аренду постоянным жителям СЭЗ и зарегистрированным в них компаниям.

В итоге потери бюджета из-за использования оффшоров для минимизации налогов значительно перевешивали их пользу для экономики.

Это противоречие до 2005 года оставалось нерешенным [157], [161].

Налоговый режим в современных ОЭЗ установлен Федеральным законом от 22.07.2005 № 117-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты в связи с принятием Федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», который вступил в силу 1 января 2006 г. Налоговый режим в ОЭЗ предполагает наличие следующих льгот:

1. Товары, помещаемые под таможенный режим свободной таможенной зоны, будут освобождаться от налогообложения НДС и акцизами.

2. Для организаций и индивидуальных предпринимателей – резидентов технико-внедренческих ОЭЗ установлена пониженная ставка единого социального налога (14%).

3. Резиденты промышленно-производственных ОЭЗ получили право применять ускоренную амортизацию в отношении собственных основных средств, используя повышающий коэффициент, но не более 2.

4. Организации, зарегистрированные и работающие на территориях ОЭЗ, получают право учитывать в целях налогообложения прибыли расходы на НИОКР (в том числе и не давшие положительного результата) в том налоговом периоде, в котором они осуществлены, без всяких ограничений. Напомним, что для всех остальных налогоплательщиков срок списания таких расходов составляет от двух до трех лет (в зависимости от полученного результата).

5. В отношении резидентов промышленно-производственных ОЭЗ сняты ограничения по переносу сумм убытков, полученных в предыдущем налоговом периоде.

6. Организации – резиденты ОЭЗ не будут платить налог на имущество в течение пяти лет с момента постановки на учет этого имущества.

7. Организации – резиденты ОЭЗ освобождаются от уплаты земельного налога сроком на пять лет с момента возникновения права собственности на земельный участок, который предоставлен резиденту ОЭЗ [149].

8. Проведение работ (оказание услуг) резидентами портовой зоны в этой зоне освобождается от обложения НДС.

В соответствии с Федеральным законом № 116-ФЗ, если за участником ОЭЗ будет замечено два и более существенных нарушения налогового и (или) таможенного законодательства, то по решению суда он может быть лишен статуса ее резидента. Вместе с тем, какие налоговые нарушения считаются существенными, не расшифровывается. Можно предположить, что данная норма для инспекторов является хорошим инструментом давления на налогоплательщика.

Кроме того, ст. 38 Федерального закона предоставляет резидентам ОЭЗ гарантии от неблагоприятного изменения налогового законодательства. Налоговые нормы, ухудшающие положение налогоплательщика, на них распространяться не будут (за исключением тех, что касаются подакцизных товаров) до прекращения действия соглашения о ведении соответствующей деятельности. Похожая норма, касающаяся малых предприятий, уже содержалась в ч. 1 ст. 9 Федерального закона № 88-ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» и постоянно нарушалась работниками налоговой службы. Позже эта статья утратила силу. Некоторые авторы высказывают опасения, что ст. 38 Федерального закона № 116-ФЗ постигнет та же участь [96].

Режим землепользования. Особые экономические зоны могут создаваться только на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности. На момент создания промышленнопроизводственной ОЭЗ земельные участки, образующие ее территорию, не должны находиться во владении и (или) в пользовании граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые предоставлены для размещения и использования объектов инженерной инфраструктуры и на которых размещены такие объекты. На момент создания техниковнедренческой ОЭЗ земельные участки, образующие ее территорию, за исключением земельных участков, которые предоставлены для размещения и использования объектов инженерной инфраструктуры и на которых размещены такие объекты, не должны находиться во владении или пользовании граждан и юридических лиц, за исключением образовательных и научно-исследовательских организаций. На момент создания туристскорекреационной ОЭЗ земельные участки, образующие эту зону, в том числе участки, которые предоставлены для размещения и использования объектов инженерной, транспортной, социальной, инновационной и иных инфраструктур этой зоны, объектов жилищного фонда и на которых размещены такие объекты, могут находиться во владении и (или) в пользовании граждан и юридических лиц. Земельные участки, образующие туристскорекреационную ОЭЗ, могут относиться к землям особо охраняемых территорий. На момент создания портовой ОЭЗ земельные участки, образующие эту зону, могут находиться во владении и (или) в пользовании граждан и юридических лиц.

На момент создания промышленно-производственной ОЭЗ на земельных участках, образующих ее территорию, могут быть расположены только объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не находящиеся во владении или пользовании граждан и юридических лиц, за исключением объектов инженерной и транспортной инфраструктур. На земельных участках технико-внедренческой ОЭЗ могут быть также размещены только объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не находящиеся во владении или пользовании граждан и юридических лиц (кроме объектов инженерной и транспортной инфраструктур), за исключением образовательных или научно-исследовательских организаций. На земельных участках туристскорекреационной ОЭЗ могут быть расположены объекты, находящиеся в государственной, муниципальной или частной собственности. Аналогичная норма регулирует правовое положение объектов, находящихся на территории портовой зоны.

Органы управления ОЭЗ управляют и распоряжаются земельными участками в пределах ее территории на основании соглашения о создании ОЭЗ и в соответствии с законодательством РФ. Земельные участки в пределах территории ОЭЗ могут предоставляться во временное владение и пользование исключительно на основании договора аренды. Арендаторы земельных участков в пределах территории ОЭЗ – собственники созданных ими объектов недвижимости имеют право выкупа расположенных под указанными объектами земельных участков. Максимальный размер арендной платы за земельные участки, предоставленные резиденту ОЭЗ, определяется Постановлением Правительства РФ.

Резидент ОЭЗ – арендатор земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, не вправе сдавать его в субаренду и передавать свои права и обязанности по договору аренды другому лицу, предоставлять земельный участок в безвозмездное срочное пользование, а также отдавать арендные права в залог и вносить их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ или паевого взноса в производственный кооператив.

В отношении права собственности на землю, реализуемого иностранным инвестором в России, существуют определенные ограничения [99]. Так, согласно Федеральному закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» 2002 года [56], иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства не могут приобретать земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения в собственность. Им может предоставляться только право аренды. Кроме того, в соответствии с п. 3 ст. 15 Земельного кодекса РФ 2001 г. [9]. года иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях и на иных установленных особых территориях РФ. Под особыми территориями понимаются территории, на которых находятся, в частности, объекты стратегического значения, военные объекты. Подобные ограничения существуют и в некоторых зарубежных странах. В частности, мы имеем в виду запрет на продажу земли иностранцам в Скандинавских странах. Так, в Норвегии это просто невозможно, а в Швеции земля может быть продана лишь с ведома и разрешения короля. Таким образом, земельные участки приходится приобретать на правах аренды [105, 13]. Осуществляя капиталовложения на территории ОЭЗ, иностранный инвестор также ограничен в праве собственности на землю, поскольку Федеральным законом об ОЭЗ прямо предусмотрен порядок, согласно которому земельные участки в пределах территории ОЭЗ могут предоставляться во владение и пользование исключительно на основании договоров аренды. При этом арендодателем выступают органы управления ОЭЗ, которые предоставляют по договору аренды земельный участок резиденту ОЭЗ на определенный срок во временное владение и пользование, необходимое для ведения им предпринимательской и/или научно-исследовательской деятельности в пределах ОЭЗ. К договору аренды земельного участка, заключенному между органами управления ОЭЗ и резидентом ОЭЗ, применяются правила Гражданского кодекса и Земельного кодекса Российской Федерации. Характерной особенностью такого договора аренды является то, что срок его действия не может превышать срока существования ОЭЗ, а, следовательно, не может быть более 20 лет. Исключение составляет срок договора аренды земельного участка, на котором располагается портовая ОЭЗ – он составляет 49 лет. Помимо этого, обращает на себя внимание тот факт, что в законе не предусматривается механизма льготного исчисления арендной платы за землю. В то время как многие страны, практикующие создание СЭЗ для привлечения иностранного капитала в собственную экономику, предусматривают данную льготу как одну из наиболее действенных и привлекательных. Так, в Китае режим СЭЗ Шэньчжэн, предусматривает для предприятий с высокой технологией освобождение от платы за пользование землей на первые 5 лет [144]. Видится, что некоторые элементы данного опыта было бы целесообразно применить и в российском законодательстве об ОЭЗ, с целью создания наиболее привлекательных условий для притока иностранного капитала.

Специальный организационно-правовой режим предпринимательской деятельности в ОЭЗ направлен на развитие высокотехнологичных отраслей производства, транспортной инфраструктуры, подъем депрессивных регионов и др. Особые законодательные предписания, действующие на территории особой экономической зоны, не освобождают от административно-правового режима хозяйственной деятельности, а лишь облегчают его, предоставляют льготы, стимулирующие предпринимательскую деятельность. Характерной чертой предпринимательской деятельности, осуществляемой в особых экономических зонах, является особый режим, регулирующий использование рабочей силы. Благоприятный инвестиционный климат предполагает наличие недорогой и доступной производственной составляющей, наличие товароемких рынков сбыта произведенной продукции, специальных финансово-административных условий для инвестирования.

Зарубежный опыт функционирования особых экономических зон свидетельствует о том, что специальный административно-правовой режим предпринимательской деятельности в ОЭЗ помогает объединению национальных экономик, способствует развитию международной кооперации труда, стимулирует соответствующие виды предпринимательской деятельности, особенно на начальном этапе развития соответствующего коммерческого проекта [86, 15-17].

С момента принятия нормативных правовых актов в сфере особых экономических зон прошло немного времени. Однако практика их применения уже выявила целый комплекс проблем, требующих своего решения.

Как представляется, большое значение в деле совершенствования имеющейся законодательной базы имеет использование в законотворческом процессе результатов анализа судебно-арбитражной практики. За период с 2005 по 2008 годы принято незначительное количество решений, связанных с осуществлением предпринимательской деятельности на территории ОЭЗ. Вместе с тем можно выделить наиболее характерные виды арбитражных споров, непосредственно связанных с особенностями правового режима предпринимательской деятельности в особых экономических зонах.

Первая выделенная нами категория споров связана с неправомерным использованием транспортных средств, на которых распространяется правовой режим свободной таможенной зоны.

Нарушение резидентами ОЭЗ правового режима свободной таможенной зоны зачастую приводит к совершению ими правонарушения, предусмотренного ст. 16.19 КоАП РФ («Несоблюдение таможенного режима»). С позиций предпринимательского права большой интерес представляет возможность рассмотрения транспортного средства, зарегистрированного в ОЭЗ и подпадающего под режим свободной таможенной зоны, как транспортного средства, осуществляющего перевозку или как товар.

Как следует из Постановления Федерального арбитражного суда Центрального округа от 1 августа 2007 г. № А62-4633/2006, согласно ч. ст. 9 Закона Федерального закона от 10 января 2006 г. № 16-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», таможенный режим свободной таможенной зоны, применяемый в Калининградской области, действует в отношении иностранных товаров, ввозимых на территорию Калининградской области и используемых на этой территории юридическими лицами, государственная регистрация которых осуществлена в Калининградской области в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Таким образом, перечисленные в ст. 15 закона транспортные средства рассматриваются как таковые для таможенных целей в случае принадлежности зарегистрированному в установленном порядке на территории Калининградской области юридическому лицу, регистрационного учета этих транспортных средств на территории Калининградской области и исключительно при осуществлении перевозок между территорией Калининградской области и территориями иностранных государств; между территорией Калининградской области и остальной частью таможенной территории Российской Федерации.

В случае отсутствия какого-либо из выше неназванных критериев транспортное средство должно рассматриваться для таможенных целей как товар.

Как следует из материалов дела, тягач седельный «Скания 124 L400»

с полуприцепом «Шмитц SPR24/L» ввезен на остальную часть таможенной территория Российской Федерации (перемещен через таможенную границу Российской Федерации) при осуществлении международной грузовой перевозки из Германии транзитом через Польшу и Республику Беларусь в г. Санкт-Петербург.

При таких обстоятельствах таможенный орган правильно определил статус вышеназванных транспортных средств для таможенных целей как товара, а не транспортного средства, осуществляющего международную перевозку.

Такого же рода прецеденты можно найти и в Постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 19 июля 2007 г. № А21-5483/2006, Постановлении Федерального арбитражного суда Уральского округа от 8 сентября 2005 г. № Ф09-3884/05-С1 и других судебных актах.

Другая, характерная для предпринимательской деятельности в ОЭЗ, категория споров связана с попытками признания недействительными требований таможенных органов об уплате таможенных платежей в случае, когда хозяйствующим субъектом (резидентом ОЭЗ) не уплачены ввозные пошлины, а происхождение товара, вывезенного по грузовым таможенным декларациям (ГТД), не подтверждено сертификатом о происхождении товаров, произведенных на территории ОЭЗ.

Как следует из Постановления Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 12 октября 2006 г. № А21-8922/2005, в результате ревизии было установлено, что при таможенном оформлении товара (бумаги для офисной техники «Silver Grand», 80 г/кв. м class B+, формата А4 в пачках по 250, 500 л.) по ряду грузовых таможенных деклараций, в том числе по ГТД № 10220030/010405/1006384, представлен сертификат о происхождении товара из ОЭЗ, выданный Калининградской торгово-промышленной палатой на основании акта экспертизы о происхождении товара от 23.04.2004 № 1582-04 «Э». В акте экспертизы указывается происхождение бумаги, сырьем и материалами для производства которой являются балансовая древесина и химикаты для целлюлозно-бумажного производства, т.е. произведенной самим предприятием.

Таможней в ходе проверки установлено, что вывезенный по ГТД № 10220030/010405/1006384 товар (бумага для офисной техники формата А4 в пачках) изготовлен обществом не из бумаги собственного производства, на которую представлены сертификаты, а из ввезенной им из Польши импортной бумаги, оформленной в режиме ИМ 71 «Свободная таможенная зона». В связи с тем, что общество указало недостоверные сведения о стране происхождения товара в ГТД № 10220030/010405/1006384 (ОЭЗ), им товар оформлен с уплатой только сборов за таможенное оформление, без взимания таможенных пошлин и налогов. При проведении ревизии в отношении товара также установлено, что добавленная стоимость обработки (переработки) составляет менее 30%, поэтому таможня признала страной происхождения товара, оформленного по указанным ГТД, Польшу.

Заявление обществом недостоверных сведений о стране происхождения товара послужило основанием для освобождения его от уплаты таможенных пошлин и налогов. В связи с чем обществу направлено требование от 05.09.2005 № 116 об уплате 15 349 руб. 21 коп. таможенных платежей.

Имеются и споры, связанные с получением или неполучением статуса резидента ОЭЗ. Как показывает практика, правовой статус резидента ОЭЗ может серьезно влиять на участие хозяйствующего субъекта в гражданско-правовых, предпринимательских отношениях на территории ОЭЗ.

Так, в Постановлении Федерального арбитражного суда СевероЗападного округа от 31 октября 2007 г. № А21-3379/2006 отмечается, что Предприятие (арендодатель) и предприниматель Н.Е. Чепурнова (арендатор) заключили договор аренды от 01.01.2006 № 25 торгового места на мини-рынке общей площадью 8,50 кв. м, расположенного по адресу:

Калининградская область, город Черняховск, улица Пушкина, дом 1 – для организации торговли.

Торговое место представляет собой земельный участок, указанный на схеме. Данный земельный участок является частью земельного участка общей площадью 1 928 кв. м (кадастровый номер 39:13:01-03-16.0049), расположенного по адресу: Калининградская область, город Черняховск, улица Пушкина, дом 1, переданного администрацией муниципального образования «Черняховский район» Предприятию по договору аренды от 31.10.2004 № 3713 для обслуживания торгового мини-рынка.

Пунктом 8.1 договора от 31.10.2004 № 3713 предусмотрено, что арендатор вправе сдавать земельные участки в субаренду третьему лицу только с согласия арендодателя, выраженного в форме соответствующего постановления главы муниципального образования «Черняховский район».

В соответствии со ст. 608 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) право сдачи имущества в аренду принадлежит его собственнику. Арендодателями могут быть также лица, управомоченные законом или собственником сдавать имущество в аренду. Удовлетворяя требования частично, суд первой инстанции исходил из того, что ответчик не исполнил обязательства в части полного и своевременного внесения арендных платежей, но штрафная санкция несоразмерна последствиям нарушения обязательства, а кроме того, применение двух мер ответственности за одно и то же нарушение обязательства не соответствует компенсационной природе штрафных санкций.

Апелляционный суд отменил решение суда первой инстанции, придя к выводу, что договор аренды от 01.01.2006 № 25 является ничтожным в силу ст. 168 ГК РФ.

Кассационная инстанция не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

В соответствии с п. 6 ст. 22 Земельного кодекса Российской Федерации арендатор хмельного участка, за исключением резидентов особых экономических зон – арендаторов земельных участков, имеет право передать арендованный земельный участок в субаренду в пределах срока договора аренды земельного участка без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления, если договором аренды земельного участка не предусмотрено иное. На субарендаторов распространяются все права арендаторов земельных участков, предусмотренные настоящим кодексом.

В силу ст. 9 Федерального закона от 22.07.2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах Российской Федерации» муниципальные унитарные предприятия не являются резидентами особой экономической зоны в Калининградской области.

В соответствии со ст. 168 ГК РФ сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима или не предусматривает иных последствий нарушения.

Согласно ст. 167 ГККФ недействительная сделка не влечет юридических последствий, за исключением тех, которые связаны с ее недействительностью, и недействительна с момента ее совершения.

Таким образом, приведенные примеры еще раз подтверждают необходимость совершенствования правового обеспечения предпринимательской деятельности в ОЭЗ.

Особое внимание хотелось бы уделить рассмотрению вопроса создания ОЭЗ. Решение о создании особой экономической зоны на территориях субъектов Российской Федерации и муниципального образования принимается Правительством РФ и оформляется Постановлением Правительства [21], [19], [20], [23], [24].

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ совместно с исполнительно-распорядительным органом муниципального образования подает в Правительство РФ заявку на создание особой экономической зоны с обоснованием целесообразности и эффективности ее создания. Отбор заявок на создание особых экономических зон одного типа осуществляется на основе конкурсного отбора [17].

Правительство РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, на территориях которых создается особая экономическая зона, в течение тридцати дней с даты принятия Правительством РФ решения о создании особой экономической зоны заключают соглашение о создании ОЭЗ, устанавливающее наиболее важные условия создания и функционирования ОЭЗ, а также взаимные права и обязанности участников данного соглашения.

Создается особая экономическая зона на двадцать лет (портовая зона – на 49 лет). Срок ее существования продлению не подлежит. Досрочное прекращение ОЭЗ допускается только в случае, если:

1) это вызвано необходимостью защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей, обеспечения обороны страны и безопасности государства;

2) в течение трех лет с даты создания ОЭЗ не заключено ни одного соглашения об осуществлении промышленно-производственной, техниковнедренческой или туристско-рекреационной деятельности либо все ранее заключенные соглашения расторгнуты;

3) в течение трех лет подряд в ОЭЗ ее резидентами не осуществляется промышленно-производственная, технико-внедренческая или туристско-рекреационная деятельность.

Решение о досрочном прекращении существования особой экономической зоны принимается Правительством РФ.

Важным аспектом создания ОЭЗ является управление их деятельностью. По мнению ряда авторов, именно вопрос об управляющих органах любой ОЭЗ являлся одной из серьезных проблем, которая требовала своего разрешения во всех случаях, когда на территории России создавались ОЭЗ [185, 96]. Мировой опыт функционирования ОЭЗ свидетельствует о том, что без постоянной государственной поддержки и координации такие зоны не могут эффективно развиваться. В большинстве стран, где действуют ОЭЗ, созданы специальные государственные органы, занимающиеся вопросами их создания и развития. Например, в Китае высшим органом административного управления ОЭЗ является Канцелярия государственного совета КНР по делам ОЭЗ, разрабатывающая основные политические установки и контролирующая их выполнение, осуществляющая общее руководство другими ведомствами в части их деятельности в ОЭЗ [144].

Мировой практике известны два альтернативных метода создания ОЭЗ «сверху» и «снизу». В первом случае ОЭЗ создаются в соответствии с государственной программой и преимущественно на бюджетные средства, управляются ведомственной структурой и предусматривают разрешительный порядок осуществления частных инвестиций (например, Китай, частично Южная Корея). Во втором случае (он сегодня распространен в мире гораздо шире) ОЭЗ управляет юридическое лицо в виде компании развития (частной или смешанной формы собственности), которая строит отношения с инвесторами на гражданско-правовой договорной основе, при заявительном (уведомительном) порядке инвестирования.

В Законе об ОЭЗ выбран первый подход – создание в России ОЭЗ на государственной (муниципальной) земле и преимущественно на федеральные бюджетные средства.

Управление особыми экономическими зонами возлагается на уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти, который вместе с органами исполнительной власти субъектов и организациями в лице управляющей компанией и АО «Российские особые экономические зоны» составляют единую централизованную систему управления ОЭЗ.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 5 октября 2009 г. № 1107 «Вопросы Министерства экономического развития Российской Федерации» функции по управлению ОЭЗ возлагаются на Министерство экономического развития Российской Федерации, которое является правопреемником Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами.

Минэкономразвития обладает следующими полномочиями в указанной сфере:

1) осуществляет регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в качестве резидентов особой экономической зоны;

2) осуществляет ведение реестра резидентов особой экономической зоны;

3) выдает по требованиям резидентов особой экономической зоны или по запросам заинтересованных лиц выписки из реестра резидентов особой экономической зоны;

4) обобщает информацию о результатах функционирования особых экономических зон;

5) осуществляет контроль за исполнением резидентом особой экономической зоны соглашения об осуществлении промышленно-производственной, технико-внедренческой, туристско-рекреационной деятельности или деятельности в портовой особой экономической зоне в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти;

6) опубликовывает не реже чем один раз в квартал в печатных и электронных средствах массовой информации, определяемых уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, сведения о наличии земельных участков, государственного и (или) муниципального имущества, расположенных в границах особой экономической зоны и не сданных в аренду;

7) выполняет функции заказчика по подготовке документации по планировке территории в границах особой экономической зоны и созданию инженерной, транспортной, социальной, инновационной и иных инфраструктур этой зоны за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, внебюджетных источников финансирования, если иное не установлено законодательством Российской Федерации;

8) управляет и распоряжается земельными участками и иными объектами недвижимости, расположенными в границах особой экономической зоны и находящимися в государственной или муниципальной собственности, в порядке, установленном соглашением о создании особой экономической зоны;

9) обеспечивает проведение экспертизы проектной документации и экспертизы результатов инженерных изысканий;

10) выдает разрешения на строительство, разрешения на ввод объектов в эксплуатацию;

11) получает технические условия присоединения к сетям инженерно-технического обеспечения и осуществляет передачу этих условий и разрешений на строительство индивидуальным предпринимателям, юридическим лицам, осуществляющим строительство или реконструкцию;

12) осуществляет иные полномочия.

Для координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъекта РФ, исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, хозяйствующих субъектов по развитию ОЭЗ, контроля за выполнением соглашения о создании ОЭЗ, контроля за расходованием бюджетных средств, выделяемых на обустройство территории, а также для рассмотрения и утверждения перспективных планов развития ОЭЗ, контроля за реализацией этих планов создается наблюдательный совет ОЭЗ. В его состав входят представители федерального органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять функции по управлению ОЭЗ, и соответствующего территориального органа, представитель исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, представитель исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, представители резидентов ОЭЗ и иных организаций. Помимо этих лиц в состав наблюдательного совета могут входить представители образовательных и научно-исследовательских организаций, действующих в границах муниципального образования, на территории которого расположена ОЭЗ.

Наблюдательные советы ОЭЗ создаются в соответствии с Законом об ОЭЗ и Положением о наблюдательном совете ОЭЗ (утверждено Постановлением Правительства РФ от 13.12.2005 № 758) [45] в целях государственно-частного сотрудничества в рамках ОЭЗ.

Наблюдательный совет осуществляет рассмотрение таких вопросов, как:

разработка перспективных планов развития ОЭЗ и их реализация;

участие новых резидентов в ОЭЗ и ознакомление с их бизнеспланами;

исключение из ОЭЗ резидентов, не выполняющих условия соглашения о ведении промышленно-производственной или техниковнедренческой деятельности;

выполнение соглашения о ведении промышленно-производственной или технико-внедренческой деятельности;

выполнение обязательств исполнительных органов государственной власти субъекта Федерации и исполнительно-распорядительного органа муниципального образования в соответствии с соглашением о создании ОЭЗ;

досрочное прекращение существования ОЭЗ;

использование бюджетных средств, выделяемых на обустройство подготовка информации по запросам Минэкономразвития России. Наблюдательный совет ОЭЗ может рассматривать также и другие вопросы, отнесенные к его компетенции Закона об ОЭЗ и соглашением о создании ОЭЗ.

Среди полномочий наблюдательного совета ОЭЗ стоит выделить возможность вносить в Минэкономразвития России предложения по вопросам эффективности функционирования ОЭЗ, а также по итогам рассмотрения поступивших предложений выносить свое решение, которое носит исключительно рекомендательный характер.

Органы управления особыми экономическими зонами для выполнения своих функций по созданию объектов недвижимости, расположенных в границах ОЭЗ и на прилегающей к ней территории, и управлению этими и ранее созданными объектами вправе привлекать акционерное общество, сто процентов акций которого принадлежит РФ или управляющую компанию в порядке, установленном уполномоченными органами государственной власти.

В рамках изучения организационно-правового режима более подробно хотелось бы рассмотреть вопрос о правовом статусе резидента ОЭЗ.

Резидентами промышленно-производственных и портовых зон могут быть коммерческие организации, за исключением унитарных предприятий, при соблюдении следующих условий:

коммерческая организация зарегистрирована в соответствии с законодательством Российской Федерации на территории муниципального образования, в границах которого расположена ОЭЗ;

коммерческая организация заключила с органами управления ОЭЗ соглашение о ведении промышленно-производственной или портовой деятельности.

Индивидуальные предприниматели и некоммерческие организации не могут быть резидентами промышленно-производственных и портовых зон.

Некоммерческие организации не могут приобретать статус резидента ОЭЗ, поскольку извлечение прибыли не является основной целью их создания. Предпринимательской деятельностью некоммерческие организации вправе заниматься лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствует этим целям.

В соответствии с Гражданским кодексом РФ коммерческой организацией признается юридическое лицо, преследующее извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (ч. 1 ст. 50 Гражданского кодекса РФ). Коммерческие организации, могут создаваться в форме хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий (ч. 2 ст. Гражданского кодекса РФ).

Хотя унитарные предприятия и являются коммерческими организациями, но Законом они исключены из числа лиц, которые вправе осуществлять хозяйственную деятельность на территории промышленнопроизводственных ОЭЗ, в качестве резидентов. Это обусловлено, прежде всего, тем, что унитарные предприятия не являются собственниками закрепленного за ними имущества (ч. 1 ст. 113 Гражданского кодекса РФ).

Унитарные предприятия обладают ограниченным вещным правом (правом хозяйственного ведения или правом оперативного управления) на переданное им имущество и на имущество, которое приобретено ими в результате предпринимательской деятельности (ч. 2 ст. 113 Гражданского кодекса РФ).

Полагаем, что иностранные юридические лица также не могут быть резидентами промышленно-производственных и портовых ОЭЗ, поскольку в законе содержится требование о регистрации коммерческой организации в соответствии с законодательством Российской Федерации. Вложение иностранного капитала в объекты предпринимательской деятельности на территории промышленно-производственных ОЭЗ может осуществляться посредством создания коммерческих: организаций с иностранными инвестициями, т.е. коммерческой организации, в состав участников которой входит иностранный инвестор (п. б ст. 4 Федерального закона от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» [169]).

В ч. 4 ст. 10 Закона об ОЭЗ устанавливается одно из ограничений, касающееся резидентов ОЭЗ. Индивидуальные предприниматели и коммерческие организации, получившие в установленном Законом порядке статус резидента ОЭЗ, не вправе иметь филиалы и представительства за пределами территорий ОЭЗ.

Представительства и филиалы являются обособленными подразделениями юридических лиц, расположенными вне места их нахождения, и в силу этого продолжают оставаться составными частями юридических лиц (ст. 55 Гражданского кодекса РФ). Собственной гражданской правосубъектностью филиалы и представительства не обладают и потому самостоятельно не вступают в гражданские правоотношения. Различие между филиалом и представительством проводится в зависимости от объема выполняемых ими функций. Представительство представляет интересы юридического лица и осуществляет их защиту, а филиал кроме функций представительства осуществляет также все функции самого юридического лица или их часть [117, 156].

Ни в Федеральном законе об ОЭЗ, ни в принятых в соответствии с ним подзаконных нормативных правовых актах не разрешен вопрос о судьбе филиалов и представительств, созданных коммерческими организациями до приобретения ими статуса резидента ОЭЗ. Полагаем, что эти филиалы и представительства должны быть ликвидированы или выделены в самостоятельные юридические лица.

Какие бы цели не преследовал законодатель, установив запрет на наличие филиалов и представительств у резидентов ОЭЗ, обусловлен ли он попыткой обеспечить максимальную концентрацию финансовых средств на территории ОЭЗ, либо предотвратить, таким образом, разработку схем минимизации налогового бремени, представляется, что они не будут достигнуты. Ни гражданское законодательство, ни Закон об ОЭЗ не запрещают помимо филиалов и представительств, образование которых должно быть предусмотрено учредительными документами юридического лица, создавать какие-либо иные подразделения организации. Так, например, Налоговый кодекс РФ определяет понятие «подразделение организации» как любое территориально обособленное от нее подразделение, по месту нахождения которого оборудованы стационарные рабочие места.

Признание обособленного подразделения организации таковым производится независимо от того, отражено или не отражено его создание в учредительных или иных организационно-распорядительных документах организации, и от полномочий, которыми наделяется указанное подразделение. При этом рабочее место считается стационарным, если оно создается на срок более одного месяца (ст. 11 Налогового кодекса РФ).

Порядок создания юридических лиц определяется Гражданским кодексом РФ и другими федеральными законами. В частности, Федеральным законом от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» [168]; Федеральным законом от 26 декабря 1995 г.

№ 208-ФЗ «Об акционерных обществах» [167]. Положения указанных нормативных правовых актов распространяются в полной мере на коммерческие организации с иностранными инвестициями (п. 1 ст. 20 Федерального закона «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации»).

Требование государственной регистрации юридического лица содержится в ст. 51 Гражданского кодекса РФ, в которой установлено, что юридическое лицо считается созданным с момента его государственной регистрации. Порядок государственной регистрации юридических лиц определяется Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» [170]. Государственным органом, уполномоченным осуществлять государственную регистрацию юридических лиц, является Федеральная налоговая служба, полномочия которой закреплены в Положении о Федеральной налоговой службе, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506 [171].

Место нахождения юридического лица определяется местом его государственной регистрации (ч. 2 ст. 54 Гражданского кодекса РФ). Таким образом, коммерческая организация должна иметь место нахождения на территории промышленно-производственной ОЭЗ. Кроме того, коммерческая организация может быть резидентом промышленно-производственной зоны только при условии заключения с органами управления ОЭЗ соглашения о ведении промышленно-производственной деятельности.

Резидентами технико-внедренческих ОЭЗ могут быть, помимо коммерческих организаций, индивидуальные предприниматели. Гражданин вправе заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица с момента государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя (п. 1 ст. 23 Гражданского кодекса РФ).

Возникает вопрос, могут ли иностранные граждане и лица без гражданства быть резидентами технико-внедренческих ОЭЗ. Термин «гражданин» в контексте данной статьи Гражданского кодекса РФ необходимо понимать в широком смысле слова, т.е. как любое физическое лицо, а не только как лицо, являющееся гражданином России в соответствии с законодательством о гражданстве. Этот вывод подтверждается, в частности, ст. 22.1 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», которой установлен порядок государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя. Резиденты технико-внедренческих ОЭЗ должны быть зарегистрированы в соответствии с российским законодательством на территории муниципального образования, в границах которого расположена ОЭЗ. Государственная регистрация предпринимателя осуществляется по месту его жительства (п. 3 ст. 8 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»). Следовательно, индивидуальный предприниматель должен проживать (постоянно или преимущественно) на территории технико-внедренческой ОЭЗ, на которой собирается осуществлять предпринимательскую деятельность.

Коммерческие организации и индивидуальные предприниматели, зарегистрированные на территории технико-внедренческой ОЭЗ, становятся ее резидентами при условии заключения соглашения с органами управления ОЭЗ о ведении технико-внедренческой деятельности.

Резидентами туристско-рекреационной ОЭЗ, также как техниковнедренческой ОЭЗ, могут быть коммерческие организации (за исключением унитарных предприятий) и индивидуальные предприниматели.

Идентично требование о регистрации коммерческой организации или индивидуального предпринимателя на территории муниципального образования в границах туристско-рекреационной ОЭЗ. Учитывая, что туристско-рекреационные ОЭЗ могут включать в себя территории нескольких муниципальных образований, претендент на статус резидента ОЭЗ должен быть зарегистрирован на территории одного из них. Также обязательным условием для приобретения статуса резидента туристско-рекреационной ОЭЗ является заключение с органами управления ОЭЗ соглашения об осуществлении туристско-рекреационной деятельности.

Статус резидента ОЭЗ присваивается коммерческой организации или индивидуальному предпринимателю с момента внесения записи в реестр резидентов ОЭЗ. Это требование имеет принципиальное значение, поскольку именно с момента приобретения статуса резидента ОЭЗ лицо вправе использовать льготы и преимущества, следующие из особого режима ведения предпринимательской деятельности.

Для приобретения статуса резидента ОЭЗ хозяйствующим субъектам необходимо пройти регистрацию в реестре резидентов ОЭЗ. Регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в качестве резидентов ОЭЗ и ведение реестра резидентов ОЭЗ осуществляют органы управления ОЭЗ.

Регистрация лиц в реестре резидентов промышленно-производственных, технико-внедренческих, туристско-рекреационных или портовых зон производится путем внесения в него соответствующей записи. Органы управления проводят регистрацию лица в течение трех дней со дня подписания с ним соглашения об осуществлении (ведении) промышленнопроизводственной, технико-внедренческой, туристско-рекреационной или портовой деятельности.

В подтверждение регистрации лица в качестве резидента ОЭЗ ему выдается свидетельство, форма которого утверждена Приказом Минэкономразвития России от 31 марта 2006 г. № 84 «Об утверждении формы свидетельства, удостоверяющего регистрацию лица в качестве резидента особой экономической зоны».

Регистрация в реестре резидентов ОЭЗ является юридически значимым действием, поскольку именно она является непосредственным основанием приобретения лицом статуса резидента ОЭЗ. Но такая регистрация, исходя из существа закона, носит формальный характер и не должна требовать от хозяйствующего субъекта совершения каких-либо дополнительных действий: уплаты государственной пошлины или иного сбора, предоставления дополнительных документов, за исключением тех, которые необходимы для заключения соглашения о ведении промышленнопроизводственной или технико-внедренческой деятельности и т.п.

Нормы о ведении реестра резидентов ОЭЗ и регистрации в нем, повидимому, должны получить продолжение в подзаконных нормативных правовых актах, которыми будут установлены требования к содержанию реестра, порядок предоставления информации из него, объем сведений, сообщаемых налоговым и таможенным органам, урегулированы другие вопросы.

На органы управления ОЭЗ, осуществившие регистрацию резидента ОЭЗ, возложена обязанность информировать налоговые и таможенные органы о такой регистрации. Одновременно с предоставлением сведений о регистрации в качестве резидента ОЭЗ органы управления ОЭЗ предоставляют в налоговые и таможенные органы копию соглашения об осуществлении (ведении) соответствующей деятельности.

Федеральный закон определяет также порядок лишения резидента ОЭЗ его статуса. Лишение лица статуса резидента ОЭЗ возможно только в судебном порядке и только по основаниям, указанным в Законе, который предусматривает следующие основания для лишения лица статуса резидента ОЭЗ:

неисполнение резидентом ОЭЗ в установленный срок предписания должностного лица органа государственного контроля об устранении нарушений законодательства РФ (п. 6 ст. 11 Федерального закона);

совершение резидентом ОЭЗ двух и более существенных нарушений налогового и (или) таможенного законодательства (п. ст. 11 Федерального закона).

Данный перечень является исчерпывающим.

С заявлениями в суд о лишении лица статуса резидента ОЭЗ вправе обращаться только органы управления ОЭЗ.

Лишение лица статуса резидента влечет за собой прекращение соглашения об осуществлении (ведении) промышленно-производственной, технико-внедренческой, портовой или туристско-рекреационной деятельности, прекращение договора аренды государственного и (или) муниципального имущества и договора аренды земельного участка, заключенных на условиях, предусмотренных соглашением о ведении промышленнопроизводственной или технико-внедренческой деятельности.

Органы управления ОЭЗ вносят в реестр резидентов ОЭЗ запись о лишении лица статуса резидента ОЭЗ в течение трех дней с момента получения вступившего в законную силу решения суда о лишении лица статуса резидента ОЭЗ.

Сведения о лишении лица статуса резидента ОЭЗ органы управления ОЭЗ сообщают в налоговые и таможенные органы в течение дня, следующего за днем внесения записи в реестр о лишении лица статуса резидента ОЭЗ.

Таким образом, упомянутый выше принцип создания ОЭЗ «сверху», в частности разрешительный порядок инвестирования, влечет за собой усложненную систему государственного управления ОЭЗ.

Стимулирование инвестиционной активности резидентов ОЭЗ осуществляется не только посредством предоставления налоговых льгот и установления специального таможенного режима – свободной таможенной зоны, но и путем установления особенностей административного режима, которые состоят также в закреплении особого порядка осуществления деятельности органами государственного контроля на территории ОЭЗ.

Мероприятия по государственному контролю (надзору) в отношении резидентов ОЭЗ должны проводиться в соответствии с положениями Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и нормами Федерального закона об ОЭЗ. При этом нормы Закона об ОЭЗ по отношению к Федеральному закону «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» носят характер специальных норм и потому имеют преимущество перед положениями указанного Закона.

Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» устанавливает единые принципы осуществления государственного контроля (надзора). Он определяет порядок проведения мероприятий по контролю, осуществляемых органами государственного контроля (надзора); права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора); устанавливает обязанности органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц при проведении мероприятий по контролю (п. 4 ст. Закона).

Мероприятие по контролю представляет собой совокупность действий должностных лиц органов государственного контроля (надзора), связанных с проведением проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований, осуществлением необходимых исследований (испытаний), экспертиз, оформлением результатов проверки и принятием мер по результатам проведения мероприятия по контролю (абз. 2 ст. 2 Закона).

Под сферу действия Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» попадают не все виды государственного контроля (надзора). Так, налоговый, валютный, таможенный, бюджетный контроль, банковский и страховой надзор и некоторые другие виды контроля составляют изъятия из предмета правового регулирования названного Закона (п. 3 ст. 1).

Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» предусмотрено проведение мероприятий по контролю в двух формах: в виде плановых мероприятий по контролю и внеплановых мероприятий по контролю (ст. 7 названного Закона).

Плановые мероприятия по контролю в отношении одного юридического лица и индивидуального предпринимателя одним органом государственного контроля (надзора) не могут проводиться чаще, чем один раз в два года. Срок проведения проверки не может превышать одного месяца, за исключением случаев необходимости проведения специальных исследований (испытаний), экспертиз со значительным объемом мероприятий по контролю.

Внеплановые проверки проводятся в целях контроля исполнения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями предписаний об устранении выявленных нарушений.

Внеплановые мероприятия по контролю могут проводиться в случаях:

получения информации от юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, органов государственной власти о возникновении аварийных ситуаций, об изменениях или о нарушениях технологических процессов, а также о выходе из строя сооружений, оборудования, которые могут непосредственно причинить вред жизни, здоровью людей, окружающей среде и имуществу граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

возникновения угрозы здоровью и жизни граждан, загрязнения окружающей среды, повреждения имущества, в том числе в отношении однородных товаров (работ, услуг) других юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей;

обращения граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с жалобами на нарушения их прав и законных интересов действиями (бездействием) иных юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей, связанные с невыполнением ими обязательных требований, а также получения иной информации, подтверждаемой документами и иными доказательствами, свидетельствующими о наличии признаков таких, нарушений.

В отношении резидентов ОЭЗ мероприятия по контролю могут проводиться в форме плановых комплексных проверок. Под плановыми комплексными проверками следует понимать проверки, осуществляемые в соответствии с установленным органом государственного контроля (надзора) графиком, по всем или нескольким объектам данного вида государственного контроля (надзора). Например, Законом г. Москвы от 12 мая 2004 г.

№ 32 «О государственном экологическом контроле в городе Москве» установлено, что комплексные проверки осуществляются в отношении нескольких или всех объектов государственного экологического контроля.

Объектами государственного экологического контроля являются: земли, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы; объекты хозяйственной и иной деятельности, способной оказать прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю (ст. 1, Закона г. Москвы от 12 мая 2004 г. № 32).

Особенности проведения таких проверок предусмотрены ст. 11 Федерального закона об ОЭЗ. В данной форме проводятся все виды государственного контроля (надзора) в отношении резидентов ОЭЗ, в том числе виды государственного контроля (надзора), исключенные из сферы правового регулирования Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», изъятия составляют лишь, налоговый и таможенный контроль. Как уже было указано ранее, налоговый и таможенный контроль, осуществляется должностными лицами налоговых и таможенных органов Российской Федерации в соответствии с Налоговым кодексом РФ и Таможенным кодексом РФ соответственно.

Органы государственного контроля (надзора) должны согласовать проведение плановой комплексной проверки с органами управления ОЭЗ.

Основанием проведения комплексных проверок резидентов ОЭЗ является решение о проведении плановой комплексной проверки, выданное органами управления ОЭЗ (п. 3 ст. 11).

Цель, которую преследовал законодатель, устанавливая требование о согласовании проведения проверки с органами управления ОЭЗ, непрозрачна. Законом не предусмотрен порядок и сроки согласования с органами управления ОЭЗ проведения плановых комплексных проверок. На органы управления ОЭЗ не возлагаются обязанности согласовать проведение проверки и принять соответствующее решение, т.е. можно предположить, что органы управления могут отказать органам государственного контроля (надзора) в проведении проверки какого-либо резидента ОЭЗ. Надо заметить, что и основания для такого отказа не установлены. Все это создает благоприятную почву для развития различного рода конфликтов между органами государственной власти. Часть этих вопросов может быть снята путем принятия подзаконных нормативных правовых актов, принимаемых федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять функции по нормативно-правовому регулированию в сфере создания и функционирования ОЭЗ, а часть должна быть урегулирована путем внесения изменений в Закон.

До разрешения данных вопросов представляется правильным следующий порядок принятия решения о проведении плановой комплексной проверки резидентов ОЭЗ.

Орган государственного контроля (надзора) должен принять распоряжение или иной акт о проведении плановой комплексной проверки резидента ОЭЗ.

Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» предусмотрено указание в распоряжении следующих данных (ст. 7 данного Закона):

номера и даты распоряжения (приказа) о проведении проверки;

наименования органа государственного контроля (надзора);

фамилии, имени, отчества и должности лица (лиц), уполномоченного на проведение проверки;

наименования юридического лица или фамилии, имени, отчества индивидуального предпринимателя, в отношении которых будет проводится проверка;

цели, задачи и предмета проводимой проверки;

правовых оснований проведения мероприятия по контролю, в том числе нормативных правовых актов, обязательные требования которых подлежат проверке;

даты начала и окончания мероприятия по контролю.

Кроме того, в распоряжении о проведении государственного контроля (надзора) должен быть указан период деятельности резидента ОЭЗ, который будет охватывать проверка. Такое требование вытекает из п. 3 ст. комментируемого Закона.

Указание в распоряжении о проведении плановой комплексной проверки всех этих данных позволит органам управления ОЭЗ принять обоснованное решение о согласовании проведения плановой комплексной проверки резидента ОЭЗ. В решении о проведении проверки орган управления ОЭЗ должен указать предмет проверки и период деятельности резидента ОЭЗ, который подлежит проверке.

В ч. 4 ст. 11 установлен общий срок проведения всех плановых комплексных проверок резидентов ОЭЗ (за исключением мероприятий по налоговому и таможенному контролю) независимо от органа государственного контроля (надзора), осуществляющего проверку, и предмета проверки. Срок проведения проверки резидентов ОЭЗ не может превышать двух недель.

Законом предусмотрено составление акта по результатам проведения плановой комплексной проверки (п. 5 ст. 11). Специальных требований к оформлению акта проведения плановых комплексных проверок резидентов ОЭЗ и его содержанию Закон не предъявляет.

Согласно Федеральному закону «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» по результатам мероприятия по контролю должностное лицо органа государственного контроля (надзора), осуществляющее проверку, составляет акт, в котором указывается:

дата, время и место составления акта;

наименование органа государственного контроля (надзора);

дата и номер распоряжения, на основании которого проведено мероприятие по контролю;

фамилия, имя, отчество и должность лица (лиц), проводившего мероприятие по контролю;

наименование проверяемого юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, фамилия, имя, отчество, должность представителя юридического лица или представителя индивидуального предпринимателя, присутствовавшего при проведении мероприятия по контролю;

дата, время и место проведения мероприятия по контролю;

сведения о результатах мероприятия по контролю, в том числе о выявленных нарушениях, об их характере, о лицах, на которых возлагается ответственность за совершение этих нарушений;

сведения об ознакомлении или об отказе в ознакомлении с актом представителя юридического лица или индивидуального предпринимателя, а также лиц, присутствовавших при проведении мероприятия по контролю, их подписи или отказ от подписи;

подпись должностного лица (лиц), осуществившего мероприятие К акту прилагаются акты об отборе образцов (проб) продукции, обследовании объектов окружающей среды, протоколы (заключения) проведенных исследований (испытаний) и экспертиз, объяснения должностных лиц органов государственного контроля (надзора), работников, на которых возлагается ответственность за нарушения обязательных требований, и другие документы или их копии, связанные с результатами мероприятия по контролю.

Акт составляется в двух экземплярах. Один экземпляр акта с копиями приложений вручается руководителю юридического лица или его заместителю и индивидуальному предпринимателю или их представителям под расписку либо направляется посредством почтовой связи с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта, остающемуся в деле органа государственного контроля (надзора).

При выявлении в ходе проведения плановой комплексной проверки нарушений резидентом ОЭЗ обязательных требований законодательства должностное лицо органа государственного контроля (надзора) выдает резиденту предписание об устранении нарушений. Предписание должно содержать следующую информацию: вид нарушения, допущенного резидентом ОЭЗ, ссылку на нормативный правовой акт, обязательные требования которого нарушены, срок, в течение которого должно быть устранено допущенное нарушение.

В Законе подробно описана процедура вручения резиденту ОЭЗ копии предписания об устранении нарушения. Копия предписания об устранении нарушения должна быть вручена резиденту ОЭЗ не позднее трех дней со дня составления акта о результатах проведения плановой комплексной проверки. Копия предписания может быть вручена следующими способами:

резиденту ОЭЗ или его представителю под расписку;

иным способом, свидетельствующим о дате получения предписания резидентом ОЭЗ или его представителем;

если указанными выше способами предписание вручить резиденту ОЭЗ или его представителю невозможно, оно отправляется по почте заказным письмом и считается полученным, по истечении шести дней после его отправки.

Выдача предписания об устранении нарушения не освобождает резидента ОЭЗ от ответственности за совершенное правонарушение. Например, Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» прямо предусмотрено в случае выявления административного правонарушения составление протокола в соответствии с законодательством РФ об административных правонарушениях.

Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом об административных правонарушениях или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность (ст. 2.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях).

Еще одной формой государственного контроля (надзора), осуществляемого в отношении резидентов ОЭЗ, является проведение в ряде случаев внеплановых проверок. Предметом внеплановой проверки является контроль исполнения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями предписаний об устранении выявленных в результате плановой комплексной проверки нарушений. Проведение внеплановой проверки возможно не ранее, чем по истечении двух месяцев с даты выдачи предписания об устранении нарушения (п. 6 ст. 11). Полагаем, что результаты внеочередной проверки должны быть отражены в акте, составленном в порядке, аналогичном порядку составления акта при проведении плановой проверки.

За неисполнение резидентом ОЭЗ предписания об устранении нарушений до проведения внеочередной проверки законодательством предусмотрены неблагоприятные последствия, а именно:

наступление административной ответственности, предусмотренной ст. 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях;

неисполнение предписания об устранении нарушений до проведения внеочередной проверки является одним из оснований лишения лица статуса резидента ОЭЗ (п. 6 ст. 11 Федерального закона об ОЭЗ).

Лишение лица статуса резидента ОЭЗ возможно только в судебном порядке по иску органов управления ОЭЗ. Как уже было отмечено, право на предъявление иска о лишении лица статуса резидента ОЭЗ предоставлено только органам управления ОЭЗ. Если иск с подобными требованиями будет предъявлен иным лицом, он должен быть оставлен судом без рассмотрения.

Частью 7 ст. 11 Федерального закона об ОЭЗ установлено, что внеплановые проверки проводятся по согласованию с органами управления ОЭЗ. Очевидно, что речь идет о проверках, которые Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» именует внеплановыми проверками, осуществляемыми в исключительных случаях.

Видимо, органы управления ОЭЗ в качестве подтверждения согласования проведения внеочередной проверки также должны выдать решение о ее проведении в порядке, аналогичном порядку выдачи решения о проведении плановой комплексной проверки.

Возникает вопрос, нужно ли согласовывать проведение внеплановой проверки в целях проверки исполнения предписания об устранении допущенных нарушений? Полагаем, что суть такой проверки состоит в последующем контроле, и потому для нее нет необходимости получать согласие органов управления ОЭЗ. Без такого вида контроля сомнительной стала бы целесообразность проведения государственного контроля (надзора) в целом.

Срок проведения внеплановой проверки не может превышать одну неделю.

В ч. 8 ст. 11 закреплены права резидентов ОЭЗ при осуществлении мероприятий по государственному контролю (надзору):

право присутствовать при проведении мероприятий по контролю, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;

право на получение информации, предоставление которой предусмотрено нормативными правовыми актами Российской Федерации;

право знакомиться с результатами мероприятий по контролю и указывать в актах о своем ознакомлении, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органов государственного контроля (надзора);

право обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органов государственного контроля (надзора) в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Этот перечень полностью воспроизводит перечень, приведенный в ст. 13 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».

Еще одним основанием для лишения лица статуса резидента ОЭЗ является совершение резидентом ОЭЗ двух и более существенных нарушений налогового и (или) таможенного законодательства Российской Федерации (ч. 9 ст. 11). Основным в указанном положении закона является понятие нарушения налогового и (или) таможенного законодательства Российской Федерации. Представляется, что оно отличается от понятия правонарушения. Основными признаками любого правонарушения являются: