«Межрегиональные исследования в общественных науках Министерство образования и науки Российской Федерации ИНО-центр (Информация. Наука. Образование) Институт имени Кеннана Центра Вудро Вильсона (США) Корпорация Карнеги в ...»

Но действительно, набор проблем и сюжетов, кейсов мог быть и другим, таким же важным и эвристически насыщенным. Здесь наш выбор был предопределен характером исследовательского проекта, возможностями и ограничениями его ресурсов.

Монография стала итогом деятельности сетевого межрегионального проекта программы МИОНов – Межрегиональных институтов по общественным наукам. Это комплекс региональных исследовательских центров, объединяющих для совместной проектной деятельности цвет местных гуманитарных исследовательских сообществ. Это позволило опереться на уникальный ресурс программы. Каждый МИОН предложил собственную команду для участия в проекте.

Система высшего образования в социальном развитии Центральной Азии / отв. ред.

В. И. Дятлов. М. ; Иркутск : Наталис, 2007. (URL: http://www.innerasia.ru). Это исследование показало также, что некоторые вузы Западной Сибири, особенно Томска и Новосибирска, обладают наработанными еще в советское время брендами и привлекательностью для большого количества потенциальных абитуриентов и, возможно, потенциальных мигрантов из стран Центральной Азии.

Концепция проекта предусматривает изучение проблемы на уровне регионов. Это чрезвычайно важно, так как миграционная ситуация в них, следовательно, и практики взаимной адаптации различаются самым кардинальным образом. Опора на ресурсы МИОНов позволила обеспечить уникальный набор исследовательских площадок – от Владивостока до Калининграда. Это покрывает значительную часть спектра миграционных проблем в провинциальной России. Исследования проводились на материалах Владивостока, Благовещенска, Улан-Удэ, Иркутска, Томска, Новосибирска, Екатеринбурга, Воронежа, Ростова, Саратова, Калининграда.

Программа позволяла опереться на интеллектуальные ресурсы региональных МИОНов, на опыт и интуицию экспертов, знающих местную ситуацию не понаслышке, имеющих собственные исследовательские наработки. Это зачастую новые для миграционных исследований люди – часто с новыми идеями и подходами. Задачи проекта потребовали комплексных совместных усилий представителей различных научных специальностей. Опора на ресурсы МИОНов позволила решить и эту задачу. В исследовательскую команду вошли историки, экономисты, демографы, социологи, юристы, географы, политологи, психологи. Появилась возможность привлечь ученых, занятых одновременно на государственной и муниципальной службе, в органах правосудия, имеющих неоценимый практический опыт.

С самого начала были очевидны и сопутствующие такой модели трудности. Разные миграционные ситуации в регионах предопределяли и разное внимание к ним, изучением мигрантов заняты представители разных специальностей, часто трудно находящие общий язык. Руководитель проекта не мог по своему желанию набирать исследовательскую группу, а должен был выстраивать ее из тех специалистов, которых направили соответствующие МИОНы.

Это предопределило выбор между двумя стратегиями. Одна состояла в том, чтобы с самого начала не только сформулировать философию проекта и очертить его проблемно-тематическое поле, но и разработать единую для всех исследовательскую модель – вплоть до унифицированных методик. В этом есть большой исследовательский смысл, так как позволяет наложить на огромное региональное и проблемно-тематическое разнообразие единую «сетку координат», получить стандартизированные материалы для сравнения. Однако это ограничивает мобилизационные возможности, поскольку слабо учитывает интересы и исследовательские наработки участников. Поэтому был избран другой путь: в рамках единой концепции МИОНы – участники предлагали не только состав своих команд, но и свои темы, проблемы и методики для их изучения. На этой основе и выстраивалась конструкция проекта. Такой выбор был чреват риском получить конгломерат случайных текстов и раздробленных исследовательских групп. Однако в случае успеха это позволяло максимально мобилизовать интеллектуальные ресурсы МИОНов, найти новых авторов, выйти на новые проблемы и подходы к их изучению. Неизбежна и необходима была стадия синтеза, превращения довольно хаотичного конгломерата заявок в единый проект, стадия выбора ключевых, прорывных проблем, вокруг которых сконцентрировались интересы участников.

Так была сформирована система автономных подпроектов, которые имели собственную концептуализацию, график работы, собственные межрегиональные и междисциплинарные исследовательские коллективы. Конечно, такая модульная структура проекта несла в себе потенциальную опасность его единству и целостности. Минимизировать ее (а в идеале – избежать) мы пытались как на уровне концептуализации (через органическое единство комплекса изучаемых проблем), так и на организационном уровне (через систему постоянных обсуждений, дискуссий, рабочих контактов).

Таким образом, набор изучаемых проблем, сюжетов, проведенных кейс-стади, выбор исследовательских площадок предопределялись в том числе и потенциалом программы МИОНов, его возможностями и ограничениями. Читателю конечно важен результат, а не кухня проектного планирования, неизбежных проблем и трудностей достижения этого результата. Тем не менее, представляется, что наш проект был весьма своеобразным по механизмам и формам деятельности. И его опыт может оказаться достаточно полезным.

Кстати, о результатах. Эта монография – не единственный продукт проекта. Логика ее выстраивания оставила «за бортом» много индивидуальных авторских наработок. Поэтому появилась возможность сформировать и издать в Калининграде и Иркутске проблемные сборники авторских статей. Кроме того, на материалах проекта был сформирован специальный номер журнала «Этнографическое обозрение», посвященный проблеме чайнатаунов в России4.

Чайнатауны в современной России // Этнографическое обозрение. 2008. № 4. (Дятлов В. И. Чайнатауны в современной России. Несколько предварительных замечаний редактора-составителя; Дятлов В. И. Россия: в предчувствии чайнатауна; Рыжова Н. П.

Благовещенск: в поисках «чайнатауна»; Шармашкеева Н. Ж. Гостиница «Одон» – центр китайской жизни в Улан-Удэ; Троякова Т. Г. «Корейская деревня» в Приморье: один из проектов «национального возрождения»; Нестерова Е. И. Атлантида городского масштаба:

китайские кварталы в дальневосточных городах (конец ХIХ – начало ХХ в.).

За содержание монографии полную ответственность несет ее авторский коллектив и прежде всего научный руководитель проекта и главный редактор, руководители авторских коллективов глав и члены редколлегии.

Однако эта книга не состоялась бы без программ МИОНов, инициированных их головной структурой – ИНО-Центром. Наша благодарность – это не ритуальная обязанность перед спонсором, а результат понимания той уникальной роли, которую сыграли программа, ее инициаторы и менеджеры в развитии инфраструктуры научных исследований в современной провинциальной России, в формировании сети межрегионального научного сообщества. Мы благодарим администраторов и руководителей Иркутского, Уральского и Балтийского МИОНов за безукоризненную организацию семинаров проекта, без которых он вряд ли бы состоялся. Особое чувство признательности – безвременно ушедшему научному директору Иркутского МИОН профессору Г. Н. Новикову.

Он вложил массу усилий и энергии в его организацию и деятельность.

Наша благодарность респондентам, уделившим проекту свое время и усилия, экспертам из государственных служб, критическая экспертиза которых оказалась нам так необходимой.

И уже в качестве научного руководителя проекта я благодарен всем его участникам за энтузиазм, за готовность и желание в процессе работы сформировать из прежде незнакомых людей авторский коллектив. Преодолевать для этого границу разных профессиональных языков и представлений, очень неодинакового человеческого и профессионального опыта.

РЕГИОНАЛЬНАЯ МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА

Однако эта динамика выявила и массу острых, пока не решенных вопросов. Один из них – соотношение прав, полномочий, ресурсов и реальных обязанностей между федеральным центром и субъектами Федерации. Быстрый переход от правового вакуума 1990-х гг. к «вертикали власти» 2000-х, от широкого федерализма к системному регулированию регионального законотворчества поставил регионы страны в совершенно новые условия в сфере регулирования миграции. Ощутив последствия нарастающей депопуляции и неблагоприятных трендов миграции на фоне роста экономики, регионы (особенно к востоку от Урала) в 2000-е гг. столкнулись с необходимостью выработки специфических, региональных инструментов и механизмов регулирования миграции, учитывающих их специфику и интересы. Однако функции региональных органов государственной власти были сведены до задач реализации установок общероссийской миграционной политики.

Формирование этих жестких рамок шло вместе с ужесточением государственной миграционной политики. В целом благожелательная к мигрантам в 1990-х гг. политика в 2001–2002 гг. приобрела запретительный характер. Знаковым моментом стала передача структур и функций ФМС в ведение МВД. Как отмечает О. Выхованец, этот поворот был тщательно подготовлен1. Он базировался и на общеполитическом курсе руководства страны, ориентированного с 2000 г. на выстраивание «вертикали власти» и жесткого контроля над субъектами Федерации.

В этих условиях учет потребностей региона, специфики его экономики, системы расселения и т. д. в выработке и реализации миграционВыхованец О. Миграционная политика России: два шага вперед, шаг назад // НГСценарии (прил. «Независимой газеты»). 27.02.2007. URL: http://www.ng.ru/scenario/2007twosteps.html ной политики оказался возможен лишь на уровне правоприменительной практики. Более того, широкое воздействие миграции на социально-экономические процессы в регионах привело к формированию комплексов практик как на уровне региональных органов государственной власти, так и на уровне муниципалитетов прежде всего в крупнейших городах.

Их формирование является, пожалуй, интереснейшим аспектом в современной миграционной проблематике. Если региональная миграционная политика 1990-х интересна в контексте включения регионов в систему трансграничных миграций, качественно новую миграционную ситуацию в условиях правового вакуума, то 2000-е интересны поиском возможностей для реализации интересов регионов в условиях сужения спектра возможностей для формирования региональной нормативно-правовой базы и выстраивания жесткой общегосударственной миграционной политики. В этом смысле можно говорить о региональной миграционной политике. Изучение ее правовых пределов, реально сложившихся практик, деятельности властных институтов регионального уровня – это вопросы, с одной стороны, чрезвычайно важные и актуальные, а с другой – почти не исследованные.

Изучение регионального опыта миграционной политики началось уже в середине 1990-х гг. Однако в большинстве случаев исследования посвящались либо определению региональной специфики миграционной ситуации и мер региональной власти по ее регулированию2, либо анализу отдельных факторов или потоков миграции на примере различных регионов (трудовая или вынужденная миграция, граница как фактор миграции, «западный дрейф» и т. д.)3. Формирование региональной миграционной политики в большинстве случаев рассматривалось как логичное продолжение федеральной, как следование в кильватере ее переменчивого курса от либерального до жестко ограничительного4.

Чрезвычайно важным шагом в изучении взаимодействия федерального Моисеенко В., Переведенцев В., Воронина Н. Московский регион: миграция и миграционная политика : рабочие материалы Моск. Центра Карнеги. 1999. № 3; Артоболевский С., Градировский С., Мкртчан Н. Концепция Иркутской агломерации: полюса роста национального уровня (народонаселенческий аспект). URL: http://www.archipelag.

ru/agenda/povestka/evolution/irkutsk/concept/ Гогин С. Утекай… // Отечественные записки. 2007. № 3. URL: http://www.stranaoz.ru/?numid=37&article=1489; Мкртчан Н. «Западный дрейф» внутрироссийской миграции. URL : http://www.archipelag.ru/authors/mkrtchyan/?library=1545.

Титова Т. Миграционная политика Российской Федерации: подходы к правовому регулированию // Материк : информ.-аналит. портал постсоветского пространства.

URL: http://www.materik.ru/index.php?section=analitics&bulid=14&bulsectionid=924;

Тюркин Л. М. Стратегия развития миграционной политики в России // Россия в глобальной политике. 2005. № 1, янв.–февр. URL: http://www.globalaffairs.ru/numbers/12/3647.html.

центра и регионов стали работы В. Мукомеля5. Анализируя возможности регионов, автор приходит к выводу, что в правовом поле изучаемого периода региональная миграционная политика невозможна6.

Однако анализ региональных шагов в сфере миграции В. Мукомель строит исключительно на основе региональных нормативно-правовых документов и их соответствия федеральному законодательству. Практики, как формальные, так и неформальные, работы регионов с миграционными потоками, в том числе практики отдельных акторов, им не рассматриваются. На наш взгляд, в условиях фактического исключения регионов (как субъектов Федерации) из законотворческого процесса в этой сфере именно комплексы практик становятся альтернативой и дополнением нормативно-правовой деятельности в реализации миграционной политики на региональном уровне. Именно эти региональные комплексы практик и стали предметом нашего исследования.

«Нулевые» интересны также тем, что позволяют увидеть и первые последствия унификации миграционного законодательства. Последовательное наступление на «региональную вольницу» с конца 1990-х гг., оправданное и логичное с точки зрения сохранения общероссийского правового поля, привело к минимизации возможностей для учета специфики субъектов РФ при формировании и реализации миграционной политики, что негативно влияет на ее эффективность.

Изучение проблемы ставит вопрос о предмете исследования и, следовательно, об определении термина «региональная миграционная политика» (РМП). Устоявшегося определения пока нет. Обычно авторы, так или иначе рассматривающие региональные аспекты миграционной политики, либо обходят этот вопрос, либо экстраполируют определение государственной миграционной политики на региональный уровень.

Существуют разные трактовки термина «миграционная политика».

Широкие отталкиваются от необходимости взаимодействия между государствами приема и исхода7, а узкие трактуют ее как внутреннюю систему мер одного государства8. В российской научно-исследовательской Мукомель В. И. Миграционная политика: взаимодействие федерального центра и регионов. URL: http://www.migrocenter.ru/publ/konfer/ekaterinburg/m_ekaterinburg08.php Мукомель В. Миграционная политика России: Постсоветские контексты / Ин-т социологии РАН. М. : Липоль-Т, 2005.

«Это процесс взаимодействия между государствами, при котором происходит передача юрисдикции, так как мигранты, прекращая быть членами одного общества, становятся членами другого» (Zolberg A. R.). Цит. по: Волосенкова Е. В. Миграционная политика в современной России:

вызовы и ответы XXI века // Регионалистика и этнополитология. М. : РОССПЭН, 2008. С. 271.

«Эффективный пограничный контроль и выборочное ограничение иммиграции»

(Stetter St.). Цит. по: Волосенкова Е. В. Указ. соч. С. 267.

и управленческой практике преобладает второй вариант. Вот одно из типичных определений: «совокупность целей, политических средств и практических мер, способов целенаправленного воздействия государства на управление миграционными процессами»9.

Концепция регулирования миграционных процессов в РФ (2003) предполагает как необходимость регулятивно-ограничительных мер («обеспечение контроля за иммиграционными процессами», «обеспечение взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации при решении проблем трудовой иммиграции путем усиления контроля за привлечением и использованием иностранных работников»), так и деятельность по стимулированию миграционного притока в трудонедостаточные регионы страны. Однако многие исследователи11 приходят к неутешительному выводу, что существующая миграционная политика сильно разделяется на декларируемую и реальную. Реальная исходит из интересов государства и правящих элит, но не мигрантов. Интересы внешнего окружения почти не берутся в расчет, взаимодействие с «отправляющими» государствами ограничено.

Интересы субъектов Федерации – главной заинтересованной стороны – учитываются слабо, их попытки к самостоятельным решениям пресекаются. В. Мукомель суммирует: расторгнуты договоры о разграничении предметов ведения и полномочий с органами государственной власти субъектов Федерации; региональное законодательство приведено в соответствие с федеральным; отказано в финансировании региональных миграционных программ из федерального бюджета; правовое регулирование и обеспечение финансовыми ресурсами миграционной политики становится прерогативой федерального центра.

В этом контексте под региональной миграционной политикой логично понимать систему мер, принимаемых региональными властями в рамках действующей федеральной миграционной политики по управлению численностью, составом (в том числе этническим), движением, местом нахождения мигрантов, в том числе временных, а также по формированию предпосылок для адаптации иммигрантов и принимающего общества. Подобное определение региональной миграционной политики достаточно жестко определяет механизмы и инструменты ее реФайзуллина А. Р. Миграционная политика в современной России: Федеральный и региональный аспекты : автореф. дис. … канд. полит. наук. Уфа, 2007. С. 8.

Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации. Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 г. № 256-р.

Мукомель В. И. Миграционная политика; Волосенкова Е. В. Указ. соч. С. 267–289.

ализации. Фактически в большинстве случаев миграционная политика на уровне субъектов РФ понимается как система нормативно-правовых актов и подзаконных (ведомственных) документов, прямо воздействующих на миграционные потоки. Такой подход, на наш взгляд, фиксирует целый ряд ограничений, которые если и не ликвидируют саму возможность учета региональной специфики в миграционной политике, то радикально снижают ее эффективность.

Первым и наиболее серьезным ограничителем является жесткая рамка федерального законодательства. Сам статус региональных органов государственной власти определяет возможность их функционирования исключительно в поле федерального законодательства, а принятие и реализация региональных законодательных актов возможны лишь в соответствии с ним. Таким образом, основные идеи, цели и задачи федеральной миграционной политики, сформулированные исходя из общероссийской ситуации, без учета специфики миграционной ситуации в регионах, становятся обязательными для всех субъектов Федерации.

Жесткая нормативная рамка реализуется институционально. Основным, если не единственным реальным актором федеральной миграционной политики является ФМС МВД РФ. Региональные управления ФМС не подчинены и не подотчетны региональным органам власти, что минимизирует возможности последних. Базовой функцией ФМС является контрольно-ограничительная, связанная с учетом мигрантов, введением их в правовое поле, пресечением незаконной миграции и т. д. Как следствие, в регионах, в том числе и остро нуждающихся в притоке мигрантов, господствует ограничительный подход.

Еще одно серьезное противоречие заложено в сфере взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Разделение сфер ответственности и компетенции между ними определяется Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поэтапно вводимого в действие с 2003 г. В соответствии с ним миграционная политика не входит в компетенцию органов местного самоуправления. В то же время они вынуждены постоянно принимать управленческие решения в этой сфере. Они являются ключевым звеном в формировании условия для притяжения мигрантов в регион. В их функции включены вопросы, решение которых позволяет сделать привлекательной для мигрантов территорию, которая сама по себе (в силу природных, географических и других причин) привлекательной может и не быть. Однако, действуя в рамках своих полномочий и возможностей (прежде всего финансовых, ограниченных налоговым и бюджетным кодексами), муниципальные образования не могут выстраивать собственную систему мер в сфере миграции.

Четким индикатором этого противоречия стала Программа по содействию переселению соотечественников, в которой значительное внимание уделено системе государственной поддержки собственно процесса переселения, отчасти – правовой поддержке мигрантов. Формирование же привлекательности территории, стимулирование притока мигрантов (участников Программы), создание условий для их успешной адаптации и закрепления отнесено к ведению региональных органов государственной власти. Фактически же вопросы устройства, социальной и бытовой адаптации переселенцев делегированы муниципальным образованиям. Но для них мигранты не являются и не могут являться отдельной категорией населения, требующей особых мер. В результате решение их проблем (жилье, трудоустройство членов семей, социальное обеспечение) ставится в один ряд с прочими насущными делами муниципалитетов и иных групп населения. Фактически переселенцы не имеют поддержки на стадии адаптации, что, разумеется, резко снижает эффективность Программы.

Наконец, четвертым ограничением возможностей регионов для воздействия на миграционную ситуацию является ориентация федеральной миграционной политики почти исключительно на внешние для страны миграционные потоки. Как следствие, на это же ориентируются региональные власти в рамках своей компетенции. В частности, подавляющая часть проанализированных нами нормативных документов Иркутской области и ее муниципалитетов связана с миграциями внешними.

Возможности субъектов Федерации ограничены, с одной стороны, их компетенцией – регулирование иммиграции и эмиграции определяется исключительно федеральным законодательством, а с другой стороны – географическим положением регионов. Фактически с трансграничными миграциями напрямую (в качестве зон формирующегося или устоявшегося трансграничья) сталкиваются лишь приграничные и соседние с ними области РФ. Однако и здесь режим границ и выстраивающихся вокруг них трансграничных миграций и связей регулируется федеральным законодательством через федеральные же ведомства. При этом нередко возникает конфликт интересов региона и расположенных на его территории муниципальных образований с интересами и/или характером деятельности федеральных ведомств. Внутренняя миграция (как региональная, так и межрегиональная), имеющая едва ли не большее значение для многих регионов России, при таком подходе остается, как правило, вне поля зрения региональной власти.

Таким образом, учет специфики регионов, их объективных потребностей в стимулировании или ограничении миграционных потоков крайне затруднен. Возникает ряд драматичных противоречий между интересами федеральной и региональной власти, характером и методами регулирования миграционных процессов и интересами регионального бизнеса, между задачами региональной власти, федеральных ведомств и органов местного самоуправления. Легитимного выхода из них в рамках действующего законодательства, вероятно, найти невозможно. В связи с этим миграционная политика на уровне регионов развивается как система формальных (правоприменительных) и неформальных практик региональной власти, ведомств (в том числе судов, сталкивающихся с серьезными пробелами в миграционном и административном законодательстве, отсутствием значимых прецедентов), муниципалитетов, бизнес-структур.

Насколько эти практики позволяют разрешать сложившиеся противоречия? Сохраняются ли в их рамках установки федеральной миграционной политики или они, при соблюдении общей риторики, на деле не становятся задачами на уровне регионов РФ? Реализуются ли через них региональные интересы и, в частности, интересы региональных акторов миграционной политики?

Поиск ответа на эти вопросы требует не только сместить фокус исследования на уровень конкретного региона, но и провести компаративный анализ ситуации в нескольких регионах, представляющих более или менее типичные ситуации для субъектов РФ. Представляется, что выбор в качестве регионов исследования Амурской, Иркутской, Калининградской, Саратовской и Ростовской областей, разумеется, не позволяет отразить весь спектр региональных миграционных ситуаций в стране. Однако их выбор в качестве исследовательских кейсов обусловлен отнюдь не попыткой выявить региональную специфику или определить полный спектр существующих региональных ситуаций. Напротив, исследовательской задачей стало выявление типичных, общих проблем в регионах, имеющих серьезные отличия в характере и уровне социально-экономического развития, условиях, уровне и качестве жизни, миграционной ситуации.

В исследованных региональных кейсах наиболее рельефно проявляются описанные выше противоречия, активно формируются региональные комплексы практик, что определяется как их географическим положением, так и характером их социально-экономического развития.

Так, Амурская область является типичным приграничным регионом востока России, имеющим слабо развитую промышленность. Граница там стала едва ли не главным ресурсом как для развития собственно региона, так и для экономической деятельности населения. Иркутская область является наиболее восточным промышленно развитым регионом страны, имеет достаточно привлекательное географическое положение и комплекс уникальных природных ресурсов. При достаточной транспортной доступности с КНР и Монголией область не имеет с ними непосредственной государственной границы, что исключает прямое ее использование как ресурса развития. Калининградская область, имея специфическое (эксклавное) положение, достаточно высокий уровень развития экономики, с конца 1980-х гг. становится одним из центров притяжения мигрантов. Активная позиция новой региональной администрации сформировала достаточно мощный миграционный приток и, как следствие, уникальный комплекс практик. Саратовская и Ростовская области – типичные регионы европейской части России. Имея достаточно развитую экономику, они являются привлекательными как для постоянной, так и для временной трудовой миграции. Соседство с более развитыми регионами сформировало здесь и транзитные миграционные потоки, что также отразилось на характере сложившихся практик.

Таким образом, выбор региональных кейсов позволяет говорить об исследовании «модельных ситуаций», существующих с большими или меньшими вариантами в различных частях страны. Вместе с тем для возможности компаративного анализа потребовалось достаточно жесткое внутреннее структурирование кейсов. Их структура (и как следствие – структура главы) строилась на основе выделения основных акторов миграционной политики на региональном уровне и комплексов практик, формирующихся в их работе с миграцией и мигрантами. В качестве основных акторов нами рассматривались региональные органы государственной власти и местного самоуправления, силовые ведомства (ФМС МВД РФ), судебные органы и уполномоченные по правам человека.

В последние годы активизируется на этом поле бизнес, широко представленный в региональной законодательной власти и местном самоуправлении, имеющий собственные интересы в сфере миграции и достаточно широкие возможности для их лоббирования. Жесткие рамки федерального законодательства, с одной стороны, ограничивают легальные возможности, однако, с другой – подталкивают бизнес-структуры к формированию неформальных практик работы с миграцией и мигрантами, от «неформальной» борьбы за квоты до посреднического бизнеса. Спектр подобных практик достаточно широк и требует специального изучения.

Специальной исследовательской проблемой стала Программа оказания содействия переселению соотечественников. Формально выпадая из структуры исследования (здесь нельзя достаточно четко выделить ключевого актора и/или комплекс специфических практик), она стала тестовой для миграционной политики в регионах. На ее примере стало возможным проследить как позиции ключевых акторов, так и эффективность их подходов и практик, выявить имеющиеся противоречия и в некоторой степени интересы, возможности взаимодействия.

ПРАКТИКИ РЕГИОНАЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Общая численность населения области к 1985 г. составила 1018, тыс. человек, а максимальная численность была достигнута в 1991 г. – 1075,2 тыс. человек исключительно за счет естественного прироста.

С 1992 г. численность населения начала снижаться как за счет миграционных потерь, так и за счет естественной убыли. В результате за 1989–2002 гг. население области уменьшилось на 15 % (в целом по РФ – на 1 %). В настоящее время происходит как миграционный отток, так и естественная убыль населения. Всего Амурская область потеряла в 2007 г. 4996 человек: за счет отрицательного показателя естественного прироста – 1523, за счет отрицательного миграционного прироста – 3473 человека. Естественная убыль населения на протяжении 2000-х гг.

превышала 4 человека на 1000 населения, и только в 2007 г. этот показатель снизился до минус 3,6. И все же миграция остается основным фактором убыли населения области.

Резкая потеря численности населения и негативные прогнозы на среднесрочную перспективу связаны с экономическими проблемами и последствиями рыночных реформ. Амурская область – один из депрессивных регионов России, и тенденций к улучшению ситуации не наблюдается. ВРП области в 2006 г. составил лишь 0,4 % от ВРП России.

Показатели ВРП на душу населения, скорректированные на стоимость жизни, находятся на уровне 60 % от среднероссийских. Традиционно хозяйственная система опиралась на развитие сельского хозяйства, но после 1992 г. оно существенно деградировало и на первое место вышли:

транспорт и связь; оптовая и розничная торговля; производство и распределение электроэнергии, газа и воды; строительство. В последние три года росли индексы промышленного производства по выработке и распределению электроэнергии, газа и воды, а вот по добыче ресурсов и промышленной переработке падали. Экономический рост области определяется преимущественно развитием электроэнергетики (Зейская и Бурейская ГЭС – основные предприятия отрасли).

Темпы роста экономики области отстают от среднероссийских показателей, отстает и номинальная заработная плата при ускорении темпов роста потребительских цен. Уровень бедности почти в 2 раза выше среднероссийских показателей, более 30 % населения области имеют доход ниже прожиточного минимума. Некомфортные условия для жизни связаны и с природными факторами, и со слабым развитием отраслей социальной сферы (включая ЖКХ, здравоохранение и образование).

Очевиден вывод о социально-экономической детерминированности демографических процессов: нет экономики – нет населения, а для ресурсодобывающих предприятий эффективнее использовать вахтенный метод привлечения рабочих. Идеи использования вахтовых рабочих для освоения природных ресурсов в инфраструктурно бедных и климатически неблагоприятных регионах Сибири и Дальнего Востока давно обсуждаются экспертами разного уровня; однако в целом их выводы и государственная политика сводятся к тому, что важнее сохранять и увеличивать численность населения. В частности, принята и реализуется ФЦП «Дальний Восток», в Программе переселения соотечественников приграничные регионы, в том числе Амурская область, отнесены к «стратегически важным»12.

Ресурсы для увеличения численности населения неочевидны. Ликвидация естественной убыли населения в условиях, когда суммарный коэффициент рождаемости ненамного превышает 1, нереальна. Сальдо миграционного обмена с другими регионами РФ в 2007 г. составило минус 3721 человек. Коэффициенты миграционного оттока Амурской области составили в 1990 г. – 86 человек на 10 тыс. человек населения области, в 1995 г. – 68, в 2000 г. – 91, в 2006 г. – 37, в 2007 г. – 43 человека.

Гайдар Е. Долгое время. Россия в мире : очерки экономической истории. М. : Дело, 2005.

При этом миграционный обмен области с другими странами в 2007 г.

практически впервые за последние 8 лет оказался положительным (табл. 1), однако прирост населения области на 262 человека в 2007 г.

общей тенденции не меняет: собственное население области продолжает уезжать из региона. Таким образом, ключевой задачей является сохранение собственного населения, формирование позитивной мотивации для его закрепления в регионе. Впрочем, пополнять население за счет внешнего притока также необходимо. Бесперспективность задачи привлечения мигрантов из других регионов РФ очевидна. Зато 2007 г.

продемонстрировал потенциал области в привлечении мигрантов из стран СНГ. Правда, основная причина резкого изменения показателей в 2007 г. – легализация трудовых мигрантов, работавших ранее без регистрации, что связано с изменениями в федеральном законодательстве.

В страны СНГ и Балтии в том числе Дальнего зарубежья Рассчитано по: Амурская область в цифрах : стат. сб. / Амурстат. Благовещенск, 2008. Ч. 1.

На протяжении 1990-х – первой половины 2000-х гг. деятельность региональной власти в сфере миграционных решений состояла почти исключительно в разработке системы мер пограничного контроля и выборочном ограничении въезда иностранцев. В отличие от большинства регионов России, испытывавших сложности из-за притока мигрантов из стран ближнего зарубежья, «закрытая» прежде Амурская область столкнулась с другой проблемой – масштабным притоком «настоящих»

иностранцев, преимущественно граждан КНР. Въезжая через погранпереход Хэйхэ – Благовещенск, далеко не все из них собирались покидать область быстро: в основном они ехали зарабатывать деньги, т. е. работать, вести мелкую торговлю – что, конечно, требовало относительно продолжительного времени пребывания. Часть из них избирали стратегию транзита через Амурскую область в центральные регионы РФ или в страны Европы. В результате образовывалась некоторая разница между количеством въехавших и выехавших (количество измерялось 1–2 тыс.

за год), т. е. возникла категория «нелегальных мигрантов». Проблему очень быстро подхватили СМИ и раздули до миллионов «осевших» китайцев13: «...китайская миграция захлестывает Российский Восток. Около 400 тысяч китайцев нелегально осели в Приморье, Амурской области и Хабаровском крае»14.

Отдельные взаимные посещения начались еще в 1988 г. Но основной «наплыв» произошел после подписания российско-китайского договора о безвизовом обмене в 1992 г. Это стало шоком не столько для местного населения, озабоченного решением проблем выживания и адаптации к принципиально новым жизненным условиям, сколько для региональной власти. Но еще большим шоком ситуация стала для силовых ведомств, перед которыми вдруг возникла проблема контроля нахождения и передвижения иностранцев по территории области, а следом – всего Дальнего Востока и других регионов страны.

Известия (газета). 1993. 2 нояб.; 1994. 30 нояб.; Независимая газета (газета). 2001.

7 июня.

Экономика России – XXI век : интернет-ресурс. URL: http://www.ruseconomy.ru/ nomer4_200110/ec23.html Осознав неадекватность преимуществ и недостатков безвизового обмена, Правительство РФ 6 декабря 1993 г. подписало распоряжение о введении визового порядка въезда, выезда и транзита через территорию РФ граждан КНР, имеющих заграничные общегражданские паспорта.

Межправительственное соглашение «О визовых поездках граждан»

было подписано 29 декабря и вступило в силу 28 января 1994 г. Этот год был отмечен во всех регионах российского Дальнего Востока частыми рейдами силовых служб, в процессе которых китайцев, нарушающих порядок пребывания на территории РФ, выявляли и выдворяли. Но поскольку они имели одноразовые паспорта, это не мешало им въезжать снова.

Основная масса пересечений границы гражданами КНР приходилась на Приморский край, Амурскую и Читинскую области. Однако интересно, что власти Приморского и Хабаровского краев приняли запретительные акты (ввели визовый порядок въезда) до того, как это сделал федеральный центр. А вот власти Амурской области совсем наоборот – приняли соответствующие нормативные акты только после того, как этого потребовал федеральный центр. То есть миграционная политика, выражающаяся преимущественно в контроле пересечения границы, была в Амурской области относительно более либеральной, нежели в соседних регионах.

В октябре 1995 г. принят закон «О пребывании иностранных граждан на территории области», в 1997 г. в него были внесены поправки, ужесточающие контроль регистрации иностранцев независимо от цели приезда, включая требования по наличию подтверждений на право заниматься трудовой деятельностью. Изменения затронули и иностранных туристов, для которых сроки пребывания на территории области определялись сроками приобретенного тура. В ноябре 1998 г. этот закон изменился повторно: иностранные граждане должны были уведомлять органы внутренних дел о планируемом отъезде и прибытии в каждый населенный пункт.

Большое влияние на миграционную ситуацию в области оказало формирование в 1990-е гг. федерального законодательства в отношении пограничного режима15. По Федеральному закону «О мерах по предупреждению неконтролируемой внешней иммиграции» (1994) в Амурской области, наряду с другими 12 регионами страны, были созданы специальные центры по временному размещению иммигрантов. Все эти доЗакон о государственной границе», 1994; Указ Президента РФ «О мерах по введению иммиграционного контроля», 1993; положения «Об иммиграционном контроле», 1994; «О мерах по предупреждению и сокращению неконтролируемой внешней миграции», 1994; «О порядке въезда в РФ», 1996; и др.

кументы имели непосредственное значение для формирования миграционной политики в Амурской области – они уточняли, каким образом будут контролироваться и ограничиваться миграционные процессы на российско-китайской границе.

Определенный вклад в обозначение контуров миграционной политики Амурской области внес «Закон о туризме», принятый в 1996 г. на федеральном и несколько позднее на региональном уровне. Остались возможности и для безвизовых поездок для туристических групп (а не отдельных граждан) в рамках соответствующего соглашения 1992 г., что давало широкие возможности для приезда китайских торговцев, предпринимателей и работников, маскирующихся под «туристов». В 2000 г.

было принято новое «Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о безвизовых групповых туристических поездках» (срок безвизового туризма, размер группы, продолжительность работы турфирмы на рынке). В результате безвизовый туризм ушел в прошлое, большая часть китайцев стала въезжать в РФ по многократной визе по частному приглашению.

Появились соответствующие посреднические структуры, предлагающие эти услуги.

Региональное законодательство не было «щедрым» на нормотворческие акты, затрагивающие миграционный вопрос. Миграционная проблематика либо упоминалась, либо косвенно затрагивалась в комплексе региональных документов16. Нередко риторика региональных властей сводилась к тому, чтобы проконтролировать и скорректировать финансовые потоки, генерируемые на «китайских» рынках, завести их в бюджет города (или области – по этому поводу возникли новые противоречия).

В 2002 г. областные и городские власти обсуждали «законность» пребывания китайских торговцев на территории области: «Тем более, что федеральное законодательство действительно не запрещает иностранным туристам, имеющим коммерческую визу, совершать сделки купли-продажи. Это обстоятельство подтверждается тем, что китайские граждане по коммерческим визам торгуют во многих регионах РФ. Получается, что, к примеру, в Красноярском или Хабаровском Постановление главы администрации «О стратегии экономического сотрудничества Амурской области с субъектами Китайской Народной Республики», 1998; «Об утверждении правил въезда, передвижения и временного проживания иностранных граждан на территории Амурской области», 1994; «О совершенствовании работы пунктов пропуска через государственную границу, действующих на территории Амурской области, и мер по их дообустройству», 1997; «Об утверждении и деятельности территориально-экономических представительств администрации Амурской области в г. Хэйхэ (КНР) и народного правительства г. Хэйхэ в г. Благовещенске», 1994.

крае это законно, а в Амурской области нет?»17 В результате этих обсуждений торговля была ограничена Постановлением «Об упорядочении торговой деятельности иностранных граждан на рынках Амурской области»18. Губернатор Коротков так прокомментировал документ:

«Идеология постановления проста: деньги в бюджет, а не в карман… Каждый китаец должен быть на счету. Мы должны знать, какой товар он привез, сколько заработал, куда ушли деньги. А не так: пришел, неизвестно что продал, со «смотрящим», с «крышей» рассчитался – и слинял»19. В рамках Постановления для легализации деятельности китайским предпринимателям рекомендовалось «трудоустроиться» на российскую фирму.

Муниципальные органы власти категорично отвергали разумность этого законопроекта. Вот официальное мнение городских властей: «Масса китайских туристов занимается торговлей, что обеспечивает более чем десятую долю всех доходов городского бюджета. Если прибавить сюда доходы предприятий, в частности рынка, от аренды торговых мест, то это будет 150 млн. рублей в сумме всего города. Сегодня ситуация усложняется в результате миграционной политики. Разрабатывается новый механизм, и мы можем потерять эту часть доходов… Но терять доходы преступно»20. Они считали, что для торговли на вещевом рынке достаточно иметь «коммерческую визу», на что областные власти отвечали: коммерческая виза для заключения коммерческих договоров.

Показательно, что после введения ограничений на торговлю иностранными гражданами на рынках21 китайские торговцы и другие предприниматели в Благовещенске представлены по-прежнему широко. Однако однозначность риторики миграционного законодательства – «китайцев не пускать» – ведет к тому, что их экономическая активность в основном лежит в сфере неформальной экономики. Невозможность получить вид на жительство влечет сложности в оформлении предпринимательских документов и, как следствие, – широкое распространение серых деловых схем, практики использования подставных лиц и т. д.

Характерно, что стратегия развития Амурской области до 2010 г.

практически не учитывала необходимость стимулирования притока Благовещенск (газета). Благовещенск, 2002. 17 мая.

Амурская правда (газета). Благовещенск, 2001. 29 дек.

Благовещенск (газета). Благовещенск, 2002. 17 мая.

Благовещенск (газета). Благовещенск, 2002. 22 марта.

«Об установлении на 2007 год допустимой доли иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность в сфере розничной торговли на территории Российской Федерации» (2006).

мигрантов. Интересно, что и новая стратегия социально-экономического развития области – которая находится в процессе доработки и принятия – миграционную политику видит прежде всего в том, чтобы сохранить славянское население и не допустить притока китайского:

«Ожидается, что мероприятия, запланированные в рамках оптимального сценария развития региона, позволят сохранить структуру национального состава населения с абсолютным преобладанием славянского населения. Однако активное развитие внешнеэкономической деятельности со странами Азиатско-Тихоокеанского региона будет способствовать увеличению численности граждан Китая, особенно на приграничных территориях Амурской области. Актуальным остается вопрос так называемой «китайской угрозы». … Введение безвизового обмена с Китаем в начале 90-х годов вызвало наплыв китайских мигрантов, в основном мелких торговцев, а также строительных и сельскохозяйственных рабочих. Сейчас доля китайцев, постоянно проживающих в Амурской области, продолжает увеличивается»22.

Хотя «подсчеты показывают, что в начале XXI в. число китайцев, получивших гражданство или вид на жительство на приграничных территориях с Китаем не превышало 1 тыс. человек»23. В этой связи интересно отметить, что этнический состав населения Амурской области за межпереписной период изменился в сторону еще большей однородности: произошло сокращение долей всех этнических групп (за исключением армян, китайцев и корейцев) в пользу русских. Их было 86 % в 1989 г., стало 92 % в 2002 г. Наиболее быстрый относительный прирост произошел по китайской этнической группе: в 1989 г. их проживало 200 человек, в 2002 г. перепись учла 851 человек (т. е. в 4,2 раза больше). Впрочем, группы китайцев – постоянных жителей составляют сотые доли процентов среди населения24. Кроме того, значительная часть зафиксированных переписью 2002 г. китайцев, по-видимому, коренные жители региона, «восстановившие» национальность, поскольку по различным подсчетам25 количество китайцев, получивших гражданство или вид на жительство в Амурской области, колебалось в пределах 100–150 человек. Смена риторики власти, фактический допуск китайцев Стратегия социально-экономического развития Амурской области до 2020 года (рукопись).

Ларин В. Л. В тени проснувшегося дракона. Российско-китайские отношения на рубеже ХХ–XXI веков. Владивосток, 2006. С. 393.

Население Дальнего Востока от переписи до переписи : зап. / Амурский облкомстат.

Благовещенск, 2004. С. 21–22.

См., например: Ларин В. Л. Указ. соч.

к постоянному проживанию в РФ могли бы значительно увеличить их численность. Источники, опирающиеся на статистику МВД, указывают:

«по данным ОВИРа, еженедельно с таким вопросом [о получении вида на жительство. – Авт.] обращаются от 10 до 15 граждан КНР. Это представители различных социальных категорий – рабочие, коммерсанты, служащие, прибывшие в область по контрактам, служебным делам, в качестве туристов»26.

Таким образом, миграционная политика в Амурской области носила и продолжает носить характер скорее ограничительный, нежели стимулирующий и сводится к контролю въезда и пребывания мигрантов.

Особенно «опасным» признано население китайское, которое ни при каких обстоятельствах не должно получить вид на жительство и тем более гражданство. Вместе с тем отношение властей к временному пребыванию китайских (и корейских) рабочих более лояльно, чем в других дальневосточных регионах, что выражается в запаздывании принятия нормативных ограничительных актов либо в выработке механизмов подстройки практик под вновь вводимые требования27.

Основная риторика миграционной политики области, артикулируемая или реконструируемая – поддерживать абсолютно преобладающую долю «славянского населения». Но реальная ситуация такова, что «славянское население» уезжает и экономические стимулы по его закреплению отсутствуют. «Соотечественники за рубежом» не торопятся переезжать в регион, самые смелые прогнозы количества переселенцев, заложенные в Программе содействия возвращению соотечественников, даже близко не приближаются к реальным цифрам убыли населения. То есть Программа не решает задачу сохранения численности (не говоря уже про его увеличение); и если рассматривать ее как возможную основу миграционной политики, то можно говорить об ее неэффективности даже на стадии проектирования. На наш взгляд, это прямо указывает на необходимость разработки миграционной политики, учитывающей региональные особенности.

между экономическими и политическими интересами Иркутская область, являясь промышленно развитым и достаточно населенным регионом России, в 1990-е гг. ощутила потребность в эфГамерман В. Е. К вопросу о миграционных процессах на Дальнем Востоке // Россия и Китай на дальневосточных рубежах. Благовещенск: Изд-во АмГУ, 2003. Вып. 5. С. 207.

фективной миграционной политике не столько в связи с недостатком рабочих рук, сколько в связи с их избытком (по крайней мере, в отдельных отраслях экономики), ростом безработицы и активным притоком мигрантов из КНР и других стран. Лишь с конца 1990-х гг. становится очевидной растущая потребность в рабочей силе, которую за счет местных ресурсов удовлетворить становилось все сложнее. Быстрый рост экономики с начала 2000-х (особенно строительного сектора) подталкивал бизнес ко все возрастающему ввозу иностранных рабочих, что противоречило установкам федеральной миграционной политики и интересам региональной власти.

Демографический кризис, быстрое сокращение численности населения как стимул к формированию активной миграционной политики, ориентированной на привлечение мигрантов в регион, властью долго не осознавался. Да и сегодня демографическая и миграционная проблематика властью старательно разводятся, несмотря на то, что позитивные тренды естественного движения населения в 2007–2008 гг. ясно показали – без миграционного притока в регион сократить убыль населения невозможно.

Демографическая ситуация в Иркутской области с начала 1990-х гг.

носит кризисный характер, и лишь в последние годы в ней наметились позитивные изменения. С 1991 г. происходит сокращение численности населения. Этот процесс сопровождается дальнейшей концентрацией населения в городах, преимущественно крупных административных и промышленных центрах. Наименьшими темпами сокращалась численность населения в рамках Иркутской агломерации, включающей города Иркутск, Ангарск и Шелехов. Убыль населения до 2008 г. формировалась как превышением смертности над рождаемостью, так и отрицательным миграционным балансом. В 2008 г. в области зафиксирован естественный прирост (около 2,2 тыс. человек), однако миграционные потери все еще значительные – около 4,3 тыс. человек. Наибольшие потери область несет в межрегиональной миграции, в которой отчетливо прослеживается западный вектор. Основными точками притяжения являются города Москва и Санкт-Петербург и соответствующие области, а также наиболее динамичные регионы Сибири – Красноярский край и Новосибирская область. Приток населения сохраняется лишь из восточных и северных регионов (Бурятии, Читинской, Магаданской, Амурской областей), но его суммарное значение крайне невелико (в 2007 г. – 817 человек).

Крайне неблагоприятна возрастная структура миграции. Более 74 % отрицательного сальдо миграции составляют трудоспособные возраста.

Из них более трех четвертей (75,6 %) – лица младшего трудоспособного возраста (до 40 лет). Важно отметить высокую долю молодежи в возрасте 20–29 лет (26 % всей убыли), в основном являющейся молодыми специалистами (выпускники вузов и ссузов Иркутской области); более половины (52,5 %) миграционной убыли приходится на лиц с высшим и средним специальным образованием.

Подобная ситуация характерна и для наиболее мощного центра притяжения мигрантов в области – г. Иркутска. Около одной трети выезжающих из города мигрантов составляют молодые люди в возрасте 20–25 лет, что отрицательно влияет не только на текущую численность населения, но и на перспективы рождаемости. Практически весь миграционный прирост приходится на возраст 17–18 лет. В основном это абитуриенты иркутских вузов. А их выпускники формируют основную часть миграционного оттока. Иными словами, миграционный прирост населения города идет в основном за счет абитуриентов, а население иных возрастов в городе за счет миграции сокращается.

Важно отметить и заметный миграционный отток детской группы.

Для возрастной группы до 18 лет сальдо миграции имеет отрицательное значение. Фактически миграционный отток «съедает» значительную часть естественного прироста. Наиболее вероятными причинами такой ситуации являются, с одной стороны, высокий уровень выбытия за пределы города и области населения в возрасте 21–28 лет (возраст рождения первого ребенка), а с другой – агломерационные процессы (формирующаяся вокруг Иркутска система пригородного расселения)28.

Быстрыми темпами растет численность иностранных рабочих. Дефицит трудовых ресурсов по рабочим специальностям, сохраняющийся несмотря на безработицу, формирует довольно активный приток временных трудовых мигрантов как из стран постсоветской Центральной Азии, так и КНР. Пик роста пришелся на 2007 г., что связано с либерализацией миграционного законодательства. Основными странами выхода являлись Узбекистан, Таджикистан, Кыргызстан, КНР, Украина. До 2006 г. преобладали выходцы из КНР. Однако в 2007 г. доля мигрантов в общем числе официально занятых иностранцев составила: из Узбекистана – 27,6 %, Таджикистана – 22,4 %, Кыргызстана – 20,9 %, КНР – 18,6 %. Основными отраслями занятости являются строительство, тяжелые работы в промышленности и сельском хозяйстве, низкоквалифицированные и малопрестижные виды общественного обслуживания.

Таким образом, демографическая ситуация в Иркутской области и характер миграционных процессов на ее территории обусловливают Григоричев К. В., Пинигина Ю. Н. Демографические перспективы Иркутска // Изв. Иркут. гос. ун-та. Сер. Политология. Религиоведение. Иркутск : Оттиск, 2008. № 1(2). С. 73–84.

необходимость эффективной миграционной политики. Региональная власть, с одной стороны, вынуждена признать необходимость привлечения мигрантов для решения проблем демографической сферы и обеспечения рабочими руками местных предприятий, а с другой – стремится если не ограничить масштабы притока иностранных мигрантов и их вовлеченность в экономику региона, то поставить их в максимально жесткие рамки.

С начала 1990-х гг. быстрый рост миграционных потоков как из дальнего зарубежья, так и из постсоветских стран, фактическое отсутствие не только контроля, но и учета мигрантов поставили перед региональной государственной властью и муниципальным самоуправлениям ряд сложных проблем. Наиболее острые из них касались неупорядоченной торговли и иной трудовой деятельности, осуществляемой иностранными гражданами, а также совершаемых ими правонарушений. Характер проблем предопределил контрольно-ограничительную направленность их действий и риторики. В первые годы после распада СССР правовых инструментов для решения возникающих вопросов у региональной власти не было.

Наиболее острой потребностью в этой сфере было создание инструментов учета иностранных граждан и установление административных рамок их пребывания в области. Первый региональный нормативно-правовой акт, регулирующий порядок пребывания на территории области не граждан РФ, появился в 1993 г. и касался граждан нового зарубежья29, а в декабре 1994 г. в него был внесен ряд поправок30. Принятые документы регулировали порядок пребывания в области граждан ближнего зарубежья через систему обязательной регистрации. В то же время Постановлением губернатора Иркутской области был установлен порядок пребывания в области граждан дальнего зарубежья31.

Оба документа фактически носили временный характер. Параллельно шла работа над принятым в октябре 1995 г. Законом Иркутской области «О пребывании иностранных граждан и лиц без гражданства на Решение Малого Совета Иркутского областного Совета народных депутатов от 21.09.1993 г. № 23/2-мс «О регистрации пребывания в области лиц, проживающих на территории бывшего СССР и не являющихся гражданами Российской Федерации».

Постановление Законодательного собрания Иркутской области от 01.12.1994 г.

№ 7/13-ЗС «О внесении изменений и дополнений в решение Малого Совета Иркутского областного Совета народных депутатов от 21.09.1993 г. № 23/2-мс «О регистрации пребывания в области лиц, проживающих на территории бывшего СССР и не являющихся гражданами Российской Федерации».

Постановление губернатора Иркутской области от 6 декабря 1994 г. № 153 «О пребывании иностранных граждан на территории области».

территории области»32. Закон носил регистрационно-разрешительный характер и был расценен значительной частью политической элиты региона как «слишком либеральный, мягкий и не дающий возможности взять ситуацию под контроль»33.

Уже в 1998 г. Закон был существенно ужесточен. С октября 1998 г.

для въезда и законного пребывания на территории области иностранцы должны были иметь вид на жительство в РФ или договор о туристической поездке, а приглашающая сторона была обязана предоставить документы, подтверждающие наличие условий для проживания приглашенного лица34. Работодатели, привлекающие иностранную рабочую силу, были обязаны внести гарантийный сбор «в целях обеспечения выезда из страны иностранных граждан по окончании срока трудового договора» либо по иным основаниям, а также обеспечить прохождение иностранными гражданами медицинского осмотра при въезде и ежегодно в течение всего срока пребывания в области. Гарантийный сбор вносился на специальный бюджетный счет Управления внутренних дел Иркутской области и подлежал возвращению в случае своевременного выезда иностранного гражданина. Размер штрафных санкций был повышен до 5–10 минимальных размеров оплаты труда.

Резко ужесточившиеся правила привели к фактическому параличу культурных и научно-образовательных обменов между иркутскими вузами и научными учреждениями и их зарубежными партнерами. Лишь с октября 1999 г. учреждения и организации, приглашающие иностранных граждан в рамках своей деятельности, были освобождены от внесения гарантийного сбора, а сами иностранцы – от обязательного медицинского осмотра35.

Введение гарантийного сбора и повышение штрафных санкций вступали в очевидное противоречие с федеральным законодательством.

В условиях, когда федеральный центр начал активное наступление на региональную вольницу, в том числе и в сфере регулирования миграции36, работать эти нормы не могли. Вскоре эти поправки к областному закону были отменены. А с принятием в 2003 г. Федерального закона «О Закон Иркутской области от 9 октября 1995 г. № 249 «О временном пребывании иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Иркутской области».

Дятлов В. И. Современные торговые меньшинства: фактор стабильности или конфликта? (Китайцы и кавказцы в Иркутске). М. : Наталис, 2000. С. 170.

Закон Иркутской области «О временном пребывании иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Иркутской области» в редакции от 4 октября 1999 г. № 49-ОЗ.

Мукомель В. И. Миграционная политика России. С. 169.

правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»

утратили силу и сами областные законы.

С конца 1990-х гг. в связи с улучшением экономической ситуации, ростом целого ряда секторов региональной экономики (лесной, строительной и связанных с ними отраслей) резко возрастает спрос на иностранную рабочую силу. К тому же она была для работодателей более дешевой, эффективной и контролируемой. Региональные власти увидели в этом растущем потоке как возрастание прежних «угроз», так и возможные негативные воздействия на рынок труда.

С 2000 г. ими вводится новый порядок определения целесообразности привлечения иностранной рабочей силы37. Выдача заключений стала производиться заместителем главы администрации области на основе анализа Комитета по труду. Требовался учет мнения территориальных (отраслевых) организаций профсоюзов о наличии равноценной рабочей силы. Работодатель должен был подготовить расширенный список документов, включающий помимо данных о привлекаемом работнике и конкретном рабочем месте для него справку органа службы занятости о положении на рынке труда; проект трудового контракта; копию договора обязательного медицинского страхования; обоснование необходимости привлечения иностранной рабочей силы. Основаниями для отказа служили неполное предоставление документов, недостоверная или искаженная информация, а также несоответствие документов необходимым требованиям. Перечень оснований не слишком широк, однако их формулировки предполагали достаточно свободное толкование и возможности для отказа.

Таким образом, к началу 2000-х гг. в Иркутской области сформировался устойчивый подход к миграционной политике как комплексу мер контрольно-ограничительного характера в отношении иностранных граждан. Несмотря на отчетливо негативные тренды миграции, задачи стимулирования миграционного притока ни региональными органами государственной власти, ни органами местного самоуправления не ставилось.

На протяжении 2000-х гг. этот курс в целом сохранился. Однако достаточно резкая смена риторики федерального центра в отношении миграции и мигрантов в 2005 г. поставила региональные власти в сложное положение. С одной стороны – новые оценки миграции и ее роли в буПриказ Комитета по труду администрации Иркутской области от 1 декабря 2000 г.

№ 88 «Об утверждении Положения о порядке подготовки и выдачи заключений администрации области о целесообразности привлечения иностранной рабочей силы на территории Иркутской области».

дущем развития страны были даны «с самого верха» и, соответственно, требовали реализации. С другой – ни институциональных, ни функциональных изменений в системе регулирования миграции на федеральном уровне не произошло. Либерализация порядка регистрации и получения разрешения на трудовую деятельность иностранными мигрантами, введенными в действие в 2007 г., сопровождалась принятием новых рестриктивных мер, сохранением старых и появлением новых существенных пробелов в миграционном законодательстве38. Наиболее простым и едва ли не единственно возможным решением в такой ситуации стала смена риторики региональной властью и формирование новых направлений деятельности, позволяющих, с одной стороны, сохранить прежний ограничительный подход к миграции, а с другой – рассчитывать на привлечение средств федерального бюджета.

В 2007 г. при администрации Иркутской области39 была образована Межведомственная комиссия по вопросам миграции (МВК). Декларируемые цели – «обеспечение взаимодействия территориальных органов, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти Иркутской области, органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области по вопросам миграционных процессов». Деятельность комиссии ориентирована преимущественно на регулирование внешней трудовой миграции, а также на выработку «приоритетных направлений в сфере миграции, требующих совместных действий заинтересованных органов власти, органов местного самоуправления». Основное поле деятельности – формирование квот на привлечение иностранной рабочей силы, ставших основным инструментом регулирования. Это предполагало задачу согласования разнонаправленных интересов работодателей и органов власти, ориентированных на всемерное ограничение числа мигрантов. МВК принимают решения о целесообразности привлечения иностранных рабочих, утверждают, Витковская Г. Новое миграционное законодательство России: либерализация в целях легализации. Введение к кн. : Новое миграционное законодательство Российской Федерации: правоприменительная практика / под ред. Г. Витковской, А. Платоновой и В. Школьникова; МОМ, ФМС России, ОБСЕ. М. : АдамантЪ, 2009. URL: http://demoscope.

ru/weekly/2009/0367/analit01.php Постановление администрации Иркутской области от 12 января 2007 г. № 1-па.

В связи с образованием нового субъекта Российской Федерации (Иркутская область) по результатам референдума об объединении Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа было принято Постановление администрации Иркутской области от 9 марта 2007 г. № 37-па «О признании утратившим силу Постановления администрации Иркутской области от 12 января 2007 г. № 1-па». Деятельность МВК по вопросам миграции при администрации объединенной Иркутской области была определена Постановлением губернатора Иркутской области от 9 марта 2007 г. № 94-п.

уменьшают или отклоняют в соответствии с этим заявки работодателей.

Составленная таким образом заявка на региональную квоту отправляется для утверждения в федеральные органы власти.

Таким образом, МВК получили достаточно ограниченные права, которые сводятся к возможностям заслушивать представителей органов власти и муниципального самоуправления, работодателей, запрашивать необходимую информацию и привлекать специалистов. Однако права подготовки документов, даже рекомендательного характера, МВК по вопросам миграции не получила. В результате ее деятельность фактически сводится к выполнению консультационных и согласительных функций в сфере внешней трудовой миграции.

Демографическая ситуация и характер миграционных процессов последних десятилетий обусловливают крайне острую потребность в эффективной миграционной политике на региональном уровне. Быстрое сокращение численности населения, близкая перспектива значительного снижения доли трудоспособных возрастов, интенсивный отток наиболее активной части жителей региона стали важнейшим, критическим фактором социально-экономического развития. С одной стороны, экономическое развитие области, планируемое в рамках долгосрочных стратегических документов, требует привлечения значительных трудовых ресурсов, что, в свою очередь, определяет необходимость стимулирования миграционного притока. С другой стороны, возможность покрытия потребности в трудовых ресурсах за счет иностранных трудовых мигрантов из стран Восточной и Центральной Азии вызывает у региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления как минимум настороженное отношение. Алармистский взгляд, транслируемый в общество через СМИ, формирует крайне негативное отношение к иностранным мигрантам в обществе, закрепляет устойчивые негативные мифы и стереотипы.

Отсюда противоречивость положения региональных органов государственной власти. С одной стороны, перед ней стоит очевидная задача привлечения мигрантов, которая в последние два года стала декларироваться в различных документах и публичных заявлениях. С другой стороны, устойчивый курс федерального правительства на ограничение притока иностранных мигрантов, поддерживаемый общественным мнением, обусловливает необходимость сохранения рестриктивной политики. Фактически даже регионального компонента в миграционной политике в Иркутской области не существует. В регионе лишь реализуются основные направления общегосударственной деятельности в сфере миграции с присущими ей доброжелательной риторикой и жесткими ограничительными мерами.

Даже включение области в число пилотных регионов по реализации Программы содействия возвращению соотечественников (см. раздел 4.2) не привело к формированию новых подходов региональной власти к проблемам миграции. Очевидно, данная проблематика по-прежнему остается вне поля интересов власти, и наиболее простым решением для нее является следование общегосударственному курсу миграционной политики без учета потребностей региона. В свою очередь, это ставит ряд непростых вопросов, ответов на которые пока нет: насколько региональная властная элита, как актор миграционной политики, является выразителем интересов собственно региона? Насколько ее интересы совпадают с объективными потребностями области и иных региональных элит, регионального сообщества в целом? И не происходит ли фактическое разделение актора миграционной политики («субъект Федерации») на несколько?

миграционная ситуация и миграционная политика Калининградская область – переселенческий по характеру формирования населения регион России, образованный в 1946 г. на территории части бывшей Восточной Пруссии. Первый миграционный максимум приходился на этап планового заселения области с 1946 по 1951 г. (только за 1950 г.

прибыло 45 тыс. переселенцев), второй – на середину 1990-х гг., когда область ежегодно принимала по 10–18 тыс. вынужденных переселенцев, в основном русскоязычного населения из государств СНГ и Прибалтики.

Снижение темпов миграции произошло в конце 1990-х – начале 2000 гг., но по сравнению с другими регионами России область остается привлекательной для мигрантов. В миграционном рейтинге по итогам 2007 г.

среди 83 субъектов РФ она занимает восьмое место. Ее миграционный прирост в расчете на 10 тыс. населения за последние годы (45,6) был почти равен приросту в Центральный федеральный округ (46,1) и Санкт-Петербург (46,1)40. Высокая миграционная привлекательность обусловлена как особенностями географического положения (близость к Европе, возможность приграничных контактов), так и экономическими факторами (возможности ОЭЗ для развития бизнеса, рост инвестиций, новых предприятий и их потребности в недостающих людских ресурсах).

Миграционный рейтинг регионов России [Электронный ресурс] // REGNUM.

URL: http://www.regnum.ru/news/995992.html (дата обращения: 26.03.2009).

Все это оказывает серьезное влияние на характер региональных механизмов регулирования миграции. Калининградская область имеет как опыт реализации миграционной политики в прошлом, так и практику принятия программ и законодательных инициатив в этой сфере в последние годы.

В 1990-е гг. особое внимание обращалось на регулирование вынужденной миграции. Администрацией области были приняты распоряжения от 16.12.1993 г. № 834-р «О дополнительных мерах по выполнению федеральных законов «О беженцах», «О вынужденных переселенцах».

На решение этой задачи была направлена и первая миграционная программа области41. Ее целью прокламировалось «регулирование миграционных потоков, преодоление негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции, создание условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, а также обеспечения гуманного отношения к лицам, ищущим убежище на территории области»42. Программой были предусмотрены меры по адаптации вынужденных переселенцев, принимались обязательства по строительству для них жилья или предоставлению долговременных беспроцентных ссуд на его строительство или приобретение. Однако в результате хронического федерального недофинансирования эти обязательства оказались невыполненными. Программа 1997 г. предусматривала также регулирование внешней трудовой миграции. В 1998 г. был принят региональный закон № 94 «О порядке и условиях привлечения и использования в Калининградской области иностранной рабочей силы» (утратил силу с 24 мая 2006 г.).

На основании Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» 10 июня 2003 г. было принято Постановление администрации Калининградской области № 309 «О комиссии по определению квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд на территорию Калининградской области в целях осуществления трудовой деятельности». Сейчас ее деятельность регламентируется Приказом Министерства социальной политики и труда Калининградской области от 7 февраля 2006 г. В постоянный состав Комиссии входят представители региональных министерств, курирующих различные сферы экономики, транспорта, образования и социальной сферы, а также территориальных Ее общие ориентиры обозначены в принятом 14.07.1997 г. Постановлении губернатора Калининградской области «О миграционной программе Калининградской области на 1997–2000 гг.».

Постановление губернатора Калининградской области «О миграционной программе Калининградской области на 1997–2000 гг.» (Правовая система «Гарант»).

подразделений федеральных органов исполнительной власти (УФМС по Калининградской области, Государственная инспекция труда в Калининградской области) и областной федерации профсоюзов. Квота устанавливается ежегодно.