«В.Б. Евдокимов, Т.А. Тухватуллин СОВРЕМЕННЫЙ РОССИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ: ОТНОШЕНИЯ ЦЕНТРА С ЕГО СУБЪЕКТАМИ (конституционно-правовые аспекты) Москва 2011 ББК 67.99(2) Е15 Евдокимов В.Б., Тухватуллин Т.А. Е15 Современный ...»

По мнению П. Петерса, так называемые фиксированные полномочия субъектов федерации часто толкуются ограниченно. В этой связи их нельзя приравнивать к исключительным полномочиям субъектов федерации, поскольку компетенция, закрепленная за ними, охватывает в принципе все ее аспекты, кроме закрепленных в Конституции за федеральным центром // Петерс П. Общие принципы распределения компетенции между федерацией и ее субъектами (сообществами и регионами) в Бельгии // Федерализм в России и в Бельгии. Материалы Бельгийскороссийского научного коллоквиума / под ред. Ф. Делмартино, Л. Насыровой. – Лейвен, 1996. С. 134.

отнесённых конституциями зарубежных федераций к исключительному ведению федерального центра, достаточно разнообразен. Различия выявляются уже в структуре соответствующих разделов конституций. Например, в конституциях Германии и США разделы, посвящённые предметам ведения федерального центра, лаконичны и представляют собой всего около двух десятков конкретно сформулированных пунктов, каждый из которых регулирует определённую группу общественных отношений. В конституциях Индии и Бразилии, наоборот, подобные разделы представлены весьма подробно: в них содержатся конкретные, самостоятельные вопросы, относящиеся к предметам ведения федерального центра. Так, разделы конституций Индии и Бразилии, закрепляющие предметы ведения федерации, насчитывают 97 и 65 соответственно пунктов.

Содержание названных перечней показывает, что предметы, находящиеся в ведении центральных органов федерации в различных государствах по сути между собой практически не отличаются. Данное обстоятельство объясняется тем, что конституции зарубежных федеративных государств единообразно подходят к закреплению основных полномочий, которые обеспечивают целостность федерации как единого государства. К числу таких основных вопросов, отнесенных конституциями этих государств к исключительному ведению федерального центра относятся: оборона, объявление войны и заключение мира (большинство стран); внешние сношения (большинство стран)1; денежное и валютное обращение (Канада, Мексика, Швейцария, Германия и др.); установление границ и таможенное дело (Индия, Мексика, США, Швейцария и др.); система мер и весов (Австралия, Индия, Канада, Швейцария и др.); бюджет, финансы и налоги (большинство стран)2; почта и связь (большинство стран); паспортное дело, пересечение границы (Бразилия, Канада, Мексика, Швейцария, Германия и др.)3; федеральный транспорт и пути сообщения (большинство стран); уголовное, процессуальное, исправительное, гражданское, патентное, авторское, изобретательское право (Австралия, Австрия, Аргентина, Канада, Швейцария и др.); система правоохранительных и судебных оргаВнешнеполитическая и внешнеэкономическая деятельности федерации, включая внешние сношения, товарооборот и торговля с зарубежными странами (п. 2 ст. 10 Конституции Австрии) // Австрийская Республика: Конституция и законодательные акты – М., 1985. С. 21–110.

Заем денег под гарантию Соединенных Штатов (разд. 9 ст. 1 Конституции США) // Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. М., 1993. С. 29–49.

Въезд на территорию федерации и выезда за ее пределы; иммиграция и эмиграция; паспортное дело; высылка, лишение прав на въезд, выселение и выдача;

акты гражданского состояния; полиция, ведающая делами иностранцев и пропиской (п.п. 3, 7, 14, 15, 16 ст. 10 Конституции Австрии) // Австрийская Республика:

Конституция и законодательные акты. М., 1985. С. 21–110.

нов (большинство стран); общественный порядок и федеральная безопасность (Австрия, Индия, США, Швейцария и др.); банковская деятельность (Аргентина, Индия, Канада, Швейцария и др.); статистика (Австралия, Австрия, Канада, Германия и др.); страхование (Индия, Канада, Швейцария и др.); государственная служба (большинство стран); оборот оружия, а также боеприпасов и взрывчатых веществ (Австрия, Бразилия, Индия, Швейцария); принятие законов, необходимых для реализации вышеперечисленных полномочий (Австралия, Аргентина, Мексика, США).

По вопросам совместного ведения федерация, закрепляя за собой право общего законодательного регулирования, одновременно предоставляет субъектам федерации право либо самостоятельно осуществлять реализацию полномочия в установленных федеральным законодательством рамках, либо издавать собственные законы, конкретизирующие положения федеральных законов1.

Таким образом, подтверждая неизменность основной цели федеративного государства, направленной на сохранение целостности федерации как единого государства, зарубежный законодатель старается освободить федеральную власть от излишнего законодательного регулирования в отношении вопросов, решение которых можeт быть эффективнее на уровне субъектов Федерации.

Анализ конституций зарубежных федераций позволил выделить предметы, находящиеся в совместном ведении, к которым в большинстве стран отнесено: земельное право (Австрия, Бразилия, Индия, Германия); гражданское, уголовное право и судопроизводства по ним (Индия, Германия);

вопросы социального обеспечения2, здравоохранение (Австрия, Бразилия, Индия, Германия); установление и сбор региональных налогов (Австрия, Бразилия, Индия, Швейцария); торговая деятельность (Бразилия, Индия, Германия); трудовое законодательство и защита прав трудящихся3 (АвстСм.: Ковачев Д.А., Дымов Д.Е. Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. М., 1995. С. 23.

К вопросам совместного ведения в социально-культурной сфере конституция Австрии, в частности, относит вопросы народного жилищного обеспечения; демографической политики; народных попечительских учреждений; социального обеспечения материнства, младенчества и молодежи; установления требований, предъявляемых с точки зрения нужд здравоохранения к курортам, а также к курортным зданиям (п.п. 2, 3, 5 ст. 11, п. 1 ст. 12 Конституции Австрии) // Федерация в зарубежных странах. М., 1993.

Вопросы, касающиеся бродяжничества, бродячих и кочевых племен; контроля над ростом населения и планирования семьи; социального обеспечения и социального страхования; занятости и безработицы; благосостояния рабочих, включая условия работы, резервные страховые фонды, ответственность предпринимателей, компенсации рабочим, пенсии по инвалидности и старости, пособия матерям; блария, Индия, Германия); промышленное производство и его развитие (Бразилия, Индия, Германия); региональные транспортные системы и пути сообщения1 (Австрия, Германия, Индия); образование (Австрия, Бразилия, Индия, Германия); культура, искусство, памятники (Бразилия, Индия, Германия); демографическая политика (Австрия, Индия); деятельность банковских и биржевых учреждений (Бразилия, Индия, Германия); электроэнергетика (Австрия, Индия, Германия); охрана окружающей природной среды (Бразилия, Индия, Германия).

Вопросам, составляющим предметы ведения субъектов Федерации, зарубежные конституционные акты уделяют не меньше внимания, чем предметам исключительного ведения федерации и совместного ведения.

Как уже отмечалось, в отдельных странах данный перечень вопросов закрепляется в федеральной конституции (Индия)2; в некоторых зарубежных федерациях эти вопросы имеют открытый перечень, который определяется по «остаточному» принципу (Австрия, США, Швейцария3). Особенным образом к установлению вопросов, относящихся к ведению субъектов федерации, подошла Мексика, установившая в ст. 117 Конституции круг предметов ведения и полномочий, исключающий регулирование субъектами федерации (штатами)4.

готворительности и другим (п.п. 15, 23, 24, 28 Перечня III Приложения 7 к Конституции Индии).

Конституция Германии вопросами совместного ведения определяет такие сферы, как морские навигационные знаки, метеорологическая служба, морские каналы и внутренние водные пути сообщения; дорожное движение, автомобильный транспорт, сооружение и поддержание автострад, а также взимание и распределение сборов за использование транспортных средств общественных дорог;

рельсовые пути, не являющиеся федеральными (п.п. 21, 22, 23 ст. 74 Конституции Германии) // Федерация в зарубежных странах. М., 1993.

Подробнее об этом см.: Енгибарян Р.В. Указ. соч. М., 2010. С. 285.

Согласно ст. 3 Конституции Швейцарии кантоны суверенны, поскольку их суверенитет не ограничен Федеральной Конституцией, и как таковые они осуществляют все права, которые не переданы федеральной власти // Конституция Швейцарии // Конституции зарубежных стран: сборник. М., 2003. С. 93.

Например, заключать союзы, договоры или вступать в коалицию с другими штатами или иностранными державами и чеканить монету, выпускать бумажные деньги, почтовые марки и гербовую бумагу; облагать пошлинами лиц и товары, пересекающие транзитом территорию штатов; запрещать или облагать прямо или косвенно пошлинами ввоз на свою территорию или вывоз за ее пределы отечественных или иностранных товаров; издавать и применять законы или распоряжения, относящиеся, к финансовой деятельности, устанавливающие различия в налогообложении или требования в зависимости от отечественного или иностранного происхождения товаров, даже, если эти различия устанавливаются в отношении однотипных товаров или в отношении сходных товаров, произведенных в разных местИзложенные способы определения и закрепления предметов ведения субъектов федерации позволяют говорить о разнообразных подходах зарубежных стран с федеративной формой государственного устройства к наиболее оптимальному решению данного вопроса. Различные по форме и содержанию способы разграничения направлены на освобождение федерального центра от тех вопросов, оперативное и компетентное решение которых может быть передано для осуществления на региональный уровень. Зарубежные страны в сфере ведения субъектов федерации предоставляют последним свободу действий, в том числе права собственного законодательствования.

С целью сохранение внутренней целостности государства путем учета взаимных интересов в отношениях как между федеральным центром и субъектами, так и между самими субъектами федерации конституционные акты зарубежных федераций предусматривают для обоих уровней государственной власти ряд ограничений, связанных с установлением пределов законотворчества.

Так, ст. 71 Конституции Германии устанавливает, что в сфере исключительной компетенции федерации земли обладают полномочиями на собственное законодательное регулирование лишь у случае прямого указания на это федеральным законом.

Конституция Германии (ст. 74) также закрепляет возможность федерации законодательствовать в сфере конкурирующей законодательной компетенции, если возникла необходимость в федеральном законодательном регулировании в случаях: если вопрос не можeт быть эффективно решен законодательно отдельными землями; если регулирование вопроса законодательством земли может нарушить интересы другой земли или всей страны; если этого требует соблюдение правового или экономического единства (ч. 2 ст. 72)1. Таким образом, Конституция Германии наделяет федеральный центр правом принимать к своему рассмотрению практически любой вопрос из ведения земель.

При исследовании предметов ведения субъектов федерации, помимо федеральных конституций, закрепляющих такие предметы, рассмотрены положения конституционных актов самих субъектов федерации, которые часто направлены на закрепление именно собственных предметов ведения.

Например, из 160 статей, составляющих Конституцию земли Гессен (Германия) около половины так или иначе посвящены регулированию предменостях страны и другие / См.: Конституция Мексиканских Соединенных Штатов // Конституции государств Америки. Том 1. М., 2006. С. 543–544.

См.: Конституция Германии // Конституции зарубежных стран: сборник. М., 2003. С. 146–147.

тов ведения земли. Вторая часть Конституции штата Массачусетс (США)1, состоящей из двух частей, практически полностью посвящена регламентированию вопросов штата. По тому же пути идет и Конституция штата Иллинойс (США)2, в которой из 14 статей 13 прямо или косвенно определяют компетенцию властей штата.

Изучение конституций некоторых субъектов зарубежных федераций, в частности, земли Гессен, штатов Массачусетс и Иллинойс даёт определённую возможность говорить, что конституции субъектов Федерации не затрагивают вопросы ведения федерации или совместного ведения, подчёркивая, что решение этих вопросов относится к прерогативе федерального центра. Это положение является одним из наиболее существенных в структуре взаимоотношений федерации и её субъектов при разграничении предметов ведения. Подтверждением может служить правовая формула, содержащаяся в Конститyции земли Гессен (п. 1 ст. 153)3, принятой в 1946 г., т.е. еще до принятия федерaльной Конституции Германии, но несмотря на это установившей, что «разграничение компетенции между Германской Республикой и землей Гессен должно быть осуществлено в конституционном порядке Германским Национальным Собранием, которое будет избрано всем германским народом».

Исследование показало, что конституционные акты земель, кантонов, штатов и им подобных концентрируются в основном на организации региональной законодательной и исполнительной деятельности в пределах, установленных общефедеральной конституцией. Наиболее детальное регламентирование, при этом затрагивает компетенцию, организацию и порядок деятельности законодательных и других государственных органов субъектов федерации. Кроме того, важным принципом взаимоотношений федерации и субъектов во всех областях, в том числе и в сфере разграничения предметов ведения, по нашему мнению, является установленное в федеральных конституциях и подтвержденное в конституционных актах субъектов федерации положение, закрепляющее приоритет общефедеральных интересов4. Практическая реализация этого положения является не важнейшим, а основным условием сохранения целостности государства.

См.: Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты.

М., 1993. С. 50–97.

См.: Там же. С. 98–137.

См.: Германия: Конституция и законодательные акты. М., 1991. С. 93–124.

Наиболее четко этот подход фиксирует Конституция земли Гессен (п. ст. 151), предусматривающая, что «все мероприятия, которые земля Гессен проводит в тех сферах, на которые пожелает распространить свою компетенцию Германская Республика, земля подчинит принципу обеспечения общегерманского единства».

Рассматривая практический опыт зарубежных федераций применительно к отечественному подходу к разграничению предметов ведения и полномочий нельзя обойти вниманием институт договорных отношений между федеральными и региональными органами государственной власти.

Зарубежная федеративная практика допускает заключение договоров между федеральным центром и субъектами федерации. Конституция Германии, например, допускает возможность заключения договоров между Федерацией и ее землями. При этом германская федеративная практика предусматривает три формы кооперации на договорной основе: государственные договоры, административные соглашения и договоренности о координации. Каждая из указанных форм применяется в строго определенных случаях. Так, в соответствии со ст. 29 и 130 Конституции Германии договоры могут заключаться между землями; соглашения между федерацией и землями заключаются на основании ст. 91б Конституции Германии (вопросы науки и образования), а также ст. 118 и 104а Конституции Германии (финансовые вопросы); договоренности о координации правового значения не имеют1.

В соответствии с ч. 1 ст. 15а Конституции Австрии, принятой 10 ноября 1920 г., Федерация и земли заключают между собой соглашения по вопросам своей компетенции2. В рамках указанной конституционной нормы в 1974 г. в Австрии между федерацией и землями заключено государственно-правовое соглашение, направленное на достижение консенсуса в пересмотре сложившейся модели разделения полномочий в сферах охраны окружающей среды, энергетики, здравоохранения и некоторых других вопросов3. При этом данный пример, на наш взгляд, является не правилом, а исключением из него, поскольку в Австрии и в целом в зарубежной федеративной практике наблюдается сдержанность в использовании данной формы разграничения.

В этой связи следует отметить, что зарубежная практика, предусматривая возможность заключения договоров между федерацией и ее субъектами, устанавливает конкретные случаи, когда использование договоров возможно. Договорное разграничение полномочий, а тем более предметов ведения между уровнями государственной власти в зарубежных федерациях не практикуется. По справедливому утверждению И.А.

Конюховой (Умновой), проблемы, как и прежде, в зарубежных федерациях См.: Государственное право Германии. М., 1994. Т. 2. С. 110.

См.: Конституция Австрии // Конституции государств Европы. Том. 1. М., 2001. С. 38–39.

См.: Пернталер П. Проблемы федеративных отношений в Австрии // Государство и право. 1994. № 3. С. 124.

зачастую решаются путем корректировки федеральной Конституции и принятия законов1.

Следует отметить, что наряду с известными способами разграничения предметов ведения и полномочий в зарубежной практике широко и эффективно используется судебный способ, реализуемый в порядке конституционного судопроизводства. С этой целью рассмотрим судебную практику разграничения предметов ведения и полномочий на примере трех федераций: Канады, США и Германии. Указанные страны являются развитыми федеративными государствами, имеющими большой опыт регулирования федеративных отношений; они также имеют богатую и разнообразную практику судебного разрешения дел в рассматриваемой сфере2.

В практическом плане в позициях Конституционных и Верховных судов зарубежных федераций заметны колебания как в сторону федеративного центра, так и в сторону защиты интересов субъектов федерации от неправомерных посягательств федерального центра. Часто в определении объема компетенции суды вставали на сторону федерального центра, причем как отмечали российские специалисты, делали это, в основном, с позиций двух средств: «расширительного (прогрессивного) толкования конституционных норм об исключительных полномочиях федерации и формулировании новых, то есть не предусмотренных конституцией, федеральных полномочий»3. В целом Конституционные и Верховные суды в федеративных государствах в целом играют централизующую роль. Так, позиция Верховного суда Канады в вопросах федерализма сводится к тому, чтобы в отношениях центра и провинций сохранялся баланс, и Верховный суд проявляет большую осторожность в суждениях для того, чтобы не нарушить его в пользу той или иной стороны. Однако его позиция по проблеме федеративных отношений не всегда была одинаковой, поскольку Суд принимал решения в пользу расширения предметов ведения и полномочий федерального центра. В спорах по распределению полномочий Верховный суд «проявил заметную тенденцию вставать на сторону федеральной власти и против провинций». Верховный суд Канады содействовал централизации власти путем систематической либеральной интерпретации полномочий парламента, что привело к сокращению полномочий провинций в ряде областей. Так, Верховный суд также способствовал включению в сферу компетенции федерального центра вопросов осущестСм.: Конюхова (Умнова) И.А. Указ. соч. С. 37.

См., например, об этом: Евдокимов В.Б. Конституционное судопроизводство в США. Екатеринбург, 1996. С. 24–45.

Юдин Ю.А., Шульженко Ю.Л. Конституционное правосудие в федеративном государстве: Сравнительно-правовое исследование. М., 2000. С. 63.

вления национального контроля в области аэронавтики, атомной энергетики, минеральных ресурсов, оффшорных зон1.

Примерно с 1982 г. в позиции Верховного суда Канады доминирующим моментом был учет, главным образом, функциональной эффективности решения экономических задач. Иначе говоря, Суд принимал во внимание то, какой уровень власти может лучше сделать определенную работу. Такая судебная позиция привела к усилению власти федерального центра, хотя следует одновременно отметить, что в 1990-е гг. Верховный суд Канады занял более центристскую позицию, высказав тревогу по поводу нарушения баланса интересов сторон федеративных отношений.

Проблема разграничения предметов ведения и полномочий занимает огромное место в практике американского федерализма. Как верно отмечалось в отечественной литературе, «юридическая граница» между сферами компетенции федерации и штатов даже с точки зрения буквы конституции отнюдь не обладает абсолютной определенностью»2.

Значительное внимание проблеме распределения полномочий между властями двух уровней – федерального и регионального – уделял и уделяет Верховный суд США. В центре многих рассмотренных Верховным судом дел находились вопросы распределения власти между федеральным правительством и правительствами штатов. В некоторых из них Верховный суд США поддерживал притязания федерального правительства, в то время как в других делах гарантировал полномочия штатов. При этом его правовая позиция, касающаяся взаимоотношений федерального центра и субъектов, менялась неоднократно3.

Необходимо отметить, что первая половина XIX в. характеризовалась усилением центральной власти. Причем этот процесс шел не путем внесения соответствующих поправок в Конституцию США, а посредством расширительного толкования ее норм Верховным судом США.

Наибольшую известность приобрело решение Верховного суда по делу Маккалох против Мэриленда (1819 г.), в котором председатель суда Дж. Маршалл отметил, что Основной закон предоставляет Конгрессу все «необходимые средства для осуществления законных целей Конституции, не запрещенные ее буквой и духом»4. По сути, Верховный суд утверждал новые принципы конституционного толкования, основу которых составляла доктрина «подразумеваемых полномочий»5.

Фарукшин А.М. Судебное регулирование разграничения полномочий в федеративных государствах // Сравнительное конституционное обозрение. 2010. № 3. С. 8.

Боботов С.В., Жигачев С.Ю. Введение в правовую систему США. М., 1997. С. 230.

См.: Евдокимов В.Б. Указ. соч. С. 24–40.

McCullohc v. Maryland, 17 U.S. 316 (1819).

См.: Евдокимов В.Б. Указ. соч. С. 26–28; Лафитский В.И. Указ. соч. С. 66.

В целом можно сказать, что конфликты между федеральным центром и штатами в вопросах самостоятельности были и остаются для Верховного суда одной из главных категорий рассматриваемых дел. В судебной интерпретации указанных взаимоотношений выделяются три периода.

В первый из них, продолжительностью около 150 лет, т.е. с момента образования государства до 1937 г., Верховный суд часто решал споры по поводу полномочий в пользу штатов. Второй период – с 1937 г. по 1995 г. – характеризовался решениями в пользу федерального центра. Третий период связан с поворотом позиции Верховного суда в сторону штатов.

Так, в решении по делу Нью-Йорк против США1 Верховный суд указал, что Конгресс не может просто «управлять» законодательным процессом штатов, «заставляя их непосредственно принимать и осуществлять федеральные регулирующие программы. Никогда не считалось, что Конституция предоставляет Конгрессу возможность требовать от штатов осуществлять управление в соответствии с его инструкциями». В другом деле Принтз против США2, Верховный суд снова заявил, что «федеральное правительство не может не издавать директивы, требуя от штатов заняться конкретными проблемами, ни командовать чиновниками штатов… Такие команды в корне несовместимы с нашей конституционной системой двойного суверенитета». Таким образом, в 1990-е гг. Верховный суд повернулся лицом к интересам штатов.

Толкуя Конституцию, Федеральный конституционный суд Германии также, как Верховные суды в Канаде и США, занимал «гибкую» позицию, склоняясь то в сторону федерального центра, то действуя порой в интересах земель. Когда, например, вопрос касался федерального притязания на полномочия, суд обычно высказывался в пользу земель, но когда вопрос касался контроля и директивных прав федерального правительства в отношении выполнения землями федеральных законов, суд высказывался в пользу федерального правительства. В целом Федеральный конституционный суд не содействует ни унитаризации государственного устройства, ни децентрализации компетенции внутри германской федеративной системы.

Суд скорее старается толковать Основной закон, но много уже3.

Позицию защиты прав земель Федеральный конституционный суд Германии занял в деле о телевизионном вещании (1961 г.). Суд, строго соблюдая букву закона, заявил, что перечисленные в Основном законе ФРГ полномочия общенациональной власти являются исчерпывающими и ограниченными. Радио- и телевещание находятся в сфере культуры, а конституция относит все вопросы культуры к юрисдикции земель. В данном New York v. United States et al. (91–543), 505 U.S. 144 (1992).

Prints v. United States et al. (95–1478), 521 U.S. 898 (1997).

См.: Фарукшин А.М. Указ. соч. С. 17–18.

случае Суд путем буквального толкования норм Основного закона защитил полномочие земель.

Как показывает проведенный анализ, существуют разные модели судебного регулирования разграничения предметов ведения и полномочий в федеративных государствах. Одна из них – расширительное толкование конституции чаще всего в пользу федерального центра или, что значительно реже, игнорирование ее положений с целью расширения полномочий федерального центра. При этом судами используются различные аргументы: ссылки на нормы международного права, инкорпорированные в национальное законодательство (Высокий суд Австралии), или ссылки на «подразумеваемые полномочия», завладение, а также вмешательство в компетенцию штатов (Верховный суд США). Другая, ныне реже встречающаяся модель, – регулирование разграничения полномочий в соответствии с конституцией федеративного государства (Федеральный конституционный суд Германии). Главное, однако, заключается в том, что с помощью конституционного судопроизводства оказывается существенное влияние на развитие федеративных отношений.

Подводя итоги исследования настоящего параграфа, важно отметить, что практика разграничения предметов ведения и полномочий между федераций и субъектами федерации в зарубежных странах складывается неодинаково; в каждой из зарубежных федераций имеется свойственная только ей специфика построения взаимоотношений центра и субъектов федерации. Важной особенностью является также и то, что в подавляющем большинстве случаев правовое регулирование отношений между федеральными и региональными уровнями государственной властями осуществляется на основе норм федеральных конституций, а договорная форма урегулирования отношений применяется лишь в исключительных случаях.

Значительную роль в разграничении предметов ведения и полномочий в зарубежных федерациях на практике играют судебные органы, которые в процессе разрешения возникающих между уровнями государственной власти компетенционных споров толкуют конституционные нормы, тем самым, заполняя пробелы и устраняя противоречия конституционной регламентации. Таким образом, зарубежная федеративная практика, обладающая определенными традициями, для обеспечения баланса между уровнями государственной власти использует различные правовые формы, гарантирующие сохранение государственной целостности, а также конституционных основ федеративного государства.

Учитывая изложенное, полагаем возможным отдельные элементы зарубежной практики, в частности использование судебного способа разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти, применять при регулировании федеративных отношений в России.

§ 1.3. Конституционно-правовое разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами из смысла ч. 3 ст. 5 Конституции России провозглашается в качестве одного из важных принципов федеративного устройства, который основан на единстве системы государственной власти, территориальной целостности, а также сбалансированном разграничении предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти.

Правовые основы разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами установлены конституционноправовыми нормами и соответствующими им положениями федерального законодательства.

Согласно ч. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами. Иными словами, помимо собственно конституционного разграничение предметов ведения и полномочий может осуществляться на договорной основе. Данный способ широко применялся в отечественной федеративной практике 1990–2000 гг. За этот период в России было заключено свыше 40 договоров о разграничении предметов ведения и полномочий1.

Разграничение полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти предусматривается также посредством федеральных законов. В силу п. 2 ст. 26.1 Федерального закона № 184-ФЗ полномочия, реализуемые региональными органами государственной власти по предметам совместного ведения, определяются Конституцией России, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами самих субъектов Федерации.

Конституционность законодательного способа разграничения полномочий подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации, правовая позиция которого изложена в постановлении от 9 января 1998 г. Суд постановил, что федеральный закон как нормативный правовой акт См.: Евдокимов В.Б. О договорах и соглашениях между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов // Правовая политика и правовая жизнь. 2002. № 2.

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 09.01. № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 3. Ст. 429.

общего действия определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти субъектов Федерации и тем самым осуществляет разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения.

Приведенные обстоятельства позволяют выделить три способа разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации: конституционный, договорный и законодательный.

Прежде чем перейти к непосредственному исследованию обозначенных способов, необходимо определиться с понятиями, используемыми в данной сфере общественных отношений, поскольку в отечественной конституционно-правовой науке смысл значений, вкладываемых в отдельные понятия, неодинаков. Речь идет о таких специфических понятиях как «компетенция», «предметы ведения», «разграничение полномочий и предметов ведения», «делегирование полномочий» и их взаимосвязи между собой.

«Компетенция государства, – отмечает А.М. Каримов, – осуществляется его органами, проявляется через компетенцию конкретных государственных органов. Подчас отграничение компетенции государства и его органов затруднительно»1. Б.Л. Железнов утверждает, что государство осуществляет свою компетенцию главным образом через государственные органы2.

Вместе с тем, с приведенными мнениями, высказанными советскими государствоведами, согласиться нельзя, поскольку, как верно отмечено, компетенцией обладают органы государственной власти, однако в отношении Федерации и ее субъектов, как государственных образований, применим лишь термин «предметы ведения». Аналогичной позиции придерживаются современные конституционалисты Н.Ю. Козлова, Т.В. Нечаева3.

Следует отметить, что нередко, вопросы разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами, отождествляются с понятием разграничения компетенции. Данное обстоятельство приводит к смешению двух разных понятий: вопроса о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами и вопроса о разграничении компетенции между различными федеральными органами, с одной стороны (предКаримов А.М. Компетенция высших органов власти автономной республики. – Казань, 1975. С. 22.

Железнов Б.Л. Компетенция РСФСР и ее субъектов. Казань, 1974. С. 10.

См.: Козлова Н.Ю. Федерализм как форма государственной жизни // Политико-правовые ценности: история и современность. М., 2000. С. 160; Нечаева Т.В.

Конституционно-правовые принципы установления компетенции субъектов Федерации: в рамках предметов совместного ведения // Дисс. … докт. юр. наук. М., 2006.

ставительным органом, органами управления, судебными органами), и между различными региональными органами – с другой.

Несомненно, данные понятия взаимосвязаны, поскольку объединяющим как компетенцию федеральных, так и региональных органов государственной власти фактором служит передача в ведение Федерации и ее субъектов определенных предметов. Одновременно обозначенные вопросы абсолютно различны, поскольку вопрос о разграничении предметов ведения – это вопрос о взаимоотношениях между Федерацией и ее субъектами.

Разграничение компетенции между различными федеральными и региональными органами государственной власти подразумевает взаимоотношения, во-первых, между отдельными видами федеральных органов власти; во-вторых, между отдельными видами органов субъектов Федерации; в-третьих, между федеральными и региональными органами.

Таким образом, компетенция – это свойство, присущее лишь государственному органу. И.Н. Барциц также считает, что компетенция как правовая форма выражения суверенитета является свойством, присущим государственному органу. Именно с этим свойством связана проблема разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами. Государство обладает другим свойством – суверенитетом. Совокупность полномочий государства служит юридическим способом выражения суверенитета1.

Значение термина «разграничение полномочий» ввиду отсутствия легального определения также неоднозначно понимается в научной литературе. Нередко наряду с ним отдельными исследователями не совсем корректно используются близкие по содержанию понятия: «размежевание», «разделение», «демаркация»2.

Под разграничением полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, по нашему мнению, подразумевается распределение полномочий по конституционным предметам совместного ведения. Указанный вывод напрямую вытекает из смысла норм федерального конституционного законодательства, устанавливающих общие См.: Барциц И.Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. М., 2000. С. 80.

См.: Черепанов В. Разграничивать или делегировать? // Сравнительное Конституционное Обозрение. 2007. № 1. С. 163; Мачинский А.В. Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации. // «Черные дыры» в Российском законодательстве.

2009. № 3. С. 25.

принципы разграничения полномочий в предметах совместного ведения1.

Схожей позиции придерживается А.В. Мачинский2.

Как справедливо отмечает В.П. Миронов, «разграничить можно лишь конкретные полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере законодательной, исполнительной и судебной деятельности по тому или иному предмету ведения. Невозможно разграничить или передать сами предметы ведения, поскольку юридически «поделить» сферы общественных отношений между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации не представляется возможным»3. Нередко «разграничение полномочий» подменяется понятием «разграничение предметов ведения», что, с точки зрения конституционно-правовой науки, является необоснованным.

Нормы, касающиеся разграничения предметов ведения, заложены в положениях Конституции России, Федеративном и иных договорах о разграничении предметов ведения и полномочий; в федеральных законах, составляющих конституционное законодательство, реализуется разграничение полномочий, находящее свое дальнейшее развитие в отраслевом законодательстве в виде полномочий федеральных и региональных органов государственной власти в конкретных сферах государственного управления.

К аналогичным выводам пришел конституционалист А.В. Безруков, который, рассуждая о соотношении понятий «предметы ведения» и «полномочия», справедливо разделяет их по уровню правового закрепления:

«предметы ведения» установлены конституционно, а «полномочия» – законодательно4, в частности, базовыми Федеральными законами № 184-ФЗ, 95-ФЗ, 122-ФЗ. Усиливает нашу позицию мнение авторитетного государствоведа Т.Я. Хабриевой, считающей, что «Конституция Российской Федерации сама разграничивает предметы ведения между Федерацией и ее субъектами, и они не могут быть разграничены иными актами в принципе»5.

Федеральный закон от 04.07.2003 № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 27. Ст. 2709.

См.: Мачинский А.В. Указ. соч. С. 25.

Миронов В.П. Конституционно-правовые проблемы разграничения предметов ведения и полномочий в условиях российского федерализма. Дисс. … канд. юрид.

наук. Екатеринбург, 2004. С. 100.

См.: Безруков А.В. Разграничение компетенции между уровнями публичной власти: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право.

2008. № 16. С. 9.

Хабриева Т.Я. Разграничение законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003. С. 107.

Несколько иное значение несет в себе понятие «делегирование полномочий», означающее наделение одним органом государственной власти (федерального уровня) определенного государственного органа (регионального уровня) правами и обязанностями в отношении конкретного полномочия, находящегося в ведении первого.

По мнению исследователя Ф.М. Ибрагимовой делегирование полномочий можно определить как наделение правами и обязанностями государственного органа в сфере принятия нормативных правовых актов и осуществления иных государственно-властных действий1. Данная позиция, по нашему мнению, не совсем корректна, поскольку делегирование полномочий не подразумевает возможности собственного правового регулирования в отношении делегированного (переданного) полномочия. Право нормативного регулирования остается у стороны, делегировавшей полномочие.

Делегирование, как правило, осуществляется на основании заключенных между федеральным и региональным органом государственной власти соглашений, в рамках которых орган власти одного уровня принимает на себя обязательства по исполнению (реализации) полномочия органа власти другого уровня за счет средств «передающей» стороны и с правом контроля и определением основных направлений при разрешении поставленных задач последней. Следует также отметить, что делегирование полномочий может осуществляться по вертикали как сверху вниз, так и в обратном направлении. Чаще всего федеративная практика складывается по первому варианту.

Важно также отметить, что институт разграничения предметов ведения и полномочий рассматривается в конституционно-правовой науке с двух позиций: как разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами и как разграничение компетенции между органами государственной власти различных уровней, а также органами местного самоуправления. Здесь следует отметить, что последние в соответствии со ст. 12 Конституции России не входят в состав органов государственной власти.

В рамках настоящего исследования рассмотрим первый блок правоотношений, причем в первую очередь – конституционный способ разграничения предметов ведения и полномочий, заложивший основы и принципы разграничения.

Конституционное разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и субъектами Федерации осуществляется нормами 3 главы Конституции России «Федеративное устройство», где в См.: Ибрагимова Ф.М. Понятие, сущность и значение делегирования полномочий в федеративном государстве // Права человека в системе общечеловеческих ценностей: материалы региональной научно-практической конференции. Уфа, 2010. С. 118.

статьях 71 и 72 закреплены предметы исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. По предметам ведения, не отнесенным названными статьями Конституции к полномочиям Российской Федерации, субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Конструкция конституционного разграничения предусматривает его трехуровневость: исключительные предметы ведения Российской Федерации, предметы, находящиеся в совместном ведении Федерации и ее субъектов, а также предметы ведения субъектов Федерации. Притом, если перечни первых двух уровней нашли исчерпывающее конституционное закрепление, то предметы ведения субъектов Федерации ограничены лишь кругом предметов ведения Федерации и ее полномочий в области совместного ведения. Отсутствие четко очерченного круга вопросов, отнесенных к ведению субъектов Федерации, характеризует федеративную природу государства как достаточно демократическую.

В соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции России по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. Вместе с тем нечеткая формулировка ч. ст. 76 Конституции России позволяет некоторым региональным законодателям, невзирая на правило, закрепленное в ч. 4 ст. 76, неверно полагать, что региональное нормотворчество по вопросам, составляющим предмет исключительного ведения Федерации, не противоречит Конституции России.

По данному вопросу имеется правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, который в постановлении от 30 ноября 1995 г.

по делу о проверке конституционности отдельных положений Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы от 8 июля 1994 г. относительно депутатского иммунитета предельно ясно указал, что субъекты Федерации не могут принимать собственные законодательные акты по предметам ведения Российской Федерации1.

Конституцией России установлено, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними региональные нормативные правовые акты (ч. 2 ст. 76); субъекты Федерации в рамках собственных предметов ведения и полномочий осуществляют собственное правовое регулирование (ст. 73, ч. 4 ст. 76)2.

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30.11. № 16-П «По делу о проверке конституционности статей 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы от 8 июля 1994 года» // СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4965.

Следует отметить, что конституционное разграничение предметов ведения и конституционно-правовое регулирование данного института не лишены недостатКак показали проведенные нами исследования, конституционные нормы в сфере разграничения предметов ведения и полномочий носят предельно общий характер. Явившись результатом компромисса федерального Центра и его субъектов на определенном этапе развития российской государственности, в настоящее время Конституция России не гарантирует реализации оптимальной модели размежевания компетенции.

Конституция России, фиксируя лишь общую схему юридической «конструкции» Российской Федерации, оставляет широкое поле для законодательного и договорного регулирования. В связи с этим основные тенденции разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами на сегодняшний день находятся вне поля регулирования собственно Конституции России1.

Юридическим основанием для договорного разграничения стала ст. Конституции России, предусматривающая возможность распределения предметов ведения и полномочий Федеративным и иными договорами о разграничении. Роль и место Федеративного договора 1992 г., фактически инкорпорированного в положения Конституции России, в отечественной модели разграничения предметов ведения и полномочий очевидна – стал частью конституционного текста, чего нельзя сказать договорах о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенных с субъектами Российской Федерации.

Вместе с тем, некоторые ученые рассматривали договоры о разграничении в качестве источников государственного права2. Следует отметить, что такие выводы были оправданными, поскольку при полном отсутствии законодательной регламентации положения указанных договоров развивали заложенные Конституцией России положения о разграничении предметов ведения и полномочий, соответственно, содержали в себе нормы конституционного права. Подобная правовая позиция разделялась также экспредседателем Конституционного Суда Российской Федерации М.В. Баглаем3.

За 1994–1998 гг. было заключено 42 договора о разграничении предметов ведения и полномочий с более чем половиной субъектов Федерации, ков и противоречий, подробное рассмотрение которых осуществлено в следующей главе настоящего диссертационного исследования.

Об этом Постников А.Е., Андриченко Л.В., Васильев В.И., Колосова Н.М. и др. Концепции развития конституционного законодательства // Концепции развития российского законодательства. М., 2010. С. 134.

См.: Евдокимов В.Б. О договорах и соглашениях между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов // Правовая политика и правовая жизнь. 2002. № 2.

Баглай М.В. Конфликт закона и правовая реформа // Государство и право.

1997. № 12. С. 10.

большинство из которых противоречили ст. 71, 72, 73 Конституции России. В частности, в перечень полномочий субъектов Федерации включались полномочия Российской Федерации по ее исключительным предметам ведения и полномочия Федерации в сфере совместного ведения (вернее – предметы совместного ведения с некоторым отступлением от конституционных формулировок). В предметы совместного ведения, определяемые в договорах, включались полномочия Федерации по предметам ее исключительного ведения.

В соответствии с Договором Российской Федерации и Республики Башкортостан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан» от 3 августа 1994 г., например, Республика Башкортостан объявлялась суверенным государством в составе России. К исключительному ведению республики входили вопросы как исключительного ведения Федерации, например, судоустройство, прокуратура; помилование лиц, осужденных судами республики; установление отношений с иностранными государствами, так и вопросы совместного ведения – обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств;

вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами республики; обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности и др. Изложенные положения Договора свидетельствовали о его несоответствии положениям Конституции России.

В юридической науке в 1990-х гг. распространенной была позиция, оправдывающая отступления от конституционных основ опасностью распада федерации. Довольно частыми были утверждения, что договоры «выступают средством снятия конституционных противоречий»1, что они являются одним из «наиболее эффективных инструментов нормализации и конкретизации взаимоотношений федеральных и региональных властей»2.

В целом, рассматривая роль договорного разграничения предметов ведения и полномочий в тот период, следует согласиться с позицией вышеприведенных исследователей. Оформление договорных отношений между федеральным Центром и субъектами Федерации в начале 1990-х гг. являлось, по нашему мнению, мерой целесообразной, в ряде случаев даже вынужденной, поскольку при отсутствии нормативного регулирования возможности разграничить властные полномочия фактически не было. ДоДемин А.В., Иванов В.В. Договоры о компетенции в правовой системе России // Российский юридический журнал. 1997. № 2. С. 4.

Шахрай С.М. Роль договорных процессов в укреплении и развитии российского федерализма // Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997. С. 152, 161–162.

говоры являли собой своеобразный юридический компромисс, достигнутый между федеральным Центром и конкретным субъектами Федерации.

К аналогичным, по сути, выводам пришел исследователь А.А. Кондрашев, считающий, что «договорной способ разграничения предметов ведения и полномочий … носит временный характер, пока не создана надлежащая законодательная схема разграничения полномочий…»1. По мнению Л.Ф. Болтенковой договорный процесс, охвативший более половины субъектов Федерации, «был закономерным и полезным, однако, как и всякому процессу, ему сопутствовали издержки, ненужности, негативы»2.

Оценивая зарубежный и отечественный опыт, следует отметить, что договорная модель разграничения предметов ведения и полномочий является «чисто» российским изобретением, поскольку в других федеративных государствах в таких целях как в России не используется3.

В последнее десятилетие в области регулирования разграничения предметов ведения и полномочий приоритет постепенно перешел от двусторонних договоров к федеральному закону. Как справедливо отмечает С.Д. Валентей, именно с 1999 г. «начался процесс отказа от договоров, а договорное право как инструмент регулирования федеративных отношений было практически ликвидировано»4. Принятый в июне 1999 г. Федеральный закон № 119-ФЗ ограничил возможности развития договорных отношений на неконституционной основе и фактически определил назначение договора как вспомогательного по отношению к федеральному закону механизма, призванного учитывать особенности субъектов Федерации при разграничении полномочий в сфере совместного ведения. ПолоСм.: Кондрашев А.А. Эволюция российского федерализма в ходе законодательных новаций 2000–2008 гг.: доктринальный анализ и перспективы развития // Сравнительное Конституционное Обозрение. 2010. № 4. С. 19.

Болтенкова Л.Ф. Правовые аспекты оптимизации федеративных отношений в Российской Федерации // От НКВД до федерализма: Сб. избранных трудов. М., 2008. С. 277.

Например, в Германии, Австрии договоры между федерацией и ее субъектами широко распространены, но заключаются не с целью изменения конституционной схемы разграничения полномочий. Договоры применяются как способы решения социально-экономических задач в рамках закрепленных полномочий конкретных государственных органов. Крайне редко договоры все же применяются для уточнения реализации отдельных полномочий в сфере совместного ведения в тех случаях, когда в конституции отсутствует четкое разделение компетенции (например, в Канаде до принятия Акта о Конституции), либо в целях согласования позиций при пересмотре сложившегося разделения полномочий органов власти в сфере совместного ведения (Австрия) // См.: Кондрашев А.А. Указ. соч. С. 18.

Валентей С.Д. Российский федерализм. Экономико-правовые проблемы.

СПб., 2008. С. 67.

жения данного закона, требующие приведения заключенных договоров и соглашений о делегировании полномочий в соответствие с Конституцией России, сыграли важную роль не только в пресечении неконституционного договорного регулирования, но и предопределили общую тенденцию падения престижа и влияния двустороннего договора на состояние федеративных отношений.

Принимаемые меры привели к тому, что к середине 2003 г. были расторгнуты 33 договора с 35 субъектами Федерации по инициативе большинства субъектов путем заключения договоров о прекращении их действия по единой, заявленной в них причине – достижение цели их заключения1. Так, в конце 2001– начале 2002 г. прекратилось действие договоров о разграничении предметов ведения и полномочий с Омской, Астраханской, Ульяновской, Кировской, Челябинской областей, республиками Марий Эл, Бурятия и др. Оставшиеся 9 договоров, в частности, с республиками Башкортостан, Саха (Якутия), Татарстан, городом федерального значения Москвой, утратили силу и фактически прекратили свое действие с 9 июля 2005 г. в силу ст. 5 Федерального закона № 95-ФЗ3, установившей, что «договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, действующие на день вступления в силу настоящего Федерального закона, подлежат утверждению федеральным законом в течение двух лет со дня вступления в силу настоящего Федерального закона».

В значительной степени с этой целью положения о возможности и процедуре заключения договоров о разграничении полномочий имплементированы в Федеральный закон № 184-ФЗ, в силу п. 9 ст. 26.7 которого заключаемый между Федерацией и любым ее субъектом договор о разграничении полномочий в настоящее время также нуждается в утверждении См.: Шашкова Е.М. Договоры о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов: забвение или реанимация // Федерализм. 2008. № 3. С. 11.

Договоры о прекращении действия договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Омской (от 21.12.2001), Астраханской (от 21.12.2001), Ульяновской (от 31.12.2001), Кировской (от 24.01.2002) и Челябинской (от 02.02.2002) областей, а также Республики Марий Эл (от 31.12.2001), подписанные Президентом России и главами данных субъектов Российской Федерации // СЗ РФ. 2002. № 5, 6 и др.

Федеральный закон от 04.07.2003 № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 27. Ст. 2709.

федеральным законом, в противном случае он не приобретает юридической силы. Примечательно, что процедура заключения внутригосударственных договоров фактически приравнена к порядку заключения межгосударственных или международных договоров, требующих ратификации Федеральным Собранием Российской Федерации.

Единственным после существенной корректировки процедуры заключения и привлечению к участию в ней законодательных органов государственной власти стал Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан от 26 июня 2007 г.1 По своему содержанию указанный договор, состоящий из 6 статей, напоминает скорее декларацию. Договором установлено право органов государственной власти Республики Татарстан оказывать, по согласованию с Правительством России, государственную помощь и содействие соотечественникам и выдавать гражданам Российской Федерации, проживающим на территории Татарстана, общегражданский паспорт с вкладышем на государственном (татарском) языке республики и с изображением государственного герба республики (ст. 3). Помимо этого в договоре закреплено, что для кандидатур, вносимых на должность Президента Татарстана, предусматривается дополнительное требование – владение обоими государственными языками Республики Татарстан (ст. 2).

Вместе с тем, при рассмотрении положений данного Договора с точки зрения конституционно-правовой науки установлены его отдельные недостатки. Во-первых, само название Договора «о разграничении предметов ведения и полномочий…» не соответствует его назначению, заданному Федеральным законом № 95-ФЗ и вытекающему из смысла ст. 71-73 Конституции России, – разграничение полномочий по предметам совместного ведения.

Во-вторых, в соответствии со ст. 2 Договора Татарстану предоставлено право заключать межправительственные соглашения о совместном решении вопросов, связанных с экономическими, экологическими, культурными и иными особенностями республики. Таким образом, решение ключевых вопросов, входящих в предмет договорного регулирования, перенесено на межправительственный уровень, а открытый перечень особенностей и абстрактная формулировка предмета соглашений позволяют в дальнейшем их содержанию и количеству расширяться до бесконечности. Вместе с тем, ст. 78 (ч. 2 и 3) Конституции России единственно допустимой формой взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительФедеральный закон от 24.07.2007 № 199-ФЗ «Об утверждении Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» // СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 3996.

ной власти являются соглашения о взаимной передаче осуществления полномочий или их части.

В-третьих, ч. 5 ст. 2 указанного Договора Татарстану предоставлено право установления для кандидата на должность главы республики дополнительного требования в виде владения государственными языками республики – татарским и русским. Вместе с тем, указанное требование вошло в противоречие с Конституцией России (ч. 2 ст. 19), гарантирующей равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от языка и запрещающей любые формы ограничения прав граждан по признаку языковой принадлежности.

Изложенные обстоятельства свидетельствуют о том, что, законодательная регламентация процедуры заключения договоров, увеличение требований к их форме и содержанию в данном конкретном случае не оказали существенного влияния, поскольку отдельные положения Договора не в полной мере соответствуют Конституции России.

Обобщая изложенное, считаем, что потребности в возобновлении практики договорного федерализма путем заключения новых договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и субъектами Федерации не имеется по нескольким причинам.

Во-первых, причины, послужившие поводом для распространения такой практики (политические, экономические, территориальные и др.), в настоящее время отсутствуют. Как отмечалось ранее, основной причиной зарождения и распространения в начале 1990-х гг. договорной практики федеративных отношений была сложная политическая и социальноэкономическая ситуация. В тот период договоры с «индивидуальным» набором передаваемых субъекту Федерации предметов ведения и полномочий являлись единственным политическим инструментом в руках федерального Центра, с помощью которого было сохранено территориальное единство России.

Во-вторых, в настоящее время, взамен договорной получила распространение законодательная практика разграничения полномочий, что, в большей степени отвечает принципам федерализма, равноправия субъектов и целостности государства. В данном случае разграничение властных полномочий между уровнями государственной власти реализуется в рамках, установленных федеральным законом без разделения полномочий в зависимости от «вида» субъекта Федерации (республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономные округа).

Более того, федеральным законом определен круг конкретных полномочий, передаваемых субъектам Федерации с указанием оснований и необходимых условий их реализации.

Отдельные конституционалисты небезосновательно видят возобновление договорного разграничения предметов ведения и полномочий дискриминационным и неприемлемым1. При этом не следует полностью исключать возможность в будущем в России возобновления договорного характера взаимоотношений федерального Центра с отдельными его субъектами. В настоящее время однозначно ответить на данный вопрос невозможно, поскольку исходя из реальности, основания и предпосылки для этого отсутствуют.

Вместе с тем, Российская Федерация как любое государство находится в постоянной динамике, развитии. Примером, непосредственно касающимся федеративной составляющей, служит практика укрупнения субъектов Федерации, число которых с момента принятия Конституции России сократилось с 89 до 83. Причиной возврата к договорам о разграничении предметов ведения и полномочий может послужить обсуждаемая в политической среде и обществе целесообразность (помимо укрупнения) унификации всех субъектов Федерации, что повлечет переход от национально-территориального к административно-территориальному принципу формирования субъектов Федерации. В данных обстоятельствах с целью сохранения целостности государства вновь может потребоваться компромиссный документ.

Рассматривая перспективы федеративных отношений в России, не следует упускать из виду, как бы на первый взгляд странным это не показалось, межгосударственные отношения, особенно, с Южной Осетией, Абхазией, интеграцию со странами, входящими в состав Содружества Независимых Государств: Союзное государство России и Беларуси; Евразийское экономическое сотрудничество, а также Европейский Союз. Процессы тесного и конструктивного политического, экономического сотрудничества, а также нестабильность европейской и мировой экономик, способных уничтожить более мелкие экономики, не исключают возможность объединения России с некоторыми приграничными государствами (их частями).

Межгосударственное объединение может потребовать заключения договора, в том числе внутригосударственного.

Еще одним способом разграничения полномочий между уровнями государственной власти является законодательный, который применяется с начала 2000-х гг. «Только в форме федерального закона, – считает Т.Я.

Хабриева, – конституционные предметы ведения должны трансформироваться в конкретные полномочия конкретного уровня публичной власти и конкретного органа»2.

Например, Кондрашев А.А. Указ. соч. С. 19; Шашкова Е.М. Указ. соч. С. 10.

Хабриева Т.Я. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов // Федерализм. 2003. № 2. С. 6.

По инициативе Президента России в Федеральный закон № 184-ФЗ внесены изменения, определившие ответственность органов государственной власти субъектов Федерации за нарушения Конституции России, федерального законодательства1. В качестве крайней формы ответственности за принятие противоречащих Конституции России и законам правовых актов, если такие противоречия установлены соответствующим судом, предусмотрен досрочный роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а в отношении высшего должностного лица субъекта Федерации – досрочное отрешение его от должности.

В целях дальнейшей централизации государственной власти указом Президента России от 21 июня 2001 г. № 741 была создана Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления2. Направленность деятельности Комиссии связана с пересмотром сложившейся системы разграничения прав между Федерацией и ее субъектами. Изменения в законодательстве, инициированные Комиссией, проводились по схеме перераспределения целого круга прав в пользу федерального Центра и местного самоуправления; определения принципов финансовых взаимоотношений между Федерацией и ее субъектами; усиления ответственности регионального уровня власти. Результатом деятельности Комиссии стал, в частности, Федеральный закон № 95-ФЗ, который, по сути, превратил Федеральный закон № 184-ФЗ в закон о статусе субъектов Российской Федерации.

Принятие обновленной редакции указанного Федерального закона можно рассматривать как элемент крупномасштабной квазиконституционной реформы, т.е. реформы Конституции без вторжения в ее текст. Сама реформа разделения компетенции между уровнями государственной власти пошла по двум направлениям.

Первое – внедрение принципа субсидиарности. Это направление подразумевало согласованную передачу на нижестоящие уровни государственСм.: Федеральный закон от 29.07.2000 № 106-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»» // СЗ РФ. 2000. № 31. Ст. 3205.

СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2652. В последствии в соответствии с указом Президента Российской Федерации от 16.07.2004 № 910 «О мерах по совершенствованию государственного управления» в связи с созданием межведомственной рабочей группы по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления при Комиссии при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия указ № 741 признан утратившим силу.

ной власти отдельных полномочий, их финансовой обеспеченности и ответственности.

Необходимо напомнить, что основной идеей реформы федеративных отношений было определение и четкая законодательная фиксация полномочий в зависимости от оптимальности их осуществления на том или ином уровне государственной власти, обеспечение их финансовыми и иными ресурсами и закрепление ответственности за их ненадлежащую реализацию. Однако в результате попытки внедрения принципа субсидиарности часть полномочий и ответственность действительно опустились «вниз», в то время как финансы в основном сконцентрировались на федеральном уровне. В стране началась централизация финансовых ресурсов. При этом сама обновленная редакция Федерального закона № 184-ФЗ не решила задачу обеспечения субъектов Федерации достаточными ресурсами для выполнения возложенных на них полномочий. Поправки в бюджетное и налоговое законодательство не улучшили положения.

Второе направление – закрепление перечня «собственных» полномочий субъектов Федерации, что стало главным нововведением Федерального закона № 184-ФЗ. Осуществление отдельных полномочий, остающихся в совместном ведении, должно было финансироваться за счет бюджетов субъектов Федерации и подлежало их собственному нормативному регулированию (п. 2 ст. 26-3).

Целью установления такого перечня являлось установление границ финансовой ответственности Российской Федерации и ее субъектов, способных ограничить возможности федерального законодателя по принятию им законов, необоснованно возлагающих на регионы новые, не обеспеченные соответствующим финансированием полномочия. В этих целях пунктом ст. 26-3 Федерального закона № 184-ФЗ установлено ограничение, предусматривающее возможность изменения перечня «собственных» полномочий субъектов Федерации только путем внесения изменений в п. 2 ст. 26- Федерального закона.

Однако составленный, на первый взгляд, в интересах субъектов Федерации, перечень «собственных» полномочий не препятствовал возникновению новых «нефинансируемых мандатов». Федеральный закон № 184-ФЗ, не являясь федеральным конституционным законом, не мог быть препятствием для возложения на субъекты Федерации дополнительных обязательств.

По нашему мнению, в целях ограждения субъектов Федерации от возложения дополнительных обязанностей по исполнению новых полномочий целесообразнее было бы принятые Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации федеральные законы, вводящие новые для субъектов Федерации полномочия, направлять для обязательного рассмотрения в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Данное предложение возможно реализовать путем внесения соответствующих изменений в Регламенты работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Недостатком Федерального закона № 184-ФЗ являлось также отсутствие в нем положения о приведении в соответствие с ним отраслевых федеральных законов, значительное количество которых противоречило его нормам. Для выявления и нейтрализации конкретных случаев «дефектности» федеральных законов был избран не законодательный, а более затратный по времени и трудоемкий – судебный механизм. При этом до вынесения судебного решения законодательные акты продолжали действовать, причем органы власти субъекта Федерации руководствовались ими даже в случае их явного несоответствия нормам Федерального закона № 184-ФЗ (п. 3 ст. 3). Не исправило ситуацию требование п. 4 ст. 26-1, обязывающее федерального законодателя принимать качественные законы, соотносящиеся с положениями действующего законодательства. Причиной тому стало отсутствие разработанного механизма контроля и юридической ответственности.

Несовершенным оказался сам перечень «собственных» полномочий субъектов Федерации, который не «разгрузил» ст. 72 Конституции России и не позволил сделать сферу совместной компетенции более «прозрачной»1, поскольку в нем смешивались различные по своей природе сферы ведения.

Как показали наши исследования, основанные на правоприменительной практике, Федеральный закон № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» принят поспешно, что не позволило законодателю провести глубокий и тщательный анализ его положений, установить взаимосвязь с действующими законодательными актами, выявить возможные политико-правовые и социально-экономические последствия его принятия. И это не единичный пример, а, скорее, общая негативная тенденция современного российского законотворчества, что особенно явно проявляется в сфере разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти.

Перечень первоначально содержал полномочия субъектов Федерации в количестве 43-х позиций. Наряду с этим Комиссией было выявлено около 700 полномочий Федерации по предметам совместного ведения, которые ввиду их многочисленности и разнообразия невозможно было прописать в законе. Парадокс – согласно «классическим» взглядам на управление, при разграничении и делегировании полномочий объем последних должен сокращаться на верхних этажах и увеличиваться на нижних этажах административного аппарата. Однако в настоящее время наблюдается обратный процесс.

В результате федеративной реформы из компетенции субъектов Федерации фактически исключены следующие, отнесенные Конституцией России к предметам совместного ведения, позиции:

– обеспечение соответствия регионального законодательства Конституции Российской Федерации и федеральным законам (п. «а» ч. 1 ст. Конституции России);

– защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных зон (п. «б» ч. 1 ст. 72);

– вопросы владения, пользования и распоряжения землей, водными и лесными ресурсами (п. «в» ч. 1 ст.72);

– разграничение государственной собственности (п. «г» ч. 1 ст. 72);

– административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах и об охране окружающей среды (п. «к» ч. 1 ст. 72) и др.

Объем законодательного регулирования федеративных отношений вступил в противоречие с его качественными характеристиками. Большинство положений принятых законов оказалось плохо проработанным, многие не учитывали особенностей субъектов Федерации. Не реализовалась передача полномочий на региональный и местный уровни, хотя именно это было одной из главных задач федеративной реформы. За субъектами Федерации – республиками – закреплено, согласно положениям Федерального закона № 95-ФЗ, всего 58 полномочий (за автономными округами – и того меньше), в то время как Федерация располагала почти 700-ми полномочиями1.

По своему содержанию, как полагает О.И. Краснова, Федеральный закон № 95-ФЗ «направлен на решение конкретной практической задачи: закрепить за органами государственной власти субъектов Федерации полномочия, которые они обязаны выполнять за счет средств собственного бюджета и за исполнение которых несут ответственность перед населением»2.

С нашей точки зрения, предпринятые меры, с одной стороны, свидетельствовали о явном прогрессе в создании юридических предпосылок соотношения федерального и регионального законодательства, укреплении единства государственной власти в России; с другой стороны – процессе централизации государственной власти, сужения прав субъектов Федерации.

В то же время, признавая неизбежность централизации правового регулирования, нельзя не отметить, что централизм не должен переходить в унитаризм. Иначе говоря, укрепление централизованной модели федераСм.: Валентей С.Д. Этапы формирования экономико-правовых основ российского федерализма // Российский федерализм. Экономико-правовые проблемы.

СПб., 2008. С. 68–69.

Краснова О.И. Указ. соч. С. 48.

лизма не должно было доходить до той грани, когда уничтожается собственно федерализм и образуется унитарное государство.

Трудно не согласиться с теми случаями, когда такая политика централизации осуществлялась в целях усиления безопасности государства и укрепления его целостности. Но в тех случаях, когда такое перераспределение влечет за собой отрыв от учета местных условий, отчуждение от жизненно важных интересов людей, то перераспределение является негативной мерой.

Примером необоснованной централизации власти является перераспределение полномочий в области регулирования и управления природными, в частности, лесными ресурсами. Так, выработанные Комиссией по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий и реализованные в новом Лесном кодексе Российской Федерации 2006 г. полномочий федерального (ст. 81) и 11 полномочий регионального (ст. 82) уровней государственной власти по количеству предоставленных полномочий разняться в пять с лишним раз (!) в пользу федерального Центра.

Предоставленные субъекту Федерации полномочия в сфере заготовки древесины фактически сводятся лишь к утверждению порядка и нормативов заготовки гражданами древесины для собственных нужд и установлению при этом ставок платы по договору купли-продажи лесных насаждений для этих целей. При этом порядок заготовки древесины в промышленных масштабах, установление размеров платы при этом и многое другое, в том числе полномочия, связанные с лесовосстановительными работами, охраной лесов и пр., находятся в ведении федерального Центра.

Указанное может привести к тому, что принятые федеральными властями без учета мнения регионов решения о перераспределении лесных ресурсов, являющихся достоянием народа, перейдут в собственность отдельных частных лиц. Имеющееся разграничение полномочий позволяет федеральным органам исполнительной власти выделять лесные участки значительных площадей под рубку «в слепую», без учета интересов и особенностей субъекта Федерации, мотивируя это лишь экономическим интересом федерального Центра.

Более того, подобное разграничение полномочий в пользу федерального Центра, по нашему мнению, является еще и недостаточно эффективным. Об этом свидетельствуют непрекращающиеся и «неуправляемые»

(несмотря на введенную систему орбитального инспектирования лесов) незаконные вырубки леса особенно в Сибирском и Дальневосточном федеральных округах России, богатых хвойными, ценными и реликтовыми породами деревьев (пользующихся большим спросом за рубежом); ежегодные лесные пожары, уничтожающие за сезон сотни тысяч гектаров леса.

Нельзя не согласиться с позицией И.А. Конюховой (Умновой)1, считающей, что одной из тревожных тенденций, нацеленных на нивелирование элементов федеративной государственности, является попытка выстроить весьма централизованную систему разграничения предметов ведения, полномочий и финансовых средств. Ее суть заключается в наделении федерального Центра дополнительными правами и усилении его финансовой основы, с одной стороны, и расширении обязанностей без подкрепления соответствующими финансовыми и организационными ресурсами субъектов Федерации, с другой. Такое перераспределение противоречит самой идее федерализма, принципам разграничения предметов ведения и полномочий и субсидиарности.

В дальнейшем идеология Федерального закона № 184-ФЗ была развита Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ2, который стал самым «известным» из принятых в контексте федеративной реформы, скорректировавшем правовую основу федерализма в России. Данный закон можно считать беспрецедентным как по объему (более 700 страниц), так и количеству скорректированных нормативных правовых актов (свыше 260);

за первые полгода своего существования он претерпел изменения 11 раз.

По справедливому замечанию отечественных конституционалистов закон представлял собой типичный пример корреляции количественных и качественных характеристик – слишком большой объем законодательных новелл стал препятствием единообразному пониманию норм закона в процессе правоприменительной деятельности, что и вызвало в итоге проблемы, в частности, с «монетизацией» льгот3.

Необходимость его принятия была обусловлена продолжением реформы разграничения полномочий между органами государственной власти на уровне отраслевого законодательства. Принятие закона позволило привести это законодательство в соответствие с требованиями базовых федеральных законов, оптимизировать федеративные отношения за счет усиления такого элемента федерализма, как разграничение полномочий. По мнению Л.Ф. Болтенковой данный Федеральный закон был призван «решить многие вопросы социальной жизни через наведение порядка в сфере См.: Конюхова (Умнова) И.А. Указ. соч. С. 257.

Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.

См.: Глигич-Золотарева М.В. // Российский федерализм. Экономико-правовые проблемы. СПб., 2008. С. 239.

разграничения полномочий между тремя уровнями публичной власти (федеральный, субъектов Федерации, муниципальный)»1.

Как и в случае с Федеральным законом № 95-ФЗ, наименование закона не в полной мере соответствует его содержанию. Наряду с вопросами разграничения полномочий по предметам совместного ведения, вытекающими из федеральных законов № 95-ФЗ и № 131-ФЗ, законом предусматривалось, в частности, уточнение законодательства по предметам исключительного ведения Российской Федерации, а также принципиальная модернизация социальной сферы.

Однако наиболее важные новшества связаны с разграничением компетенции, затронувшим большинство отраслей права. Сама форма закона, практика его реализации и недостаточное ресурсное обеспечение стали «камнем преткновения» на пути монетизации льгот, поскольку за субъектами Федерации был закреплен объем расходных обязательств, в частности, по социальной поддержке граждан, не подкрепленный необходимым финансированием.

Отдельные статьи Федерального закона № 122-ФЗ предусматривали изменения в законодательстве, напрямую не вытекающие из базовых федеральных законов. Это, например, поправки в Закон Российской Федерации «О недрах»2, сократившие полномочия субъектов Федерации в области недропользования. Положениями закона, изменившими Водный и Лесной кодексы Российской Федерации, из федерального законодательства исключены указания на полномочия субъектов Федерации в сфере водных и лесных правоотношений. Базовый закон не содержал указаний на полномочия субъектов в данной сфере, хотя по Конституции России водное и лесное законодательство составляют предмет совместного ведения.

В результате оказалась сведенной к минимуму либо полностью исключенной компетенция субъектов Федерации по многим предметам совместного ведения, особенно это касается сферы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами. Субъекты Федерации оказались практически выведены из числа участников лесных и водных правоотношений, значительно сокращена их компетенция и в сфере недропользования.

Проводимой реформой фактически разрушен сформировавшийся механизм сотрудничества между уровнями государственной власти, поскольку упразднено совместное владение, пользование и распоряжение недрами; компетенция субъектов Федерации в этой сфере сведена к минимуму и распространялась главным образом на участки недр, содержащие Болтенкова Л.Ф. Правовые аспекты оптимизации федеративных отношений в Российской Федерации // От НКВД до федерализма: Сб. избранных трудов. М., 2008. С. 278.

Закон Российской Федерации «О недрах» от 21.02.1992 № 2395-1 // СЗ РФ.

1995. № 10. Ст. 823.

месторождения общераспространенных полезных ископаемых; остальные участки недр фактически перешли в ведение федерального Центра, т.к. для изменения их статуса на статус федерального значения было достаточно решения федеральных органов.

Таким образом, федеральным Центром посредством законодательного разграничения полномочия региональных органов государственной власти в сфере пользования и распоряжения недрами, находящиеся в соответствии с п. «в» ч. 1 ст. 72 Конституции России в совместном ведении, практически «сведены к нулю», что вошло в противоречие с природой самого федеративного устройства государства и не способствует развитию регионов в социально-экономическом плане.

Федеральным законом № 122-ФЗ еще радикальнее решены вопросы владения, пользования и распоряжения лесными и водными ресурсами.

Оказалась измененной концепция Лесного кодекса Российской Федерации:

из состава лесного законодательства исключены законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Тем самым лесные ресурсы перераспределены в пользу федерального Центра, а весь лесной фонд признан собственностью Российской Федерации.

Серьезному пересмотру подвергся и Водный кодекс Российской Федерации1. По вопросам совместной компетенции в нем остались только декларативные нормы о нахождении водного законодательства в совместном ведении, по которому принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации как полноправных участников водных отношений. При этом установлена исключительная федеральная собственность практически на все водные объекты, ликвидирована возможность участия субъектов Федерации в вопросах владения, пользования и распоряжения этими объектами.

Итак, институт разграничения предметов ведения и полномочий, пройдя весь путь от первоначального «демократического централизма»

через избыточную децентрализацию в 1990-х гг., вернулся к этапу централизации и укреплению «вертикали власти». Борьба за усиление бюджетной обеспеченности региональных и местных бюджетов, исключение возможности возникновения нефинансируемого федерального мандата привели к обратному результату.

Новый этап законодательного обеспечения федеративных отношений связан с принятием Федерального закона № 159-ФЗ2, положения которого были нечеткими и изобиловали сложными юридическими конструкциями.

Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ // Российская газета. 2008. 08 июня.

Федеральный закон от 11.12.2004 № 159-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных Вместе с тем, принятие вышеуказанных мер не завершило построение современной российской модели разграничения компетенции. Схема оказалась неработоспособной, потребовавшей новых корректирующих актов.

Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ1 внес свой вклад в развитие федеративных отношений. Его разработка и принятие обусловлены тем, что при анализе отраслевого законодательства выявилась необходимость расширения полномочий региональных органов государственной власти в сфере совместного ведения. Полагаем, что часть полномочий по предметам совместного ведения, переданных федеральному Центру, было бы целесообразно оставить субъектам Федерации, финансируя их за счет субвенций из федерального бюджета. Этот закон следует рассматривать, как несколько запоздалую попытку исправить сложившийся дисбаланс компетенции.

По результатам заседания Президиума Государственного совета, состоявшегося 2 июля 2005 г., Президент России поручил Правительству Российской Федерации подготовить нормативно-правовую базу делегирования субъектам Федерации 114 полномочий. Итогом стал Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»2. Принятый в целях «технической» корректировки законодательной базы федеративных отношений, он практически вернул ее в состояние status quo.

Федеральный закон № 199-ФЗ внес изменения сразу в 36 федеральных законов, среди которых базовые федеральные законы № 122-ФЗ, 131-ФЗ, 184-ФЗ и 199-ФЗ (2004 г.) и многие другие3. Закон предусмотрел перераспределение полномочий между уровнями государственной власти как попредставительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 50. Ст. 4950.

Федеральный закон от 29.12.2004 № 199-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» // СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 25.

СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 10.

См.: Федеральные законы «Об образовании», «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», «О науке и государственной научнотехнической политике», «Об актах гражданского состояния», «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения», «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», КоАП, Жилищный, Градостроительный, Водный и Лесной кодексы и др.

средством внесения изменений в перечень «собственных» полномочий субъектов Федерации, так и посредством предоставления региональным органам государственной власти права осуществлять дополнительные меры по социальной защите населения (при наличии возможностей бюджетов субъектов). Данный вид полномочий обозначен в юридической литературе «участвующие полномочия»1.

Казалось бы, регионы получали в «добровольное исполнение» широкий круг полномочий, от дополнительных финансовых вливаний выигрывала социальная сфера, федеральный бюджет не обременялся новыми расходами. Однако закон не оправдал ожиданий федерального законодателя.

Это произошло по следующим причинам.

Федеральный закон № 199-ФЗ был направлен на внесение изменений в законы, которые, в свою очередь, вносили изменения и дополнения в сотни других законов. Усугубилась сложная система перекрестных поправок, препятствующая единообразному и полному пониманию норм, содержащихся в корректируемых законах. Статьи Федерального закона № 199-ФЗ логической связи между собой не имели. Объединение в одном акте разнородного правового материала некорректно, да и сама форма закона о внесении изменений в другие законы чрезвычайно трудна для понимания.

Подобная юридическая техника превращала федеральное законодательство в сфере разграничения полномочий в механическую сумму плохо связанных друг с другом нормативных установлений, разобраться в которой не всегда под силу даже профессионалу. К аналогичным выводам пришел и исследователь А.А. Кондрашев2.

Складывалась парадоксальная ситуация. С одной стороны, предоставление субъектам Федерации права добровольно осуществлять указанные полномочия положительным образом сказалось бы на социальноэкономической ситуации в регионах. С другой – позволяло федеральному законодателю и далее принимать законы, не обеспеченные финансированием из федерального бюджета. «Нефинансируемый мандат» таким образом, приобретал факультативный характер. Достижение общегосударственных целей и задач ставилось в зависимость от «доброй воли» субъектов Федерации и наличия у них соответствующих финансовых ресурсов, что в корне неверно.

Федеральный закон № 199-ФЗ, по сути, вводил в федеративную практику, помимо собственных и делегированных полномочий, совершенно новую их разновидность – добровольные полномочия, не гарантирующие гражданам получение социальных благ, что свело все достижения последних нескольких лет к состоянию периода начала федеративной реформы.

См., например, Краснова О.И. Указ. соч. С. 52.

См.: Кондрашев А.А. Указ. соч. С. 21.

Следующим шагом на пути реформирования законодательного разграничения полномочий стал Федеральный закон № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»1, которым в ряд законодательных актов, регулирующих, в частности, правоотношения в сферах охраны здоровья граждан, образования, культуры и охраны объектов культурного наследия, нотариальной деятельности, животного мира и др., были внесены изменения. Законодательные новеллы коснулись передачи контрольных полномочий, например, в сфере нотариата, находящегося в соответствии с п. «л» ч. 1 ст. 72 Конституции России в совместном ведении, от органов исполнительной власти субъектов Федерации к федеральным органам исполнительной власти. Данные изменения внесены в Основы законодательства Российской Федерации о нотариате2.

Особенностью анализируемого закона являются существенные изменения в регулировании делегированных органам государственной власти субъектов Федерации полномочий. Внесенными в п. 7 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ изменениями допускается передача региональным органам государственной власти для реализации полномочий Российской Федерации в сфере ее исключительного ведения.

Положения Федерального закона № 258-ФЗ влекли за собой крупномасштабную административную реформу на региональном уровне. Однако намерение устранить дублирование функций федеральных органов государственной власти региональными органами оборачивалось фактической ликвидацией федеративных отношений, поскольку исполнительные органы власти регионов в данной ситуации оказывались в ситуацию «двойного подчинения» – федеральным и региональным органам власти. Нормы указанного закона влекли не устранение дублирования, а усугубление проблемы, поскольку в результате реализации содержащихся в нем положений в регионе могут появляться сразу два исполнительных органа с одинаковой компетенцией.

Следующим по времени принятия и направленным на совершенствование разграничения полномочий является Федеральный закон № 230-ФЗ3, в рамках которого продолжена реализация государственной политики по Федеральный закон от 29.12.2006 № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // СЗ РФ. 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 21.

Основы законодательства Российской Федерации о нотариате от 11.02. № 4462-I // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ.

1993. № 10. Ст. 357.

Федеральный закон от 18.10.2007 № 230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // СЗ РФ. 2007. № 43. Ст. 5084.

расширению полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, осуществляемых ими за счет средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. Особенностью данного Федерального закона является законодательная «передача» ряда полномочий, ранее закрепленных за субъектами Федерации, в том числе и финансовых обязательств по их исполнению, органам местного самоуправления (например, меры по предупреждению ВИЧ-инфекции, выявлению и профилактики туберкулеза); предоставление субъектам Российской Федерации права принятия региональных законов по передаче муниципалитетам некоторых полномочий (меры социальной поддержки граждан, организация проведения профилактических прививок).

Очередным шагом при «выстраивании» федеративных отношений стал Федеральный закон № 281-ФЗ1, которым законодатель продолжил работу по корректировке правоотношений между федеральным Центром и его субъектами, в большей степени позволяя региональному законодателю принимать правовые акты, наделяющие муниципалитеты обязательствами социальной направленности. Передача полномочий произведена путем внесения изменений и дополнений в многочисленные специальные законы. Например, субъектам Федерации предоставлено право по наделению органов местного самоуправления полномочиями в сфере оказания мер социальной поддержки2, обеспечения граждан, имеющих детей, социальными пособиями3; организации иммунопрофилактики инфекционных заболеваний4; выплаты инвалидам компенсации страховых премий по договору обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств5 и др.

Отличительной особенностью данного закона является предоставленное главам муниципалитетов, в случае отсутствия на территории муниципального образования нотариуса, право совершать нотариальные действия, См.: Федеральный закон от 25.12.2008 № 281-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. № (ч. 1). Ст. 6236.

См.: Пункт 3 ч. 1 ст. 14 Закона Российской Федерации от 15.05.1991 № 1244- «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 32. Ст. 699.

См.: Статья 4.1 Федерального закона от 19.05.1995 № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1929.

См.: Пункт 2 ст. 18 Федерального закона от 17.09.1998 № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных заболеваний» // СЗ РФ. 1998. № 38. Ст. 4736.

См.: Пункт 1 ст. 17 Федерального закона от 25.04.2002 № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» // СЗ РФ. 2002. № 18. Ст. 1720.

предусмотренные ст. 37 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате1.

Завершая анализ федерального законодательства в сфере распределения полномочий, отметим, что реформирование института разграничения властеотношений между федеральными и региональными органами государственной власти в настоящее время продолжается.