Утверждено

постановлением Президиума

Арбитражного Суда

Республики Марий Эл

№ 45/13 от 15 июля 2013 года

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ

«О процессуальных вопросах, связанных с участием

прокурора в публичных спорах»

2

Содержание I. Общие положения……………………………………………………….3 II. Нормы права, подлежащие применению при участии прокурора в делах, вытекающих из административных и иных публичных правоотношений…………………………………………………………

2.1. Общие положения………………………………………………….......4 2.2. Правоприменительные рекомендации научно-консультативных советов федеральных арбитражных судов………………………………….. III. Проблемные вопросы, возникающие при рассмотрении споров с участием прокуроров …………………………………………………… I. Общие положения 1. В соответствии с планом работы Арбитражного суда Республики Марий Эл и распоряжением № 6 от 13.02.2013 судьей Камаевой А.В., помощниками судей Фадеевой М.В. и Булыгиной М.А. изучена и проанализирована практика рассмотрения публичных споров с участием прокуроров.

2. При составлении методических рекомендаций использованы дела, рассмотренные Арбитражным судом Республики Марий Эл с 2010 года по первое полугодие 2013 года.

3. За указанный период по заявлениям прокуроров разрешено 217 дел.

Из них:

- 114 заявлений о привлечении к административной ответственности, - 88 – о признании нормативного правового акта недействующим, - 15 – о признании недействительными ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействий) органов, осуществляющих публичные полномочия, незаконными.

При этом:

- требования удовлетворены полностью или частично по 82 делам, - по 21 делу отказано в удовлетворении требований, - по 114 делам производство прекращено в связи с отказом прокурора и заявителя от своего требования.

II. Нормы права, подлежащие применению при участии прокурора в делах, вытекающих из административных и иных публичных правоотношений 2.1. Общие положения 1. Участие прокурора в арбитражном процессе направлено на защиту государственных и общественных интересов. В АПК РФ предусмотрено две формы участия прокурора в арбитражном процессе:

- возбуждение дела по заявлению прокурора, при этом прокурор, обратившийся в арбитражный суд, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца (заявителя);

- вступление в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле, в целях обеспечения законности.

2. Согласно части 1 статьи 52 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд:

с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований;

с иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований.

3. При обращении в арбитражный суд, а также при обжаловании судебных актов прокурор обязан соблюдать требования к форме и содержанию заявлений в арбитражный суды, предусмотренные АПК РФ.

Применительно к статье 125 АПК РФ прокурор в исковом или ином заявлении обязан обосновать наличие у него полномочий на обращение в арбитражный суд, указать публично-правовое образование, в интересах которого предъявляется иск, а также уполномоченный орган, действующий от имени публично-правового образования.

4. Течение срока подачи прокурором заявления об оспаривании ненормативного правового акта, затрагивающего интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы, начинается со дня издания такого акта.

Пропущенный прокурором срок подачи заявления об оспаривании ненормативного правового акта может быть восстановлен судом по ходатайству прокурора, если причины пропуска срока были уважительными.

При рассмотрении исков прокурора о признании сделки недействительной и о применении последствий недействительности ничтожной сделки необходимо исходить из того, что начало течения срока исковой давности определяется по правилам гражданского законодательства таким же образом, как если бы за судебной защитой обращалось само лицо, право которого нарушено.

5. Прокурор вправе вступить в рассматриваемое арбитражным судом дело только по делам, определенным статьей 52 АПК РФ. Если прокурор обращается в арбитражный суд с заявлением о вступлении в дело в порядке части 5 статьи 52 АПК РФ по делам, не предусмотренным федеральным законом, суд отказывает во вступлении прокурора в дело.

Если прокурор обращается в арбитражный суд с исковым заявлением (заявлением) по делам, не предусмотренным федеральным законом, арбитражный суд прекращает производство по такому делу.

6. Полномочия прокурора на участие в делах об административных правонарушениях определяются в соответствии с КоАП РФ, поскольку главой 25 АПК РФ не установлено иное.

7. Правом на обращение в арбитражный суд субъекта наделен прокурор субъекта Российской Федерации или заместитель прокурора субъекта Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры или их заместители.

8. Отказ прокурора от предъявленного им иска не лишает истца или ответчика права требовать рассмотрения дела по существу.

Отказ истца от иска по делам, предусмотренным статьей 52 АПК РФ, не препятствует рассмотрению дела, производство по которому возбуждено по заявлению прокурора.

2.2. Правоприменительные рекомендации научно-консультативных советов федеральных арбитражных округов 1. Правомочен ли прокурор обращаться в арбитражный суд с заявлением об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности организации (индивидуального предпринимателя), вступившего в законную силу? В какой срок прокурор может обратиться в суд по данной категории дел?

В соответствии с частью 1 статьи 52 АПК РФ, пунктом 3 частью статьи 25.11 КоАП РФ прокурор субъекта Российской Федерации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением об оспаривании вступившего в силу постановления по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле. Протест может быть принесен по аналогии с частью 2 статьи 208 АПК РФ в течение десяти дней со дня, когда привлеченному к ответственности лицу стало известно о нарушении его прав и законных интересов (пункт 7 Рекомендаций Научно-консультативного совета при ФАС Волго-Вятского округа от 08.10.2009 о практике применения законодательства об административных правонарушениях).

2. Вправе ли прокурор города (района) обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным постановления административного органа о прекращении производства по делу об административном правонарушении?

Административный орган постановлением прекратил производство по административному делу в связи с отсутствием события административного правонарушения. Прокурор счел, что событие административного правонарушения имело место, и обратился в арбитражный суд с оспариванием данного постановления.

Ни АПК РФ, ни КоАП РФ не предусмотрено право прокурора города (района) на обращение в арбитражный суд с заявлением об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности либо отказе в привлечении к административной ответственности.

Таким правом пользуется прокурор субъекта Российской Федерации или его заместитель и приравненные к ним прокуроры или их заместители.

Такой подход согласуется с позицией Высшего Арбитражного Суда РФ, изложенной в постановлении Президиума ВАС РФ от 08.05. № 45/07 (пункт 14 Рекомендаций Научно-консультативного совета при ФАС Центрального округа от 28.05.2010 по вопросам применения законодательства при рассмотрении арбитражных дел).

3. Вправе ли прокурор обратиться в арбитражный суд с заявлением об аннулировании лицензии и (или) о признании недействительным документа, на основании которого она выдана?

Перечень заявлений и исков, с которыми прокурор вправе обратиться в арбитражный суд, не подлежит расширительному толкованию. Возможность обращения прокурора в арбитражный суд с заявлением об аннулировании лицензии частью 1 статьи 52 АПК РФ не предусмотрена. Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» не предоставляет прокурору права обращаться в арбитражный суд с заявлением об аннулировании лицензии. Таким образом, у прокурора отсутствует процессуальное право на предъявление заявления об аннулировании лицензии.

Лицензия является правоудостоверяющим документом, а правоустанавливающим является приказ (распоряжение) о предоставлении лицензии. Следовательно, лицензия не является ненормативным правовым актом и прокурор не вправе предъявить в арбитражный суд требование о признании ее недействительной. Ненормативным правовым актом является приказ (распоряжение) о предоставлении лицензии, требование о признании недействительным которого может быть заявлено прокурором в арбитражный суд согласно части 1 статьи 52 АПК РФ.

В тех случаях, когда в соответствии со специальными правовыми нормами лицензия является правоустанавливающим документом, она отвечает признакам ненормативного правового акта, и требование о ее признании недействительной может быть заявлено прокурором в арбитражный суд согласно части 1 статьи 52 АПК РФ (пункт 4.4 Рекомендаций Научно-консультативного совета при ФАС Северо-Кавказского округа от 01.06.2012).

4. Вправе ли прокурор, возбудивший своим постановлением дело об административном правонарушении, предусмотренном статьей 14.31 - 14.33 КоАП РФ, при наличии соответствующего решения антимонопольного органа, установившего факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации, обратиться непосредственно в арбитражный суд с заявлением о привлечении лица, совершившего правонарушение, к административной ответственности?

Прокурор вправе обращаться непосредственно в арбитражный суд с таким требованием (пункт 10 Рекомендаций Научно-консультативного совета при ФАС Волго-Вятского округа от 27.10.2011 о практике применения законодательства об административных правонарушениях).

5. Каким образом следует поступать с заявлением прокурора о привлечении лица к административной ответственности за совершение правонарушения, которое одновременно названо в части 2 и абзаце третьем части 3 статьи 23.1 КоАП РФ?

При поступлении заявления прокурора о привлечении юридического лица или индивидуального предпринимателя к административной ответственности за правонарушение, предусмотренное одновременно в части и абзаце третьем части 3 статьи 23.1 КоАП РФ, суд выносит определение о возвращении заявления применительно к пункту 1 части 1 статьи 129 АПК РФ (пункт 5 Рекомендаций Научно-консультативного совета при ФАС Волго-Вятского округа от 08.10.2009 о практике применения законодательства об административных правонарушениях).

6. Является ли постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении, вынесенное на основании проведенной им прокурорской проверки, в ходе которой не было составлено никаких процессуальных документов, и при отсутствии иных материалов (актов проверки, объяснений, протоколов осмотра и т.п.), подтверждающих факт совершения данного административного правонарушения, достаточным доказательством по делу об этом правонарушении? Имеются ли в этом случае у суда основания для отмены постановления административного органа о назначении лицу административного наказания, вынесенного только на основании постановления прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении?

В соответствии со статьей 26.2 КоАП РФ постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении является одним из доказательств по делу об административном правонарушении. Если суд установит, что постановление прокурора содержит достаточные данные, свидетельствующие о наличии события административного правонарушения, виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, то у суда отсутствуют основания для отмены постановления о привлечении к административной ответственности (пункт 6 Рекомендаций Научно-консультативного совета при ФАС Волго-Вятского округа от 08.10.2009 о практике применения законодательства об административных правонарушениях).

7. Вправе ли органы прокуратуры при осуществлении прокурорского надзора привлекать для проведения проверок иные контролирующие органы?

Органы прокуратуры вправе привлекать для проведения проверок иные контролирующие органы (пункт 33 Рекомендаций Научноконсультативного совета при Федеральном арбитражном суде ВолгоВятского округа от 08.10.2009 о практике применения законодательства об административных правонарушениях).

8. Подлежит ли привлечению к участию в деле по заявлению прокурора об оспаривании постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении лицо, в отношении которого производство по делу прекращено?

Поскольку результаты рассмотрения арбитражным судом заявления прокурора о признании незаконным и отмене постановления административного органа о прекращении производства по делу об административном правонарушении непосредственно затрагивают интересы лица, в отношении которого было прекращено административное производство, это лицо следует привлекать к участию в деле об оспаривании решения административного органа. Такое лицо пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности в соответствии с частью 2 статьи АПК РФ (пункт 22 Рекомендаций Научно-консультативных советов при ФАС Западно-Сибирского округа и ФАС Уральского округа от 9Обязательно ли привлечение прокурора административным органом при рассмотрении материалов о привлечении к административной ответственности? Является ли непривлечение прокурора существенным процессуальным нарушением, влекущим признание незаконным постановления о привлечении к административной ответственности?

Прокурор вправе указать административному органу о своем намерении участвовать при рассмотрении материалов об административных правонарушениях. Поскольку КоАП РФ не предусмотрено в качестве безусловного основания для отмены постановления, принятого уполномоченным административным органом, производство по которому возбуждено прокурором, неизвещение прокурора о времени и месте рассмотрения административного материала не может являться существенным процессуальным нарушением, влекущим признание незаконным постановления о привлечении к административной ответственности (пункт 6 Рекомендаций Научно-консультативного совета при ФАС Северо-Кавказского округа от 28.10.2011).

10. Может ли помощник прокурора возбуждать дело об административном правонарушении?

В пункте 2 статьи 22 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» указано, что производство об административном правонарушении возбуждает прокурор или его заместители.

Возможность возбуждения таких дел помощником прокурора данная статья не предусматривает (пункт 14 Рекомендаций Научно-консультативного совета при ФАС Волго-Вятского округа от 30.05.2013 о практике применения законодательства об административных правонарушениях).

11. Распространяется ли установленный частью 4 статьи 198 АПК РФ срок на лиц, указанных в статье 52, 53 АПК РФ, в том числе на прокурора?

Предусмотренный частью 4 статьи 198 АПК РФ срок распространяется на всех лиц, указанных в частях 1, 2 статьи 198 АПК РФ (пункт 21 Рекомендаций Научно-консультативного совета при ФАС Уральского округа от 20.05.2005 № 1 по вопросам применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

III. Проблемные вопросы, возникающие при рассмотрении споров с 1. Не нарушаются ли права субъектов спорных правоотношений правом прокурора на подачу в суд иска в защиту чужих интересов?

Конституционный Суд РФ несколько раз высказывал свою позицию относительно конституционности положений части 1 статьи 52 АПК РФ.

Право прокурора на подачу заявлений в суд в защиту нарушенных прав иных лиц не исключает возможности реализации гражданами и их объединениями конституционного права на защиту прав и свобод путем самостоятельного обращения в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов и, следовательно, не может рассматриваться как нарушающее конституционные права заявителя (Определение КС РФ от 18.11.2004 № 367-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «Владимир и Ольга» на нарушение конституционных прав и свобод частью 1 статьи 52 и частью 4 статьи 198 АПК РФ).

2. В каких случаях прокурор обладает правом на вступление в начатый арбитражный процесс?

По делам, указанным с части 1 статьи 52 АПК РФ, прокурор вправе вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле, в целях обеспечения законности (пункт 10 приказа Генеральной прокуратуры РФ от 25.05.2012 № 223 «Об обеспечении участия прокурора в арбитражном процессе»).

3. Обязан ли прокурор при обращении в арбитражный суд соблюдать требования закона или договора о досудебном порядке разрешения спора?

При обращении в арбитражный суд по правилам части 1 статьи АПК РФ прокурор обязан соблюдать специальные требования арбитражного процессуального закона к форме и содержанию исковых и иных заявлений (пункт 9 постановления Пленума ВАС РФ от 23.03.2012 № «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе»).

Вместе с тем, поскольку прокурор подает заявление в арбитражный суд в защиту охраняемых законом публичных интересов, требование о претензионном или ином досудебном порядке разрешения спора, предусмотренные договором или законом, на прокурора не распространяются.

4. Необходимо ли арбитражному суду направлять копии судебных актов, принятых по заявлениям прокуроров городов и районов (их заместителей), в прокуратуру субъекта Российской Федерации?

Арбитражный суд вправе известить прокурора субъекта Российской Федерации о принятии к производству заявления прокурора города или района (их заместителей) для обеспечения участия прокурора в арбитражном процессе.

5. Вправе ли прокурор, участвующий в деле по заявлению другого прокурора, изменять основание и предмет заявления, изменять размер требований либо отказаться от заявления?

Правом на совершение перечисленных процессуальных действий обладает прокурор, предъявивший заявление. Прокурор, предъявивший заявление, может самостоятельно изменить основание и предмет заявления, изменить размер требований либо отказаться от заявления, либо в письменной форме предоставлять полномочия на их совершение прокурору, участвующему в деле (пункт 6 приказа Генеральной прокуратуры РФ от 25.05.2012 № 223 «Об обеспечении участия прокурора в арбитражном процессе»).

6. Кто из работников прокуратуры понимается под наименованием «прокурор», участвующий в арбитражном процессе?

В силу статьи 54 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» под наименованием «прокурор» понимаются: Генеральный прокурор Российской Федерации, его советники, старшие помощники, помощники и помощники по особым поручениям, заместители Генерального прокурора Российской Федерации, их помощники по особым поручениям, заместители, старшие помощники и помощники Главного военного прокурора, все нижестоящие прокуроры, их заместители, помощники прокуроров по особым поручениям, старшие помощники и помощники прокуроров, старшие прокуроры и прокуроры управлений и отделов, действующие в пределах своей компетенции (пункт 2 постановления Пленума ВАС РФ от 25.01.2013 № 12 «О внесении изменений и дополнений в постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 № 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе»).

7. Возможно ли предъявление прокурором требования без указания истца, в интересах которого оно заявлено?

Применительно к статье 125 АПК РФ прокурор в исковом или ином заявлении обязан обосновать наличие у него полномочий по обращению в арбитражный суд, а по делам, названным в абзацах втором и третьем части 1 статьи 52 АПК РФ, - указать публично-правовое образование, в интересах которого предъявляется иск, и уполномоченный орган, действующий от имени публично-правового образования. В случае несоблюдения этих требований арбитражный суд оставляет заявление без движения в соответствии со статьей 128 АПК РФ.

Уполномоченным органом публично-правового образования является орган, который от имени публично-правового образования приобретает и осуществляет права и обязанности в рамках его компетенции, установленной актами, определяющими статус данного органа.

Предъявляя иск о признании недействительной сделки или применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной лицами, названными в абзацах втором и третьем части 1 статьи 52 АПК РФ, прокурор обращается в арбитражный суд в интересах публично-правового образования. В связи с этим соответствующее публично-правовое образование, в интересах которого предъявлен иск, в лице уполномоченного органа подлежит извещению о принятии искового заявления прокурора к производству и возбуждении производства по делу. Такое публичноправовое образование в лице уполномоченного органа вправе вступить в дело в качестве истца.

8. Если прокурор «проиграл дело», с кого взыскиваются судебные расходы?

Если по результатам рассмотрения арбитражным судом заявления прокурора принято решение об отказе в удовлетворении требований прокурора, судебные расходы стороны, в пользу которой принят судебный акт, подлежат возмещению за счет казны Российской Федерации (часть статьи 110 АПК РФ).

9. Вправе ли прокурор обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным бездействия судебного пристава – исполнителя по исполнению исполнительного производства, при условии, что взыскатель как сторона исполнительного производства, имеет возможность обратиться в арбитражный суд в целях защиты своих прав?

На основании пункта 3 постановления Пленума ВАС РФ от 23.03. № 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе»

прокурор вправе обратиться с заявлением об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия.

Применительно к статье 125 АПК РФ прокурор в заявлении обязан обосновать наличие у него полномочий по обращению в арбитражный суд, а по делам, названным в абзацах втором и третьем части 1 статьи 52 АПК РФ, - указать публично-правовое образование, в интересах которого предъявляется иск, и уполномоченный орган, действующий от имени публично-правового образования (пункт 9 названного постановления).

Уполномоченным органом публично-правового образования является орган, который от имени публично-правового образования приобретает и осуществляет права и обязанности в рамках его компетенции, установленной актами, определяющими статус данного органы.

Требования прокурора заявлены в рамках надзора за исполнением судебным приставом-исполнителем требований Федерального закона «Об исполнительном производстве» при исполнении судебных решений.

Прокурор, контролируя исполнение решения суда о взыскании денежных средств и поступление их в бюджет, действует в интересах публичного образования (Определение ВАС РФ от 27.05.2013 № 6200/13).

10. Обязан ли прокурор при обращении в арбитражный суд с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим обосновывать нарушение публичного интереса?

При обращении в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта прокурор связан лишь правилами о подведомственности конкретного дела арбитражному суду. Нормативный правовой акт затрагивает интересы неопределённого круга лиц, публичный интерес при его оспаривании не подлежит сомнению.

11. Вправе ли прокурор при осуществлении надзора за исполнением законов проводить проверку лицензиата, если контроль за его деятельностью осуществляет специализированный государственный орган?

В силу статьи 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202- «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор в целях осуществления надзора за соблюдением требований федерального законодательства и на основании поступившей информации о фактах нарушения закона вправе проводить проверки.