«Чрезвычайное правовое регулирование: общетеоретическое исследование Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук ...»

Неслучайно, что порядок введения чрезвычайного и военного положений обычно регламентируются актами особого рода – органическими законами, федеральными конституционными законами, которые имеют большую юридическую силу по сравнению с обычными законами. Условия и цели чрезвычайного правового регулирования зачастую предусматриваются в конституциях государств. Так, во Франции чрезвычайный режим вводится на основании органического закона. В Российской Федерации чрезвычайное и военное положение определяются специальными федеральными конституционными законами, необходимость принятия которых была закреплена Конституцией РФ 1993 г.

Чрезвычайное правовое регулирование – противоположность ординарного правового регулирования, поскольку, с точки содержания, отменяет или ограничивает действие ординарных правовых норм и средств.

чрезвычайном положении предусматривается: «Если Президент объявляет национальное чрезвычайное положение, то никакие полномочия или права, установленные законодательством, не должны осуществляться при чрезвычайном положении, пока Президент не укажет положения закона, в соответствии с которыми, по его мнению, он или другие должностные лица должны осуществлять полномочия»1.

Чрезвычайное правовое регулирование предполагает широкую дискрецию государства и, соответственно, высокий удельный вес индивидуального правового регулирования по сравнению с нормативным регулированием.

Соединенные Штаты Америки: Конституций и законодательные акты. – М., 1993. – С.

145.

Во французской конституционной практике, благодаря решениям Государственного Совета, сформировался институт чрезвычайного положения не на основании закона, а вопреки ему, исходя из теории «исключительных обстоятельств». Так, А.Н. Пилипенко пишет, анализируя французский институт чрезвычайного положения: «Государственный совет допускает, что в определенные периоды кризиса администрация может нарушить законность. Если применение закона невозможно, то администрация действует вопреки закону. Исключительный характер ситуации устанавливается самой администрацией и подлежит судебному контролю. Согласно решениям Государственного совета, к исключительным обстоятельствам относятся:

- риски эпидемии (решение от 20 мая 1955 г.);

- угроза всеобщей забастовки (решение от 18 апреля 1947 г.);

- нехватка продовольственных и промышленных товаров вследствие войны (решение от 14 октября 1955 г.);

- серьезная политическая напряженность (решение Трибунала по конфликтам по конфликтам от 27 марта 1952 г.)»1.

Интересно, что сам Государственный совет компетентен оценивать наличие таких исключительных обстоятельств, правда, после введения чрезвычайных мер, что не влияет на негативные последствия их использования.

Для устранения кризисной ситуации фактически не оказывается необходимых норм права, поскольку такие ситуации заранее не могут быть предусмотрены и описаны в законодательстве. Государство в чрезвычайной обстановке своей властью заполняет возникший вакуум, прибегая к правоприменения в чрезвычайных обстоятельствах И.А. Исаев описал следующим образом: «Если понимать чрезвычайное положение как Пилипенко А.Н. Институты чрезвычайного положения во Франции // Право и экономика. – 1997. № 7-8. – С. 103.

составную часть позитивного права и правопорядка, то следует признать и питающую его крайнюю необходимость как самостоятельный источник права. Тогда чрезвычайное положение выступает как порог и зона неразличимости, где внешнее и внутреннее никак не влияют друг на друга.

Чрезвычайное положение отделяет норму от ее применения для того, чтобы сделать возможным само применение: создается поле правового напряжения, в котором минимум действенности совпадает с максимум применения и наоборот»1.

Чрезвычайное правовое регулирование находится на грани с нарушением закона и применением нелегализованного насилия, а для недопущения таких последствий необходимо соблюдение меры.

Так, весьма спорным является наличие ст. 22 в ФЗ «О противодействии терроризму», согласно которой «лишение жизни лица, совершающего террористический акт, а также причинение вреда здоровья или имущества такого лица либо иным охраняемым законом интересам личности, общества и государства при пресечении террористического акта либо осуществлении иных мероприятий по борьбе с терроризмом действиями, предписываемыми или разрешенными законодательством Российской Федерации, являются правомерными».

Во-первых, допустимое причинение вреда предусмотрено в рамках уголовно-правовых институтов необходимой обороны, крайней необходимости и причинения вреда при задержании лица, совершившего преступление и не нуждается в дополнительной регламентации.

Во-вторых, положение данной статьи неопределенно, носит бланкетный характер, что не позволяет определить четкие критерии причинения вреда при проведении контртеррористической операции.

В-третьих, фактически указанная норма позволяет узаконить злоупотребления при проведении контртеррористических мероприятий, Исаев И.А. Государственный интерес и чрезвычайное положение: диктатура как искусство управления // История государства и права. – 2013. № 8. – С. 7.

разрешает прибегать к насилию без соответствующих условий и юридических процедур.

Приведенные соображения, на наш взгляд, позволяют сформулировать предложение законодателю – исключить данную норму из федерального закона «О противодействии терроризму».

';

Исполнение чрезвычайных норм права сопряжено с силовым фактором, опорой государства на органы охраны правопорядка и нередко на милитаризованные структуры.

государством создаются специализированные органы и службы как для обычного режима деятельности, так и на случай возникновения кризисной ситуации.

чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации выполняет Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

В структуру указанного Министерства, согласно Указу Президента РФ от 11 июля 2004 г., входят:

- центральный аппарат министерства;

- территориальные органы – региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, уполномоченные для решения своих задач на территории субъектов РФ;

противопожарной службы;

- спасательные воинские формирования МЧС;

- Государственная инспекция по маломерным судам МЧС;

- аварийно-спасательные и поисково-спасательные формирования, военизированные горноспасательные части, образовательные, научные, медицинские, санаторно-курортные и иные учреждения1.

В феврале 2011 г. в структуре органов МЧС было предусмотрено создание центров управления в кризисных ситуациях по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий на базе имущественных комплексов пунктов управления региональных центров и имущественных комплексов центров управления сил Федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы РФ2.

сотрудников центрального аппарата – 825 человек, а также работников территориальных органов – 26 900 человек. В структуре центрального аппарата предусмотрено 6 заместителей министра, коллегия в количестве человек, 11 департаментов и 11 управления по направлениям деятельности МЧС.

Существенной особенностью системы управления в чрезвычайных ситуациях, на наш взгляд, является использование особой аварийноспасательной службы для осуществления мероприятий по спасению людей, материальных и культурных ценностей, защите природной среды, доведению до минимального уровня воздействие негативных факторов3.

используются иные, специализированные органы власти и управления:

Указ Президента РФ «Вопросы министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» // Собрание законодательства РФ. 12.07.2004. № 2882.

Указ Президента РФ «О некоторых вопросах Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» // Собрание законодательства РФ. 21.02.2011. № 8. Ст. 1085.

Федеральный закон «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» от августа 1995 г. // Собрание законодательства РФ. 28.08.1995 г. № 35. Ст. 3503.

- в военное время и в режиме военного положения используются вооруженные силы, внутренние войска МВД РФ, воинские формирования МЧС, ФСБ, СВР, ФСО и других органов государственной власти;

- в ситуации контртеррористической операции используются органы обеспечения безопасности, органы внутренних дел, вооруженные силы, антитеррористические комиссии в РФ и субъектах РФ.

Все органы государственной власти, которые использовались в чрезвычайных обстоятельствах, отличаются определенной милитаризацией, военизированным характером. Так, сотрудники МЧС, по общему правилу, являются военнослужащими, особенно в аварийно-спасательных подразделениях, что подчеркивает своеобразный переход на военное управление в ситуация кризиса или чрезвычайной обстановки.

Чрезвычайное правовое регулирование не совпадает с нормативным и индивидуальным правовым регулированием. С одной стороны, чрезвычайное правовое регулирование интегрирует нормативное и индивидуальное правовое регулирование1.

Нормативное чрезвычайное правовое регулирование состоит из двух компонентов. Во-первых, это принятие первичных норм чрезвычайного права для упорядочения возможных в будущем чрезвычайных отношений, во-вторых, формирование вторичных норм чрезвычайного права в условиях наличной экстремальной ситуации.

Индивидуальное чрезвычайное правовое регулирование – есть процесс властно-распорядительной деятельности чрезвычайных органов власти по изданию индивидуальных велений в отношении конкретных чрезвычайных отношений.

С другой стороны, чрезвычайное правовое регулирование радикально меняет вектор ординарного правового воздействия на общественные Кашанина Т.В. Соотношение централизованного и децентрализованного правового регулирования // Правоведение. – 1991. № 4. – С. 64.; Краснояружский С.Г.

Индивидуальное правовое регулирование (Общетеоретический аспект) // Государство и право. – 1993. № 7. – С. 125-135.

отношения. Исключительный правовой режим дезавуирует ординарный порядок правового регулирования и вводит противоположные, и даже противоречащие законодательству, требования и правила.

Таким образом, чрезвычайное правовое регулирование выступает особым видом правового регулирования, коренным образом отличающимся от ординарного правового регулирования. К существенным особенностям чрезвычайного правового регулирования относятся:

- возрастание дискреционных полномочий государства;

- высокая централизация правового регулирования;

- использование императивных начал;

- сужение правового статуса граждан и организаций с возложением дополнительных обязанностей;

- использование специальных органов власти и принудительных механизмов;

- кардинальное изменение общего порядка правового регулирования;

- особые цели и причины использования чрезвычайного правового регулирования;

- применение специфических правовых средств (правоограничений, исключительных правовых режимов, дискреции власти и т.п.).

Сопоставление ряда черт чрезвычайного правового регулирования с правовым регулированием в недемократических политических режимах может натолкнуть на мысль об их совпадении. Действительно, для чрезвычайного правового регулирования и недемократических политических режимов характерны сужение правового статуса личности, централизация полномочий и другие сходные черты. Однако, следует учесть ряд моментов.

Во-первых, использование чрезвычайных мер регулирования, без сомнений, приводит к ограничению ряда демократических институтов (выборов, прав и свобод граждан и т.п.) и возрастанию авторитарности в управлении, без которых устранить чрезвычайную ситуацию с помощью демократических принципов и процедур в принципе невозможно.

Во-вторых, в истории нередко случалось, что исключительные правовые режимы трансформировались в авторитарные или тоталитарные политические режимы. Такая угроза превращения чрезвычайных способов управления в пролог к недемократическим режимам существует всегда и является своеобразной платой за необходимость разрешения кризисов в обществе. Вопрос, в таком случае, можно поставить так: как предотвратить антидемократический механизм правового регулирования?

В-третьих, чрезвычайное правовое регулирование, при некотором сходстве с правовым регулированием в тоталитарных и авторитарных политических режимах, имеет иную правовую природу: носит временный характер (на период существования кризисной ситуации), сужает статус человека и гражданина, не покушаясь на естественные права и свободы человека, не влечет постоянного и бесповоротного уничтожения демократических институтов (разделения властей, выборов, парламентаризма, свободы слова и свободы СМИ, политического и идеологического плюрализма и т.п.). В целом, сокращение сферы и роли демократических институтов в условиях чрезвычайного времени производится настолько, насколько этого требует чрезвычайное положение, и не влечет сущностного изменения политического режима демократии. При отмене чрезвычайного положения демократические институты восстанавливаются в полном объеме.

При этом чрезвычайное правовое регулирование включает в себя как нормативное, так и индивидуальное правовое регулирование. Причем удельный вес индивидуального правового регулирования в экстремальных условиях становится решающим, поскольку чрезвычайные ситуации создают новые, ранее не существовавшие отношения, которые могут быть упорядочены только с помощью индивидуальных актов правоприменения.

Механизм и стадии чрезвычайного правового регулирования В юридической науке механизм правового регулирования понимается как совокупность правовых средств, с помощью которых осуществляется воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, стабилизации и охраны. Так, С.С. Алексеев предлагал следующее определение механизма правового регулирования: «под механизмом правового регулирования следует понимать взятую в единстве всю совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения»1.

В механизм правового регулирования, по общему мнению ученых, включаются следующие основные элементы:

- юридическая норма;

- правоотношение;

- акты реализации прав и обязанностей.

чрезвычайное правовое регулирование для анализа специфических правовых средств, применяемых для разрешения кризисных ситуаций. Механизм, как категория механическая, конечно, отчасти дает представление о статических элементах в процессе чрезвычайного правового регулирования. Учитывая, что в чрезвычайной ситуации высок уровень дезорганизации и возрастает роль управления как искусства, механизм чрезвычайного правового регулирования позволяет выделить лишь устойчивые, закономерные элементы в юридическом процессе упорядочения чрезвычайных обстоятельств.

регулирования по сравнению с ординарным механизмом правового Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. – М.: Издательство «Юридическая литература», 1966. – С. 30.

экстраординарных правовых средств. К правовым средствам, которые широко используются в чрезвычайном правовом регулировании, можно правоограничение – и запрещающие юридические нормы.

Правоограничение влечет за собой сужение правовых возможностей, выбора вариантов в рамках предоставленных субъективных прав, ограничиваясь теми вариантами, которые не представляют угрозы для общества в кризисной ситуации. Так, ограничение на оборот оружия в условиях чрезвычайного положения, в целом, не лишает граждан права на приобретение товаров, но не позволяет приобретать оружие, что может быть опасно в ситуации введения чрезвычайного положения вследствие массовых беспорядков или актов терроризма.

используются запрещающие нормы права, поскольку в чрезвычайных условиях активность требуется от соответствующих органов государства, служб и учреждений, а граждане и организации не должны чинить препятствия в их деятельности. Именно этим обстоятельством обусловлены чрезвычайного положения.

- юридические нормы, предоставляющие особого рода дозволение органам государственной власти, уполномоченным на управление в кризисных ситуациях – дискреционные полномочия.

Дозволение в чрезвычайном правовом регулировании отличается предоставлением весьма широкого усмотрения органов государственной власти по принятию чрезвычайных мер, что в обычных условиях недопустимо и приводит к злоупотреблению властными полномочиями.

Иными словами дискреция государства в нормальных условиях весьма ограничена, а то и запрещена в большинстве случаев. В чрезвычайных обстоятельствах сфера усмотрения и дискреционных полномочий расширяется и обусловливается самим предметом правового регулирования – нестабильными, кризисными и ранее несуществовавшими общественными отношениями.

особые чрезвычайные правоотношения, характеризующиеся непредсказуемостью и неопределенностью развития и отражающие чрезвычайную обстановку.

В чрезвычайных правоотношениях проявляются следующие особенности:

а) в чрезвычайные правоотношения вступают органы государственной власти, в том числе чрезвычайные органы, и иные органы государственной власти, граждане и организации;

б) это отношения власти и подчинения, субординации, когда одна сторона подчинена другой;

в) на чрезвычайных органах лежат обязанности и дискреционные полномочия, а на подвластных органах, гражданах и организациях – активные и пассивные обязанности;

г) чрезвычайные правоотношения возникают на основе особого юридического факта – чрезвычайной ситуации, а потому приобретают определенные стихийные, нестабильные характеристики;

д) правовой основой чрезвычайных правоотношений являются не только нормы чрезвычайного права, но и индивидуальные властные решения компетентных чрезвычайных органов в тех случаях, когда чрезвычайное отношение заранее не было предусмотрено нормой права.

Так, право на введение чрезвычайных мер, в том числе вооруженных сил на территории Чеченской республики и Дагестана, не вытекает из формально-определенных полномочий Президента РФ. Тем не менее, Конституционный Суд РФ признал наличие таких «скрытых», «подразумеваемых полномочий» у Президента РФ.

- особые юридические факты – чрезвычайные ситуации и властнораспорядительные акты государства, направленные на преодоление кризисов;

- казуальная регламентация чрезвычайных отношений специально уполномоченными органами государственной власти.

Чрезвычайное правовое регулирование можно рассмотреть не только с точки зрения строения, совокупности статических правовых элементов (механизм правового регулирования), но и с позиций порядка, процедуры, процесса правового воздействия на кризисные общественные отношения.

К стадиям правового регулирования в общетеоретической правовой науке причисляют:

- правотворчество, т.е. создание нормативной основы для упорядочения общественных отношений;

- возникновение правоотношений на основе юридических фактов;

- реализация прав и обязанностей участниками правоотношения в волевых актах поведения.

Названные стадии применимы и к процессу чрезвычайного правового регулирования. Но при этом следует сделать ряд оговорок, касающихся своеобразия процесса чрезвычайного правового регулирования.

Во-первых, формирование нормативной основы для чрезвычайного правового регулирования основано не на существовании реального, нуждающегося в правовом регулировании предмета воздействий, как это принято в других элементах системы права. Предмет чрезвычайного права лишь предполагается на основе имеющегося у общества опыта преодоления чрезвычайных ситуаций. Однако, всех возможных случаев, которые могут появиться в чрезвычайных обстоятельствах, чрезвычайное законодательство охватить не может.

Так, в начале 1990-х гг. в России чрезвычайное законодательство предусматривало возможность использования вооруженных сил только в условиях природных и техногенных чрезвычайных ситуаций. Однако национальные конфликты, экстремизм и акты терроризма на территории Северной Осетии и Ингушетии объективно поставили вопрос о необходимости использования вооруженных сил для восстановления мира и безопасности в этих регионах. Президент РФ фактически использовал вооруженные силы для нормализации обстановки, но закон не допускал такого права для главы государства.

Во-вторых, чрезвычайное правовое регулирование через нормативный и индивидуальный каналы юридического воздействия восполняют и устраняют пробелы – исключительные ситуации, нуждающиеся в правовой охране. Оптимальные и эффективные правовые способы решения кризисных ситуаций часто приобретают характер постоянных правил и норм поведения и входят в содержание законодательства стабильного периода.

Как отмечает И.А. Исаев, ситуация чрезвычайного положения – есть непрерывный и полномасштабный пробел в праве, а не в законе. В чрезвычайном положении приходится допускать создание новых правил поведения властью на основе соображений пользы, необходимости и пользоваться с этой целью конструкцией юридической фикции. Фиктивность чрезвычайного права заключается в том, что оно приостанавливает, заменяет ординарное правовое регулирование, предполагает, что права в таких условиях вовсе нет.

Ученый пишет: «Рождение права посредством прерывания права, самозарождения права из действительности, создание новой правовой почвы предполагают временное наличие правового вакуума, состояние аномии. В ситуации чрезвычайного положения весь существующий правопорядок превращается в одни большой пробел, как предполагается, на некоторое время. Исключительные законы, принимаемые в это период, заменяют собой прежние отношения (фактически допуская при этом значительное число лакун и резервов), формируя состояние фиктивной заменяемости.

Определяющим моментом в этой ситуации остается политическое решение, но не идея законности. Согласно принципу, по которому закон может содержать лакуны, а право нет, ситуация крайней необходимости интерпретируется как пробел в публичном праве, который может быть заполнен исполнительной властью. Чрезвычайное положение выступает как форма фиктивной лакуны, необходимой для защиты существующей нормы.

При этом лакуна располагается не внутри закона, но затрагивает только возможность ее реализации: закон остается в силе, но его применение приостанавливается»1.

В-третьих, зачастую разрешение чрезвычайных ситуации не имеет четких правовых оснований и нередко властная деятельность выходит за пределы законодательно определенных полномочий. Так, введение Верховным Советом фактического чрезвычайного положения в 1988 г. в Нагорном Карабахе не имело юридических оснований в советском конституционном законодательстве.

стихийно, протекает в ограниченных временных рамках и в нормальных условиях жизни общества находится в «спящем состоянии». При этом, правда, действует система правовых средств, которые обеспечивают предупреждение кризисных ситуаций, пропаганду необходимых знаний и умений в чрезвычайных обстоятельствах, подготовку и поддержание в состоянии готовности совокупности органов власти по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

В общем виде процесс чрезвычайного правового регулирования можно разрабатываются нормативные правовые акты, определяющие основания, порядок введения, продления и отмены чрезвычайного положения, полномочия органов государственной власти и возможные ограничения прав и свобод граждан.

Исаев И.А. Юридическая фикция как форма заполнения правовых пробелов // История государства и права. – 2011. № 22. – С. 4.

На втором этапе, после появления чрезвычайной ситуации и введения чрезвычайного положения, складываются особые чрезвычайные правоотношения, обязательной стороной которых являются специально государственной власти. А.А. Фомин справедливо указывает на своеобразие чрезвычайных правоотношений: «Правоотношения, возникающие на основе действия чрезвычайного законодательства, составляют один из важнейших элементов механизма правового регулирования общественных отношений в условиях экстремальной обстановки. Чрезвычайные правоотношения имеют ряд особенностей, отличаются своей спецификой, качественной неоднородностью в русле общей теории правовых отношений, что выражается, прежде всего, в своеобразии их элементов и структурной организации»1.

На этой же стадии выявляются те отношения, которые не имеют четкой правовой основы и обусловливают принятие особых чрезвычайных актов в связи с конкретной ситуацией под влиянием неизбежных и заранее непрогнозируемых факторов. Фактически это означает, что часть нормативного правового массива возникает как ответ на реальную чрезвычайную ситуацию в качестве средства устранения пробелов в законодательстве.

Трудно согласиться с позицией В.В. Лобзинева, который в качестве принципа чрезвычайного регулирования рассматривает то, что «все нормы, регулирующие чрезвычайное положение, должны быть заранее закреплены в законодательстве, до его объявление»2. Такой принцип чрезвычайного права не выдерживает критики с точки зрения практики. Дело, в том, что заранее предусмотреть все детали правового регулирования критической ситуации Фомин А.А. Чрезвычайное законодательство в российском государстве: теоретикоправовое исследование. Указ. изд. - С. 8.

Лобзинев В.В. Институт чрезвычайного положения в Российской Федерации (теория, законодательство, практика). – М.: Юрид. лит., 2001. – С. 180.

невозможно. В связи с этим в мировой практике государства часто были вынуждены прибегать к непредусмотренным законом мерам.

Точка зрения В.В. Лобзинева еще потому необоснована, что в ст. 18, Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении»

предусматривается, что комендант, временный специальный орган или федеральный орган управления территорией в условиях чрезвычайного положения издают приказы и распоряжения по обеспечению режима, являющиеся обязательными для исполнения всеми лицами, находящимися на данной территории.

осуществляется реализация чрезвычайного законодательства в актах поведения всех субъектов права. Кроме того, на данной стадии (как центральной) в ситуации исключительного положения центр тяжести с нормативного регулирования смещается в пользу индивидуального правового регулирования на основе правоприменительных актов чрезвычайных органов управления.

Итак, механизм чрезвычайного правового регулирование включает в себя следующие компоненты:

- специфические нормы чрезвычайного права, содержащие запреты, обязывания и правоограничения;

- особые чрезвычайные правоотношения;

- акты реализации прав и обязанностей;

- специфические юридические факты (чрезвычайные ситуации и властные акты).

В процессуальном плане чрезвычайное правовое регулирование протекает в трех традиционных стадиях: принятие норм чрезвычайного права, возникновение чрезвычайных правоотношений и реализация прав и обязанностей субъектами чрезвычайных правоотношений. В качестве существенной особенности процесса чрезвычайного правового регулирования является широкое использование индивидуального правового регулирования для упорядочения возникших чрезвычайных отношений и появление вторичных чрезвычайных норм, которые невозможно было заложить заранее в законодательстве.

Тип, методы, способы и принципы чрезвычайного правового В силу того, что чрезвычайные правоотношения нуждаются в контроле и юридической охране, из двух типов правового регулирования – общедозволительного и разрешительного – в чрезвычайном праве применяется разрешительный тип1. Ради справедливости следует отметить, что разрешительный тип правового регулирования касается граждан и организаций. Несмотря на то, что полномочия специально уполномоченных органов власти четко прописываются законе, как, к примеру, в российском законе «о чрезвычайном положении», разрешительный тип правового регулирования не применим в полном объеме к органам государственной власти. Дело в том, что на основании санкции законодательства или под давлением жизненных обстоятельств, как это было неоднократно в российской практике, органы государственной власти используют практически неограниченные дискреционные полномочия для разрешения чрезвычайных ситуаций.

Можно сказать, что фактически до середины XX в. в отношении полномочий государственной власти действовал иной, общедозволительный тип правового регулирования, поскольку государству предоставлялось право на применение необходимых мер в экстремальных обстоятельствах, но при соблюдении ряда установленных законом конкретных запретов и Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. – М.:

«Юридическая литература», 1989. – С. 163-179.

ограничений. Ещё раз обратимся к примеру Германии: ст. 48 Веймарской Конституции предоставляла рейхспрезиденту право использовать все необходимые меры в случае угрозы безопасности государства.

Поэтому, наряду с указанием на конкретные дозволения и общий запрет на определенное поведение, в чрезвычайном законодательстве устанавливаются конкретные дозволения, легализующие применение власти и принуждения. В классическом разрешительном правовом регулировании конкретные дозволения относятся к ограничениям деятельности государства.

Здесь же, напротив, возможно определение конкретных дозволений с указанием права чрезвычайных органов на принятие иных экстраординарных мер. Действующее российское законодательство отказалось от предоставления общего дозволения на экстраординарные меры, ограничившись лишь перечислением конкретных юридических возможностей государственной власти.

По этому поводу высказывается С.В. Лебедь: «Если международные документы прямо прописывают запрет на ограничение отдельных прав и свобод в чрезвычайных условиях вне зависимости от тяжести ситуации или соображений целесообразности, и оставляют ограничение иных прав на усмотрение национального законодателя, то российское чрезвычайное законодательство закрепляет лишь допустимые правоограничения и не упоминает о недопустимых. Таким образом, в рамках международных актов, относительно прав человека в условиях чрезвычайного положения, действует принцип «разрешено все, что не запрещено». В тоже время в Федеральном конституционном законе РФ «О чрезвычайном положении» применительно к аналогичным вопросам предусматривается принцип «запрещено все, что не разрешено»1.

Однако, в связи с критическими ситуациями в 1990-е гг., в России для урегулирования конфликта в Чеченской республике, Северной Осетии и Лебедь С.В. Международно-правовые основы обеспечения прав человека в условиях чрезвычайного положения. – М., 2003. – С. 22.

Ингушетии Президент РФ действовал в соответствии с доктриной «подразумеваемых полномочий», не вытекающих из закона, а также в рамках общедозволительного типа правового регулирования, когда позволил применить вооруженные силы на территории соответствующих субъектов Российской Федерации и ввести непредусмотренные Конституцией РФ и законодательством ограничения прав и свобод человека и гражданина (к административных границ и т.п.). Причем, во время разбирательства в Конституционном Суде РФ дела о соответствии данных актов Президента РФ Конституции представители Президента РФ и Правительства ссылались на неизбежность таких мер, поскольку введение чрезвычайного или военного положений в условиях конфликта в Чечне было невозможно по российскому Конституционный Суд РФ согласился с данными аргументами, признав существование у Президента РФ скрытых полномочий для разрешения экстраординарных ситуаций1.

Следует согласиться с позициями В.О. Лучина и Н.В. Витрука, которые Постановление Конституционного Суда РФ. На их взгляд данное решение суда фактически санкционировало возможность Президента РФ действовать не в рамках закона, а исходя из якобы имеющихся у него «подразумеваемых полномочий», вытекающих из ст. 80 Конституции РФ. Судья в особом Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 30 ноября 1994 г. № 2137 «О мерах по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской республики», Указа Президента РФ от 9 декабря 1994 г. « 2166. «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирования на территории Чеченской республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», Постановление Правительства РФ от 9 декабря 1994 г. № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности РФ, законности, прав, свобод и разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента РФ от 2 ноября 1993 г. № 1832 «Об основных положениях военной доктрины РФ» // Собрание законодательства РФ. 17.08.1995. № 33. Ст. 3424.

мнении отмечал: «Признание Указа от 9 декабря 1994 г. № соответствующим Конституции Российской Федерации вызывает возражение с позиций толкования Судом части 2 статьи 80 Конституции. По моему мнению, данная норма закрепляет и характеризует статус Президента, его функции, направления деятельности, но не определяет его полномочия, которым посвящены статьи 83 – 89 Конституции. Более того, часть 2 статьи 80 предписывает, что он принимает меры «по охране суверенитета Российской Федерации…» в установленном Конституцией порядке. Поэтому попытка выйти на общеправовой принцип «разрешено все, что не запрещено законом» некорректна, во-первых, в связи с недопустимостью распространения данного принципа на сферу действия публичной власти, вовторых, это означало бы наделение Президента дискреционными руководствуясь только усмотрением, целесообразностью, а не законом».

С одной стороны, в таком случае государство сковывает себя в непредвиденных обстоятельствах и будет порождать незаконные фактические действия и решения власти для устранения кризиса. С другой стороны, при таком подходе законом гарантируется невозможность легальным путем злоупотреблять властью, применять неадекватные ограничения прав и свобод и устанавливать диктаторские режимы.

Судья Н.В. Витрук в своем особом мнении занял компромиссную позицию, которая, на наш взгляд, является наиболее адекватной.

Действительно, в обычных условиях все государственные органы должны действовать в рамках закона, не выходя за их пределы. Но в критических обстоятельствах высшие органы государственной власти на основе концепции «скрытых (подразумеваемых)» полномочий могут предпринимать меры, диктуемые не законом, а интересами безопасности общества. В противном случае деятельность государства будет парализована в экстремальных обстоятельствах, не предусмотренных законом. Устранить такую ситуацию можно будет только с принятием соответствующего закона, предусматривающего конкретные чрезвычайные меры регулирования. В сущности, разрешение кризиса в Чечне законным путем тогда было невозможно, поскольку закон не допускал использования вооруженных сил для обеспечения порядка и безопасности.

Н.В. Витрук указывал: «Президент не свободен в выборе тех или иных вариантов поведения, так как эти варианты должны соответствовать Конституции и действующим законам, и он должен учитывать действие правового принципа в отношении всех должностных лиц государства: им разрешено лишь то, что прямо предписано Конституцией и законом… государственной власти известен мировой конституционной практике, однако он используется с достаточной степенью осторожности и лишь в целях обеспечения эффективного действия принципа разделения властей, системы сдержек и противовесов с тем, чтобы не допустить произвольного усиления одной ветви власти за счет другой»1.

Метод правового регулирования в общеправовой науке понимается как совокупность способов юридического нормирования общественных отношений, характеризующих правовое своеобразие конкретных отраслей права. Принято выделять императивный и диспозитивный методы правового регулирования2.

Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 30 ноября 1994 г. № 2137 «О мерах по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской республики», Указа Президента РФ от 9 декабря 1994 г. « 2166. «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирования на территории Чеченской республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», Постановление Правительства РФ от 9 декабря 1994 г. № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности РФ, законности, прав, свобод и разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента РФ от 2 ноября 1993 г. № 1832 «Об основных положениях военной доктрины РФ» // Собрание законодательства РФ. 17.08.1995. № 33. Ст. 3424.

Сорокин В.Д. Метод правового регулирования: теоретические проблемы. – М., 1976. – С.

59-74.

С точки зрения метода правового регулирования, в чрезвычайных обстоятельствах используются императивные начала. Следует согласиться с позицией С.С. Алексеева, который характеристику метода правового регулирования предлагал делать с помощью анализа следующих элементов правового регулирования: «Учитывая особенности права, можно в каждом методе правового регулирования выделить четыре главных стороны:

а) положения субъектов общественных отношений;

б) внешних условий их движения;

в) содержания отношений;

г) мер их юридического обеспечения»1.

Императивность метода чрезвычайного правового регулирования проявляется в следующих моментах:

Во-первых, с точки зрения правового положения, субъекты чрезвычайных правоотношений находятся в юридически неравноправном соотношении друг с другом. Специально уполномоченные чрезвычайные органы являются властной стороной, которая подчиняет себе и принуждает к действиям противоположную сторону – граждан, организации, подчиненные органы государственной власти и органы местного самоуправления. Иначе говоря, это отношения власти и подчинения, но не юридического равенства.

Причем, обязательными субъектами чрезвычайных правоотношений выступают особые, как правило, специально созданные чрезвычайные органы государственной власти.

Во-вторых, юридическим основанием возникновения, развития и прекращения чрезвычайных правоотношений выступают два рода жизненных обстоятельств:

- чрезвычайные обстоятельства, которые чаще всего являются событиями и практически не зависят от воли и сознания субъектов права (природные и техногенные ситуации). Хотя чрезвычайные ситуации Алексеев С.С. Общие теоретические проблемы системы советского права. – М.:

Издательство юридической литературы, 1961. – С. 61-62.

социального происхождения ближе к действиям (массовые беспорядки, акты терроризма), но могут приводить к непредвиденным последствиям, а потому отчасти тяготеть к относительным событиям;

- властные административно-распорядительные акты чрезвычайных органов власти, направленные на разрешение экстраординарных ситуаций.

чрезвычайных обстоятельствах первоначально носит стихийный и неуправляемый характер (под влиянием событий), но потом претерпевает воздействие организующей деятельности государства для нормализации и упорядочения возникших хаотичных общественных отношений.

В-третьих, с точки зрения содержания, правоотношения в чрезвычайных обстоятельствах характеризуются тем, что:

- прежде всего, в них реализуются установленные в нормах права запреты и обязывания для подвластных лиц;

- властвующий чрезвычайный орган управления получает право на нормативное и индивидуальное урегулирование отношения и подчинение себе подвластных лиц.

В значительной степени, чрезвычайные правоотношения – это отношения пассивного типа на стороне обязанных лиц, поскольку требуют от граждан и организаций воздержания от активных действий. Активные действия по реализации своих полномочий и обязанностей лежат на чрезвычайных органах, которые должны мобилизацией ресурсов и людей преодолеть кризисную ситуацию. Фактически государство проявляет активность и требует от граждан и организаций пассивности, воздержания от того, чтобы создать помехи в деятельности властных субъектов.

Чрезвычайные правоотношения отличаются тем, что:

- непременным участником чрезвычайных правоотношений выступает специально уполномоченный орган государственной власти на управление в кризисной ситуации;

- в чрезвычайных правоотношениях происходит перераспределение прав и обязанностей и компетенции государственных органов по сравнению с правоотношениями в обычных условиях. Права и обязанности граждан и организаций сужаются или сменяются на обязанности активного и пассивного типа, а компетенция государства расширяется за счет предоставления новых, экстраординарных полномочий.

Однако развитие чрезвычайной ситуации может потребовать активного участия граждан и организаций в урегулировании экстремальных ситуаций, и тогда законодательство и чрезвычайные органы власти налагают на них обязанности активного типа. Например, военное законодательство России позволяет в военное время провести мобилизацию – призыв на военную службы лиц, находящихся в запасе.

отличается:

- суровостью санкций за нарушение чрезвычайного законодательства;

правонарушения в чрезвычайных обстоятельствах;

- нередко в мировой практике для обеспечения механизма реализации чрезвычайных мер создаются специальные комиссии, квазисудебные и чрезвычайные органы.

В качестве дополнительных санкций за нарушение обязательных требований в условиях чрезвычайного положения можно назвать административные наказания, предусмотренные за совершение действий, охватываемых следующими составами административных правонарушений:

нарушение требований режима чрезвычайного положения, невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, невыполнение требований и мероприятий в области гражданской обороны (ст. 20.5, 20.6, 20.7 Кодекса об административных правонарушениях РФ)1.

В Российской Федерации Конституция 1993 г. запретила создание чрезвычайных судов, предполагая, что правосудие в экстремальных обстоятельствах будет осуществляться в нормальном режиме без каких-либо изъятий и оговорок.

Наконец, существо императивного метода правового регулирования в чрезвычайных ситуациях состоит в том, что чрезвычайные отношения регулируются на основе категорических предписаний государственной власти, которые не могут быть изменены по усмотрению и на основании соглашений субъектов права.

В чрезвычайных условиях степень централизованного регулирования возрастает многократно и приближается к максимальной мере, поскольку при чрезвычайном правовом регулировании не просто ограничивается саморегулирование, но и прекращается правовое регулирование нижестоящими, региональными органами и органами местного самоуправления. Фактически чрезвычайное правовое регулирование – это центральное или, в случае с Россией, федеральное правовое регулирование, когда происходит активное федеральное вмешательство в дела отдельных регионов.

Как ранее отмечалось, среди способов чрезвычайного правового регулирования доминируют обязывания и запреты. Запреты обеспечивают пассивное поведение субъектов права в целях устранения препятствий в деятельности государства. Так, ФКЗ «О чрезвычайном положении»

позволяет вводить такое ограничение как проведение митингов и других публичных манифестаций, которые потенциально могут дестабилизировать и так критическую ситуацию, помешать оказанию помощи и проведению аварийно-спасательных работ.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. // Собрание законодательства РФ. 07.01.2002. № 1. (ч.1.). Ст.1.

Обязывания применяются в тех случаях, когда необходимы активные действия граждан и организаций в осуществлении помощи правительству в преодолении последствий чрезвычайных ситуаций.

В правовой науке дискутируется вопрос о существовании особого способа правового регулирования – правового ограничения, который широко используется в специальных ограничительных правовых режимах.

Правоограничение заключается не просто в возложении обязанностей и запретов, а в сужении правового статуса лица, изъятии или ограничении прав и свобод или отдельных возможностей по их осуществлению1.

Действительно, при чрезвычайном правовом регулировании в первую очередь в нормативном порядке вводится ограничение в конкретных конституционных правах и свободах граждан и организаций. Так, в чрезвычайном положении могут быть запрещены забастовки – одно из наиболее эффективных способов коллективного отстаивания работниками своих трудовых прав. Фактически речь может идти не только об ограничении, но и даже лишении на определенное время части прав.

Конечно, в современных государствах граждане и организации не могут быть полностью лишены своих прав и свобод. Только часть прав и свобод могут быть на время ограничены. Так, Европейская конвенция о защите прав и основных свобод не позволяет вводить какие-либо меры по нарушению и лишению права на жизнь. Остальные права и свободы гражданина в определенной, адекватной ситуации, могут быть ограничены.

своеобразное правовое средство регулирования общественных отношений наряду с правовыми стимулами (льготами, поощрениями), иммунитетами, привилегиями. А.В. Малько рассматривает правовое ограничение как «правовое сдерживание противозаконного деяния, создающее условия для удовлетворения интересов контрсубъекта и общественных интересов в Фомин А.А. Чрезвычайное законодательство в российском государстве: теоретикоправовое исследование. Указ. изд. - С. 8.

охране и защите»1. А.В. Малько, Г.С. Беляева выделяют следующие признаки правовых ограничений:

осуществления интересов субъекта права, поскольку направлены на сдерживание и одновременно на удовлетворение интересов противостоящей стороны;

2) правовые ограничения выражаются в сужении объема возможностей, свободы поведения человека путем установления обязанностей, запретов, ответственности и т.п.;

3) правовые ограничения направлены на формирование отрицательной мотивации, т.е. демотивируют определенное поведение;

4) ограничения ведут к снижению негативной активности;

5) правовые ограничения выполняют охранительную функцию;

6) правовые ограничения могут иметь форму цензов, лимитов, наказаний, мер предупреждения и т.п.2.

По нашему мнению, единственным слабым местом такого взгляда на ограничениями сдерживание противоправного поведения субъектов права3. В действительности, далеко не всегда правовые ограничения удерживают от правонарушений, а лишь сужают содержание субъективных прав в целях расширения государственной компетенции.

Так, именно при чрезвычайном правовом регулировании правовые правонарушений, а с целью обеспечения беспрепятственного осуществления органами власти своих функций по ликвидации кризисных ситуаций. Так, проведение митингов, забастовок, выборов само по себе не является Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве // Правоведение. – 1998. № 3. – С. 140.

Там же; Беляева Г.С. Правовой режим в общетеоретическом измерении. – М.:

Юрлитинформ, 2013. – С. 126.

Малько А.В. Правовые ограничения: от отраслевого понимания к теоретическому // Правоведение. – 1993. № 5. – С. 20.

правонарушением, но в экстремальных ситуациях становится серьезным препятствием для осуществления необходимых работ по выходу из чрезвычайной ситуации.

Кроме того, правовые ограничения в кризисных условиях направлены на предупреждение потенциального социально вредного поведения от использования своих субъективных прав. Здесь говорить о наличии правонарушения не приходится, оно еще не совершено. Так, ограничение на въезд или выезд на территории, где распространены массовые заболевания (эпидемии), направлено не на сдерживание правонарушений, а на предотвращение потенциально опасных последствий – заражения других людей, находящихся в иных местностях.

Более адекватным можно считать взгляд на понимание правового ограничения И.М. Приходько, которая дает следующее определение:

«правовое ограничение следует определить как правовое средство, направленное на удержание субъекта права в определенных рамках с целью упорядочения общественных отношений путем обеспечения интересов контрсубъекта»1.

Поэтому, в целом удачное определение правовых ограничений нуждается в корректировке. По нашему мнению, правовое ограничение можно понимать как предусмотренное нормами права сужение правового статуса субъекта права с целью предотвращения потенциально вредного поведения данного субъекта права, выражающееся в установлении запретов в осуществлении конкретных субъективных прав.

Среди разновидностей правовых ограничений, выделяемых в научной литературе: запреты, приостановлениями, обязанности, умаление прав, Приходько И.М. Ограничения в российском праве (проблемы теории и практики).

Автореф. дис…канд. юрид. наук. – Саратов, 2002. – С. 8.

пределы, лимиты, цензы, наказания, сервитуты, меры принуждения и пресечения, изъятия и т.п1.

Кроме того, правовые ограничения классифицируют на постоянные и временные, материальные и процессуальные и т.п.

В экстраординарном правовом регулировании весьма широко используется данный набор правоограничений. В большей степени применяются запреты, приостановления деятельности, умаление прав, меры принуждения.

Так, ФКЗ «О чрезвычайном положении» предусматривает возможность приостановления деятельности политических партий и общественных объединений. В чрезвычайных условиях вводится своеобразный предел в осуществлении права на передвижение – комендантский час, запрещающий нахождение человека в ночное время. Наиболее серьезным ограничением можно считать умаление прав – ограничение в конкретных возможностях использования прав и свобод или даже лишение субъективных прав целиком.

Помимо сужения правового положения личности, возможно наложение на субъектов права дополнительных обязанностей. Так, в условиях военного или чрезвычайного положения могут привлекаться к трудовой повинности граждане и организации для ликвидации наступивших последствий в рамках так называемой гражданской обороны2.

Вместе с тем, правовые ограничения в чрезвычайном правовом регулировании имеют существенные особенности:

- чрезвычайные правовые ограничения носят временный характер и после устранения кризисной ситуации отменяются;

- использование ограничений уместно только в тех пределах, которые диктуются характером экстраординарной ситуации;

Приходько И.М. Ограничения в российском праве (проблемы теории и практики).

Автореф. дис…канд. юрид. наук. – Саратов, 2002. – С. 8-9.

ФЗ «О гражданской обороне» от 12 февраля 1998 // Собрание законодательства РФ.

16.02.1998. № 7. Ст. 799.

- степень ограничения прав и свобод субъектов права в чрезвычайном положении может достигать максимального характера.

В условиях, когда конкретных юридических норм для определения деятельности государственных органов в экстраординарных обстоятельств оказывается недостаточно в силу непредсказуемости чрезвычайной обстановки, значимое и отправное значение приобретают общие начала, принципы правового регулирования чрезвычайных ситуаций. Принципы чрезвычайного правового регулирования выступают юридическим основанием для действий, прямо не предусмотренных в законе, и правовым ограничением для властной деятельности государственных органов. С одной стороны, с помощью принципов чрезвычайные органы могут заполнять лакуны (вакуум) в чрезвычайно ситуации, с другой – принципы становятся препятствием на пути применения репрессивных мер и перерастания власти в авторитарную, диктаторскую.

Следует согласиться утверждением А.А. Фомина о двойственной природе чрезвычайного законодательства: «С одной стороны, оно выступает эффективным средством защиты прав, свобод и безопасности граждан. С другой, не исключена возможность применения его в целях подавления политической оппозиции, устранения из жизни общества демократических государственно-правовых институтов. Поэтому весьма важно, чтобы концентрация власти и ограничительные меры, предусмотренные чрезвычайным законодательством и столь необходимые в экстремальной ситуации, не использовались в ущерб конституционному правопорядку»1.

законодательство не содержит легальных принципов чрезвычайного правового регулирования, что, несомненно, является существенным юридическим дефектом.

Фомин А.А. Чрезвычайное законодательство в российском государстве: теоретикоправовое исследование. Указ. изд. - С. 9.

Использовать международные и национальные принципы в отношении чрезвычайного законодательства предлагает В.В. Жилинский: «В результате проведенного сравнительного анализа диссертант установил, что в ФКЗ отсутствуют определяющие принципы применения чрезвычайных мер. В соответствии с международно-правовыми документами к ним относятся: а) принцип исключительной угрозы; б) принцип официального объявления; в) принцип соразмерности; г) принцип недискриминации; д) принцип неотчуждаемости абсолютных прав и свобод; е) принцип официального уведомления.

Укрепление чрезвычайного законодательства представляется не только за счет текстуального включения названных принципов, но и принципов внутреннего законодательства, сопряженного с национальной безопасностью: а) законность; б) уважение и соблюдение прав и свобод человека и гражданина; в) взаимная ответственность личности, общества и государства по обеспечению безопасности; г) приоритет жизни и здоровья граждан; д) интеграция с международными системами безопасности; е) системность»1.

регулирования, которые должны быть отражены в законодательстве, следует отнести две группы принципов:

Общеправовые принципы, которые характерны не только для чрезвычайного права, но и для всей системы права, в том числе:

- принцип законности, предполагающий заблаговременное определение нормативной правовой основы для введения чрезвычайного режима и деятельности органов государственной власти в чрезвычайной ситуации;

Жилинский, В. В. Правовое обеспечение национальной безопасности в чрезвычайных условиях: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. – М., 2007. – С. 22.

- принцип гуманизма, выражающийся в необходимости соблюдения прав, свобод, законных интересов граждан при проведении мероприятий по ликвидации чрезвычайной ситуации;

- принцип равноправия или недискриминации граждан и организаций при введении чрезвычайных мер.

персональные средства для подавления свободы личности, устранения политически нелояльных властям лиц.

обстоятельствах соразмерность ограничения права и свобод характеру и степени угрозы безопасности общества и государства;

- принцип гласности, означающий, что введение чрезвычайного режима должно происходить открыто, объявляться населению и сообщаться международным организациям.

Так, при введении фактических чрезвычайных мер в Северной Осетии и Ингушетии один из Указов Президента РФ не был опубликован, что привело к установлению чрезвычайного режима в закрытом режиме и подрывало гласность государственной деятельности по охране безопасности.

- принцип ответственности, который гарантирует, что чрезвычайные органы государственной власти и должностные лица должны нести ответственность за совершенные противоправные действия при использовании чрезвычайных мер.

Во Франции вплоть до конца XIX в. не предусматривалось специальных мер ответственности за применение чрезвычайных мер, повлекших вред и противоречащих закону. Более того, прямо определялось, что никто не несет ответственности за причиненный вред общественным отношениям.

Гарантии ответственности государства за применение чрезвычайных мер нашли юридическое закрепление в ст. 34 ФКЗ «О чрезвычайном положении», которая гласит: «Неправомерное применение физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники сотрудниками органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, военнослужащими внутренних войск и Вооруженных сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, а также превышение должностными лицами сил, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, служебных полномочий, включая нарушение установленных настоящим Федеральным конституционным законом гарантий прав и свобод человека и гражданина, влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации».

Вместе с тем, очевидны пробелы в данном законе относительно ответственности высших органов государственной власти, специально уполномоченных органов для обеспечения режима чрезвычайного положения за принимаемые акты и чрезвычайные меры. В законодательстве России не определена ответственность главы государства за фиктивное введение чрезвычайного положения, когда угроза безопасности обществу отсутствует. Не закреплен механизм привлечения к ответственности Президента РФ за введение чрезвычайного положения без соблюдения юридических оснований.

чрезвычайного правового регулирования.

характеру критической ситуации (или принцип исключительной угрозы)1.

Данный принцип частично нашел отражение в ст. 28 ФКЗ «О чрезвычайном положении»: «Меры, применяемые в условиях чрезвычайного положения и влекущие за собой изменение (ограничение) установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными Алешин В.В. Правовые основы применения режима чрезвычайного положения и режима контртеррористической операции // Современное право. – 2006. № 4. – С. 31-32.

правовыми актами Российской Федерации полномочий федеральных органов исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, прав организаций и общественных объединений, прав и свобод человека и гражданина, должны осуществляться в тех пределах, которых требует острота создавшегося положения».

2. Принцип ограниченности чрезвычайного правового регулирования строгими временными рамками. Указанное начало получило закрепление в ч.2 ст. 1 ФКЗ «О чрезвычайном положении», согласно которой «введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации».

3. Принцип конституционного закрепления оснований и порядка введения чрезвычайного положения, препятствующий произвольному и необоснованному использованию исполнительной властью чрезвычайных мер.

4. Принцип парламентского контроля за введение чрезвычайного правового режима, как правило, выражающийся в том, что парламент дает согласие главе государства на введение такого режима либо отказывает в даче согласия и, соответственно, режим чрезвычайного положения прекращается.

5. Принцип соблюдения правовой процедуры при введении, продлении и отмене чрезвычайного правового положения.

6. Принцип обеспечения непрерывной деятельности законодательной власти и органов правосудия в экстремальных обстоятельствах.

7. Принцип недопустимости использования вооруженных сил в отношении мирного гражданского населения в условиях чрезвычайных ситуаций криминогенного и иного социального происхождения.

Впервые в России правовую позицию о недопустимости привлечения военнослужащих для обеспечения общественного порядка и общественной безопасности выразил Комитет Конституционного надзора СССР. 3 апреля 1991 г. Комитет принял заключение о конституционности ряда нормативных правовых актов СССР, позволяющих привлекать военнослужащих к патрулированию совместно с милицией для обеспечения общественного порядка и борьбы с преступлениями. В заключении говорилось о недопустимости использования военной силы в обеспечении общественного порядка, данная функция должна выполняться милицией. По существу, в условиях, близких к чрезвычайному положению, когда руководство страны могло использовать армию для пресечения народных возмущений, Комитет Конституционного надзора взял на себя смелость заявить об опасности использования военнослужащих для таких целей, так как это было чревато жертвами среди мирного населения.

Конституционным Судом Российской Федерации дела о конституционности Указов Президента РФ и Правительства РФ об использовании вооруженных сил на территории Чеченской Республики без официального объявления Конституционного Суда РФ по этому делу от 31 июля 1995 г. большинство судей, в основном, признали правомерным использование военной силы для разрешения экстраординарной ситуации в Чечне как реализацию Президентом РФ своих конституционных полномочий по обеспечению территориальной целостности и государственной безопасности страны.

Причем, в своём решении Конституционный Суд снял с себя обязанность по оценке политической целесообразности применения военной силы, поскольку суд рассматривает лишь вопросы права, но не политических мотивов тех или иных решений и норм.

Вместе с тем, значительная часть судей в особых мнениях выразила позицию о недопустимости использования вооруженных сил в мирное время без объявления чрезвычайного положения и соблюдения должной процедуры уведомления Совета Федерации.

Принцип обеспечения судебного и конституционного контроля за законностью и конституционностью введения, продления чрезвычайного положения и применения чрезвычайных мер урегулирования кризисных ситуаций.

Таким образом, процесс правового регулирования в экстраординарных обстоятельствах протекает с использованием следующих правовых средств:

- разрешительного типа правового регулирования;

- императивного метода правового регулирования;

- обязываний, запретов и ограничений как способов правового регулирования;

- общеправовых и специальных принципов права.

По нашему мнению, вслед за мировой практикой, историческим опытом, рекомендациями международно-правовых актов в российское законодательство необходимо внести изменения в части перехода на дозволительный тип правового регулирования, при котором будут четко предусмотрены те действия, которые запрещено совершать государственным органам в чрезвычайных ситуациях (к примеру, ограничение конкретных прав и свобод) и общее полномочие на принятие тех мер, которые вытекают из характера сложившейся кризисной ситуации. В противном случае, государство будет неспособно в правовых формах отреагировать на те угрозы, которые не предусмотрены в законе.

2.4. Понятие и виды пределов чрезвычайного правового Проблема пределов, границ правового регулирования остается одной из наименее изученных в юридической науке. В юриспруденции нет ни одного исследования пределов правового регулирования на монографической уровне. Границы правового регулирования лишь попутно рассматриваются в работах по понятию, предмету, методу правового регулирования. Соответственно, тем сложнее разрешить вопрос о пределах правового регулирования в чрезвычайных ситуациях, не имея четкой теоретической опоры.

Однако применительно к чрезвычайному правовому регулированию вопрос о пределах правового воздействия в кризисных ситуациях приобретает особое значение:

- чрезвычайное правовое регулирование влечет за собой расширение вмешательства государства в общественную жизнь, объективно угрожая установлением диктатуры власти;

- чрезвычайное правовое регулирование сопряжено с существенным ограничением правового статуса личности, от соразмерности которого зависит как разрешение кризисной ситуации, так и защита интересов личности.

Как справедливо замечает Ю.А. Тихомиров: «Проблема пределов регулирования поведения людей с помощью норм законов и иных нормативных актов – это одновременно и проблема вмешательства государства, всех его органов в общественную жизнь. Определяющее значение имеет характер регулируемых отношений. Есть отношения, которые не допускают правового регулирования вообще; допускают такое регулирование, но оно нежелательно; допускают, оно желательно, но в определенных пределах; и допускают, оно желательно и в полном объеме»1.

государственного вмешательства в общественную жизнь. От установления границ правового регулирования в экстремальных обстоятельствах зависит та грань, за которой начинается бесправие и произвол государственной власти. Соответственно, игнорирование в юридической науке и практике проблемы пределов экстраординарного правового регулирования ведет за собой возможность произвольного, внеправового разрешения государством кризисных ситуаций, создает благоприятную почву для ограничения свободы, репрессий и установления диктатуры.

затрагивается в рамках вопроса о пределах ограничения прав и свобод граждан2. Причем при рассмотрении данного преимущественно обращается внимание на критерии, выработанные в 1984 г.

на Парижской конференции Международной ассоциации юристов в «Минимальных стандартах норм об основных правах человека при исключительном положении»3:

- провозглашение чрезвычайного положения может быть оправдано лишь действительным наличием критической ситуации;

- все нормы права, касающиеся чрезвычайного положения, должны быть закреплены в законе до объявления такого положения;

Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. – М.: Формула права, 2010. – С. 76.

Галенпольский Ф.С. Вопросы правового регулирования ограничения права и свобод человека в условиях чрезвычайного положения: на примере ФРГ // Московский журнал международного права. – 1998. № 4. – С. 23-30.

Subrata R.C. The rule of law in a state of emergency: the Paris minimum standarts of human right norms in a state of emergency, 1989.; Лабунец Б.Г. Применение международных гуманитарных стандартов в условиях чрезвычайного положения // Российский юридический журнал. – 2005. № 2. – С. 67-72.

конституция государства должна предусматривать процедуру объявления чрезвычайного положения;

- объявление чрезвычайного положения исполнительной властью должно утверждаться законодательным органом власти;

- срок чрезвычайного положения не должен выходить за пределы периода времени, требующегося для нормализации кризисной ситуации;

- максимальный срок введения чрезвычайного положения должен предусматриваться конституцией страны;

- законодательная власть должна иметь право на отмену чрезвычайного положения и на продление срока такого положения;

- в чрезвычайной ситуации функции и полномочия представительного органа власти должны быть неприкосновенными;

- выборы могут переноситься в условиях чрезвычайной ситуации до восстановления порядка;

- чрезвычайное положение не может служить причиной отступления от положений ст. 6-8, 11, 15, 16 и 18 Международного пакта о гражданских и политических правах;

- судебные органы должны обладать полномочиями по оценке введения чрезвычайного положения как правомерного, соразмерности ограничения прав и свобод граждан;

- органы конституционного надзора должны иметь право на признание акта чрезвычайного законодательства неконституционным с утратой таким актом юридической силы;

- отмена чрезвычайного положения должна наступать с момента прекращения чрезвычайного положения без специального о том объявления;

- ограниченные права и свободы после отмены чрезвычайного положения должны восстанавливаться в прежнем объеме1.

См: Грязнов А.В. Концепция и конституционные основы института чрезвычайного положения // Государство и право. – 1994. № 6. – С. 37-38.

По нашему мнению, сводить пределы чрезвычайного правового регулирования, при всей важности данного вопроса, к пределам ограничений прав и свобод человека и гражданина недопустимо, поскольку это значительно упрощает представление о пределах юридического вмешательства в общественные отношения1.

Пределы правового регулирования определяют те границы, в рамках которых правовые средства оказываются эффективными и востребованными.

Разрешая вопрос о пределах чрезвычайного правового регулирования нужно учитывать как возможности самого права, так и особенности предмета правового регулирования. В качестве своеобразных границ чрезвычайного правового регулирования выступают следующие обстоятельства:

Во-первых, далеко не весь круг общественных отношений нуждается в правовом регулировании. Значительная доля отношений остается недоступной для юридического регулирования. Так, при чрезвычайном правовом регулировании не затрагиваются, как и при ординарном правовом регулировании, личные отношения между людьми по поводу дружбы, любви и пр.

включаются только те отношения, которые могут контролироваться государством с помощью особого аппарата принуждения. Конечно, при экстраординарном правовом регулировании объем привлекаемых сил и средств возрастает, но это не означает возможности тотального контроля за поведением людей.

В-третьих, чрезвычайное правовое регулирование охватывает только волевые отношения. Поэтому, как правило, влияние на возникновение и развитие чрезвычайной ситуации право оказать не может, потому что она не имеет волевого содержания, особенно при появлении ее в силу природных Пчелинцев С.В. Законодательство дореволюционной России об ограничениях прав и свобод в условиях особых правовых режимов // История государства и права. – 2006. № 5.

– С. 16-18.

или техногенных причин. В сущности, самая чрезвычайная ситуация, как причина использовании чрезвычайных мер, не входит в предмет правового регулирования, а государство регламентирует деятельность по спасению людей, ликвидации последствий чрезвычайной ситуации.

Пределы, как границы правового регулирования, в кризисных ситуациях могут быть поделены на группы по следующим основаниям:

В зависимости от воли и сознания субъектов правотворчества пределы чрезвычайного правового регулирования могут быть объективными и субъективными.

Объективные пределы правового регулирования заданы самим предметом регулирования, который не зависит от воли и сознания субъектов права. Так, чрезвычайное право не может вводить меры, которые ведут к лишению жизни человека, поскольку характер критической ситуации не может влечь за собой принесение в жертву людей. Для восстановления экономической инфраструктуры в условиях чрезвычайной ситуации неадекватными оказываются диспозитивные начала и децентрализация, поскольку для разрешения ситуации необходимы оперативные действия и категорическое, неукоснительное соблюдение властных актов по закупке товаров для ликвидации последствий чрезвычайной ситуации.

Субъективные пределы чрезвычайного правового регулирования зависят от воли и сознания субъектов правотворчества, лиц, которые вводят чрезвычайное положение. Так, от органов государственной власти зачастую зависит вопрос о территории, сроках введения и мерах ограничения прав и свобод человека и гражданина. Не всегда субъективные пределы правового регулирования соответствуют объективным границам юридического воздействия. Срок чрезвычайного положения может быть больше фактического времени существования кризисной обстановки.

Правоограничительные меры оказываются неадекватным угрозам. Так, для борьбы с актами терроризма не всегда адекватно применение вооруженных сил, поскольку такую функцию должны выполнять правоохранительные органы.

По вопросу соотношения объективных и субъективных пределов правового регулирования Н.А. Пьянов отмечает: «Не вдаваясь в анализ взглядов тех или иных авторов по данному вопросу, отмечу, что целесообразнее всего различать объективные и субъективные пределы правового регулирования. Объективные пределы – это границы, которые определяются самими общественными отношениями. Говоря о сфере правового регулирования, мы убедились, что не все общественные отношения могут и должны регулироваться правом. Одни общественные отношения объективно не поддаются правовому регулированию и, следовательно, не могут регулироваться правом. Другие общественные отношения правовому регулированию поддаются, но объективно в нем не нуждаются, и потому не должны регулироваться правом. То есть сами общественные отношения как бы говорят, какие из них могут и должны регулироваться правом, а какие нет. А поскольку сферу правового регулирования составляют общественные отношения, которые могут и должны регулироваться правом, то объективные пределы правового регулирования совпадают с границами сферы правового регулирования.

Субъективные пределы правового регулирования в отличие от объективных пределов – это границы, которые определяются уже не общественными отношениями, а правотворческими органами – органами, создающими и устанавливающими нормы позитивного права.

Правотворческие органы, устанавливая нормы права, определяют, какие общественные отношения и как этими нормами будут регулироваться.

Поэтому субъективные пределы правового регулирования – это прежде всего предметные пределы, т.е. границы предмета правового регулирования, или сферы урегулированных нормами права общественных отношений. Кроме того, субъективные пределы правового регулирования могут проявляться в степени урегулированности тех или иных общественных отношений и некоторых других показателях»1.

2. С точки зрения закрепления пределов чрезвычайного правового регулирования в нормах права можно выделить:

- внеправовые пределы чрезвычайного правового регулирования;

- правовые пределы чрезвычайного правового регулирования.

Внеправовые пределы чрезвычайного правового регулирования не имеют юридического содержания и не содержатся в законодательстве.

регулирования можно отнести:

- территориальные пределы действия экстраординарных правовых средств, т.е. территорию, ограниченную масштабом возникшей чрезвычайной ситуации;

- временные (темпоральные) пределы чрезвычайного правового регулирования, выражающиеся в ограничении чрезвычайных мер периодом существования кризисных обстоятельств;

- пределы, обусловленные соображениями государственной пользы и целесообразности, которые нередко могут идти вразрез с нравственными и юридическими границами правового регулирования;

- нравственные пределы чрезвычайного правового регулирования, не позволяющие при применении экстренных мер переходить границу моральных принципов, идеалов и ценностей.

Правовые пределы чрезвычайного правового регулирования представляют собой юридические границы при применении средств чрезвычайного правового регулирования, те границы, которые ограничивают государство и позитивное право в чрезвычайных ситуациях от вмешательства в жизнь общества.

Пьянов Н.А. Правовое регулирование и его механизм // Сибирский юридический вестник. – 2003. № 1. – С. 20.

В юридической литературе, как ранее говорилось, существует позиция, согласно которой в чрезвычайных ситуациях практически отсутствуют границы правового регулирования, а органы власти приобретают право на применение любых средств и методов разрешения кризисной ситуации.

Так, К. Шмитт и Дж. Агамбен отмечают, что в исключительных для общества ситуациях, когда государственная власть вынуждена прибегать к чрезвычайным мерам, пределы управленческой деятельности и правового регулирования размываются. Закон уступает место факту, власть избирает те рассматриваются правительством как необходимые для преодоления кризисной ситуации. К. Шмитт даже пишет, что новоевропейская концепция государства развивалась в связи с деятельностью государства в исключительных обстоятельствах. По его словам, государство Нового времени отличалось тем, что в таких экстремальных обстоятельствах стоит вопрос не о полномочиях государства, а о технике выхода из кризиса, которая чаще всего не может иметь юридического оформления. В чрезвычайной обстановке оказывается доминирующей цель – разрешение чрезвычайной ситуации, а не средства, предполагающие легальные основания.

О диктаторе-действия в Новое Время К. Шмитт писал: «Когда речь действительно идет о каком-либо крайнем случае, он может и не соблюдать общепринятых норм. Ведь если в обычные времена применение конкретных средств для достижения конкретного успеха отличается известной регулярностью и поддается расчету, то в отношении крайнего случая можно только сказать, что диктатор вправе принимать именно все те действия, которых потребует положение дел. Таким образом, вопрос здесь ставится уже не о правовых соображениях, а о том средстве, которое в данном случае препятствующие права, на согласие третьих лиц, чьи интересы ущемляются, учет благоприобретенных прав, следования по инстанциям или возможности обжалования могут быть «противные сути дела», т.е. стать вредными и неправильными в ситуативно-техническом смысле. Поэтому-то при диктатуре превалирует цель, освобожденная от всех правовых препятствий и определяемая только необходимостью достичь того или иного конкретного состояния. Но там, где в принципе имеет место только технический интерес к государственным и политическим делам, правовые соображения точно так же могут стать нецелесообразными и противными существу дела. Чисто технической концепции государства остается недоступна безусловная, не зависящая от целесообразности собственная ценность права. Такая концепция интересуется не правом, а лишь тем, насколько целесообразно функционирует государством, т.е. только исполнительной властью, которой в правовом смысле может и не предшествовать никакая норма»1.

Еще более крайней позиции, но критической, придерживается Агамбен.

По его мнению, чрезвычайное правовое регулирование изначально ведет к насилию. Заблаговременно исключительной ситуации юридическую форму придать невозможно. Поэтому власть зачастую пользуется нелегальными инструментами и средствами для преодоления чрезвычайной ситуации. По находящийся за пределами права и создающий угрозу для подавления свободы личности и применения жестких и насильственных мер2.

Исходя из широкого понимания права, естественно-правовой концепции, правовые пределы могут быть поделены на две разновидности:

естественно-правовые пределы, предполагающие подчинение экстраординарного правового регулирования надпозитивным идеалам свободы, юридического равенства, справедливости.

Такие естественно-правовые пределы чрезвычайного правового регулирования не имеют официального закрепления, но должны выступать Шмитт К. Диктатура. От истоков современной идеи суверенитета до пролетарской классовой борьбы. – СПб.: Наука, 2005. – С. 29-30.

Агамбен Дж. Homo sacer. Чрезвычайное положение. – М.: Европа, 2011.

основой и критерием для принятия чрезвычайных актов и использования экстремальных мер управления.

Так, принцип соразмерности мер регулирования и сложившейся ситуации не позволяет властным органам переходить эту грань и для преодоления чрезвычайной ситуации использовать неадекватные угрозе меры. Так, в 1993 г. вряд ли можно считать адекватной мерой для разрешения политического кризиса, конфронтации между Президентом РСФСР и Верховным Советом РСФСР расстрел танками здания Верховного Совета.

- позитивно-правовые или юридические пределы чрезвычайного правового регулирования находят легальное оформление и являются непосредственно действующими принципами и нормами права1.

Позитивно-правовые (юридические) пределы чрезвычайного правового регулирования можно поделить, с точки зрения уровня и юридической силы, на ряд групп.

международно-правовых актах (Международном пакте о гражданских и политических правах, Европейской концепции о защите прав и основных свобод и др.2). Так, Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. предусматривает следующие пределы чрезвычайного правового регулирования:

- чрезвычайное положение может вводиться лишь при наличии угрозы жизни нации;

- государство, которое вводит чрезвычайное положение, должно официально уведомить об этом нацию и международное сообщество;

Москаленко Т.О. Нормативно-правовое регулирование ограничения прав граждан в условиях особых правовых режимов // Черные дыры в российском законодательстве. – 2001. № 4. – С.19-23.

Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.

(вместе с протоколами № 9 и № 11) // Собрание законодательства РФ. 2001. № 2. Ст. 163.

- государство может вводить ограничения прав и свобод, не ущемляя при этом граждан по признакам расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения;

- государство не может умалить или отменить такие права и свободы как право на жизнь, запрет пыток, запрет работорговли и принудительного труда, признание правосубъектности, свободу мысли, слова и совести, принцип законности при установлении юридической ответственности1.

Выше говорилось о существовании минимальных гуманитарных стандартах в отношении человека в условиях чрезвычайного положения.

Однако данный документ не является обязательным и имеет лишь рекомендательное значение. На наш взгляд, следует согласится с точкой зрения С.В. Лебедя, который предлагает придать данного акту статус международной конвенции. Ученый, говоря о развитии положений международного права в части защиты прав личности, пишет: «Одной из форм такого развития может явиться разработка и принятие специальной обособленной международной конвенции «О правах человека в условиях чрезвычайного положения», основанной на положениях Декларации о минимальных гуманитарных стандартах. Данное межгосударственное соглашение, не касаясь форм и методов введения, осуществления и прекращения исключительного режима (что является суверенным правом каждого государства), должно закрепить наиболее общие принципы и пределы ограничения прав человека, международные гарантии важнейших из них»2. М.Л. Хабачиров убедительно ведет речь о формировании международного чрезвычайного права3.

Международный пакт «О гражданских и политических правах» от 16.12.1966 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. – 1994. № 12.

Лебедь С.В. Международно-правовые основы обеспечения прав человека в условиях чрезвычайного положения. – М., 2003. – С. 7.

Хабачиров М.Л. Формирование международного чрезвычайного права // Международное право. – 2005 № 4. – С. 70-96.

Вторая группа пределов чрезвычайного правового регулирования – национальные, внутригосударственные пределы чрезвычайного правового регулирования.

Внутригосударственные юридические пределы чрезвычайного правового регулирования, в свою очередь, могут быть разделены на:

регулирования;

- отраслевые ограничения чрезвычайного правового регулирования.

К конституционным пределам чрезвычайного правового регулирования в Российской Федерации относятся следующие.

1. Цели чрезвычайного правового регулирования, установленные в ч. ст. 56 Конституции РФ: безопасность граждан и защита конституционного строя. Иные цели не могут служить поводом для использования чрезвычайных мер.

соответствии с федеральным конституционным законом, что не позволяет вводить экстраординарные меры в упрощенном порядке решениями органов исполнительной власти.

3. Конституция РФ допускает введение чрезвычайного положения исключительно с определением временных и пространственных границ чрезвычайного положения.

4. Конституция РФ не позволяет ограничивать при чрезвычайном положении целый ряд основных прав человека. При этом в российской Конституции установлены еще большие гарантии, чем предусмотрены в международно-правовых актах1.

В Европейской конвенции о защите прав и основных свобод фактически установлено лишь три ограничения – неприкосновенность права Померлян А.Н. Проблемы ограничения и осуществления прав человека и гражданина в условиях действия чрезвычайного режима // Право и образование. – 2011. № 6. – С. 114на жизнь, запрет пыток, запрет принудительного труда. Лишь в дополнение указывается, что при чрезвычайном положении вводимые ограничения прав и свобод не могут нарушать принцип юридического равенства и соответственно быть избирательными.

Так, не подлежат ограничению такие права и свободы как: право на жизнь, достоинство, неприкосновенность частной жизни, свобода совести, свобода предпринимательской деятельности, право на жилище, право на судебную защиту, гарантии законного, справедливого рассмотрения юридических дел, право на получение юридической помощи, презумпция невиновности, право на возмещение вреда, причиненного личности действиями (бездействиями) органов государственной власти или их должностными лицами.

5. Текст Конституции РФ не допускает принятие таких актов, которые умаляют или отменяют права и свободы человека и гражданина.

6. Парламентский контроль в отношении введения экстраординарных режимов. Согласно ст. 87 и 88 Конституции РФ, при введении военного или чрезвычайного положений Президент РФ должен уведомить Совет Федерации и Государственную Думу. Причем Совет Федерации может не утвердить решение Президента РФ и тогда соответствующие правовые режимы прекращаются.

7. Запрет на создание чрезвычайных судов как гарантия от судебного произвола (ч. 3 ст. 118 Конституции РФ).

Отраслевые пределы чрезвычайного правового регулирования определены в целом ряде нормативных правовых актов абсолютно различной отраслевой и юридической природы и уровня.

Так, возможность изъятия земельных участков у собственников в чрезвычайных ситуациях предусмотрена Гражданским и Земельным кодексами РФ. В этих актах оговаривается, что такое изъятие может быть допущено только по решению суда и при условии полной оплаты расходов собственников, причиненных изъятием участка.

В ФЗ «Об охране окружающей среды» уполномоченные органы по охране окружающей среды могут приостановить деятельность, опасную для окружающей среды.

В отдельную группу можно выделить доктринальные пределы чрезвычайного правового регулирования, формулируемые правовой наукой, но не находящие практического закрепления в законодательстве.

В качестве наиболее интересных доктрин в рамках вопроса о границах чрезвычайного правового регулирования являются концепции «необходимой обороны». В соответствии с доктриной исключительного положения государство может применять любые меры, которые диктуются обстоятельствами, отступая от требований закона. Как ранее отмечалось, обстоятельства могут быть такими, что требующиеся меры для их нейтрализации невозможно заранее предусмотреть. Запрет на использование недальновидностью и идеализмом. В любом случае для самосохранения государство примет необходимые меры, даже нарушив при этом закон.

Поэтому желательно заранее предусмотреть такую возможность в законе, очертив в максимально возможной мере условия для использования такого полномочия государственной власти.

Анализ законодательства России и зарубежных стран, а также научной литературы позволяет сформулировать ряд условий применения чрезвычайного правового регулирования, которые должны быть зафиксированы в нормативных правовых актах:

- введение чрезвычайных мер должно производиться на основании решения высших органов государственной власти в соответствии с юридической процедурой, причем желательно, чтобы чрезвычайный режим устанавливался представительными органами власти или под их контролем;

- для введения чрезвычайного режима должны быть серьезные основания, связанные с угрозой для безопасности общества и государства.

Причем проверка наличия таких оснований может быть поручена высшим судебным органам;

- в законе должны быть четко прописаны основания и порядок применения насилия и ограничения прав и свобод человека в условиях чрезвычайного положения;

- в соответствующих нормативных правовых актах должны быть предусмотрены полномочия, функции и пределы деятельности органов государственной власти, особенно чрезвычайных органов управления;

- законодательно должен быть определен запрет на применение вооруженных сил для разрешения внутренних конфликтов;

ограничено временными и пространственными рамками, которые могут быть изменены при соблюдении должной правовой процедуры;

обстоятельствам;

- деятельность чрезвычайных органов должна протекать в строгих правовых формах и документально оформляться;

- после отмены чрезвычайных мер может быть проведена проверка правоохранительными и судебными органами законности деятельности государства с изобличением и наказанием виновных лиц;

конституционных актах.

использования экстраординарных мер в тех обстоятельствах, которые не охватываются буквой закона. По нашему мнению, в законе должно быть предусмотрено полномочие государство на принятие необходимых мер в таких заранее непредвиденных ситуациях. К сожалению, такая возможность не предусмотрена действующим российским законодательством, что создает опасность неправовых действий власти в кризисных обстоятельствах.

При этом опасность выхода власти за пределы предоставленных полномочий по разрешению кризисной ситуации не может быть полностью устранена. Можно лишь создать прочные правовые условия и гарантии для предотвращения злоупотреблений властью в ситуации исключительного положения. Так, в отсутствие таких юридических условий и гарантий в начале 1990-х гг. Президент РФ на территории Чеченской республики, Северной Осетии и Ингушетии ввел особый правовой режим, основываясь лишь на подразумеваемом праве на принятие любых мер, требуемых сложившейся обстановкой. Причем в своем Постановлении Конституционный Суд признал существование такого полномочия у Президента РФ – на неограниченные меры по разрешению критической ситуации. Судья А.Л. Кононов вполне обоснованно в особом мнении по этому делу отмечал, что «формулу «все имеющиеся у государства средства»

можно трактовать как «неограниченные полномочия исполнительной власти в выборе средств и способов действия в данной ситуации», тем самым открывая дорогу к произволу.

Для ограничения государственной власти в таких экстраординарных случаях можно использовать доктрину крайней необходимости.

Используемые меры будут считаться только тогда законными, когда будут соблюдены пределы крайней необходимости:

- наличие угрозы для безопасности общества;

- применяемые меры, влекущие вредные последствия, должны быть соразмерны угрозе, а любые другие меры в такой ситуации признаются неэффективными;

- вред от экстремальных мер не должен превышать размер вреда, который причиняется чрезвычайной ситуацией.

На аналогию чрезвычайной деятельности государства и необходимой обороны, которая дает больший простор для государства, нежели крайняя необходимость, указывал К. Шмитт. Правовед писал: «Как при необходимой самообороне, если налицо предпосылка, т.е. непосредственной противоправное нападение, то можно предпринять все меры, необходимые для его отражения, и никакое содержательное представление о тех мерах, которые дозволяется принять не лежит в области правового регулирования, поскольку последнее не дает описания фактических обстоятельств, а только указывает на то, что требуется для обороны – точно так же, если уже имеют место вышеупомянутые предпосылки для действий экстренной надобности, начинаются и требуемые положением вещей действия»1.

необходимости в чрезвычайных обстоятельствах поддержали часть судей Конституционного Суда РФ в особых мнениях по делу об оспаривании конституционности актов Президента РФ о введении фактического чрезвычайного положения на территории Чеченской республики, Северной Осетии и Ингушетии. На такую интерпретацию ситуации обращал внимание и представитель Президента РФ С.М. Шахрай, пытаясь найти юридическое оправдание экстренным мерам.