«Чрезвычайное правовое регулирование: общетеоретическое исследование Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук ...»

В позитивном праве не только должно содержаться указание на право государственной власти выходить за пределы закона и прибегать к чрезвычайным мерам, но должны устанавливаться и четкие требования к основаниям, условиям, процедуре, срокам введения чрезвычайного положения, определяться полномочия чрезвычайных органов. В противном насильственными мерами, нарушением гражданских прав, установлением диктатуры.

Соотношение чрезвычайного правового регулирования с иными 1.3.

Категория «чрезвычайное правовое регулирование» для уточнения категориями, к которым следует отнести:

- чрезвычайный правовой режим;

регулирование;

- экстраординарное правовое регулирование;

- чрезвычайное законодательство;

- чрезвычайное право;

- осадное положение;

- военное положение;

- правовое регулирование в кризисных ситуациях.

положения неодинаково в мировой практике. Самым распространенным является понятие «чрезвычайного положения», подавляющее большинство стран мира использует данное наименование. Весьма широко используются иные термины для обозначения чрезвычайного положения. Так, П.А.

Смирнов приводит следующие наименования чрезвычайного положения, известные в зарубежной практике: осадное положение (Аргентина, Бразилия, Бельгия, Греция, Франция и др.), военное положение (Великобритания, Индия, Россия, Габон, Нидерланды и др.), состояние войны (Бельгия, Италия и др.), состояние высокой бдительности (Нидерланды), состояние общественной опасности (Италия), состояние напряженности (ФРГ), состояние обороны (Финляндия, ФРГ и др.), состояние готовности (Габон).

Сам автор придерживается широкого взгляда на чрезвычайный правовой экстраординарных правовых режимов1.

I. Термины «чрезвычайное правовое регулирование» и «чрезвычайный правовой режим» при внешнем сходстве имеют существенные различия.

Категория «чрезвычайное правовое регулирование» шире по содержанию категории «чрезвычайного правового режима». Чрезвычайный правовой режим является видовым понятием по отношению к чрезвычайному правовому регулированию как родовому понятию2. Чрезвычайное правовое регулирование охватывает и иные экстраординарные правовые режимы:

военное положение, специальные правовые режимы опасных объектов, правовой режим контртеррористической операции, осадное положение, положение обороны, институт федерального вмешательства и др. Во всех этих экстремальных ситуациях применяются чрезвычайные правовые средства и методы воздействия.

По-видимому прав Е.С. Калина, который отмечает два значения термина «чрезвычайный правовой режим». Ученый пишет: «Целесообразно различать, с одной стороны, понятие режима чрезвычайного положения в узком, специальном смысле – как разновидность экстраординарного режима, Смирнов А.П. Понятие чрезвычайного и военного положений в законодательстве России и зарубежных стран // Правоведение. – 2005. № 2. – С. 165.

Чрезвычайный правовой режим в России и за рубежом / Под ред. С.П. Щербы. – М.:

Юрлитинформ, 2006.

т.е. особого правового режима жизнедеятельности населения, осуществления функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления на территории, где возникла угроза безопасности и которая признана зоной чрезвычайной ситуации, зоной вооруженного конфликта, зоной военный действий, и, с другой стороны, понятие режима чрезвычайной совокупность правовых режимов, как экстраординарных, вступающих в действие при наступлении чрезвычайной ситуации, так и ординарных, действующих в обычной обстановке, но в связи с деятельностью, характеризующейся повышенным риском чрезвычайной ситуации. В состав такой совокупности правовых режимов, объединенных вокруг понятия и феномена чрезвычайной ситуации (как реальной, так и возможной), включаются режимы с различными носителями – территориальные режимы (например, военное положение, карантин и др.), объектовые режимы (например, режим объекта атомной энергетики), режимы обращения с предметами, представляющими повышенную общественную опасность (например, режимы отравляющих веществ, радиоактивных материалов и др.), функционально-деятельностные режимы (например, режим деятельности органов МЧС России, противопожарный режим и др.)»1.

Кроме того, чрезвычайное правовое регулирование характеризует процесс правового воздействия на кризисные общественные отношения, тогда как чрезвычайный правовой режим отражает юридическое положение субъектов и объектов, вовлеченных в чрезвычайную ситуацию. По сути дела чрезвычайный правовой режим показывает процесс чрезвычайного правового регулирования с точки зрения тех ограничений, которые претерпевают субъекты права, прежде всего, граждане и организации.

Калина Е.С. Административно-правовой режим чрезвычайной ситуации и категория безопасности в административном праве // Административное право и процесс. – 2011. № 12. – С. 34.

Такой взгляд на чрезвычайный правой режим имеет и юридическое выражение. В соответствии с ч. 1 ст. 1 ФКЗ «О чрезвычайном положении», под чрезвычайным положением понимается вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей1.

';

Самой распространенной точкой зрения на правовое регулирование в чрезвычайных ситуациях является та, согласно которой чрезвычайное правовое регулирование представляет собой специфический вид правового режима.

Следует сразу же оговориться, что категория «правовой режим» далеко исследователей, все основные подходы к понятию правового режима можно объединить в четыре группы.

определенного объекта, обеспеченный нормами права и совокупностью правовых средств2.

Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (в ред. 07.03.2005 г. № 1-ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 23. Ст. 2277.

Исаков В.Б. Механизм правового регулирования и правовые режимы // Проблемы теории государства и права. – М., 1987. – С. 258.

Такой подход широко распространен в науке и законодательстве, когда используются выражения «правовой режим недвижимости», «правовой режим земель», «правовой режим объекта атомной энергетики» и т.п.

Правовой режим как порядок регулирования, выраженный в комплексе правовых средств, которые характеризуют особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создают особую направленность правового регулирования1.

Правовой режим как результат правового регулирования, сложившийся правопорядок в результате применения особого набора правовых средств, обеспечивающий нормальное функционирование общественных отношений2.

Правовой режим понимается как «особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права»3.

По существу, последней позиции придерживается Г.С. Беляева, предлагая следующее определение правового режима: «это особый порядок правового регулирования общественных отношений, основанный на определенном сочетании правовых средств и способов правового регулирования, гарантий и принципов, создающий благоприятные (неблагоприятные) условия для удовлетворения интересов субъектов права и направленный на достижение оптимального социально-значимого результата»4.

Алексеев С.С. Общие дозволения и запреты в советском праве. – М., 1989. – С. 185.

Морозова Л.А. Конституционное регулирование в СССР. – М., 1985. – С. 123.

Матузов Н.И., Малько А.В. Правовые режимы: вопросы теории и практики // Правоведение. – 1996. № 1. – С. 17.

Беляева Г.С. Правовой режим в общетеоретическом измерении. – М.: Юрлитинформ, 2013. – С. 40.

При всем различии приведенных подходов, очевидно, что ими в той или иной мере отражаются различные аспекты правового режима. На наш взгляд, основными чертами правового режима являются:

- правовой режим предполагает создание определенного порядка, состояния в общественных отношениях;

- правовой режим вводит особый, отличающийся от обычного порядка, механизм правового регулирования определенной области общественных отношений в силу их особой значимости;

- правовой режим выражается в комплексе специфических правовых средств;

- правовой режим имеет правовое опосредование через нормы права;

- правовой режим влечет улучшение или ухудшение статуса субъектов права.

На наш взгляд, правильнее было бы выделять 2 аспекта в использовании термина правовой режим:

- динамический аспект, когда речь идет о процессе применения правового режима как совокупности правовых средств на общественные отношения;

- статический аспект, когда правовой режим обеспечивает достижение желаемого социального состояния, отражает наличный правопорядок.

классификации правовых режимов:

- в зависимости от сферы правового действия: частноправовые и публично-правовые1;

по предмету правового регулирования: конституционные, гражданско-правовые, административные и др.;

- по юридической природе: материальный и процессуальный;

- по содержанию: хозяйственный, валютный, таможенный и др.;

Беляева Г.С. Правовой режим в общетеоретическом измерении. – М.: Юрлитинформ, 2013. – С. 148-177.

- кругу лиц: режим вынужденных переселенцев, иностранцев, международных организаций и др.;

- по функциям права: режим особого регулирования и режим особой охраны;

- по форме выражения: законный или договорный;

- по уровню введения: федеральный, региональный, местный и локальный;

- по сфере использования – внутригосударственный и международные;

- по объекту охраны: правовой режим лесов, атмосферного воздуха, земель и т.п.1;

- по соотношению стимулов и ограничений в правовом регулировании выделяются стимулирующие (основанные на преимуществах) или ограничивающие правовые режимы2.

Следуя приведенным классификациям, чрезвычайный правовой режим можно отнести к категории публично-правовых, комплексных, внутригосударственных, ограничивающих режимов и режимов особой охраны. В юридической литературе бытует мнение, что чрезвычайный режим является административно-правовым режимом3. Однако, в силу широты предмета чрезвычайного права, универсальности чрезвычайных правовых средств, режим чрезвычайного положения следует отнести к комплексным правовым режимам.

Как ранее отмечалось, термин «чрезвычайный правовой режим»

используется в двух значениях:

Матузов Н.И., Малько А.В. Правовые режимы: вопросы теории и практики // Правоведение. – 1996. № 1. – С. 21.

Малько А.В., Родионов О.С. Правовые режимы в российском законодательстве // Журнал российского права. – 2001. № 9. – С. 19-22.

См.: Рушайло В. Б. Административно-правовые режимы. – М.: Щит-М, 2000.; Маилян С.С. Административно-правовые режимы в теории административного права // Черные дыры в российском законодательстве. – 2002. № 4. – С. 320-342.; Гущин В.В.

Чрезвычайное положение: административно-правовой аспект. – М.: ВНИИ МВД, 1996.

Во-первых, в узком смысле чрезвычайный режим – это режим, используемых в условиях социально-политических, природных или техногенных чрезвычайных ситуаций1.

Во-вторых, в широком смысле чрезвычайный правовой режим – обобщенная категория для совокупности экстраординарных правовых режимов2.

По нашему мнению, второй подход более обоснован, поскольку дает возможность синтетического, универсального охвата всех экстраординарных режимов правового регулирования. Общая концепция экстраординарных правовых режимов позволит системно обеспечивать правовое регулирование в экстремальных условиях, готовить как общие, так и частные рекомендации для совершенствования законодательства в сфере чрезвычайного правового регулирования.

следующем.

Целью применения чрезвычайного правового режима является обеспечение безопасности общества и государства, стабилизация ситуации в кризисных обстоятельствах;

Основанием – юридическим фактом – введения чрезвычайного правового режима является чрезвычайная (кризисная) ситуация.

В российском законодательстве до сих пор нет единого подхода к положении» и ФЗ «О защите населения от чрезвычайных ситуаций»

используют категорию «чрезвычайная ситуация» в узком смысле. В то же время, в ФКЗ «О чрезвычайном положении» используется и иное основание Григорьев В.Н. Правовой режим чрезвычайного положения // Правоведение. – 1991. № 2. – С. 87-91.

Конов В.А., Лебедь С.В. Международное право и режим чрезвычайного положения:

проблемы обеспечения прав человека в условиях внутренней напряженности. – М., 2003. – С. 7-8.

введения чрезвычайного положения – события социально-политического и криминогенного характера.

Кроме того, отдельное правовое регулирование осуществляется в отношении таких экстремальных обстоятельств как военные угрозы, акты терроризма, опасные объекты, зоны экологических бедствий и т.п.

Полагаем, что наиболее общей категорией можно считать понятие кризисной (экстраординарной или экстремальной) ситуации, которое охватывает все виды критических, непредвиденных, угрожающих безопасности общества обстоятельств.

К кризисным ситуациям можно отнести:

1) ситуации реальных и неизбежны военных угроз, являющиеся основанием для введения режима военного положения;

2) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера;

криминогенного характера;

4) ситуации, сложившиеся вследствие актов терроризма;

5) функционирование опасных для общества объектов, предметов, использование вредоносных растений и животных.

Такие авторы как И.Л. Петрухин, А.В. Грязнов предлагали провести дифференциацию правового регулирования в условиях природных, техногенных чрезвычайных ситуаций и ситуаций социальных конфликтов1.

По мнению И.Л. Петрухина, следует ввести режим «национального или регионального бедствия», обусловленного именно природными и специалистами, вряд ли можно провести строгое различие в правовом регулировании в этих двух ситуациях. Характер вводимых ограничений, Грязнов А.В. Концепция и конституционные основы института чрезвычайного положения // Государство и право. – 1994. № 6. – С. 42.

Петрухин И.Л. Правоохранительные органы в условиях социального бедствия, вызванного природными, техногенными и биологическими факторами // Право и чрезвычайные ситуации. – М., 1992. – С. 116-117.

приблизительно одинаковым.

разграничение этих двух ситуаций с точки зрения вводимых ограничений и использования вооруженных сил.

Режим чрезвычайного правового положения выражается в использовании следующей совокупности правовых средств:

- запретов;

- обязываний;

правоограничений (умаления прав, лимитах, приостановлении деятельности, цензах, мерах принуждения и изъятия и т.п.).

4. Режим чрезвычайного правового режима проявляется в сужении правового статуса граждан и организаций и расширении компетенции и дискреционных полномочий органов государственной власти и должностных лиц.

5. Режим чрезвычайного положения носит временный или, вернее, ситуативный характер.

Следует согласиться с позицией В.Б. Рушайло, который относит режим чрезвычайного положения к ситуативным режимам1. Действительно, режим чрезвычайного положения, хотя и может устанавливаться на время, зависит не от временного фактора, а от развития ситуации. Режим чрезвычайного положения может завершиться как до истечения срока, так и значительно позже. Так, в Северной Осетии и Ингушетии режим чрезвычайного положения продлялся в течение 2 лет. Потому, правильнее данный режим считать ситуативным и, возможно, отказаться от установления временных рамок чрезвычайного правового регулирования, привязав его действие к наличию (отсутствию) чрезвычайной ситуации.

Рушайло В.Б. К вопросу о теории административно-правового режима // Современное право. – 2003. № 8. – С. 22-26.

6. Режим чрезвычайного положения ограничен строгими локальными пределами.

7. Режим чрезвычайного положения носит крайне неблагоприятный правоограничениями, иногда достигающими максимального предела Чрезвычайный правовой режим классифицируется на следующее виды по основаниям, характеру ограничений, источникам регулирования, объектам охраны:

Чрезвычайный правовой режим в собственном смысле;

Режим контртеррористической операции;

Режим охраны различных особо опасных объектов, животных, растений (правовой режим атомной электростанции, карантин и т.п.).

контртерростической операции и чрезвычайным режимом, очевидно, что по своим характеристикам данный правовой режим связан с использованием чрезвычайного правового регулирования1:

предоставляются чрезвычайные полномочий существующим органам власти (руководителю контртеррористической операции);

террористическая угроза;

- данный режим является временным и прекращается после устранения террористической угрозы;

- при введении данного режима происходит ограничение прав и свобод граждан;

Федеральный закон «О противодействии терроризму» от 6 марта 2006 г. // Собрание законодательства РФ. 13.03.2006. № 11. Ст. 1146.

- широко используются меры принуждения, правоограничения, а также силовые механизмы обеспечения порядка с применением соответствующих сил и средств, вплоть до военной силы.

Так, ст. 11 ФЗ «О противодействии терроризму» предусматривает ряд ограничений правового статуса граждан и организаций, в том числе удаление физических лиц с отдельных участков местности, введение контроля телефонных переговоров и иной информации, приостановление оказания услуг связи и др., которые ведут к ограничению свободы передвижения, слова, права на неприкосновенность частной жизни и др.

контртеррористической операции могут вводиться по одним и тем же основаниям – террористические акты. Причем процедура введения режима контртеррористической операции значительно проще, чем введение режима чрезвычайного положения. Контртеррористическая операция может быть введена руководителем территориального органа ФСБ, тогда как чрезвычайное положение вводится Президентом РФ с последующим утверждением в Совете Федерации. Таким образом, возникает опасность контртеррористической операции. Такую угрозу необходимо устранить, подчинив ситуации террористической угрозы одному режиму. Более подходящим с точки зрения ограничения прав и свобод, процедуры и эффективности чрезвычайных мер является режим чрезвычайного положения.

Следует согласиться с позицией Д.К. Норова по этому вопросу, который пишет: «а не появилась ли опасность подмены правового режима чрезвычайного положения правовым режимом КТО, когда для их введения имеются одни и те же основания? Тем более что в п.3. ст. 12 ФЗ «О противодействии терроризму» закреплено, что, если для проведения КТО требуются значительные силы и средства и она охватывает территорию, на которой проживает значительное число людей, руководитель ФСБ России уведомляет о введение режима КТО и о территории, в пределах которой она проводится, Президента РФ, Председателя Правительства РФ, Председателя Совета Федерации, Председателя Государственной Думы Федерального Собрания, Генерального Прокурора РФ и при необходимости иных должностных лиц. С какой целью указанные лица уведомляются, в Законе не говорится. Думается, что этот пробел, в том числе в отношении значительного числа граждан и территории, должен быть ликвидирован путем указания конкретных мотивов уведомления и цифр. Представляется, что в таких случаях, очевидно, должен ставиться вопрос о возможности и целесообразности введения на данной территории чрезвычайного положения, а в ее границах и проведения КТО»1.

Более того, представляется справедливым предложение М.А. Громова о необходимости специального правового регулирования введения режима контртеррористической операции путем принятия особого Существующий закон о противодействии терроризму весьма абстрактно, нечетко и размыто определяет введение указанного режима. К тому же, закону неизвестны ситуации установления такого режима на всей территории Российской Федерации. Тем более, что в 2007 г. был фактически введен режим контртеррористической операции на всей территории Российской Федерации в связи с возникновение угрозы терроризма на транспорте Примечательно, что в российском праве проводится различие между режимом военного положения как своеобразного административноправового режима при наличии военных угроз и ситуацией военного времени3. Кстати, такое же разделение военного положения и состояния Норов Д.К. Соотношения содержания правовых режимов чрезвычайного положения и контртеррористической операции в Российской Федерации и Республике Таджикистан // Международное публичное и частное право. – 2011. № 1. – С. 38.

Громов М.А. Чрезвычайные правовые режимы в системе административно-правовых режимов // Российский следователь. – 2008. № 1. – С. 36-38.

Бондаренко Д. Режим военного положения как особый правовой режим и цели его введения // Закон и право. – 2004. № 3. – С. 35-37.

войны (военного времени) предусмотрено Малой Конституцией Польши 1992 г1.

По нашему мнению, существующее законодательство, позволяет считать военное время в качестве еще одного специфического вида чрезвычайного режима, при котором производится максимальное ограничение прав и свобод человека и гражданина, государство переходит с гражданского на военное управление, вводятся новые обязанности, запреты, ограничения, меры принуждения и ответственности2. В сущности, военное время регламентируется разрозненной массой нормативных правовых актов, военнослужащего» и др. Считаем необходимым предусмотреть в специальном законе возможность введения военного времени как правового режима с сопутствующими характеристиками: органами управления, порядком введения и отмены, ограничения прав и свобод, возлагаемых обязанностей, ответственности и т.п3.

Еще одним обсуждаемым в юридической литературе вопросом является проблема института федерального вмешательства (интервенции) как самостоятельного вида экстраординарных правовых режимов4. Так, М.С.

Басиев рассматривает федеральное вмешательство в качестве чрезвычайного механизма обеспечения конституционного правопорядка: «Федеральное вмешательство – это чрезвычайный механизм воздействия федеральных органов государственной власти на ситуацию в субъекте федерации в случае Трещетникова Н.Ю. Правовые институты чрезвычайного режима в Польше // Право и экономика. – 1997. № 3. – С. 44-49.

Федоров В.А. Правовой институт исключительного (военного) положения в Российской Федерации. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. – М., 2003.

Громов М.А. О понятии «чрезвычайные правовые режимы», их виды и характеризующие признаки // Черные дыры в российском законодательстве. – 2008. № 2. – С. 274-275.

Нерсисян Г.Н. Генезис института федеральной интервенции в дореволюционной России // Вестник Саратовской государственной академии права. – 2012. № 1. – С. 57-60.

ее отклонения от общегосударственного правопорядка, направленный на его восстановление»1.

Федеральное вмешательство в мировой практике используется, как правило, в двух основных случаях:

- нарушение субъектами федерации федерального законодательства, совершение органами власти и должностными лицами субъектов федерации правонарушений, требующих внешнего вмешательства и обеспечение восстановления единого правового поля2;

- сепаратизм, угроза территориальной целостности в конкретных субъектах Российской Федерации3.

Таким образом, федеральное вмешательство в виде, например, прямого президентского правления, лишь частично пересекается с режимом чрезвычайного положения, когда речь идет о попытках отделения субъекта федерации, массовых беспорядках, создании вооруженных формирований для борьбы за самостоятельность, когда для преодоления сложившейся ситуации необходимы со стороны центрального правительства чрезвычайные меры управления. Федеральное вмешательство протекает в рамках так называемой федеративной ответственности и может иметь различные основания4.

Примечательно, что фактически в России такой режим федерального вмешательства применялся в течение 1990-х гг., но без должной юридической опоры, когда в субъектах РФ, где были попытки сепаратизма, появились незаконные вооруженные формирования. Еще в 1995 г. судья Конституционного Суда РФ Н.В. Витрук обоснованно квалифицировал Басиев М.С. Институт федерального вмешательства как чрезвычайный механизм обеспечения конституционного правопорядка на территории федеративного государства.

– М., 2007. – С. 10.

Барциц И.Н. Институт федерального вмешательства: перечень мер // Субъекты Российской Федерации. – М., 2000. – С. 41-50.

Фарукшин А.М. Институт федерального вмешательства: к вопросу об определении исходного понятия // Вестник академии экономической безопасности МВД. – 2008. № 3. – С. 46-50.

Барциц И.Н. Федеративная ответственность. – М., 1999.

принимаемые Президентом и Правительством меры как особый правовой режим восстановления конституционной законности. В своем особом мнении судья отмечал: «Представитель Президента и Правительства, доказывая правовую невозможность введения Президентом чрезвычайного или положения, признавал, что вводимый правовой режим являлся особым, самостоятельным видом, который он квалифицировал как режим восстановления основ конституционного строя, конституционной законности и правопорядка на территории субъекта Российской Федерации. Нечто подобное имеет место в мировой практике в виде так называемого «федерального вторжения». Однако подобное «вторжение» федеральных властей не может быть произвольным, оно должно иметь соответствующую конституционно-правовую основу. Такой конституционно-правовой основы на момент издания рассматриваемых Указом Президента и Постановлений Правительства в Российской Федерации не было»1.

Анализ действующего законодательства позволяет выявить два важных момента:

во-первых, в российском праве до сих пор существует пробел относительно использования чрезвычайного режима в случае гражданской войны, попыток сепаратизма со стороны субъектов РФ, хотя такие попытки были и не исключены ситуации их возникновения в будущем;

Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 30 ноября 1994 г. № 2137 «О мерах по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской республики», Указа Президента РФ от 9 декабря 1994 г. 2166. «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирования на территории Чеченской республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», Постановление Правительства РФ от 9 декабря 1994 г. № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности РФ, законности, прав, свобод и разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента РФ от 2 ноября 1993 г. № 1832 «Об основных положениях военной доктрины РФ»//Собрание законодательства РФ. 17.08.1995. № 33. Ст. 3424.

во-вторых, для сохранения государственной целостности в таких случаях конституционное законодательство не позволяет использовать вооруженные силы, хотя они и использовались и используются на практике в борьбе с террористами, незаконными вооруженными формированиями.

По нашему мнению, данный пробел может быть устранен двумя способами:

- с помощью принятия специально закона о прямом президентском правлении в субъектах РФ, где возникла угроза сепаратизма и гражданской войны, дозволяющего в строгих юридических пределах использовать вооруженные силы для восстановления территориальной целостности и борьбы с вооруженными формированиями;

- путем внесений изменений в закон о чрезвычайном положении с введением в нем института прямого президентского правления.

Как совершенно справедливо указывает И.И. Барциц, несмотря на невозможность использования вооруженной силы по российским законам, «события последних лет привели к использованию вооруженных сил в качестве средства реализации мер федеральной принуждения. Введение войск и военное принуждение как инструмент восстановления стабильности государственного управления на территории субъекта РФ не должны быть категорически исключены из арсенала мер федеративной ответственности».

Он же отмечает, что в 2000 г. такой режим прямого президентского правления был введен в Чечне путем создания специальной администрации1.

В отечественном законодательстве четко не проведено различие между чрезвычайной ситуации. Режим чрезвычайной ситуации вводится в случае чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и, как определено в законе, не предполагает ограничения прав и свобод граждан. В ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций Барциц И.И. Институт федерального вмешательства: потребность в разработке и система мер // Государство и право. – 2001. № 5. – С. 21-30.

природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г. предусмотрены даже уровни реагирования на чрезвычайные ситуации:

- режим повседневной деятельности;

чрезвычайной ситуации;

- режим чрезвычайной ситуации при возникновении и ликвидации чрезвычайной ситуации.

Такой режим якобы влечет только изменение порядка деятельности и обязанностей органов и лиц, уполномоченных обеспечивать безопасность граждан, организаций, общества и государства.

Однако анализ вводимых мер демонстрирует, что фактически вводятся ограничения прав и свобод человека и гражданина, но без соблюдения необходимых процедур и условий, характерных для режима чрезвычайного положения. Например, руководитель мероприятий по ликвидации последствий чрезвычайной ситуации вправе ограничивать доступ граждан и организаций к опасным территориям, что является ограничением на свободу передвижения. Возможно прекращение деятельности предприятий, что влечет ограничение права на предпринимательскую деятельность.

Не возражая против таких ограничений в целях безопасности, все-таки ФЗ «О защите населения от чрезвычайных ситуаций» следует четко определить возможные ограничения и порядок их введения. Тем более, что введение режима чрезвычайной ситуации предоставлено широкому кругу субъектов в зависимости от характера ситуации – предприятиям, органам местного самоуправления, субъектам Российской Федерации.

В определенном смысле возникают противоречия между двумя этими режимами. Нет четкой основы для их разграничения. По существу режим чрезвычайной ситуации может подменять чрезвычайное положение, когда это может быть выгодно исполнительной власти, чтобы избежать сложную двусмысленная ситуация нуждается в исправлении.

Следует оговориться, что подобные положения о недопустимости ограничения прав и свобод человека и гражданина предусмотрены при введении уровней террористической угрозы Указом Президента РФ. В Указе Президента РФ «О порядке установления уровней террористической опасности, предусматривающих принятий дополнительных мер по обеспечению безопасности личности, общества и государства» определены три уровня террористической опасности:

информации о реальной возможности совершения террористического акта;

- высокий («желтый») – при наличии подтвержденной информации о реальной возможности совершения террористического акта;

- критический («красный») – при наличии информации о совершенном террористическом акте либо о совершении действий, создающих непосредственную угрозу террористического акта1.

При введении каждого из этих уровней террористической опасности применяются правоограничения, в том числе: усиление контроля на при досмотр граждан на транспорте, усиление контроля за регистрацией граждан по месту жительства и пребывания, усиление охраны определенных объектов, усиление контроля за перемещением транспортных средств и др.

Следует иметь ввиду, что при расширении компетенции властных органов одновременно сужаются юридические возможности иных субъектов права. Поэтому меры и ограничения, предусмотренные Указом Президента РФ, как и ФЗ «О противодействии терроризму», вводят ограничения в определения.

Наконец, из сферы правового регулирования практически выпало состояние угрозы для общественной безопасности. Действующее российское Указ Президента РФ «О порядке установления уровней террористической опасности, предусматривающих принятие дополнительных мер по обеспечению безопасности личности, общества и государства // Собрание законодательства РФ. 18.06.2012 г. № 25.

Ст. 3315.

чрезвычайное законодательство рассчитано на уже возникшую чрезвычайную ситуацию, а не на ее предотвращение. Исключение составляют уровни готовности и реагирования, предусмотренные ФЗ «О защите населения от чрезвычайных ситуаций» и Указом Президента РФ «Об уровнях контртеррористической опасности». Однако данные документы:

- во-первых, имеют узкую сферу регулирования, поскольку охватывают террористическую угрозу и угрозу чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера;

- во-вторых, в этих актах указано на то, что вводимые меры готовности органов власти к возможным угрозам не могут ограничивать права и свободы граждан.

В результате, указанные режимы деятельности вряд ли способны серьезно повлиять на упреждение чрезвычайных угроз для национальной безопасности. Следовательно, необходим специальный правовой режим на случай предотвращения наступления кризисных ситуаций.

В этом плане заслуживает поддержки предложение В.Ю. Ухова о необходимости специального правового регулирования так называемого «особого положения». Указанный автор пишет: «Особое положение – временный, правовой режим деятельности органов государственной власти, вводимый на определенной территории в целях принятия неотложных мер по недопущению возникновения чрезвычайных обстоятельств введения чрезвычайного положения, предусматривающий ограничение отдельных прав и свобод граждан, а также возложения на них дополнительных обязанностей. Данный режим должен предшествовать введению чрезвычайного положения и является более «мягким» по сравнению с ним»1.

Аналогичную позицию еще в 1992 г. высказывали Д.Н. Бахрах и С.Д.

Хазанов. По их мнению, для ряда ситуаций экстремального характера, хотя и Ухов М.Ю. Институт чрезвычайного положения в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. – Автореферат на соискание ученой степени доктора юридических наук. – М., 2007. – С. 17.

необходимы чрезвычайные меры, но не существует острой потребности в использовании режима чрезвычайного положения, это те случаи, когда ситуации требуют неотложных мер, но не являются критическими.

Естественно, что и вводимые правоограничения в таком особом режиме не являются такими же жесткими, как при установлении чрезвычайного положения. Д.Н. Бахрах и С.Д. Хазанов пишут: «чрезвычайные меры, составляющие содержание особого режима, отличаются от правового режима чрезвычайного положения, во-первых, порядком, установления – по решению местных органов государственной власти и управления, во-вторых, по степени жесткости, объему правоограничений и характеру изменения управляющей подсистемы»1.

неотложных и экстренных мер, не влекущих серьезного ограничения статуса личности. Примерами могут служить противопаводковые меры, противопожарные и т.п. Сложившаяся ситуация влечет за собой лишь использование дополнительных экстраординарных мер, но не происходит коренного изменения управления и вмешательства в права и свободы человека и гражданина2.

Очевидно, что необходимость в таком правовом режиме должна быть разрешена в законодательном порядке, позволяя применять государственной власти конкретные меры для преодоления кризисных ситуаций в экстренном порядке, не прибегая к более жестким правовым режимам.

экологического бедствия, а также режимы особо опасных объектов. Так, в ст.

57 ФЗ «Об охране окружающей среды» предусматривается возможность установления зоны чрезвычайной экологической ситуации для прекращения опасной для окружающей среды хозяйственной деятельности, которая Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д. Правовой режим чрезвычайного положения. – Екатеринбург, 1992. – С. 32.

Маясов Д.Ю. Институт чрезвычайного (особого) правового режима // Право и государство. – 2011. № 1. – С. 148-152.

вводится Указом Президента РФ1. Порядок установления такой ситуации определяется Приказом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ от 6 февраля 1995 г2.

Специфический режим правового регулирования имеют и объекты, которые создают потенциальную угрозу для безопасности общества и государства: объекты атомной энергетики, опасные производства (химическое, транспортная инфраструктура и т.п.). В законодательстве регламентируется порядок деятельности, охраны таких объектов и ликвидации последствий аварийных ситуаций3.

Деятельность государства и задачи права в сфере преодоления кризисных ситуаций, в целом, должны быть перенесены с ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на предупреждение, профилактику экстремальных ситуаций, особенно, в сферах, подконтрольных государству – в сфере возникновения кризисных ситуаций социального происхождения (межнациональные и межконфессиональные отношения, терроризм, военные угрозы, финансовый кризис и т.п.), а также техногенного характера, где многое зависит от соблюдения необходимых правил безопасности и проведения государственного надзора и контроля за опасными объектами и процессами. Сам законодатель исходит из первичности мероприятий по профилактике чрезвычайных ситуаций. В ряде нормативных правовых актов предупреждение кризисных ситуаций определено как принцип, цель, задача правового регулирования и деятельности государственных органов. Так, ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и …»

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. // Собрание законодательства РФ. 14.01.2002. № 2. Ст. 133.

Приказ Министерства окружающей среды и природных ресурсов РФ от 6 февраля г. «Об утверждении Временного порядка объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации // Документ опубликован не был.

См: Федеральный закон «О радиационной безопасности населения» от 9 января 1996 г. // Собрание законодательства РФ. 15.01.1996. № 3. Ст. 141.; Федеральный закон «О транспортной безопасности» от 9 февраля 2007 г. // Собрание законодательства РФ. 12.02.

2007. № 7. Ст. 837.; Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21 июля 1997 г. // Собрание законодательства РФ.

28.07.1997. № 30. Ст. 3588.

первостепенным принципом защиты населения от чрезвычайных ситуаций предусматривает их прогнозирование и предотвращение. Здесь особую роль играют воспитательные и идеологические меры по обучению населения навыкам, умениям и знаниям в сфере безопасности жизнедеятельности, а также подготовка граждан к действиям в условиях чрезвычайной ситуации.

Целиком и полностью на подготовке населения к жизнедеятельности в экстремальных ситуациях военного времени и природных или техногенных бедствий сконцентрирован ФЗ «О гражданской обороне».

Таким образом, чрезвычайный правовой режим представляет собой особый вид правовых режимов, который отличается:

-экстраординарностью;

- ситуативностью;

- правоограничительным характером (совокупностью применяемых запретов, обязываний, ограничений и т.п.);

- существенным сужением статуса граждан и организаций и расширением компетенции специальных органов власти.

К видам чрезвычайных правовых режимов в РФ следует отнести:

- чрезвычайный правовой режим;

- режим чрезвычайной ситуации;

- режим военного положения;

- режим военного времени;

- режим контртеррористической операции;

- режим особо опасных объектов.

К режимам, которые нуждаются в регламентации в отечественном законодательстве, нами отнесены режимы прямого президентского правления и особого положения.

Кроме того, чрезвычайный правовой режим можно рассматривать в качестве синонима чрезвычайного правового регулирования, что уже выше отмечалось в исследовании.

II. Термин «исключительное положение» скорее показывает основание для применения чрезвычайного правового регулирования – состояние угрозы для национальной безопасности. Исключительное положение – фактическая экстремальная ситуация, дающая государству право на введение чрезвычайных мер регулирования и управления.

Исключительное правовое регулирование пересекается по объему с чрезвычайным правовым регулированием. Можно сказать, что чрезвычайное правовое регулирование – один из видов исключительного правового регулирования, применяемого в кризисных ситуациях. Однако чрезвычайными средствами исключительное правовое регулирование не ограничивается1.

В целом, как справедливо утверждает С.Ю. Суменков «исключения в праве», как это ни парадоксально, весьма распространенное правовое явление. Исключения из общих юридических правил – не редкость. Ученый, обосновывая необходимость исключений в праве, замечает: «наличие исключений в социальной сфере обусловлено несколькими тесно взаимосвязанными между собой факторами. Во-первых, объективной невозможностью управления обществом на основе абсолютно единых для всех его членов правил, имеющих в своей доминанте ограничивающий характер. Во-вторых, как следствие, необходимостью применения управленческих методов, учитывающих неповторимые личностные цели и потребности (естественно в рамках общественных), отражающих групповые и индивидуальные интересы и допускающие отступления от общих правил»2.

Чрезвычайные правовые средства – юридические исключения в особых обстоятельствах – ситуациях угроз для безопасности общества и государства.

Алешин В.В. Правовые основы использования исключительных правовых режимов в обеспечении безопасности Российской Федерации // Черные дыры в российском законодательстве. – 2006. № 2. – С. 201-213.

Суменков С.Ю. Исключения в праве: теоретические основы, юридическая оценка, системный анализ. – Саратов: Изд-во ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия», 2012. – С. 82.

Поэтому чрезвычайное правовое регулирование можно определить через исключительные правовые средства и считать данные термины как синонимичные, памятуя о том, что исключительные правовые меры являются более широкой категорией.

«экстраординарное правовое регулирование» можно использовать как взаимозаменяемые.

В буквальном смысле слова «чрезвычайный» и «экстраординарный»

означают «выходящие за обычный порядок, сверхъестественные». Однако экстраординарное правовое регулирование в широком смысле схоже с исключительным правовым регулирование и охватывает все нетипичные, редкие, необычные правовые ситуации, а не только ситуации угроз для общества и государства. К примеру, экстраординарные правовые средства могут применяться для поддержки сельского хозяйства в условиях мирового продовольственного кризиса (дополнительные дотации или снижение налогового бремени).

IV. Чрезвычайное законодательство – составная часть механизма правового регулирования, юридическая основа для деятельности государства в чрезвычайных обстоятельствах. Помимо чрезвычайного законодательства в механизм чрезвычайного правового регулирования входят специфические юридические факты (чрезвычайные ситуации), особые чрезвычайные правоотношения и акты реализации чрезвычайного законодательства.

Под чрезвычайным законодательством А.В. Мелехин понимает «разрабатываемую на основе базовых положений федерального законодательства Российской Федерации обязательную совокупность нормативных правовых актов, обладающих системным характером и вступающих в действие при необходимости предотвращения или ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций»1.

Чрезвычайное законодательство в большинстве стран мира представляет стройную и разветвленную систему нормативных правовых актов разной юридической силы и предназначения. В Федеративной Республике Германии чрезвычайное законодательство включает множество различных документов. Как верно замечают специалисты, при такой логичной и подробной системе чрезвычайного законодательства в ФРГ не было ни единого случая за последние 50 лет применения данного законодательства. Иная ситуация в России. За последние 20 лет в стране неоднократно объявлялся чрезвычайный режим в отсутствие четкой и стройной законодательной основы, что напрямую влияет на качество и эффективность чрезвычайных мер.

Наконец, чрезвычайное законодательство или чрезвычайный закон можно понимать как тот нормативный правовой акт, который, вследствие экстремальных обстоятельств, вводит экстраординарные меры правового регулирования. Именно в таком значении приводится термин «чрезвычайный закон» в юридическом словаре под редакцией А.Я. Сухарева. В словаре отмечается, что чрезвычайный закон – «закон, принимаемый парламентом, как правило, в порядке той же законодательной процедуры, что и обычные законы (иногда требуется квалифицированное большинство), но обладающий большей юридической силой, чем иные законы, включая конституции.

Чрезвычайный закон содержит положения, которые могут противоречить любым законодательным нормам, в т.ч. и конституционным, изменять или приостанавливать их действие. Принятие чрезвычайных законов является Мелехин А.В. Чрезвычайное законодательство Российской Федерации. – М.: ВНИИ МВД России, 2002. – С. 42.

прерогативой органов представительной власти. Конституционной практике России чрезвычайные законы не известны»1.

V. Чрезвычайное право, в отличие от чрезвычайного законодательства, входит не в систему законодательства, а в систему права, образуя весьма специфический правовой институт.

Чрезвычайное право можно определить как совокупность правовых норм, определяющих полномочия органов государственной власти в чрезвычайных условиях и устанавливающих ограничения прав граждан и организаций.

Следует согласиться с мнением Д.К. Норова, который разграничивает понятия института чрезвычайного положения и режим чрезвычайного положения. Исследователь пишет: «представляется, что институт чрезвычайного положения – это система правовых норм, которая регулирует основания и порядок его введения, сам правовой режим чрезвычайного положения, совокупность мер и временных ограничений, применяемых при введении чрезвычайного положения, силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения, органы управления, в том числе органы особого управления территорией чрезвычайного положения. Следовательно, правовой режим чрезвычайного положения по своей сущности является лишь составной частью института чрезвычайного положения, представляющей совокупность мер и временных ограничений прав и свобод граждан, применяемых как крайняя мера для обеспечения конституционных прав и свобод граждан и защиты конституционного строя…»2.

Как и чрезвычайное законодательство, чрезвычайное право является структурной единицей механизма чрезвычайного правового регулирования, Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева. – М.: ИНФРА-М, 2008. – С.

828-829.

Норов Д.К. Соотношения содержания правовых режимов чрезвычайного положения и контртеррористической операции в Российской Федерации и Республике Таджикистан // Международное публичное и частное право. – 2011. № 1. – С. 37.

начальным элементом в процессе правового регулирования в экстремальных условиях.

Вместе с тем, чрезвычайное право и чрезвычайное законодательство необходимо разграничивать, поскольку, с точки зрения содержания, они могут не совпадать. Так, в систему чрезвычайного законодательство входит Конституция Российской Федерации 1993 г. Однако не весь конституционный текст является актом чрезвычайного законодательства, а лишь ряд принципиальных положений. В Гражданском Кодексе Российской Федерации содержатся нормы об изъятии имущества для преодоления чрезвычайных обстоятельств, что не превращает сам ГК в акт чрезвычайного законодательства, но показывает наличие целостной системы чрезвычайного права, рассредоточенной в различных нормативных правовых актах.

Институт чрезвычайного права позволяет создать в системе законодательства стройную и единую группу норм права, регламентирующих общественные отношения в чрезвычайных ситуациях. Очевидно, что чрезвычайное право не имеет единого акта, выражающего всю его полноту, а значит поставить знак равенства между чрезвычайным правом и чрезвычайным законодательством невозможно.

Кроме того, определение юридической природы чрезвычайного права (предмета, метода, принципов) позволяет идентифицировать те или иные нормы как нормы чрезвычайного права и правильно квалифицировать возникающие общественные отношения в правоприменительной практике.

Определение отношений как чрезвычайных и выбор соответствующих норм чрезвычайного права обеспечивает эффективное и адекватное общественным отношениям правовое регулирование.

Наконец, разграничение чрезвычайного права и чрезвычайного законодательства вытекает из концепции различения системы права (нормы права, институты права, отрасли права) и системы законодательства (совокупность нормативных правовых актов), которые не совпадают друг с другом и соотносятся как содержание и форма1. Концепция системы чрезвычайного права как объективной и логически непротиворечивой системы норм права может использоваться законодателем для построения адекватной общественным отношениям и логичной системы чрезвычайного законодательства.

При этом чрезвычайное право, как было отмечено выше, можно рассматривать в качестве одной из ипостасей чрезвычайного правового регулирования, т.е. считать синонимом чрезвычайного правового регулирования. Подробнее о природе чрезвычайного права будет сказано ниже.

VI. Осадное положение в зарубежных странах, как правило, отождествляется с режимом чрезвычайного положения. Термин «осадное положение» имеет французское происхождение, которое впоследствии широко распространилось в других правовых системах.

Российскому праву категория «осадное положение» неизвестна.

Аналогом осадного положения является чрезвычайное положение.

Соответственно осадное положение в соотношении с чрезвычайным правовым регулированием является лишь разновидностью экстраординарных режимов и отражает правовое положение граждан и организаций, органов государственной власти и органов местного самоуправления в условиях внутренних общественных волнений и смут.

В испанской правовой системе различаются три вида исключительных правовых режимов в зависимости от характера угрозы для национальной безопасности:

- состояние угрозы;

- чрезвычайное положение;

- осадное положение.

Поленина С.В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России // Государство и право. – 1999. № 9. – С. 5.; Насыров Р.В. Человек как самоценность: О формулировке ст. 2 Конституции РФ 1993 г. – Барнаул: Изд-во Алт. унта, 2008. – С 45.

Соответственно во всех этих случаях различаются порядок, сроки и характер вводимых мер при чрезвычайном правовом регулировании. В ст.116.1. Конституции Испании устанавливается, что состояние угрозы объявляется декретом Правительства на срок до 15 дней. Только с согласия Конгресса депутатов срок введения состояния угрозы может быть продлен.

Чрезвычайное положение вводится Правительством с предварительного согласия Конгресса депутатов, причем срок введения чрезвычайного положения не может превышать 30 дней. Наконец, осадное положение вводится абсолютным большинством голосов депутатов Конгресса исключительно по предложению Правительства1.

VII. Военное положение в российском законодательстве разводится с чрезвычайным положением и представляет правовой режим в случае военной агрессии или угрозы военной агрессии в отношении Российской Федерации.

Однако, как и чрезвычайный, военный режим является экстремальным правовым режимом, который имеет немало сходств в юридическом плане2. И в том, и в другом случае, широко используется чрезвычайное правовое регулирование. Различия заключаются лишь в основаниях, статусе органов государственной власти и граждан, целях правового регулирования.

Следует обратить внимание на генезис чрезвычайного (осадного) положения. В XVIII – XIX вв. осадное положение выступало разновидностью военного положения, применяемого в состоянии внутренних беспорядков и отсутствия войны. Неслучайно в юриспруденции осадное положение называлось фиктивным военным временем, когда для подавления бунтов и мятежей внутри страны использовались вооруженные силы, а власть от гражданских властей переходила к военным органам управления и чрезвычайным органам с военно-полицейскими функциями.

Конституции зарубежных государств / Составитель В.В. Маклаков. – М.: Издательство «БЕК», 2001. – С. 196.

Глушаченко С.Б., Померлян А.Н. Специфика режима военного положения в современной России // Военно-юридический журнал. – 2008. № 6. – С. 3-5.

По нашему мнению, военное положение можно рассматривать как один из видов исключительных правовых режимов. По всем своим признакам военное положение является чрезвычайным, неординарным режимом. Расширяется компетенция государства, ограничиваются права и свободы граждан, ограничивается или приостанавливается действие обычного законодательства, появляются чрезвычайные органы и т.п.

Так, А.А. Фомин включает режим военного положения наряду с чрезвычайными правовыми режимами вследствие социальных или природных, техногенных бедствий в содержание исключительных (чрезвычайных режимов). По его мнению, можно различать три подсистемы чрезвычайного положения в соответствии с основаниями, методами и способами правового регулирования в указанных выше обстоятельствах1.

Я.М. Магазинер осадное и военное положение относил к разновидностям исключительного положения и называл осадное положение фиктивным военным положением на случай внутренних смут.

VIII. Правовое регулирование в кризисных ситуациях зачастую сводят к экстраординарным законодательным мерам в условиях экономического кризиса.

За рубежом «управление кризисными ситуациями» понимается как общая интегрированная деятельность государства по предупреждению, преодолению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций различного происхождения – природного, техногенного или социального. И по семантическому смыслу кризисные ситуации являются весьма общим понятием и охватывают любые экстремальные ситуации, и не только в экономике.

Есть все основания рассматривать термины «чрезвычайное правовое регулирование» и «правовое регулирование в кризисных ситуациях» как Фомин А.А. Чрезвычайное законодательство в российском государстве: теоретикоправовое исследование. Автореферат на соискание ученой степени кандидата юридических наук. – Саратов, 2011. – С. 7.

синонимичные и взаимозаменяемые, также как и сходный с ними термин «экстраординарное правовое регулирование».

Как синонимы данные термины используют А.П. Коротков и Ю.Ю.

Соковых: «Под кризисами или кризисными ситуациями мы подразумеваем конституционного строя государства, жизни и безопасности его граждан, нормальной деятельности государственных и общественных институтов и требующие принятия от общества и государства энергичных и экстренных, чрезвычайных организационно-правовых мер по их устранению. Элементами кризисных ситуаций являются: наличие угрозы (внутренней или внешней, реальной, потенциальной или неизбежной), круг объектов, находящихся в опасности (жизнь и здоровье людей, их права и свободы, материальные и духовные ценности общества, конституционный строй, суверенитет, территориальная целостность государства), необходимость дополнительных мер (средств, усилий) для предотвращения или уменьшения опасности охраняемым объектам»1.

В качестве подтверждения можно указать на то, что в структуре Министерства по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций существуют подразделения, которые уполномочены на действия в условиях кризисных ситуаций (например, кризисные центры). В основном такие психологическую помощь лицам, оказавшимся жертвами кризисных ситуаций. Так, Указом Президента РФ от 23 октября 2008 г. «О федеральном государственном учреждении «Национальный центр управления в кризисных ситуациях» и распоряжением Правительства от 27 января 2009 г. был создан Национальный центр управления в кризисных ситуациях.

Коротков А.П., Соковых Ю.Ю. Правовые средства управления кризисными ситуациями:

сравнительный анализ международно-правового и внутригосударственного регулирования // Государство и право. – 1997. № 10. – С. 66.

В распоряжении Правительства говорится о том, что функциями такого центра являются обеспечение функционирования органов управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны, управление их силами и средствами, а также организация своевременного информирования и оповещения населения об угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций, в том числе в местах массового пребывания людей.

законодательном уровне понимаются как идентичные категории.

Подводя итоги сопоставления чрезвычайного правового регулирования с иными близкими категориями, можно сказать, что чрезвычайное правовое регулирование является родовым понятием для таких терминов как осадное положение, военное положение, чрезвычайное положение в узком смысле. В содержательном плане нет оснований для разграничения чрезвычайного правового регулирования, экстраординарного правового регулирования, правового регулирования в кризисных ситуациях. Чрезвычайное законодательство же является системой нормативных правовых актов, регламентирующих основания, порядок введения, продления и отмены чрезвычайного правового режима. В свою очередь, чрезвычайное право – институт права, регулирующий порядок использования чрезвычайных правовых средств.

Чрезвычайное право как особый комплексный правовой институт 1.4.

Статус и место чрезвычайного права в системе российского права практически не выступали предметом серьезных научных исследований.

административного права1. Общим место является точка зрения, согласно которой режим чрезвычайного положения относится к административноправовым режимам2. Соответственно, можно сделать вывод, что отраслевая административным правом. Вместе с тем ранее ученых не интересовал вопрос о предмете, функциях, методах и особенностях чрезвычайного права.

Небесспорно отнесение чрезвычайного права и к отрасли административного права.

Говоря о предмете чрезвычайного права, следует иметь ввиду неоднородность тех отношений, которые регулируются нормами чрезвычайного права.

Во-первых, в круг регулируемых чрезвычайным правом отношений входят отношения, возникающие по поводу введения, продления и отмены режима чрезвычайного положения и иных экстраординарных правовых режимов. В силу особого значения этих отношений, они относятся к предмету конституционного права.

отношения, которые складываются в условиях чрезвычайной ситуации и имеют патологический, нестабильный и кризисный характер.

Наряду с этими отношениями в ситуации чрезвычайного положения общественные отношения, не изменившиеся в чрезвычайной ситуации. Эти отношения по-прежнему регулируются нормами тех отраслей права, в предмет которых они входили до возникновения чрезвычайной ситуации.

Чрезвычайное право, как правило, не может, да и неспособно подменить ординарное правовое регулирование. Чрезвычайное право создает лишь См: Янгол Н.Г. Чрезвычайное законодательство и исключительные правовые режимы:

история и современность. – СПб., 2000.

Громов М.А. Чрезвычайные правовые режимы как подсистема административноправовых режимов // Черные дыры в российском законодательстве. – 2008. № 1. – С. 408изъятия из ординарного, обычного права, но не замещает нормальный правовой порядок. Так, при чрезвычайном правовом регулировании редко затрагиваются отношения в сфере частного права – семейного, гражданского и трудового права.

Можно сказать, что одновременно сосуществуют два вида правового регулирования – ординарное и экстраординарное, которое корректирует и изменяет отдельные институты ординарного права. Н.Г. Янгол так определяет предметные границы института чрезвычайного положения:

«Государственно-правовой институт чрезвычайного положения представляет собой систему согласованных правовых норм (элементов правового института), определяющих:

- основания для введения режима чрезвычайного положения;

- государственный орган (или органы), уполномоченный вводить чрезвычайное положение;

- порядок его введения;

- временные и пространственные границы действия;

- особый режим деятельности государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций, допускающих ограничения прав и свобод граждан и прав юридических лиц и возложение на них дополнительных обязанностей;

- временные изменения в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации;

- регулирующие другие изменения в системе общественных отношений в период чрезвычайного положения»1.

Итак, в предмет чрезвычайного права входят следующие общественные отношения:

Янгол Н.Г. Чрезвычайное законодательство и исключительные правовые режимы:

история и современность. – СПб., 2000. – С. 117.

- отношения между высшими органами государственной власти по поводу введения, продления и отмены чрезвычайного положения и иных исключительных правовых режимов;

- отношения, возникающие в условиях чрезвычайного положения и нуждающиеся в государственном контроле, охране и нормализации.

К особенностям чрезвычайного права как института права можно отнести следующие.

1. Комплексный, межотраслевой характер чрезвычайного права: оно включает нормы различных отраслей российского права, в большей степени административного и конституционного права.

2. По своему характеру чрезвычайное право – публично-правовой чрезвычайных и иных кризисных ситуаций.

3. Среди методов в чрезвычайном праве превалирует императивные начала, а среди способов правового регулирования – запреты, обязывания, правоограничения.

В целом чрезвычайное право характеризуется использованием специфических публично-правовых средств регулирования:

- юридические факты особого рода (события и действия, имеющие экстраординарный характер и угрожающие безопасности общества);

- использование активных обязываний и запретов в тех отношениях, в которых ранее применялись дозволения (запрет на проведение публичных манифестаций, ограничение на проведение выборов и референдума);

передвижения, ограничение права собственности и свободы экономической деятельности);

- регулирование чрезвычайных отношений на основе индивидуальных властных актов специальных чрезвычайных органов управления (комендантов и др.);

- отказ от диспозитивности, свободы в установлении прав и обязанностей по усмотрению субъектов права (мобилизация населения, привлечение граждан и организация к общественным работам и т.п.);

- применение дискреции как полномочия государства на регулирование чрезвычайных отношений, прямо непредусмотренных в нормах права.

Чрезвычайное право в обычных условиях находится в «спящем состоянии» и не применяется.

Чрезвычайное право влечет за собой кардинальное изменение порядка правового регулирования, перенастраивает правовую систему на преодоление чрезвычайной ситуации путем выхода за пределы, установленные законом для деятельности государства в нормальных условиях. С одной стороны, претерпевает изменение механизм правового регулирования: дозволения уступают место обязываниям и запретам, сужается сфера дозволенного поведения, диспозитивность уступает императивному, централизованному правовому регулированию, расширяется сфера индивидуального правового регулирования. С другой стороны, широко используются дискреционные полномочия органов государственной власти по урегулированию новых, ранее не существовавших общественных отношений. В содержательном, сущностном плане правовое регулирование может полностью изменить привычный, нормальный порядок (частноправовой) регулирования на экстраординарный (публично-правовой) порядок правового регулирования.

легализованное правонарушение, т.е. оно позволяет нарушить установленные нормы для обычного времени.

чрезвычайными органами при участии специальных государственных институтов.

Говоря о чрезвычайном праве, необходимо различать две подсистемы в системе чрезвычайных правовых норм. Первая часть юридических норм создается заблаговременно, до наступления кризиса и касается порядка перехода к чрезвычайному правовому регулированию. Так, Федеральные Конституционные законы о чрезвычайном и военном положениях являются классическими примерами актов, которые содержат такие первичные организационной основы перехода на экстраординарное правовое регулирование, чрезвычайные отношения такие юридические нормы не регулируют.

Вторая группа юридических норм появляется уже в условиях критической обстановки и направлена на регулирование конкретных заблаговременно существо таких норм права предусмотреть практически невозможно. Чаще всего вместо нормативного регулирования происходит индивидуальное и казуальное правовое регулирование кризисных отношений, что лишь отчасти оправдано с точки зрения нестандартности и индивидуальности возникающих случаев. Но, с другой стороны, именно регулирование на основе индивидуальных властных велений и угрожает регулирование должно в максимальной степени опираться на общие нормы права.

В определенном смысле именно вторичные юридические нормы и чрезвычайных обстоятельств. Оно спонтанно, стихийно, иногда хаотично и непредсказуемо, поскольку зависит от степени беспорядка в общественных отношениях.

Тем не менее, первичные нормы права, затрагивающее порядок введения чрезвычайного и иных исключительных правовых режимов, по нашему мнению, входят в чрезвычайное право по той причине, что в См: Лобзинев В.В. Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении»:

Комментарий. – М.: Спарк, 2003.

нормальных условиях они находятся в «спящем состоянии» и не действуют, а вступают в силу при наличии кризисной, чрезвычайной ситуации. Помимо прочего, данные нормы права отличаются использованием чрезвычайных правовых средств (введение правоограничений, переход от диспозитивных начал к императивным в процессе правового регулирования и т.п.). Акты чрезвычайного законодательства предусматривают те полномочия и создание тех органов государственной власти, которые могут быть использованы только в чрезвычайной ситуации. Наконец, цели таких норм права, наличие обособленных нормативных правовых актов позволяют относить их к особому правовому институту – чрезвычайному праву1.

С точки зрения правовой природы, отнесение чрезвычайного права к институтам административного права оправдано только в плане используемых методов и способов правового регулирования. В целом, очевидно, что институт чрезвычайного права носит комплексный характер, включает нормы различных отраслей российского права и может, в зависимости от ситуации, касаться практически всех отношений, входящих в предмет правового регулирования2. В силу этого, чрезвычайное право имеет не просто межотраслевой характер, но и общеправовое, универсальное для всей системы права значение. Ко всему прочему проблема места чрезвычайного права еще осложняется дискуссионностью и нерешенностью вопроса о структуре российского права, сущности и видах правовых институтов3.

В силу общеправового значения чрезвычайного права традиционная концепция комплексных институтов права вряд ли к нему применима4. Так, Чрезвычайное законодательство ФРГ. – М., 1968.

См: Баранов В.М., Поленина С.В. Система права, система законодательства и правовая система. – Н.Новгород, 2000.

См: Байтин М.И., Петров Д.Е. Система права: к продолжению дискуссии // Государство и право. – 2003. N 1.

См: Алексеев С.С. Структура советского права. – М., 1975.

«комплексный (смешанный) правовой институт представляет собой составную часть данной отрасли права, которая содержит в себе отдельные элементы метода правового регулирования иной отрасли права. Это – институт права, ибо данная совокупность норм права является неотъемлемой частью определенной отрасли права. И вместе с тем это – комплексный институт, ибо в его состав входят элементы метода, характерные для другой отрасли. Таким образом, правовое содержание комплексного института в целом однородно и монолитно. Речь идет лишь о проникновении в общее, однородное, в целом единое образование отдельных элементов методов, присущих другим отраслям права»1.

Частично межотраслевую природу чрезвычайного права подтверждает Классификатор правовых актов, утвержденный Указом Президента РФ от марта 2000 г. С одной стороны, режим чрезвычайного положения, как и режим пограничного положения, режим чрезвычайной ситуации, режим военного положения, паспортно-визовый режим, таможенный режим и иные разрешительные режимы, отнесен к административно-правовым режимам и государственному управлению. С другой стороны, чрезвычайный режим в узком смысле отнесен к сфере законодательства о безопасности. Другие чрезвычайные режимы в широком смысле (военное положение, режим законодательства, экологического законодательства2. Поэтому, по своей природе, чрезвычайное право имеет межотраслевое и комплексное значение.

В целом, такой подход адекватен в отношении чрезвычайного права, но с оговоркой о том, что чрезвычайное право имеет универсальный охват и предполагает применение императивного метода к отношениям, входящим в предмет практически всех отраслей российского права: конституционного, Алексеев С.С. Общие теоретические проблемы системы советского права. – М.:

Издательство юридической литературы, 1961. – С. 83.

Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. «О классификаторе правовых актов» // Собрание законодательства РФ. 20.03.2000. N 12. Ст. 1260.

административного, гражданского, трудового, экологического, земельного и других.

Попросту отношения в чрезвычайной ситуации выбывают из под действия норм иных отраслей права и подчиняются единому публичноправовому институту. Так, законодательство позволяет вводить ограничения в гражданском обороте по продаже алкогольных напитков, оружия и боеприпасов, наркотических и психотропных веществ, что предполагает внесение изъятий в действие гражданско-правовых норм относительно договора купли-продажи.

Зачастую в кризисных ситуациях происходит перераспределение правовых средств из сферы частного в сферу публичного права. Резко сужаются диспозитивность и автономия, и расширяется императивность и авторитарность в правовом регулировании. Частные отношения приобретают публично-правовую окраску и начинают определяться нормами административного права. Так, к примеру, в условиях распространения массовых заболеваний ограничивается свобода передвижения, торговля теми товарами, которые могут представлять угрозу для здоровья населения, вводятся иные карантинные мероприятия.

Анализ чрезвычайного права как института позволяет прийти к выводу о том, что институт чрезвычайного права – это не стандартный правовой институт, а своеобразное эксклюзивное явление в праве. Причины тому следующие.

Во-первых, предмет чрезвычайного права весьма широк и может охватывать практически все общественные отношения, регулируемые правом, в зависимости от сложившейся чрезвычайной ситуации. Только данные отношения перестают регулироваться традиционными методами и способами и переходят под начало императивного метода правового регулирования.

Так, традиционная для гражданского права свобода договора может быть ограничена в условиях чрезвычайного положения, когда товары, производимые монополистом на рынке, необходимы для обеспечения безопасности. Вследствие данного обстоятельства в ч.2 ст. 527 Гражданского Кодекса Российской Федерации предусматривается, что «заключение государственного или муниципального контракта является обязательным для поставщика (исполнителя) лишь в случаях, установленных законом, и при условии, что государственным или муниципальным заказчиком будут возмещены все убытки, которые могут быть причинены поставщику муниципального контракта»1.

Во-вторых, институт чрезвычайного права контрастирует с ординарной системой права. Чрезвычайное право, если можно так выразиться, меняет полярность прямо на противоположную и приводит к приостановлению действия текущего законодательства. В обычных условиях чрезвычайное право не активно и не применяется, а срабатывает лишь в критических для общества обстоятельствах. Если большая часть иных юридических норм реализуется в нормальных условиях, то чрезвычайное право – «мертворожденное право», не имеющее сиюминутной результативности и пользы. Это право к случаю – ad hoc. Причем необходимость в чрезвычайном правовом регулировании может так и не появиться. В Германии, несмотря на обширное чрезвычайное законодательство, так и не было поводов для применения чрезвычайного права.

К функциям чрезвычайного права как правового института следует отнести:

охранительную, т.е. защиту общества от различного рода угроз;

ситуаций;

существовавшего правопорядка, социального мира;

Гражданский Кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства РФ.

29.01.1996. N 5.Ст. 410.

идеологическую, направленную на мобилизацию социальных ценностей и установок общества ради преодоления кризисных ситуаций.

Чрезвычайное право можно рассматривать не только в объективном смысле как правовой институт, но и в субъективном – как полномочие государства на применение экстраординарных и внеправовых мер для разрешения экстремальных ситуаций1. Право на экстраординарные меры в критических обстоятельствах вытекает из самой природы власти2.

Естественно, как и в случае с другими правами и полномочиями, установления порядка, влекущего массовые нарушения интересов граждан и переход к недемократическим политическим режимам. А.В. Грязнов по этому поводу отмечает: «Право чрезвычайного положения должно обеспечивать государству не только возможность реагирования на чрезвычайные ситуации посредством дискреционных полномочий, но и очерчивать объем, границы их реализации. Субъективное право конкретного должностного лица в процессе ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, предполагая возможность свободного избрания того или иного варианта поведения, должно быть законодательно ограничено пределами возможного вмешательства в сферу прав и свобод граждан»3.

Чрезвычайное право, как возможность государства действовать без оглядки на закон, в исключительной ситуации под влиянием школы К.

Шмитта рассматривается как проявление государственного суверенитета. По существу, данное право является критическим основанием состоятельности идеи правового государства. Поскольку право на экстраординарные действия Васев И.Н. Субъективное право. – М.: Юрлитинформ, 2012.

Куплеваский Н. О чрезвычайных распоряжениях правительства в конституционном государстве // Юридический вестник. – 1882. Том 11. – С. 551-556.

Грязнов А. В. Особенности обеспечения конституционных прав и свобод граждан в условиях режима чрезвычайного положения: Вопросы теории и практики : Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. – М.,1994. – C. 6.

выводит власть из сферы действия закона, в чрезвычайных обстоятельствах правовое государство оказывается несостоятельным и непригодным.

Так, В. Иванов, соглашаясь с позицией К. Шмитта, пишет:

«Традиционные» определения государства, как представляется, следует корректировать с учетом децизионисткой доктрины Карла Шмитта. Он утверждал, что суверен тот, в чьей компетенции должен быть случай, для которого не предусмотрена никакая компетенция». Иначе говоря, государство, будучи источником права, не может и должно быть безусловно связано им. Устанавливая нормы, оно вправе в исключительной ситуации не только изменять их, отменять (оно вправе делать это и в обычной ситуации), но и просто нарушать. Без этого права нет и не будет никакого подлинного верховенства, независимости, самостоятельности. Естественно, речь идет не о государственно-правовом институте чрезвычайного положения и тем более не о практическом «праве на произвол», а о теоретическом (и потенциально практическом) праве государства в ситуации, нигде не описанной и никем не предусмотренной, изменить или отменить существующий правопорядок, нарушить собственные установления, выйти за пределы, действовать вопреки праву»1.

Как правило, содержание права на чрезвычайные меры в ограниченной форме отражается в законодательстве2. Можно констатировать, что чрезвычайное право в субъективном смысле чаще всего представляет собой нелегализованную дискрецию властных органов государства. Конкретное содержание дискреционных полномочий четко не определяется в законодательстве и, в основном, формулируется как общее дозволение на принятие необходимых мер реагирования на кризисную ситуацию, исходя из экстраординарных обстоятельств.

Иванов В. Теория государства. – М.: Территория будущего, 2010. – С. 16-17.

Озбудун Э., Турхан М. Чрезвычайные полномочия. – Страсбург: Издание Совета Европы, 1995.

Причем сфера свободного принятия решений в экстремальных ситуациях или дискреции находится в прямо пропорциональной зависимости от уровня дезорганизации и хаоса в общественной жизни. Чем выше уровень беспорядка, тем шире свобода для принятия государственной властью необходимых чрезвычайных мер. Соответственно, тем меньше такая властная деятельность носит правовой характер, поскольку не имеет четкой и конкретной юридической основы для обоснования соответствующих решений. Именно в таких условиях роста дезорганизации порядка и возникает угроза перехода к использованию неправового насилия и установления диктатуры власти.

По-видимому, именно в таком, нелегализованном, фактическом праве на экстраординарные меры был уверен Президент РФ Б. Н. Ельцин, который в 1993 г. серией Указов сначала прекратил деятельность Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР ввел чрезвычайное положение без необходимых на то юридических оснований.

Президент РФ в своем Указе от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» исходил не из положений законодательства, а из необходимости защиты воли народа и безопасности государства, которым противоречила деятельность Верховного Совета РСФСР, препятствовавшая проведению либеральных реформ в экономике. Обосновывая роспуск Верховного Совета РСФСР, Президент РФ указывал на мотивы своего решения: «Стремясь к ликвидации политического препятствия, не дающего народу самому решать свою судьбу; учитывая неудовлетворяющую парламентским стандартам качество работы Верховного Совета и Съезда народных депутатов Российской Федерации;

принимая во внимание, что безопасность России и ее народов – более высокая ценность, нежели формальное следование противоречивым нормам, созданным законодательной властью…»1.

Очевидно, что Президент РФ прямо нарушил конституционные нормы и вышел за пределы своей компетенции. В Указе предусматривалось, что прерывается осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов и Верховным Советом РФ. Высшая юридическая сила среди нормативных правовых актов придавалась Указам Президента. Причем приоритет Указов Президента РФ был закреплен в отношении Конституции РФ.

Данный Указ Президента РФ был признан неконституционным Конституционным Судом в заключении от 21 сентября 1993 г. «О соответствии Конституции Российской Федерации действий и решений Президента РФ «О поэтапной конституционной реформе Российской Федерации» от 21 сентября 1993 г. № 1440 и Обращения к граждан России сентября 1993 г. Кроме того, Конституционный Суд РФ признал такой Указ Президента РФ основанием для прекращения его полномочий. Следует отметить, что мнения судей тогда разделились: не все поддержали это решение. Своеобразием отличалась позиция А.Л. Кононова, который отмечал, что сложилась тупиковая в правовом отношении ситуация, когда Президент РФ не имел полномочий на роспуск парламента, но фактические обстоятельства требовали от него таких действий.

Судья А.Л. Кононов полагал возможным объяснить допустимость Указа Президента РФ о роспуске всех парламентских учреждений России с точки зрения института необходимой обороны. Он писал тогда в своём особом мнении: «Исходя из общепризнанных принципов права любой вид юридической ответственности исключается при наличии крайней необходимости. Конституционный Суд, решая вопрос об ответственности Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 27.09.1993. N 39. Ст. 3597.

Президента, не только не опроверг, но даже и не обсуждал основной аргумент, содержащийся в его Указе, – действовал ли Президент в ситуации крайней необходимости, когда «формальное следование противоречивым нормам, созданным законодательной ветвью власти» и дальнейшее промедление в разрешении возникшего кризиса угрожало безопасности государства и народа, демократическим преобразованиям и экономических реформам и эта угроза не могла быть устранена в сложившихся предотвращенный вред. Перечень защищаемых целей и ценностей в Указе Президента достаточно очевиден. Кроме того, Президент прямо сослался на свои конституционные обязанности по обеспечению государственной и общественной безопасности в стране, охране прав и свобод человека и гражданина, а также на реализацию воли народа, выраженной в референдуме 25 апреля 1993 г., убедительно подтвердившим доверие Президенту и его политическому курсу»1.

необходимостью защиты более высоких ценностей, нежели соблюдение закона.

По нашему мнению, определенное сдерживающее значение могут иметь принципы чрезвычайного права, закрепленные в законодательстве о чрезвычайном положении. В таком случае принципы будут выступать нормативным и нравственным критерием оценки экстраординарных государства.

Заключение Конституционного Суда РФ от 21.09.1993 г. «О соответствии Конституции РФ действий и решений Президента РФ Б.Н. Ельцина, связанных с его Указом от сентября 1993 года «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» и обращением к гражданам России от 21 сентября 1993 года» // Вестник Конституционного Суда РФ. – 1999. № 6.

регулирующий с помощью специфических правовых средств отношения, возникающие в условиях исключительного положения. В структуру чрезвычайного права входит две группы норм права. Первая группа (первичные нормы) регламентирует порядок введения, продления и отмены чрезвычайного положения, полномочия и виды чрезвычайных органов власти. Вторая группа (вторичные нормы права) – это правила, которые вводятся чрезвычайными органами власти в условиях существующей экстремальной ситуации.

Чрезвычайное право можно понимать в субъективном смысле как совокупность дискреционных полномочий государственной власти на применение чрезвычайных мер воздействия в кризисных ситуациях жизни общества.

Глава II. Чрезвычайное правовое регулирование как самостоятельный вид правового регулирования Чрезвычайное правовое регулирование и ординарное В общей теории права, по устоявшейся традиции, принято выделять два вида правового регулирования – нормативное и индивидуальное1. Иногда особыми видами правового регулирования называют автономное регулирование, регулирование на основе договоров (координационное правовое регулирование) и казуальное или судебное правовое регулирование2.

положения, чрезвычайное правовое регулирование рассматривают преимущественно в контексте нормативного и индивидуального правового регулирования. При этом очевидные особенности чрезвычайного правового регулирования специалистами игнорируются.

На наш взгляд, чрезвычайное правовое регулирование коренным образом отличается от ординарного нормативного и индивидуального правового регулирования. Включая в себя нормативное и индивидуальное правовое регулирование, чрезвычайное правовое регулирование образует особый вид правового воздействия на общественные отношения.

Поскольку в чрезвычайной ситуации возникает хаос, дезорганизация, сужается роль нормативного правового регулирования, чрезвычайное правовое регулирование находится между двух противоположностей – фактической чрезвычайной ситуацией и законом, который перестает См: Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирование в социалистическом обществе. – М., 1972.

Григорьев А.С. Механизм индивидуального правового регулирования общественных отношений. – М.: Юрлитинформ, 2012. – С. 45-47.

действовать и обеспечивать правопорядок. Сама по себе чрезвычайная ситуация – это, в сущности, пробел в законе, вакуум, где необходимых средств правового регулирования оказывается недостаточно, и возрастает усмотрение и роль правоприменительного и государственного усмотрения.

Как справедливо указывает И.А. Исаев, «чрезвычайное положение оказывается точкой, где нарушается равновесие между публичным правом и политическим фактом. Это «неясная зона пересечения политического, юридического». Это состояние правового вакуума. Карл Шмитт использует юридическую мифологему, аналогичную идее «естественного состояния», чтобы свести чрезвычайное положение к идее единства и изначальной полноты власти: «суверен – тот, кто может ввести чрезвычайное положение»1.

Представляется, что традиционное в теории права деление правового регулирование на нормативное и индивидуальное нуждается в дополнении. В сущности, устоявшаяся классификация правового регулирования касается лишь ординарного процесса правового регулирования, рассчитанного на нормальные, некритические общественные отношения. В общеправовой науке отсутствует концепт, который смог показать своеобразие чрезвычайного (экстраординарного) правового регулирования.

Представляется, что по основаниям, правовым средствам, целям, источникам права правовое регулирование можно подразделить на:

- ординарное, действующее в обычных, нормальных условиях и использующее традиционные правовые средства правового регулирования;

- экстраординарное (неординарное) или чрезвычайное правовое регулирование, которое предполагает систему специфических правовых средств в экстремальных ситуациях в жизни общества и государства.

В юридической литературе выделяются различные особенности чрезвычайного правового регулирования. Так, Я.Р. Джамбалиев к Исаев И.А. Государственный интерес и чрезвычайное положение: диктатура как искусство управления // История государства и права. – 2013. № 8. – С. 6-7.

отличительным характеристикам экстраординарного правового регулирования причисляет:

положения, включающей образование специальных органов исполнительной власти, дополнительные государственно-властные полномочия и специальную структуру аппарата управления;

Особое правовое положение граждан и организаций:

а) устанавливаются правовые ограничения;

б) применяются наряду с общими специальные правила осуществления государственно-правового принуждения;

в) вводится новая и усиливается существующая административная ответственность за совершение правонарушений.

общеобязательных типов правового регулирования, не существующих в нормальных условиях (к примеру, при осуществлении комендантского часа, трудовой повинности, мобилизационных мероприятий)»1.

На наш взгляд, от ординарного процесса правового регулирования чрезвычайное правовое регулирование отличается следующими чертами:

Ординарное правовое регулирование рассчитано на нормальный, исключительных ситуаций, угрожающих безопасности общества.

непредвиденный и угрожающий безопасности общества характер. Такие ситуации могут быть различного происхождения: социально-политического (массовые беспорядки, мятеж, бунт), криминогенного (акты терроризма, экстремистская деятельность), природного (наводнения, пожары и др.) или техногенного (крупные аварии, катастрофы на опасных объектах).

Джамбалаев Я.Р. Чрезвычайное положение как особый правовой режим // Закон и право.

– 2011. № 4. – С. 21-23.

консервативно, тогда как чрезвычайное правовое регулирование непостоянно и изменчиво.

Так, в России в течение 1990-х гг. неоднократно вводилось и продлялось действие чрезвычайного режима на территории Северной Осетии и Ингушетии, поскольку заранее было невозможно предусмотреть протекание чрезвычайной ситуации и дату ее окончания. Соответственно, также были изменчивы меры чрезвычайного законодательства.

Ординарное правовое регулирование связывает юридическими нормами деятельность органов публичной власти, в то время как чрезвычайное правовое регулирование снимает ограничения с государства и расширяет сферу применения дискреционных полномочий.

Так, в 1950 г. в США был принят специальный закон «О внутренней безопасности», который, в основном, был направлен на борьбу с коммунистическим движением и коммунистическими организациями. По данному закону Президент США получал право без соблюдения судебной процедуры отдавать распоряжения о задержании и аресте любого лица, которое могло принять участие в саботаже или шпионаже, но только при условии объявления режима чрезвычайного положения внутренней безопасности. В силу своей неконституционности закон постоянно был предметом оспаривания в Верховном Суде США, который признал большую часть положений закона неконституционными1.

отношении носит постоянный характер, а чрезвычайное правовое регулирование – временное явление, прекращающееся с отпадением экстремальной ситуации.

Так, в России ФКЗ «О чрезвычайном положении» предусматривает введение чрезвычайного положения на территории всей Российской Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран (Новое и Новейшее время). – М.: Издательство Зерцало, 1999. – С. 228.

Федерации не более, чем на 30 дней. В субъектах РФ срок чрезвычайного положения не может превышать 60 дней.

Следует отметить, что такие сроки, конечно, являются сдерживающим фактором, требуя от власти скорейшей ликвидации чрезвычайной ситуации.

Но, поскольку чрезвычайные обстоятельства непредсказуемы, заранее предположить срок окончания чрезвычайного режима вряд ли возможно.

Поэтому должны быть предусмотрены гибкие условия для продления режима чрезвычайного положения.

Ординарное правовое регулирование основано на традиционной системе правовых средств, тогда как при чрезвычайном правовом регулировании используются экстраординарные правовые средства – правоограничения, исключения, особые правовые режимы и т.п.

Ординарное правовое регулирование исходит от обычных органов правотворчества и правоприменения, а чрезвычайное правовое регулирование создается и применяется при участии специально созданных, неизвестных в обычное время, чрезвычайных органов государственной власти.

Так, в Российской Федерации значительную роль в правотворчестве и правоприменении играет Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, которое функционирует как в нормальных условиях жизнедеятельности общества, так и в чрезвычайное время. Помимо профильного министерства, нормативные правовые акты принимаются и специально созданными органами управления: комендантом, специальным органом управления, федеральным органам власти.

Ординарное правовое регулирование, с точки зрения территории действия, применяется на всей территории государства, в то время как, чрезвычайное правовое регулирование, чаще всего, ограничено локальной территорией действия.

В сущности, чрезвычайное правовое регулирование обладает большей юридической силой, чем ординарное, поскольку вносит в него коррективы и изъятия.