«В.Б. Евдокимов, Т.А. Тухватуллин СОВРЕМЕННЫЙ РОССИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ: ОТНОШЕНИЯ ЦЕНТРА С ЕГО СУБЪЕКТАМИ (конституционно-правовые аспекты) Москва 2011 ББК 67.99(2) Е15 Евдокимов В.Б., Тухватуллин Т.А. Е15 Современный ...»

Завершая изучение обозначенного вопроса, предлагаем включить в конституционный перечень предметов, находящихся в совместном ведении, вопрос об обеспечении деятельности мировых судей.

Перечисленные вопросы, не вошедшие в конституционно закрепленный круг предметов совместного ведения, к сожалению, не являются окончательным перечнем пробелов ст. 72 Конституции Российской Федерации. К полномочиям, находящимся в силу федеральных и региональных законодательных актов в совместном ведении, можно отнести также вопросы в области туризма, тарифного регулирования, межбюджетных связей, организации «северного завоза», функционирования и развития региональных топливно-энергетических систем, связи, транспорта, агропромышленного комплекса, производства и оборота спиртосодержащей продукции, защиты субъектов предпринимательской деятельности и др. Обозначенные полномочия в той или иной степени нашли отражение в Федеральном законе № 184-ФЗ, а именно ст. 26.3, отнесшей к совместному ведению Федерации и ее субъектов наиболее значимые вопросы общественной жизни и, одновременно, передавшей их для реализации регионам за счет средств их собственных бюджетов.

Следующей проблемой, имеющей научно-практическую значимость, является наличие в действующей Конституции России «текстуальноправовых конфликтов»2, влекущих противоречивость конституционной модели разграничения предметов ведения.

Необходимо отметить, что исследования в данной области являются весьма субъективными, поскольку выявление противоречий конституционных норм – процесс оценочный, на который влияет множество разноВедомости Госсобрания, Президента и Кабинета Министров РБ. 1999. № 3.

Ст. 177.

Аничкин Е.С. Преобразование Конституции Российской Федерации и развитие конституционного законодательства в конце XX – начале XXI в. М., 2010. С. 84.

родных факторов. Возможно, поэтому данным проблемам достаточно серьезное внимание уделяется российскими учеными-государствоведами1.

Так, обращает на себя внимание, имеющееся противоречие между п. «а» ст. 71 и ст. 136 Конституции России. Согласно п. «а» ст. 71 в ведении Российской Федерации находятся принятие и изменение Конституции России. Вместе с тем в соответствии со ст. 136 Конституции России поправки к главам 3–8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее 2/3 субъектов Федерации.

Последнее конституционное положение свидетельствует об участии в принятии решения о внесении поправок в Конституцию России органов государственной власти субъектов Федерации. При указанных обстоятельствах приведенное в п. «а» ст. 71 Конституции России полномочие не является предметом исключительного ведения Федерации и в определенных, установленных самой же Конституцией случаях, относится к совместному ведению.

С целью устранения обозначенного противоречия без вмешательства в установленный ст. 136 Конституции России порядок принятия и изменения Конституции, считаем целесообразным рассматриваемый вопрос отнести к совместному ведению.

Сравнительный анализ содержащихся в п. «в» ст. 71 и п. «б» ч. 1 ст. Конституции России предметов ведения показал одновременное отнесение вопросов защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты прав национальных меньшинств к ведению Российской Федерации и совместному ведению Федерации и ее субъектов2.

Приведенная ситуация связана, по нашему мнению, с желанием федерального законодателя подчеркнуть приоритет защиты прав человека в условиях федеративного государства, несмотря на то, что такое положение вещей вызывает определенные сложности при определении границ уровней государственной власти.

В данном случае нельзя не согласиться с предложением С.В. Нарутто, согласно которому законодателю можно было бы ограничиться отнесениСм., например, Андриченко Л., Валентей С. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Федерализм. 2008. № 4;

Аничкин Е.С. Указ. соч.; Енгибарян Р.В. Конституционное развитие в современном мире. Основные тенденции. М., 2010 и др.

По этому вопросу также см.: Андриченко Л., Валентей С. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Федерализм.

2008. № 4. С. 31; Енгибарян Р.В. Указ. соч. С. 293–294.

ем защиты прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств лишь к совместному ведению, так как по предметам совместного ведения согласно ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации приоритет имеет федеральное законодательство1.

К совместному ведению следует также отнести вопрос регулирования прав и свобод граждан, поскольку их защита требует регионального нормативного регулирования. Практика законотворческой деятельности субъектов Федерации свидетельствует, что многие установленные федеральными законами права и свободы граждан, в особенности в социальной сфере, региональными законодателями значительно расширяются путем предоставления дополнительных мер по их реализации и защите.

В соответствии с п. «е» ст. 71 Конституции России в федеральном ведении находятся вопросы установления основ федеральной политики и принятия федеральных программ в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития России.

Вместе с тем, конституционное закрепление права установления нормативных основ единого рынка не должно исключать возможность обладания субъектами Федерации соответствующими полномочиями при нормативном регулировании данной сферы общественных отношений. Вместе с тем, в п. «ж» той же нормы Конституции к исключительному ведению Федерации отнесены не основы, а полностью важнейшие элементы рыночных отношений – финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование.

Согласно п. «з» ст. 71 Конституции России в ведении Федерации находятся федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы. Данное положение отражает обособление федерального бюджета от бюджетов субъектов Федерации и учитывает право субъектов вводить региональные налоги и сборы в пределах общих принципов налогообложения, наличие которых предусмотрено п. «и» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации.

Таким образом, положения ст. 71 Конституции России, устанавливающие исключительную компетенцию Федерации, не исключают возможность участия ее субъектов в реализации данной федеральной компетенции, ограничивая последних лишь рамками федерального закона.

Как видим, концепция конституционного закрепления предметов федерального ведения не лишена недостатков. Это связано с довольно общим характером формулировок ст. 71 Конституции России, повторением некоторых вопросов, отнесенных к ведению Федерации, в ст. 72, определяющей предметы совместного ведения, а также пробельностью приведенных конституционных норм. В этой связи российская модель конНарутто С.В. Разграничение компетенции и единство системы государственной власти Российской Федерации. Монография. Владивосток, 2001. С. 124.

ституционного закрепления предметов ведения нуждается в совершенствовании, ибо выявленные недостатки в виде пробелов регулирования и разноречивости при использовании правовых категорий, касающихся определения этого круга вопросов, порождают правовые коллизии в федеральном законодательстве, призванном обеспечивать реализацию конституционных основ разграничения предметов ведения между уровнями государственной власти, и, как следствие, проблемы в правоприменительной практике.

Очевидным, на первый взгляд, способом разрешения обозначенной проблемы является внесение в ст. 71 и 72 Конституции России поправок.

Однако в этой связи возникает другая проблема – вторжение в конституционный текст повлечет нарушение ее стабильности1, под которой понимается «определенное состояние конституции, характеризующееся продолжительностью действия конституции, неизменностью ее текста, незначительной смысловой подвижностью норм конституции и устойчивостью конституционного регулирования развивающихся общественных отношений»2.

«Стабильность Конституции – важнейшее условие предсказуемости и устойчивости экономической, социальной и политической жизни»3. Вообще, как председатель Конституционного Суда Российской Федерации, который видит предназначение высшего органа конституционного контроля в том, чтобы быть «хранителем Конституции»4, В.Д. Зорькин – убежденный противник внесения каких-либо изменений в Конституцию России.

По его мнению, поскольку Конституция – это «несущий» каркас всей правовой системы России, то «необоснованные изменения, нестабильность, нарушения Основного Закона – толчки к тому, что вся остальная система правил, по которым живет общество, начнет неуклонно подвергаться соПодробнее об этом см.: Старилов Ю.Н. Будущее Конституции Российской Федерации: «реализация без изменений», «преобразование» или «неизбежность пересмотра»? // Право и политика. 2005. № 2; Авакьян С.А. Конституция России:

природа, эволюция, современность. М., 2000; Михалева Н.А. Юридические свойства конституций и уставов субъектов Российской Федерации как системная целостность // Право и государство: теория и практика. 2009. № 1; Айтхожин К.К. Конституция Республики Казахстан: стабильность и динамизм // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 13.

Аничкин Е.С. Указ. соч. С. 302.

Из вступительного слова Председателя Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькина // Конституция Российской Федерации: доктрина и практика: Материалы научно-практической конференции, посвященной 15-летию Конституции Российской Федерации и 60-летию Всеобщей декларации прав человека.

/ отв. ред. В.Д. Зорькин. М., 2009. С. 12.

Зорькин В.Д. Россия и Конституция в XXI в. Взгляд с Ильинки. М., 2007. С. 97.

мнению, эрозии, размыванию»1. Поэтому он полагает, что менять Конституцию нужно только тогда, когда не менять ее уже нельзя, но к этому выводу должно прийти все российское общество.

При всей позитивности названного свойства конституции, исследователь Е.С. Аничкин справедливо считает, что «стабильность не должна восприниматься однозначно, поскольку может привести к консервации и фиктивности основного закона»2.

Следует отметить, что за период действия Конституции России с 1993 г. в ее текст внесено всего две поправки, которые связаны с увеличением сроков полномочий Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации3 и установлением подотчетности Правительства России Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации4.

Приведенные обстоятельства свидетельствуют о том, что Конституция Российской Федерации является достаточно стабильной и одновременно «жесткой» в смысле внесения в ее текст поправок, следовательно, предложения по корректировке ст. 71 и 72 Конституции России практически не реализуемы.

Учитывая, что речь в данном случае идет о разграничении предметов ведения, а не полномочий между уровнями государственной власти, рассматривать законодательный или договорный способы разграничения не следует. В этой связи единственным, по нашему мнению, способом разрешения рассмотренных конституционных проблем, связанных с пробельностью и противоречивостью норм о разграничении предметов ведения между Российской Федерации и ее субъектами остается судебный порядок.

Обратимся к положениям ст. 125 Конституции России, в соответствии с которыми Конституционному Суду Российской Федерации предоставлены полномочия по разрешению споров о компетенции, в числе прочих, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 3); по толкованию Конституции России (ч. 5).

Зорькин В.Д. Конституционная легитимация новой России // Россия и Конституция в XXI веке. М., 2008. С. 25.

Аничкин Е.С. Указ. соч. С. 302.

См.: Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» //СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 1.

См.: Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 1.

Ст. 2.

Первое полномочие Конституционного Суда Российской Федерации может быть использовано при разрешении споров между уровнями государственной власти, возникших по причине противоречивости конституционных положений ст. 71 и 72, о которых нами отмечено выше. В целях устранения указанных нами пробелов конституционного разграничения предметов ведения может быть реализовано предоставленное Конституционному Суду Российской Федерации полномочие по толкованию Конституции России.

В подтверждение высказанной нами позиции вновь обратимся к мнению председателя Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькина, связывающего возможности совершенствования Конституции на данном этапе в первую очередь с судебной практикой (прежде всего с практикой конституционного правосудия), благодаря которой снятие несовершенств внутри конституционного текста и приведения его в соответствие с новыми социальными реалиями может осуществляться «не через замену Конституции, а через ее интерпретацию и толкование»1, наполняющие конституционный текст более емким и актуальным правовым смыслом.

Исходя из ст. 125 Конституции России и ст. 3 и 106 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»2 толкование Конституции, данное Конституционным Судом Российской Федерации, является официальным и обязательным для всех органов государственной власти, местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.

Конституционный Суд Российской Федерации формулирует правовые позиции в своих решениях в виде постановлений и определений, фактически отражающих особого вида правотворчество данного Суда, занимающих свое особое место в системе источников российского права.

Предлагая данный способ разрешения обозначенных конституционных проблем, мы помимо прочего опирались на многолетний федеративный опыт зарубежных стран, широко применяющих решения конституционного правосудия при устранении пробелов и противоречий национальных конституционных актов3.

Зорькин В.Д. Россия и Конституция в XXI веке. Взгляд с Ильинки. М., 2007.

С. 36.

Федеральный конституционный закон от 21.07.1994. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (с изм.) // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.

Подробнее об этом см., например, Фарухшин А.М. Судебное регулирование разграничения полномочий в федеративных государствах // Сравнительное конституционное обозрение. 2010. № 3. С. 5–23.

Завершая настоящий параграф, следует отметить, что наиболее сложным как с теоретической, так и с практической точек зрения остается вопрос разграничения полномочий по предметам совместного ведения, поскольку при реализации полномочий из данной сферы необходимо опираться на четкое определение степени участия Федерации и ее субъекта в решении общих задач, а также на обеспечение согласованности в выполнении каждой стороной своих полномочий.

§ 2.2. Проблемы конституционно-правового регулирования предметов, находящихся в совместном ведении Федерации и ее Как отмечалось выше, ст. 72 Конституции России называет сферы общественной жизни, которые являются предметами ведения, как Российской Федерации, так и ее субъектов, т.е. находящиеся в их совместном ведении.

Исходя из положений ч. 2 ст. 76 Конституции России по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Часть 5 этой же нормы устанавливает, что в случае противоречия региональных нормативных правовых актов федеральным законам приоритет отдается федеральным. По всем вопросам совместного ведения Конституция России предусматривает издание федеральных законов, включая основы законодательства, кодексы и иные федеральные законы1.

В рамках названных конституционных положений детальное разграничение полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти осуществляется федеральным2 и региональным законодательствами, а также соглашениями о взаимной передаче органами государственной власти различных уровней отдельных полномочий для реализации3.

При этом положения Федеративного договора 1992 г. (ч. 2 ст. 2) предусматривали принятие федеральным Центром исключительно Основ законодательства, в рамках которых субъекты Федерации осуществляли собственное правовое регулирование.

Здесь подразумеваются, в первую очередь, базовый Федеральный закон № 184-ФЗ, установивший основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий, а также отраслевые федеральные законы (регулирующие отношения в соответствующих сферах жизни), в своих нормах закрепляющих за федеральными и региональными уровнями власти конкретные полномочия.

Возможность заключения таких соглашений предусмотрена ст. 78 Конституции России, порядок их заключения установлен ст. 26.8 Федерального закона № 184-ФЗ.

Несмотря на внешнюю простоту представленной конституционной конструкции, разграничение полномочий по предметам совместного ведения является одним из сложных вопросов российского федерализма, как в процессе научно-теоретического изучения, так и в ходе практической реализации. У процедуры осуществления полномочий нет четкой границы между степенью участия Федерации и степенью участия ее субъекта в решении общих задач при обеспеченной согласованности выполнения каждой стороной своих полномочий и нормативного закрепления этой границы. Профессор М.С. Саликов полагает, что наиболее сложным является разграничение именно регулятивных (законодательных) полномочий участников совместного ведения1.

Проблема осложняется еще и тем, что ст. 72 Конститyции России имеет весьма общую редакцию, из которой не представляется возможным сделать однозначный вывод о том, какие конкретно полномочия в различных областях общественной жизни предоставлены федеральным, а какие региональным органам государственной власти.

Особенность рассматриваемого круга полномочий органов государственной власти субъектов Федерации заключается в том, что в процессе правового регулирования вопросов совместного ведения региональные органы государственной власти не должны выходить за рамки нормативных основ, установленных федеральной властью. К этому их обязывает ч. 5 ст. 76 Конституции России, закрепляющая в сфере совместного ведения, как уже отмечалось, приоритет федеральных законов. Это так называемые «рамочные» полномочия.

С точки зрения А.Н. Лебедева российская модель разграничения предметов ведения и полномочий по типу наиболее близка к «австрийской», в ее рамках субъекты имеют право издавать лишь законы в развитие принятых федеральных законов. По его мнению ч. 2 ст. 76 Конституции России содержит императивную норму, устанавливающую последовательность принятия законов в Российской Федерации: «сначала принимается федеральный закон, а лишь потом в соответствии с ним (по согласованию с ним) иной правовой акт»2.

Исходя из логики, заложенной конституционными нормами, по предметам совместного ведения Федерация должна устанавливать общие начала (рамки), т.е. важнейшие, главные, наиболее существенные положения, без детальной регламентации порядка реализации органами субъектов Федерации предоставленных полномочий. Последние наделены правом самоСм.: Саликов М.С. Проблемы правового регулирования федеративных отношений // Проблемы науки конституционного права / под ред. А.Н. Кокотова, М.И.

Кукушкина. Екатеринбург, 1998. С. 203–205.

Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (Основы концепции, конституционная модель, практика). М., 1999. С. 140–141.

стоятельно реализовывать предоставленные полномочия, по своему усмотрению расширяя установленные федеральным законом правовые начала, наполняя их предметным содержанием.

Наглядным примером рамочных полномочий служат отдельные положения Федерального закона № 184-ФЗ, которые, закрепляя основы статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, предоставили региональному законодателю право самостоятельного решения некоторых вопросов, связанных с деятельностью указанного органа региональной власти. Речь идет об определении субъектами Федерации в установленных федеральным законодателем рамках (предельных сроков, численности и др.), в частности, общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации (ч. 3 ст. 4), срока полномочий депутатов (ч. ст. 4), критериев правомочности его заседаний (ч. 11 ст. 4), сроков проведения первого заседания регионального парламента (ч. 11.1 ст. 4).

Определяя предметы совместного ведения, Конституция Российской Федерации не устанавливает для федерального законодателя каких-либо границ и пределов их правового регулирования. В связи с этим последний, руководствуясь конституционными принципами, самостоятельно устанавливает границы и пределы собственной правовой активности на совместном правовом поле.

Данное обстоятельство в научной среде вызывает некоторую критику. Так, по мнению М.Ф. Маликова практика законодательного регулирования предметов совместного ведения часто шла по пути единообразного и во многом ошибочного распределения компетенции. Основным способом разграничения полномочий практически по любому предмету совместного ведения, независимо от его содержания, было максимальное закрепление полномочий по правовому регулированию предмета за федеральными органами государственной власти.

Однако такой подход не всегда соответствует принципам федеративной государственности, иногда лишает субъекты Федерации возможности осуществлять законодательное регулирование целого ряда предметов совместного ведения, по которым, исходя из специфики субъекта Федерации, было бы целесообразно осуществлять региональное законотворчество1.

Так, А.И. Казаков, сожалея, что российское законодательство не содержит критериев пределов федерального законодательного регулирования по предметам совместного ведения, отмечает, что пространство, в котором органы госуМаликов М.Ф. К вопросу об оптимальной модели согласования федерального и регионального законодательства // Сборник материалов Всероссийской научнопрактической конференции «Национально-государственные образования в истории и политической практике Российского федерализма». Уфа, 2009. С. 161–162.

дарственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют самостоятельное правовое регулирование, сужается «как шагреневая кожа»1.

Вместе с тем, вышеприведенные мнения являются весьма спорными. Вопервых, право и возможность самостоятельного и практически неограниченного собственного правового регулирования, в том числе по предметам, находящимся в совместном ведении, региональным законодателям были предоставлены федеральным Центром, начиная с периода зарождения в начале 1990-х годов федеративных отношений и широкого распространения практики «договорного» федерализма, когда с субъектами Федерации были заключены договоры о разграничении предметов ведения и полномочий. Во-вторых, возможность собственного правового в сфере совместного ведения предоставлена субъектам Федерации при отсутствии соответствующего регулирования со стороны федерального Центра.

Важно отметить, что договоры выступали способом перераспределения предметов ведения и полномочий в пользу субъектов Федерации. Регионы с помощью договоров старались вывести себя за пределы действия наиболее «неудобных» норм федеральных законов через отнесение отдельных предметов ведения Федерации к предметам совместного ведения (Кабардино-Балкарская республика, Свердловская область) или к предметам исключительного ведения субъектов Федерации (республики Башкортостан, Татарстан), а также посредством перераспределения некоторых предметов совместного ведения в пользу субъектов Российской Федерации (Республика Башкортостан).

Это позволило субъектам Федерации в рамках договоров получить в собственное ведение значительный объем предметов ведения и полномочий, в отношении которых осуществлять собственное правовое регулирование. При этом полагаем, что развитие практики договорного федерализма оказало преимущественно отрицательное воздействие на отечественное конституционное законодательство, что проявилось в двух аспектах.

Первый аспект заключается в том, что большинство договоров о разграничении предметов ведения и полномочий противоречили Конституции России и федеральному законодательству. Исключением из этой негативной практики, по мнению С.А. Осипяна, были лишь четыре договора (с Республикой Бурятия, Астраханской, Воронежской и Костромской областями)2.

Второй аспект связан с тем, что договоры о разграничении предметов ведения и полномочий усугубляли асимметричность Российской Федерации, усиливали неравноправие субъектов Федерации между собой. Посредством договоров формально равноправные в отношениях с федеральным Центром субъекты Российской Федерации (ч. 4 ст. 5 Конституции России) приобретали различный Казаков А.И. Каких поправок требуют законопроекты о реформе региональной и местной власти // Российская Федерация сегодня. 2003. № 6. С. 34.

См.: Осипян С.А. Российский федерализм и проблемы конституционности // Философские науки. 2002. № 6. С. 45.

объем полномочий в сфере совместного ведения, получали особые привилегии, что в известной мере способствовало индивидуализации статуса этих субъектов Федерации1.

В начале 2000-х гг. практика договорного разграничения предметов ведения и полномочий федеральным Центром признана неэффективной и негативно влияющей на развитие отечественного федерализма, и к концу 2005 г. (к моменту утраты силы не расторгнутых договоров) фактически была прекращена.

На сегодняшний день необходимость в договорном способе разграничения властных полномочий, по нашему мнению, полностью исчерпана. На современном этапе развития федеративных отношений разграничение полномочий между федеральным и региональным уровнями государственной власти осуществляется посредством федерального закона.

Таким образом, полагаем, что, получившая широкое распространение в начале 1990-х гг. в России, практика разграничения предметов ведения и полномочий посредством заключения с субъектами Федерации индивидуальных внутрифедеративных договоров негативно повлияла на состояние конституционной законности, поскольку большинство из них противоречило положениям Конституции России и федеральному законодательству; усилила федеративную асимметрию между регионами, предоставив отдельным из них достаточно широкий круг полномочий.

Возвращаясь к вопросу о пределах законодательного регулирования в сфере совместного ведения федерального Центра, следует сказать, что в случае необходимости Российская Федерация, как носитель всей полноты государственной власти, имеет неограниченные возможности по законодательному разграничению полномочий как федеральных, так и региональных органов государственной власти. Подобного мнения придерживается ученый-государствовед Т.Я. Хабриева2. Исследователи В. Кирпичников и Б. Баргаджия также считают, что «конституционные полномочия органов государственной власти Российской Федерации по правовому регулированию общественных отношений настолько широки, что позволяют законодательно урегулировать практически любой вопрос»3.

Об отрицательном воздействии внутрифедеративных договоров высказываются многие исследователи. Например, Аничкин Е.С. Указ. соч. С. 103–105; Лебедев А.Н. Современные федеративные договоры в России: конституционная модель, практика, перспективы // Теоретические проблемы российского федерализма / под общ. ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2000. С. 82–85; Черепанов В.А. Теория российского федерализма. М., 2005. С. 137 и др.

См.: Хабриева Т.Я. Разграничение законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003 С. 123.

Кирпичников В., Баргаджия Б. Формирование эффективной системы власти и управления в рамках действующей Конституции России // Федерализм. 2001. № 1.

С. 23.

Следует также отметить, что некоторые федеральные законы, принятые в сфере совместного ведения, часто полностью исчерпывают регулируемый вопрос, не оставляя региональному законодателю возможности для реализации его конституционных полномочий по законодательному регулированию вопросов, относящихся к совместному ведению. Такая практика, по нашему мнению, не противоречит установленной ч. 2 ст. 76 Конституции России модели, поскольку первенство и приоритет конституционной нормой отданы федеральному закону, а роль регионального нормативного правового акта вторична.

Что касается степени и глубины федерального регулирования вопросов, находящихся в совместном ведении, в юридической науке превалирует мнение, что при осуществлении такого регулирования федеральный законодатель обязан руководствоваться «принципом «разумной сдержанности», в соответствии с которым он не должен регулировать те отношения, которые без ущерба для качественного осуществления задач публичной власти может урегулировать субъект Российской Федерации»1.

Верным, на наш взгляд, является позиция В.А. Черепанова, считающего, что разграничение законодательных полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения должно основываться на принципах достаточной необходимости, рамочности федерального законодательного регулирования, а также сотрудничества Федерации и ее субъектов при реализации совместной законодательной компетенции2.

Рассуждая об ореоле законотворчества федерального Центра в сфере совместного ведения, О.И. Краснова считает необходимым установить пределы такого законодательного регулирования. По ее мнению это обеспечит реализацию субъектами Федерации гарантированной им ст. 73 Конституции России «всей полноты государственной власти» вне полномочий Федерации по предметам совместного ведения, т.е. в пределах собственных полномочий, предоставленных п. 2 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ. Принимаемые по предметам совместного ведения федеральные законы на сегодняшний день, по мнению ученого, не обеспечивают субъектам Федерации возможность осуществлять правовое регулирование даже по вопросам их собственных полномочий, что не способствует укреплению федерализма и в целом повышению эффективности государственного управления в стране3.

Несмотря на приведенные О.И. Красновой доводы, согласиться с ее позицией нельзя. С нашей точки зрения, «либерализация» законотворческой Хабриева Т.Я. Разграничение законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов. С. 124.

Черепанов В.А. Теория российского федерализма. М., 2005. С. 269–302.

См.: Краснова О.И. Указ. соч. С. 57.

позиции федерального Центра может вернуть ситуацию с разграничением предметов ведения и полномочий, включая возможность субъектов Федерации осуществлять «самостоятельное» правовое регулирование вопросов совместного ведения, в период зарождения федеративных отношений (к началу 1990-х гг.), сведя все достигнутые в ходе федеративной реформы результаты «на нет».

В поддержку нашей позиции следует привести мнение авторитетного государствоведа В.Е. Чиркина, утверждающего, что «сфера совместного ведения не требует однозначного компетенционного раздела между органами государственной власти. Попытки постоянно разграничивать предметы совместного ведения путем принятия все новых и новых законов бесперспективны. Предметы совместного ведения, прежде всего, это совместные полномочия, которые реализуются совместными усилиями при сотрудничестве Федерации и ее субъектов»1.

С учетом изложенного полагаем, что Федерация, реализуя приобретенное право осуществлять нормативное регулирование в сфере совместного ведения, обозначит основные направления для развития регионального законодательства или издаст правовые предписания, имеющие непосредственное действие. При этом федеральный законодатель вправе обязать субъект Федерации принять конкретный законодательный акт или разрешить ему принятие собственного нормативного акта. Уточнение границ регионального нормативно-правового регулирования осуществляется в процессе издания федеральных законов, конкретизирующих положения Конституции Российской Федерации.

Не менее проблемной, как отмечалось выше, является ситуация, когда по предметам совместного ведения отсутствует федеральный закон. Общественные отношения в таком случае могут регулироваться региональным законодательством2, т.е. в порядке так называемого «опережающего» нормотворчества субъектов Федерации3.

Право осуществлять опережающее (до принятия федеральных законов) собственное правовое регулирование в сфере совместного ведения предосЧиркин В.Е. Предметы ведения Федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество и субсидиарность // Государство и право. 2002. № 5. С. 11.

Этот вопрос являлся предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации, который легализовал указанное право субъектов Федерации в своем постановлении от 01.02.1996 по делу «О проверке конституционности ряда положений устава – Основного закона Читинской области» // Вестник Конституционного Суда РФ.

1996. № 1.

В зарубежных федерациях, например, ФРГ, Австрии, применяется термин «конкурирующей» компетенции, имеющей несколько иную юридическую категорию, нежели предметы совместного ведения. «Конкурирующая» компетенция в чистом виде означает право субъекта федерации осуществлять правовое регулирование до принятия соответствующих актов федеральным органом.

тавлено субъектам Федерации в соответствии с ч. 2 ст. 3 Федерального закона № 184-ФЗ. Вместе с тем, здесь на субъекты Российской Федерации возлагается обязанность по приведению в течение трех месяцев после принятия отраслевого федерального закона нормативных правовых актов субъектов Федерации в соответствии с ним. Однако соблюдение установленного законом «срока приведения» остается на «совести» регионального парламента; проверочный механизм законом не «прописан». В этих случаях основная нагрузка по организации и проведению соответствующих проверок ложится на органы российской прокуратуры и юстиции.

В этой связи рекомендуется использовать потенциал именно органов прокуратуры, осуществляющих в рамках предоставленных полномочий надзор за соблюдением конституционной законности и одновременно обладающих необходимым набором мер процессуального принуждения в виде актов реагирования. Внимание прокуроров, при этом, целесообразно сконцентрировать на строгом соблюдении региональными органами государственной власти установленных федеральным законодательством требований по оперативному принятию предусмотренных специальных нормативных правовых актов и по своевременному приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным.

Законодательные нормы, предоставляющие региональным законодателям осуществлять опережающее правовое регулирование в сфере совместного ведения, нашли свое развитие в конституциях (уставах) некоторых субъектов Федерации. Например, в ст. 79 Конституции Республики Алтай установлено, что «до принятия по предметам совместного ведения Республики Алтай и Российской Федерации Республика Алтай вправе осуществлять по этим вопросам собственное правовое регулирование, которое после принятия соответствующего федерального закона приводится в соответствие с ним». Аналогичные положения содержатся в Конституции Чувашской Республики (ч. 2 ст. 62), уставах Камчатского (ч. 4 ст. 7), Красноярского (ч. 6 ст. 19) краев, Иркутской (ч. 4 ст. 10), Самарской (ст. 18) областей.

Следует заметить, что возможности субъектов Федерации по опережающему нормотворчеству потенциально ограниченны во времени, поскольку в любой момент может быть принят федеральный закон, которым будет ликвидирован пробел, либо закрепленные законами отдельных субъектов Российской Федерации полномочия будут отнесены к ведению федеральных органов власти. Фактически первичное и дополнительное законодательное регулирование со стороны субъектов Российской Федерации находится под постоянной угрозой нейтрализации1.

Региональное правовое регулирование получило развитие в п. 5 ст. 26. Федерального закона № 184-ФЗ, предоставившей законодательным оргаАничкин Е.С. Указ. соч. С. 313.

нам субъектов Федерации право дополнять перечень переданных Федерацией для реализации (за собственный счет) полномочий по предметам совместного ведения путем принятия собственных законов в двух случаях:

до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, неурегулированных федеральными законами. Таким образом, указанная законодательная норма позволяет субъектам Российской Федерации осуществлять первичное (опережающее) и дополнительное законодательное регулирование.

Ситуация по опережающему правотворчеству субъектов Федерации, по нашему мнению, вопреки позиции отдельных исследователей1, не может рассматриваться необходимой и целесообразной, поскольку не совсем вписывается в установленную ч. 2 ст. 76 Конституции России модель, предусматривающую по предметам совместного ведения принятие федеральных законов и лишь «в соответствии с ними» законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации.

На наш взгляд эта ситуация вынужденная и обусловлена медлительностью федерального законодателя, а также социально-экономическими, политическими и рядом других факторов. При ближайшем рассмотрении предметов, отнесенных ст. 72 Конституции России к совместному ведению, становится очевидным, что в основном они связаны с вопросами социальной и экономической жизни государства, которые являются основополагающими для любого общества.

Конституция Российской Федерации (ст. 7) провозгласила социальную направленность государства, выражающуюся в создании условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Современная Россия стремится соответствовать этому демократическому конституционному принципу, о чем свидетельствуют высокие обязательства государства перед населением в социальной сфере, что, в свою очередь, связано со значительными финансовыми затратами всех уровней бюджетной системы страны. Экономическая сфера, включающая вопросы налогообложения, управления государственной собственностью, а также лесные, водные, земельные запасы и недра, обладающие большой ресурсоемкостью и способностью пополнять доходную часть бюджета, также имеет немаловажное значение для государства.

Названные сферы, играющие существенную роль в экономике России, тесно взаимодействуют с политической системой общества, поскольку регулирование финансовых потоков зачастую связано с принятием полиНапример, Бочарникова М.А. Tpудoвoe законодательство как предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов // Журнал российского права. 1998.

№ 12. С. 48; Крылов Б.С. Разграничение предметов ведения и полномочий в Российской Федерации: поиск оптимальных путей // Журнал российского права. 1997.

№ 1. С. 79.

тических решений как на уровне законодательной, так и исполнительной власти. Обозначенная взаимосвязь двух ветвей власти, отстаивание отдельными политическим партиями интересов определенных корпораций и функционеров приводит к замедлению законодательного процесса относительно конкретных федеральных законов, регулирующих общественные отношения в названных сферах. В качестве примера можно привести Земельный, Лесной, Водный кодексы Российской Федерации, которые рассматривались в парламенте в течение нескольких лет. До настоящего времени законодателями не принят федеральный закон о недрах, регулирующий отношения в сфере добычи полезных ископаемых, углеводородного сырья, включая вопросы лицензирования такой деятельности, распределения участков недр и др.

Возвращаясь к проблеме опережающего регионального правотворчества повторим, что такое положение вещей не может быть целесообразным в условиях стабильного развития государства, поскольку порождает, в том числе и проблемы, связанные с последующим приведением законов субъектов Федерации в соответствие с федеральным законодательством.

Схожее мнение высказывает М.Ф. Казанцев, утверждающий, что опережение региональным законодателем федерального, помимо несогласованности и других негативных последствий, связанных с дублированием, порождает еще и нестабильность законодательства в силу того, что приходится корректировать первоначально принятые региональные законы относительно впоследствии вступившего в силу федерального закона1.

К аналогичным выводам пришел Р.В. Енгибарян, считающий, что «субъект Федерации, принимая в опережающем режиме законы в сфере совместного ведения, в определенной степени рискует, т.к. впоследствии федеральный закон может быть принят на иной концептуальной основе и приведение в соответствие с ним регионального закона может привести к серьезным политическим коллизиям в регионе»2.

Таким образом, по вопросам совместного ведения федеральный Центр должен осуществлять опережающее законодательное регулирование, что позволит избежать проблем, связанных с региональным нормотворСм.: Казанцев М.Ф. Законодательная деятельность субъекта Российской Федерации. Екатеринбург, 1998. С. 40. Данной позиции придерживаются также: Безруков А.В. Эволюция и перспективы российского федерализма. Красноярск, 2003.

С. 82; Козулин А.И. О некоторых аспектах качества регионального закона // Государство и право. 2000. № 6. С. 76–84.

Енгибарян Р.В. Указ. соч. С. 306. По нашему мнению, автор, указывая на «серьезные политические коллизии в регионе», подразумевает негативные последствия, в том числе политические выступления, могущие наступить в результате отмены или изменения регионального законодательного акта, в частности, в социальной сфере, в связи с принятием федерального закона.

чеством в отсутствие федерального закона. В последующем принятый федеральный закон станет причиной приведения в соответствие с ним законодательных и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации. Такая ситуация многократно усложняет правоприменение и требует восстановления нарушенных прав участников отношений, претерпевших определенные негативные последствия от применения региональных нормативных правовых актов.

Вышеизложенное показывает, что соотношение федерального и регионального законодательного регулирования в сфере совместного ведения проявляется в настоящее время вариативно. Полагаем возможным выделить три варианта соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации:

1) детализированные федеральные законы, подробно регламентирующие общественные отношения в конкретной сфере, фактически лишают регионального законодателя поля для правового регулирования, в связи с чем последние либо совсем не регулируют зарезервированные федеральным законодателем аспекты, либо регулируют их посредством копирования федеральных норм;

2) рамочные федеральные законы порождают производные от них законы субъектов Российской Федерации, которые развивают федеральные нормы путем осуществления конкретизирующего и дополнительного регулирования;

3) отсутствие федерального законодательного регулирования по конкретным вопросам совместного ведения обусловливает появление самостоятельных законов субъектов Федерации, а также законов субъектов Федерации, принятых в порядке первичного (опережающего) правового регулирования.

Разумеется, что первый и последний варианты в целом негативным образом влияют на правовое регулирование совместных предметов ведения и полномочий, поскольку в первом случае блокируют региональное законотворчество, в последнем – предоставляют регионам «временную» свободу нормотворчества, которая в любой момент может быть полностью «отнята».

Поэтому приемлемым для регулирования предметов, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, способом на данном этапе развития федеративных отношений является второй вариант модели, который предусматривает принятие рамочных федеральных законов по всем находящимся в совместном ведении предметам, которые с учетом особенной и потребностей субъекта Федерации получат развитие в региональном законодательстве. Это единственный полностью соотносящийся с положениями ч. 2 ст. 76 Конституции России способ правового регулирования предметов совместного ведения. За реализацию данной модели высказываются и другие конституционалисты1.

В данном случае речь идет о разработке и принятии федеральным законодателем по перечисленным в ст. 72 Конституции Российской Федерации предметам ведения федеральных законов или кодексов, которые носили бы рамочный характер и устанавливали бы основы правового регулирования, в пределах которых органы государственной власти субъектов Федерации осуществляли бы собственное правовое регулирование.

Необходимо отметить, что рамочное правовое регулирование со стороны федерального законодателя в отношении некоторых предметов совместного ведения отчасти уже реализовано: Земельный, Водный кодексы Российской Федерации, Закон «О недрах» (п. «в» ч. 1 ст. 72); федеральные законы «Об охране окружающей среды», «Об особо охраняемых природных территориях», «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (п. «д» ч. 1 ст. 72) и др.

Предложения о целесообразности издания федеральных законов по предметам совместного ведения в виде основ законодательства, включая внесение поправок в Конституцию России, неоднократно высказывались многими видными российскими учеными2.

«Изданием основ федерального законодательства по предметам совместного ведения, закрепляющих общие принципы разграничения полномочий по каждому предмету совместного ведения, указанному в статье Конституции Российской Федерации, – отмечает М.С. Саликов, – решалась бы главная задача, представляющая сегодня наиболее острой проблемой в системе федеративных отношений, а именно – определение границ федерального законодательного регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации»3.

См., например, Кондрашев А.А. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами: современные проблемы и практика законодательного регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 1;

Краснова О.И. Указ. соч. С. 57–58.

См., например: Васильев В.В. Конституция: изменять или «преобразовывать»? // Российская Федерация сегодня. 2003. № 14; Гаджиев А.Г. Разграничение предметов ведения и полномочий в экономической сфере: юридико-технический аспект // Федерализм. 2000. № 1. С. 79; Саликов М.С. Проблемы правового регулирования федеральных отношений // Проблемы науки конституционного права / под ред. А.Н. Кокотова, М.И. Кукушкина. Екатеринбург, 1998. С. 203–205; Чертков А.Н. Объем и структура сферы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в России и за рубежом // Представительная власть – XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2003. № 2–3. С. 18–21.

Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998. С. 490.

Вместе с тем, М.А. Митюков, исследуя проблемы федерализма и организации региональной государственной власти с позиций Конституционного Суда Российской Федерации, пришел к следующему выводу: «Когда федеральный законодатель устанавливает основы отрасли права либо отдельного правового института, то изъятия из них не могут быть введены нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации. На плечи регионального законодателя возлагается лишь развитие и конкретизация этих основ»1.

Несколько иной вариант решения рассматриваемой проблемы предложил А.Н. Артамонов, полагающий, что сейчас в России накопился достаточный опыт и нормативный материал, который возможно обобщить и создать некий единый нормативный правовой акт, способный обеспечить последовательное урегулирование общественных отношений в сфере разграничения предметов ведения и полномочий, исключив из российского законодательства неурегулированные вопросы и коллизии, сохранив при этом дух Конституции Российской Федерации. Выполнить эту задачу, с точки зрения исследователя, способен кодифицированный акт2.

В каждом из представленных выше предложений о способах реформирования конституционно-правового регулирования предметов совместного ведения имеется свое рациональное зерно, однако единственным объединяющим всех вышеприведенных исследователей является вывод о необходимости существенных изменений в этом вопросе, в первую очередь со стороны федерального законодателя.

По нашему мнению, такую корректировку можно осуществить на уровне федерального законодательства без вторжения в действующую конституционную модель разграничения посредством принятия рамочных федеральных законов по всем находящимся в совместном ведении предметам (ст. 72 Конституции России), которые с учетом особенной и потребностей субъекта Федерации получили бы дальнейшее развитие уже в региональном законодательстве3.

Полагаем, что в данном случае, во-первых, будет сохранена предусмотренная ч. 2 ст. 76 Конституции России модель правового регулирования в сфере совместного ведения; во-вторых, в правовом поле будет установлена четкая граница между федеральным и региональным нормотворМитюков М.А. Проблемы федерализма и организации региональной государственной власти в решениях Конституционного Суда Российской Федерации // Вестник Конституционного суда РФ. 1997. № 2. С. 40.

Артамонов А.Н. Новые формы российской государственности: задачи, решения, перспективы (насущная необходимость внедрения федерального кодекса, регламентирующего все отношения между Российской Федерации и ее субъектами, крайне назрела) // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 9.

См.: Приложения 4, 5.

чеством; в-третьих, будут учтены права и интересы субъектов Федерации, которые смогут реализовать право на нормативное регулирование в данной сфере ведения и учесть при этом потребности и особенности региона.

Рассматривая данную проблему, не следует забывать и об организационных мерах, направленных на совершенствование системы разграничения предметов ведения и полномочий. По нашему мнению, развитию законодательства в сфере разграничения полномочий будет способствовать более активная методическая поддержка органов государственной власти субъектов Федерации со стороны федерального Центра. Особенно это касается методического обеспечения реализации передаваемых полномочий федеральными органами исполнительной власти путем проведения консультаций, обучения и повышения квалификации государственных служащих. Полагаем, что пакет программ методического обеспечения деятельности региональных органов власти в связи с вновь передаваемыми полномочиями должен готовиться параллельно с соответствующим законопроектом о перераспределении таких полномочий1.

Дополнительным предложением, носящим организационный характер, является рекомендация органам государственной власти субъектов Федерации с целью осуществления комплексного исследования проблем разграничения предметов ведения и полномочий шире использовать возможности и потенциал аппаратов своих законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации.

В рамках предоставленных полномочий аппаратам названных региональных органов во взаимосвязи с органами прокуратуры субъекта Федерации, территориальными управлениями Министерства юстиции России необходимо осуществлять: правовой мониторинг принимаемых нормативных правовых актов, в том числе на предмет их соответствия федеральному законодательству; правовую и антикоррупционную экспертизу региональных законопроектов; межрегиональный сравнительный анализ законодательных актов, в том числе конституций (уставов) субъектов Федерации; взаимодействие с законодательными (представительными) органами государственной власти других субъектов Федерации с целью обмена опытом в сфере регионального нормотворчества; подготовку докладов о состоянии законодательств в регионе и выработку концепции развития регионального законодательства на основе обобщения результатов законотворческой деятельности и сложившейся в регионе практики. Это позволит усовершенствовать отечественную систему разграничения предметов и полномочий, находящихся в совместном ведении Российской Федерации См.: Постников А.Е., Андриченко Л.В., Васильев В.И., Колосова Н.М. и др.

Концепции развития конституционного законодательства // Концепции развития российского законодательства. М., 2010. С. 138.

и ее субъектов, что приведет к повышению эффективности исполнения обоими уровнями государственной власти закрепленных полномочий.

Несмотря на отсутствие правовой регламентации на федеральном уровне, не меньше вопросов и проблем вызывают предметы ведения, находящиеся в ведении субъектов Российской Федерации.

§ 2.3. Проблемность идентификации, закрепления и регулирования предметов ведения субъектов Российской Федерации Актуальной и недостаточно исследованной с точки зрения конституционно-правовой науки остается процесс определения и юридического закрепления гарантированных ст. 73 Конституции России собственных предметов ведения субъектов Федерации1.

Проведенные исследования выявили отсутствие такого перечня на федеральном уровне (разумеется, носившего бы рекомендательный характер), что выразилось в различиях подходов и способов закрепления региональными законодателями собственных предметов ведения и полномочий, а также их конституционного регулирования.

Более того, до настоящего времени перечень собственных предметов ведения не сформирован и юридически не закреплен в конституциях и уставах трети субъектов Российской Федерации. Зачастую эти вопросы рассредоточены по нормам конституций (уставов), основные из которых находят отражение в полномочиях законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти. Кроме того, в конституциях (уставах) 55 субъектов Федерации отсутствуют положения о региональном законотворчестве в сфере собственных полномочий.

Причиной этому, как представляется, стала несбалансированность государственной политики по разграничению полномочий между федеральными и региональными органами власти, которая выражена в нестабильности федерального законодательства в данной сфере. Так, тексты основных Федеральных законов № 184-ФЗ, № 95-ФЗ, № 122-ФЗ, которыми осуществляется законодательное разграничение полномочий между уровнями государственной власти, нестабильны, в них часто (иногда несколько раз в Следует отметить, что в рамках настоящего параграфа исследуются предметы ведения субъектов Российской Федерации и полномочия по ним, которые необоснованно некоторыми учеными, в частности, М.В. Глигич-Золотаревой, отождествляются с «собственными» полномочиями регионов, перечисленными в п. 2 ст. 26. Федерального закона № 184-ФЗ, которые, несмотря на передачу их для исполнения субъектам Федерации, остаются, исходя из смысла указанной законодательной нормы, в совместном ведении.

год) вносятся изменения, нередко перераспределяющие ранее закрепленные полномочия и вводящие новых.

Другой причиной служит отсутствие пределов федерального законодательного регулирования по предметам совместного ведения, что в рамках административной реформы не позволяет субъектам Федерации правильно идентифицировать полномочие как совместное («делегированное», «добровольное» и др.) или собственное.

Еще одна причина кроется в том, что многие субъекты Федерации были ориентированы на исполнение федеральных законов, изданных в пределах совместных полномочий, а исключительные полномочия субъектов оказались не вполне востребованными1. Е.В. Першин, М.В. ГлигичЗолотарева считают, что «перечень так называемых собственных полномочий субъектов РФ игнорируется федеральным законодателем»2.

По мнению И.Г. Горбачева, ст. 73 Конституции России требует «ограничительного толкования», поскольку вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения региональная власть не включает многие полномочия, поэтому «говорить о всей полноте власти по предметам исключительного ведения субъектов федерации не приходится»3.

Полагаем, что имеющаяся неопределенность конституционных формулировок относительно исключительных предметов ведения субъектов Федерации, не дающая конкретного их перечня, не позволяет делать вывод об их отсутствии. Более того, в развитие ст. 73 Конституции России субъектами Федерации в большинстве своем реализовано право закрепления исключительных предметов ведения и их собственного правового регулирования.

Помимо указания на недостатки конституционно-правового регулирования института предметов ведения субъектов Федерации в российской юридической науке данный вопрос предметно не изучен, в отечественной школе конституционного права специальные (узконаучные) исследования отсутствуют. Обозначенная проблематика фрагментарно затрагивается в научных трудах некоторых конституционалистов, исследующих вопросы См.: Миронов Д.Н. Российский федерализм: сегодня и завтра // Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции «Национальногосударственные образования в истории и политической практике Российского федерализма». Уфа, 2009. С. 127.

Першин Е.В., Глигич-Золотарева М.В. Актуальные вопросы разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 2.

Горбачев И.Г. Российский федерализм: принципы построения и конституционнодоговорная база разграничения предметов ведения и полномочий СПб., 2000. С. 96.

развития федеративных отношений, разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти1.

Вместе с тем, вопрос самостоятельного правового регулирования предметов ведения субъектов Федерации и полномочий их органов государственной власти является одним из проблемных вопросов «компетенционной самостоятельности» субъектов Российской Федерации, от правильного решения которого зависит эффективность проводимой административной реформы по предметному разграничению между уровнями государственной власти полномочий в конкретных сферах общественных отношений2.

Предметы ведения субъектов Российской Федерации – это те вопросы, которые не отнесены закрепленными в ст. 71 и 72 Конституции России к двум другим группам предметов ведения. В силу положений ст. 73, 76 (ч.

4) Конституции России сфера собственного правового регулирования субъектов Федерации определена весьма широко. Такой подход предполагает решение вопроса: что должно относиться к ведению субъектов Федерации с использованием «остаточного» принципа. В российской конституционной модели «остаточные» предметы ведения распределяются на основе способа децентрализации, т.е. относится все то, что не отнесено к ведению Российской Федерации либо к совместному ведению. Такой подход, с нашей точки зрения, наиболее полно отвечает интересам субъектов Федерации, поскольку дает им определенную свободу и выбор правового закрепления и реализации отдельных (актуальных для конкретного региона с учетом его специфики) сфер общественной жизни.

С позиции И.А. Конюховой «принцип признания полноты власти субъектов Федерации вне объема власти, закрепленного за Федерацией, … свидетельствует о прогрессивности российской модели разделения власти, характеризующей более высокий уровень демократии федерализма»3. Похожее мнение по этому поводу высказано В.Е. Чиркиным, утверждающим, что отсутствие жесткого перечня предметов ведения субъектов Федерации в большей мере отвечает демократическому характеру федеративной природы государства, т.к. позволяет отнести к ведению субъекта все остальные предметы ведения, не отнесенные к ведению Федерации и совместному ведению4.

К их числу, помимо вышеуказанных, можно отнести Аничкина Е.С., Волкову Л.П., Герасимова В.М., Краснову О.И., Конюхову (Умнову) И.А., Лысенко В.Н., Маликова М.Ф., Раянова Ф.М., Саликова М.С., Цалиева А.М., Шорникова А.Г. и др.

См.: Краснова О.И. Указ. соч. С. 57; Раянов Ф.М. Собственное право субъекта Федерации – основной признак федеративности государства. // Экономика и управление. 2008. № 5. С. 32.

Конюхова (Умнова) И.А. Указ. соч. С. 494.

См.: Чиркин Е.В. Основы конституционного права. М., 1996. С. 129.

Отечественная формула – «все что не находится в ведении Федерации и совместном ведении, принадлежит субъектам Федерации» – достаточно прогрессивна и демократична. При этом не должна исключаться вероятность того, что предоставленная регионам «свобода» при отсутствии достаточного опыта строительства федеративных отношений может привести либо к излишней «самостоятельности» при выборе и закреплении полномочий, приводящей к «вседозволенности», либо к полной стагнации и ступору в развитии взаимоотношений между уровнями власти.

Отчасти первый вариант в начале 1990-х гг. был реализован отдельными национальными республиками, входящими в состав Российской Федерации, в том числе в рамках договоров о разграничения предметов ведения и полномочий. Например, Башкортостан, Бурятия, Коми, Саха (Якутия), Татарстан, Тыва и ряд других республик признавали формирование отношений с федеральным Центром исключительно на основе делегирования полномочий внизу вверх; ратификации федеральных актов высшими органами власти республик. Конституция Республики Тыва содержало право последней на сецессию.

Возвращаясь к рассмотрению проблематики собственных предметов ведения и полномочий субъектов Федерации, нужно отметить, что в соответствии с п. 1 ст. 26.1 Федерального закона № 184-ФЗ полномочия, осуществляемые региональными органами государственной власти по предметам собственного ведения, устанавливаются конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации.

Анализ конституций и уставов всех 83 субъектов Российской Федерации показал, что в 57 (или 68,67 %) из них предпринята попытка самостоятельного определения и конституционного закрепления перечня собственных предметов ведения и полномочий1.

К их числу относятся, республики Адыгея, Алтай, Бурятия, Мордовия, Саха (Якутия), Тыва, Хакасия, а также Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская и Чувашская республики; Алтайский, Забайкальский, Камчатский, Краснодарский, Красноярский, Приморский, Ставропольский и Хабаровский края; Амурская, Астраханская, Белгородская, Брянская, Вологодская, Воронежская, Ивановская, Иркутская, Калининградская, Калужская, Кемеровская, Костромская, Курганская, Курская, Липецкая, Магаданская, Московская, Мурманская, Новосибирская, Омская, Оренбургская, Орловская, Пензенская, Ростовская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Сахалинская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Тюменская, Ульяновская, Челябинская области; города федерального значения – Москва и СанктПетербург; Ханты-Мансийский автономный округ – Югра, Чукотский и ЯмалоНенецкий автономные округа.

Остальные 26 (или 31,33 %) субъектов Федерации1 до настоящего времени в конституциях (уставах) не имеют юридически закрепленного перечня исключительных предметов ведения, что зачастую не способствует развертыванию собственной инициативы субъектов Федерации, укреплению их самостоятельности, не позволяет четко разграничить зону юридической и финансовой ответственности между федеральным Центром и субъектами Федерации. В их конституциях (уставах) содержатся, как правило, аналогичные ст. 73 Конституции России положения, констатирующие, что субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения.

Отсутствие закрепленных в конституционном (уставном) порядке собственных предметов ведения и полномочий законодателями отдельных субъектов Федерации может иметь, по нашему мнению, несколько предпосылок.

Первая предпосылка – политическая – заключается в «следовании» заложенной в Конституции России конструкции, где без перечисления конкретных полномочий установлен значительный по объему перечень вопросов, ограниченный лишь исключительными полномочиями Российской Федерации и ее полномочиями в совместной компетенции. При этом федеральный законодатель не обязывает субъекты Федерации в обязательном порядке установить такой перечень. Кроме того, в случае, если в процессе законодательного разграничения тот или иной вопрос окажется в совместном ведении, региональный перечень подлежит корректировке.

Вторая предпосылка – экономическая – на наш взгляд, связана с финансовым и экономическим потенциалами регионов. Юридически закрепленные полномочия фактически являются взятыми региональными властями обязательствами перед населением субъекта Федерации. По этой причине «неуверенные» в своих экономических ресурсах регионы конкретный перечень предметов ведения и полномочий закреплять не стали.

Кроме того, они исходят из принципа: все, что не закреплено за Федерацией, то принадлежит ее субъектам.

Исследование норм конституций (уставов) субъектов Федерации выявило неоднородность, разобщенность и разнонаправленность закрепляемых субъектами Федерации вопросов в качестве собственных предметов ведения, а также отсутствие единообразной практики по их численному составу.

Такими являются республики Башкортостан, Дагестан, Ингушетия, Калмыкия, Карелия, Коми, Марий Эл, Северная Осетия – Алания, Татарстан, а также Удмуртская и Чеченская республики; Пермский край; Архангельская, Владимирская, Волгоградская, Кировская, Ленинградская, Нижегородская, Новгородская, Псковская, Свердловская, Томская, Тульская, Ярославская области; Еврейская автономная область; Ненецкий автономный округ.

Установлено, например, что некоторые субъекты Федерации1 в конституциях (уставах) отразили лишь основные предметы ведения и полномочия, связанные, в частности, с принятием и изменением конституции (устава), административно-территориальным устройством, системой органов власти, бюджетом и налогами, государственной службой и некоторыми другими вопросами.

Отдельные субъекты Федерации, например, Липецкая и Тамбовская области, ограничились перечислением переданных ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ для реализации областным органам государственной власти полномочий, находящихся в совместном ведении.

На фоне остальных субъектов Федерации выделяются законодатели Республики Тыва, продвинувшихся в вопросе формирования списка собственных предметов ведения и полномочий дальше всех субъектов Федерации. В их перечень вошло свыше сорока вопросов, распределенных по 5-ти отраслевым группам полномочий (конституционно-правовой статус, бюджетнофинансовое регулирование и управление государственной собственностью, определение региональной политики, организация местного самоуправления, иные полномочия). Подобный подход к структурированному и детальному закреплению полномочий следует признать довольно удачным, поскольку он наиболее полно и в логической последовательности перечисляет вопросы, относящихся к ведению субъекта, что способствует дальнейшему нормативному развитию полномочий в текущем региональном законодательстве.

В целом, помимо формального закрепления полномочий, отсутствия структурного подхода к их группировке, что, безусловно, облегчает дальнейшее правовое регулирование, негативной характеристикой перечисленных в конституциях (уставах) субъектов Федерации собственных полномочий является противоречие отдельных из них положениям Конституции России и федеральному законодательству2.

Проведенные исследования выявили отсутствие в субъектах Федерации единообразного отношения к своим исключительным предметам ведения и полномочиям, выраженного как в решении вопроса о конституционном (уставном) закреплении или незакреплении его, так и в неоднозначной практике при формировании перечня таких полномочий.

Речь идет о следующих субъектах: республики Алтай, Мордовия; Алтайский, Краснодарский, Хабаровский края; Амурская, Белгородская, Воронежская, Калининградская, Калужская, Магаданская, Новосибирская, Омская, Оренбургская, Ростовская, Саратовская области; Ханты-Мансийский автономный округ – Югра и др.

Учитывая важность и значимость обозначенной проблемы, правовая оценка региональному конституционному законодательству будет представлена в отдельном параграфе настоящей главы.

Анализируя предметы ведения субъектов Федерации, по источникам закрепления их можно классифицировать, как вытекающие1:

1) из положений Конституции Российской Федерации, 2) из базового Федерального закона № 184-ФЗ, 3) из конституций (уставов) и законодательства субъектов Федерации.

1) Изучение отдельных статей Конституции России позволяет сделать вывод о том, что некоторые из предметов ведения субъектов Федерации в какой-то степени все же определены на федеральном конституционном уровне. Речь в данном случае идет о принятии конституции (устава) и законодательства субъекта Федерации (ч. 2 ст. 5), учреждении региональных органов государственной власти (ч. 2 ст. 11), установлении республиками государственных языков (ч. 2 ст. 68)2.

В качестве предметов ведения субъектов Федерации, помимо перечисленных, следует признать предоставленные Конституцией России: право законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104), право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о толковании Конституции России (ч. 5 ст. 125) и право на внесение предложений о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации (ст. 134).

Здесь может возникнуть сомнение в верности вывода, поскольку, помимо субъектов Российской Федерации в лице органов государственной власти, перечисленными правами обладают Президент России, депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, федеральные органы исполнительные власти, их должностные лица, суды. Действительно в масштабах России названные права предоставлены не только субъектам Федерации, но, рассматривая конкретный субъект Федерации, видно, что от имени данного субъекта Федерации таким правом наделены только его органы власти.

2) Исключительные предметы ведения субъектов Российской Федерации содержатся также в некоторых нормах базового Федерального закона № 184-ФЗ. При этом следует учитывать, что здесь речь не идет о содержащихся в п. 2 ст. 26.3 названного закона переданных для реализации полномочиях субъектов Федерации, находящихся в совместном ведении.

Несмотря на отданный Конституцией России при регулировании собственных полномочий субъектов Федерации приоритет региональным нормативным правовым актам, для удобства восприятия, нами классификация осуществлена по «классической» в России иерархии правовых актов.

Например, в Татарстане предоставленное право закреплено ч. 1 ст. 8 Конституции Республики Татарстан, устанавливающей в качестве государственных языков равноправные татарский и русский языки. В соответствии со ст. 1 Конституции Республики Башкортостан государственными являются башкирский и русский языки; в Коми – коми и русский языки (ст. 67 Конституции республики).

В ходе исследования названного федерального закона выявлено, как минимум, 23 вопроса, относящихся к исключительному ведению субъектов Федерации. При этом не отнесены к ним, так называемые «рамочные» полномочия, по которым федеральным законодателем субъектам Федерации предоставлено право самостоятельного правового регулирования, но с установлением определенных (временных, численных и др.) границ1.

На основании вложенного в Федеральный закон № 184-ФЗ смысла к исключительным предметам ведения субъектов Федерации следует отнести:

– принятие конституции субъекта Федерации и поправок к ней, принятие устава субъекта Федерации и поправок к нему (п. «а» ч. 1 ст. 5), законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Федерации (п. «б» ч. 1 ст. 5);

– установление наименования законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структуры (ч. 2 ст. 4) и числа его депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе (ч. 6 ст. 4), определение порядка деятельности фракций и порядка формирования и деятельности других его депутатских объединений (ч. 4 ст. 4), решение вопросов организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения законодательного (представительного) органа государственной власти (ч. 8 ст. 4);

– установление условий осуществления депутатом депутатской деятельности (на профессиональной постоянной основе, или на профессиональной основе в определенный период, или без отрыва от основной деятельности) (ч. 1 ст. 11) и гарантий депутатской деятельности (ч. 1 ст. 13);

– установление наименования должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (ч. 6 ст. 18);

– установление системы исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации (п. «м» ч. 2 ст. 5), определение их структуры (ч. 4 ст. 17), установление наименования высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структуры, порядка его формирования (ч. 3 ст. 20);

– установление порядка назначения и проведения референдума субъекта Российской Федерации (п. «и» ч. 2 ст. 5) и проведения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации (п. «к» ч. 2 ст. 5);

К примеру, установление в пределах, определенных Федеральным законом № 184-ФЗ, общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (ч. 3 ст. 4), срока их полномочий (ч. 5 ст. 4), критериев правомочности заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (ч. 11 ст. 4), сроков проведения первого заседания вновь избранного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (ч. 11.1 ст. 4).

– установление административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации и порядка его изменения (п. «л» ч. 2 ст. 5), утверждение соглашения об изменении границ субъекта Российской Федерации (п. «е» ч. 3 ст. 5);

– утверждение заключения и расторжения договоров субъекта Российской Федерации (п. «з» ч. 2 ст. 5);

– утверждение бюджета субъекта Федерации и отчета об его исполнении (п. «а» ч. 2 ст. 5), бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Федерации и отчетов об их исполнении (п.

«е» ч. 2 ст. 5);

– утверждение программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации (п. «г» ч. 2 ст. 5);

– установление порядка управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации, в том числе долями (паями, акциями) в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм (п. «ж» ч. 2 ст. 5);

– осуществление контроля за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации, исполнением бюджета субъекта Российской Федерации, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации (п. «а» ч. 4 ст. 5);

– назначение на должность судьи конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации (п. «е» ч. 3 ст. 5);

– содействие развитию местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации (ч. 3 ст. 1).

Важно отметить, что некоторые из перечисленных вопросов (принятие конституции (устава) субъекта Федерации и поправок к ней (нему), установление системы исполнительных органов государственной власти, административно-территориальное устройство, утверждение бюджета, установление порядка управления и распоряжения региональной собственностью), закрепленных ими в конституциях (уставах), включены субъектами Федерации в перечни предметов их собственного ведения.

3) Еще одним источником закрепления собственных предметов ведения субъектов Федерации являются конституции (уставы) и законодательство субъектов Российской Федерации.

По результатам проведенного исследования положений конституций и уставов субъектов Федерации и закрепляющих их собственные предметы ведения, одновременно, не нашедших отражение в качестве таковых в Конституции России и базовом Федеральном законе, нами выделены следующие предметы ведения:

– установление государственных символов (флаг, герб, гимн) субъекта Федерации (п. «п» ст. 53 Конституции Адыгеи, п. «р» ст. 69 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, п. 10 ч. 1 ст. 23 Устава Приморского края, п. 10 ч. 1 ст. 12 Устава Санкт-Петербурга и др.);

– правовое регулирование формирования и организационно-финансового обеспечения деятельности конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации (подп. «д» п. 1.1 ст. 62 Конституции Тывы);

– создание региональных экономических, контрольно-ревизионных и надзорных учреждений (подп. «ж» п. 1.1 ст. 62 Конституции Тывы);

– представительства субъекта Федерации в федеральных органах государственной власти Российской Федерации и других субъектах Федерации (п. «д» ст. 53 Конституции Адыгеи, п. «м» ст. 27 Устава Мурманской области, п. «з» ч. 2 ст. 9 Устава Оренбургской области и др.);

– учреждение региональных средств массовой информации (подп. «м»

п. 1.3 ст. 62 Конституции Тывы, п. 7 ст. 16 Устава Ханты-Мансийского автономного округа – Югры);

– государственные награды и почетные звания (большинство субъектов Федерации);

– учреждение региональных государственных праздников (подп. «м» п. 1. ст. 62 Конституции Тывы);

– правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления (п. 12 ст. 38 Конституции Республики Саха (Якутия), подп. «а» п.

1.4. ст. 62 Конституции Тывы);

– установление и изменение границ муниципальных образований в порядке, установленном федеральным законодательством (подп. «б» п. 1.4.

ст. 62 Конституции Тывы);

– определение порядка подготовки и проведения местного референдума (подп. «г» п. 1.4. ст. 62 Конституции Тывы, п. «г» ч. 3 ст. 6 Устава Белгородской области, п. 8 ч. 1 ст. 12 Устава Санкт-Петербурга и др.);

– определение порядка подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления (подп. «д» п. 1.4. ст. 62 Конституции Тывы);

– управление промышленностью (п. 10 ст. 38 Конституции Республики Саха (Якутия), п. «и» ст. 27 Устава Мурманской области), обеспечение устойчивого развития промышленности (подп. «е» п. 1.3 ст. 62 Конституции Тывы);

– управление агропромышленным комплексом (п. 10 ст. 38 Конституции Республики Саха (Якутия)), развитие республиканского агропромышленного комплекса, государственная поддержка животноводства и социальной жизни села (подп. «а» п. 1.3 ст. 62 Конституции Тывы);

– управление жилищным и коммунальным хозяйством, благоустройство населенных пунктов (п. 10 ст. 38 Конституции Республики Саха (Якутия), п. 10 ч. 1 ст. 13 Устава Москвы);

– вопросы коммунального хозяйства, энерго-, газо-, водоснабжения, отопления населенных пунктов (подп. «ж» п. 1.3 ст. 62 Конституции Тывы);

– управление торговлей, общественным питанием и бытовым обслуживанием населения (п. 10 ст. 38 Конституции Республики Саха (Якутия));

– управление капитальным, жилищным строительством (п. 10 ст. Конституции Республики Саха (Якутия), п. «з» ч. 2 ст. 5 Устава Рязанской области);

– региональные энергетические и иные системы жизнеобеспечения, транспорт, информация, связь (п. «и» ст. 61 Конституции КарачаевоЧеркесской Республики, п. 9 ч. 2 ст. 25 Устава Омской области, п. 9 ч. ст. 22 Устава Чукотского автономного округа и др.), организация контроля за деятельностью энергетических, информационных и иных систем жизнеобеспечения; обеспечение устойчивой работы регионального транспортного комплекса (подп. «в», «е» п. 1.3 ст. 62 Конституции Тывы);

– развитие и поддержка предпринимательства (подп. «б» п. 1.3 ст. Конституции Тывы);

– фонды экономического, социального и культурного развития (п. «л»

ст. 53 Конституции Адыгеи);

– принятие региональных программ в сфере государственного, экономического, социального, культурного и экологического развития (п. «к»

ст. 63 Конституции Бурятии, п. «ж» ст. 60 Конституции Хакасии, п. 6 ч. ст. 22 Устава Чукотского автономного округа и др.);

– защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера (п. 9 ст. 38 Конституции Республики Саха (Якутия);

– обеспечение самобытного развития народов, сохранение культуры коренного этноса (п. «в» ст. 60 Конституции Хакасии);

– объединение с другими субъектами России в региональные и межрегиональные ассоциации, союзы, заключение с ними договоров в целях сотрудничества (п. «н» ст. 61 Конституции Карачаево-Черкесской Республики и др.);

– осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральным законодательством (п. «и» ст. 80 Конституции Алтая, п. «м» ст. 63 Конституции Бурятии, п. «к» ч. 2 ст. 5 Устава Рязанской области, п. 10 ч. 2 ст. 17 Устава Ямало-Ненецкого автономного округа и др.);

– установление и регулирование экономических, научных и культурных связей с зарубежными странами в соответствии с федеральным законодательством (п. «н» ст. 53 Конституции Адыгеи, п. 13 ст. 38 Конституции Республики Саха (Якутия) и др.);

– представительство и участие в деятельности международных организациях по согласованию с федеральными органами государственной власти (п. «н» ст. 63 Конституции Бурятии, п. 14 ст. 38 Конституции Республики Саха (Якутия).

Несмотря на закрепление названными субъектами Российской Федерации своих исключительных предметов ведения, в их конституциях (уставах) имеются нормы, устанавливающие «открытость» данного перечня вопросов. Указанные положения согласуются с конституционной моделью разграничения предметов ведения, определенной ст. 73 Конституции Российской Федерации.

В «поисках» исключительных предметов ведения субъектов Федерации также проанализированы иные положения их конституций (уставов), специально не закрепляющие предметы ведения. Зачастую исключительные предметы ведения субъектов Федерации, не нашедших отражение в специальных статьях, закреплены в их конституциях (уставах) в виде полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти. При этом следует отметить, что нижеприведенные вопросы в той или иной форме закреплены в конституциях (уставах) всех субъектов Федерации.

К ним относятся следующие полномочия:

– толкование конституции (устава) субъекта Российской Федерации (ст. 106 Конституции Башкортостана, ст. 93 Конституции Дагестана, п. «у»

ч. 2 ст. 23 Устава Архангельской области, п. «а» ч. 1 ст. 62 Устава Томской области и др.);

– толкование законов субъекта Федерации (п. 3 ст. 71 Конституции Татарстана, п. 23 ст. 68 Конституции Дагестана и др.);

– наделение гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации по представлению Президента Российской Федерации (все субъекты Федерации);

– досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта Федерации по представлению Президента Российской Федерации (все субъекты Федерации);

– заслушивание ежегодных отчетов высшего должностного лица субъекта Федерации о результатах деятельности высшего органа исполнительной власти, в том числе по вопросам, поставленным законодательным (представительным) органом субъекта Федерации (все субъекты Федерации);

– назначение даты выборов в законодательный (представительный) орган субъекта Федерации (все субъекты Федерации);

– назначение референдума субъекта Федерации (все субъекты Федерации);

– решение вопроса о выражении недоверия высшему должностному лицу субъекта Федерации, должностным лицам высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации (большинство субъектов Федерации);

– назначение членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации – представителей субъекта Федерации (п. 15 ст. Степного Уложения (Конституции) Калмыкии, п. «н» ч. 1 ст. 64 Устава Томской области и др.);

– введение должностей государственного советника, советника субъекта Федерации, установление порядка назначения и отстранения их от должности (п. 22 (1) ст. 71 Конституции Татарстана);

– назначение членов Центральной избирательной комиссии субъекта Федерации в порядке, предусмотренном федеральными законами и законами субъекта Федерации (п. 31 ст. 36 Конституции Удмуртской Республики, п. «ф» п. 1 ст. 27 Устава Волгоградской области и др.);

– назначение представителей общественности в состав квалификационной коллегии судей субъекта Федерации (п. 25 ст. 71 Конституции Северная Осетия – Алания, п. 29 ст. 71 Конституции Татарстана, п. 30 ст. Конституции Башкортостана, п. «з» ч. 3 ст. 25 Устава Ненецкого автономного округа и др.);

– назначение состава (членов) межведомственных советов, общественных и иных консультативных органов при органах государственной власти субъекта Федерации (п. 28 ст. 71 Конституции Северная Осетия – Алания);

– решение вопросов, связанных с изменением границ субъекта Федерации (п. 27 ст. 71 Конституции Татарстана, п. 13 ст. 41 Конституции Карелии, п. «д» ч. 1 ст. 7 Устава Кемеровской области и др.).

В ведении субъектов Российской Федерации, помимо вышеперечисленных, находятся также вопросы установления порядка назначения и назначения мировых судей, установления статуса столицы (административного центра) субъекта Федерации, учреждения должностей уполномоченных по правам человека и по правам ребенка в субъекте Федерации.

В отличие от обеспечения деятельности мировых судей, находящегося в совместном ведении, установление порядка назначения мировых судей на должность и само их назначение находится в исключительном ведении субъекта Федерации.

Как отмечалось ранее, ст. 4 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»1 мировые судьи отнесены к судам общей юрисдикции. Полномочия и порядок их деятельности согласно ст. 28 названного Федерального конституционного закона устанавливаются федеральным законом и законом субъекта Федерации. Федеральным законом «О мировых судьях в Российской Федерации»2 к полномочиям субъектов Российской Федерации отнесено, в том числе установление порядка назначения (избрания) мировых судей (ст. 1) и назначение их на должность (ст. 6).

При этом, следуя логике ст. 73 Конституции России и федерального законодателя, отнесшего подпунктом 40 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ вопросы обеспечения деятельности мировых судей к совместному ведению, порядок назначения мировых судей на должность и само их назначение находятся в пределах ведения субъектов Федерации.

Региональные законодатели, развивая линию федерального Центра относительно рассматриваемого вопроса, осуществляют собственное правовое регулирование. К примеру, в Еврейской автономной области избрание мировых судей п. 20 ст. 17 Устава автономной области отнесено к ведению законодательного (представительного) органа власти. Аналогичный порядок установлен п. 28 ст. 71 Конституции Башкортостана, п. «р» ч. ст. 23 Устава Архангельской области, п. «м» ч. 1 ст. 64 Устава Томской области, п. 15-1 ч. 2 ст. 18 Устава Тульской области и др.

Компетенционная принадлежность вопроса установления статуса столицы (административного центра) субъекта Российской Федерации очевидна. Данный вопрос нормами Конституции России и федерального законодательства не регламентируется, следовательно, исходя из положений ст. 73 Конституции России, относится к предмету ведения ее субъектов.

Как правило, статус столицы субъекта Федерации присваивается центральному или иному крупному населенному пункту с учетом исторических, политических, экономических и других влияющих на решение данного вопроса предпосылок с указанием его географического наименования в конституции (уставе) субъекта Федерации1.

Субъекты Российской Федерации в рамках установленных федеральным законодателем общих принципов организации системы органов государственной власти вправе учреждать (упразднять) государственные должности. К их числу относятся, например, должности Уполномоченного по правам человека и Уполномоченного по правам ребенка в субъекте Федерации, в настоящее время учрежденные в большинстве субъектов Российской Федерации. Право установления таких должностей входит в круг их предметов ведения и подлежит собственному правовому регулированию.

В качестве примера приведем Архангельскую область, где полномочие по назначению Уполномоченного по правам человека в области п. «р» ч. ст. 23 Устава Архангельской области принадлежит Областному Собранию депутатов. Подобный порядок назначения и отстранения от должностей Уполномоченного по правам человека и Уполномоченного по правам реК примеру, согласно ст. 65 Конституции Республики Башкортостан ее столицей является город Уфа, правовой статус которой определен Законом Республики Башкортостан от 14.03.1996 № 25-з «О статусе города Уфы – столицы Республики Башкортостан» // Ведомости Госсобрания, Президента и Кабинета Министров РБ.

1996. № 4. Ст. 226. В аналогичном порядке столицы (административные центры) установлены конституциями Татарстана (ст. 122), Коми (ст. 69), уставами Курганской (ст. 13), Саратовской (ч. 4 ст. 10) областей и др.

бенка в субъекте Федерации установлен п. «и» ч. 1 ст. 33 Устава Новгородской области, п. 25 ст. 71 Конституции Башкортостана и др.

В качестве обособленного, по причине незакрепления в перечисленных выше нормативных правовых актах, предмета исключительного ведения субъекта Федерации, по аналогии с п. «п» ст. 71 Конституции России, отнесшей федеральное коллизионное право к ведению Российской Федерации, следует обозначить региональное коллизионное право.

По мнению отдельных авторов, коллизионное право представляет собой совокупность норм, на основе которых разрешаются противоречия между нормами права различных государств или его частей. В Российской Федерации коллизионные нормы применяются при разрешении коллизий между российским и зарубежным законодательством, а также между федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации1.

Однако, несмотря на приведенную позицию, правовая коллизия может возникнуть и на более низком уровне, например, между органом государственной власти субъекта Федерации и органом местного самоуправления.

В данном случае, например, разрешение возникшей правовой коллизии отнесено к полномочию конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации.

Итогом проведенного мониторинга федерального и регионального законодательств выявлено 70 собственных предметов ведения субъектов Российской Федерации2.

Завершая рассмотрение затронутой проблематики, считаем, что четкое региональное нормативное (конституционно-правовое и (или) законодательное) закрепление исключительных предметов ведения субъектов Федерации позитивно повлияет на формирование единой и прозрачной системы взаимоотношений между федеральным и региональным уровнями государственной власти.

Схожих, с точки зрения необходимости закрепления исключительных предметов ведения субъектов Федерации, но, вместе с тем, весьма спорных в выводах, позиций придерживаются отдельные представители конституционной науки. Так, по мнению Л.П. Волковой, отсутствие законодательно установленного перечня предметов ведения субъектов Федерации препятствует формированию полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации3.

См.: Конституция Российской Федерации: постатейный науч.-практ. комментарий коллектива ученых-правоведов под рук. О.Е. Кутафина. М., 2004. С. 197–198.

См.: Приложение 1.

См.: Волкова Л.П. Правовые основы разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления // Дисс. … докт. юр. наук. Саратов, 2009.

В данном случае полностью с позицией Волковой Л.П. согласиться нельзя, поскольку, несмотря на отсутствие как такового перечня предметов ведения субъекта Федерации, полномочие существует и, исходя из конституционной конструкции (ст. 73), находится в ведении субъекта Федерации. Субъект Федерации в силу этого осуществляет собственное правовое регулирование и фактическую реализацию полномочия. Например, отсутствие закрепленного в конституции (уставе) субъекта Федерации полномочия о социально-экономической политике не лишает права (более того – обязанности) регион ее проводить.