На правах рукописи
Семичева Анастасия Сергеевна
ПУБЛИЧНО - ПРАВОВОЙ ДОГОВОР
В МУНИЦИПАЛЬНОМ ПРАВЕ
Специальность 12.00.02 – Конституционное право;
муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва 2011
Работа выполнена на кафедре конституционного и международного права ГОУ ВПО «Московский государственный университет путей сообщения» (МИИТ).
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Баранчиков Владимир Александрович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Таболин Владимир Викторович кандидат юридических наук Силкина Марина Михайловна
Ведущая организация: Академический Международный институт
Защита диссертации состоится 23 июня 2011 г. в 14 часов на заседании Диссертационного Совета Д. 002.002.02 при Учреждении Российской академии наук Институт государства и права РАН по адресу: 119991, г.
Москва, ул. Знаменка, 10.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Учреждения Российской академии наук Институт государства и права РАН по адресу:
119991, г. Москва, ул. Знаменка, 10.
Автореферат разослан «_»_2011 г.
Ученый секретарь Диссертационного Совета, к.ю.н. Понизова Е.В.
Актуальность темы исследования.
В последнее десятилетие в муниципальном праве наблюдается повышение исследовательского интереса к договорным отношениям. Нельзя не признать, что проблематика договорного регулирования имеет особую актуальность в рамках муниципального права. Договор сравнительно недавно вошел в арсенал его средств. Вместе с тем, в результате многолетней договорной практики так и не был отработан в полной мере эффективный механизм заключения договоров и соглашений, не было определено их место в системе публичного права Российской Федерации, не были детально урегулированы вопросы ответственности за их неисполнение. Разнообразие взглядов и мнений по поводу правовой природы предмета регулирования договоров и соглашений повлекли за собой многообразие их разновидностей: о разграничении полномочий, о разграничении предметов ведения и полномочий, о передаче осуществления части полномочий, о делегировании полномочий и т.п. По ряду параметров граница между договорами и соглашениями носит весьма условный характер.
Практика договорного регулирования в системе публично-правовых отношений выявила наиболее актуальные вопросы правовой теории и практики. Это такие вопросы, как: сущность, содержание, порядок заключения и реализации публично-правовых договоров, ответственность сторон за неисполнение (ненадлежащее исполнение) договорных отношений и др. В связи с этим, показателен ход обсуждения и принятия отдельных постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, когда между отдельными судьями возникали серьезные разногласия по поводу трактовки договорного регулирования между субъектами публичного права1.
Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», показало, что заключение договоров о передаче полномочий между муниципальными образованиями становится одним из основных механизмов не только межмуниципального сотрудничества, но и оптимизации разграничения полномочий между органами местного самоуправления поселения и органами местного самоуправления муниципального района с учетом сложившихся социально-экономических реалий на конкретной территории.
Договорное регулирование передачи полномочий стало возможным благодаря тому, что впервые были созданы два уровня местного самоуправления (муниципальный район и поселение). Федеральный закон от октября 2003 г., с одной стороны, унифицирует территориальную и организационную структуру местного самоуправления во всех субъектах Федерации, а с другой – осуществляет дифференциацию предметов ведения и полномочий муниципальных образований различного вида, определяя различия в их правовом статусе. Закон разграничивает предметы ведения между муниципальным районом и городскими и сельскими поселениями. Так, например, в 2007 -2008 гг. 80 % всех поселений России, заключили соглашение о передаче осуществления части своих полномочий с муниципальными районами, большинство их них сельские поселения. Особо Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области». № 15-П. По данному делу судья Конституционного Суда РФ Г.А. Гаджиев, сформулировал Особое мнение, в котором отметил, в частности, что «развитие договорных начал в публичном праве – перспективное направление осуществления народовластия (публичной власти) в Российской Федерации».
активно заключались соглашения в таких субъектах Российской Федерации как Амурская, Ивановская, Калужская, Костромская, Вологодская, Ростовская, Смоленская, Тюменская области, Чувашская Республика, Ханты - Мансийский автономный округ, где соглашения с муниципальным районом заключили все поселения.2 Порядок договорного регулирования передачи полномочий, являясь конкретизацией ч. 4 ст. 15 ФЗ от 6 октября 2003 г., последовательного перехода к реализации новой двухуровневой структуры местного самоуправления. Однако на этом пути имеются определенные проблемы, связанные не только с практикой реализации договорного регулирования, но и с отсутствием в настоящее время разработанной теории публично-правовых соглашений на муниципальном уровне.
теоретическое разрешение спорных вопросов договорного регулирования в муниципальном праве, но и выработка практических рекомендаций.
Существующая практика подготовки и принятия новых актов о договорах подтверждают важность соответствующего требования.
содержание избранной для исследования темы, следует указать, что проблематика договорного регулирования получила свое рассмотрение еще в римском праве. Фундамент в исследовании теоретических проблем рассматриваемого вопроса заложили так же Н.М. Коркунов, Н.И.
Лазаревский, С.Н. Муромцев, Е.В. Спекторский, Ф.В. Тарановский, Е.
Н.Трубецкой, Б.Б. Черепахин, Б.Н. Чичерин и др.
Отдельные аспекты договорного регулирования публично – правовых отношений разрабатываются А.П.Алехиным, Д.Н Бахрахом, Т.М Бялкиной, Подсчет сделан на основе материалов указанных субъектов Российской Федерации, содержащих информацию о местном самоуправлении.
А.А. Кармолицким, Ю.М. Козловым, Р.Г. Розенфельдом, Ю.Н. Стариловым, Ю.А. Тихомировым, и другими исследователями. Для подготовки данного диссертационного исследования автор использовал труды таких специалистов в области теории государства и права как – С.С. Алексеев, М.
И. Байтин, Н В. Витрук, С.А. Комаров, В.В. Лазарев, А.В. Малько, Г.В.
Мальцев, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, Т.Н. Радько, Т.М. Шамба, А.И.
Экимов.
конституционного и муниципального права, прежде всего, это С.А. Авакьян, А.С. Автономов, А.А. Акмалова, Г.В. Барабашев, В.А. Баранчиков, И.Л.Бачило, Н.А. Боброва, Н.С. Бондарь, Н.Т. Ведерников, В.З. Гущин, В.М.
Капицин, А.Д. Керимов, О.Е. Кутафин, С.В. Королев, Н.С. Крылова, В.И.Лысенко, И.И. Овчинников, А.М. Осавелюк, А.Г. Пархоменко, Ю.А.
Тихомиров, В.И. Фадеев, В.Е. Чиркин, К.Ф. Шеремет, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеев и других.
Способствовали развитию договорного регулирования в области муниципального права также: А.В. Мадьярова, Н.Л. Пешин, О.Л.
Савранская, Е. А. Соловьева, В. Д. Хаустов, Е.С. Шугрина.
Так же наука договорного (обязательственного) права получила в работах специалистов гражданского права: М.И. Брагинского, В.В.
Витрянского, В.Г. Грибанова, А.Н. Гуева, С.Дедикова, О.С. Иоффе, А.Медведева, Б. И. Пугинского, А. П. Сергеева, А. Шкарина, и др.
Однако в рамках науки муниципального права еще не выполнено монографической работы, в которой публичный договор исследовался бы в качестве самостоятельного, целостного и комплексного явления. Настоящее исследование направлено на ликвидацию данного пробела.
Цели и задачи исследования. Исходя из актуальности обозначенной темы и недостаточного изучения данной проблемы в муниципально – правовой литературе, основной целью настоящего исследования является разработка концепции договорного регулирования в муниципальном праве, а также комплексное правовое исследование теоретических и практических проблем соглашений между органами местного самоуправления.
взаимосвязанные задачи, теоретическое решение которых составило суть и содержание настоящей работы:
показать роль и значение публичного договора в муниципальном праве;
исследовать правовую практику договорного регулирования публичноправовых отношений;
на основе проведенного сравнительно – правового анализа публично – правового договора с частноправовым, выяснив их взаимосвязь и отличительные особенности, сформулировать понятие публично-правового договора, муниципального договора и соглашения о передаче полномочий;
изучить институт договорного регулирования в муниципальном праве;
разработать порядок заключения, изменения и прекращения соглашений между органами местного самоуправления о передаче части полномочий;
сформулировать теоретические обоснования для дальнейшего совершенствования законодательства, регулирующего вопросы, связанные с соглашениями между органами местного самоуправления о передаче части полномочий и др.;
обосновать необходимость установления ответственности за неисполнение (ненадлежащее исполнение) полномочий, переданных органами местного самоуправления одного уровня органам местного самоуправления другого уровня.
муниципальном праве, как правовое явление, правовые средства, участвующие в правовом регулировании договорных отношений, а также соглашения между органами местного самоуправления о передаче части полномочий.
Предметом исследования выступают закономерности возникновения, функционирования и развития публично – правового договора в муниципальном праве, а также закономерности действия всего механизма правового регулирования и судебная практика, связанная с договорным регулированием.
Теоретической основой исследования стали работы известных российских и зарубежных ученых, которые создали фундамент доктринальных разработок в области договорного регулирования. Поставленные исследовательские задачи решались с использованием диалектического и общенаучных методов познания (системного анализа и синтеза), а также специальных правовых методов научного исследования (в том числе формально-юридического и сравнительно-правового методов, метода юридического моделирования).
В целях обеспечения полноты и системности исследования в ряде случаев выстраивались полные понятийные ряды, от частного к общему или от общего к частному (например, понятийный ряд «публично-правовой договор», «муниципальный договор», «соглашение») с использованием логических приемов классификации и определения понятий. Данные логические приемы способствовали более точному и компактному изложению концепции договорного регулирования.
Эмпирическую базу исследования составили Конституционного Суда Российской Федерации, аналитические материалы органов муниципальной власти, а так же практика органов местного самоуправления в области заключений договоров на муниципальном уровне.
Научная новизна исследования. Диссертация является одним из первых монографических исследований публично-правового договорного регулирования, проведенного с позиций муниципального права. Научная новизна исследования заключается в том, что в диссертации разработана концепция соглашения между органами местного самоуправления о передаче части полномочий, выраженная в основных положениях публичноправового договорного регулирования, характеризующих его предмет, понятие, условия заключения и механизм.
Результатом анализа данной проблемы являются следующие выносимые на защиту выводы и положения, отличающиеся новизной или содержащие его элементы:
1. В качестве дефиниции разработана концепция публично – правового договора в муниципальном праве и предлагается следующее его определение:
это соглашение организационно-регулирующего характера, направленное на достижение плодотворного общественного (публичного) результата в сфере местного самоуправления, согласно которому муниципальные образования одного или разных уровней принимают на себя определенные соглашением обязательства, в сфере муниципальной власти (например, делегирование части полномочий, образование муниципальных объединений и др.) 2. Обоснован вывод о том, что заключение публичных договоров, их исполнение, ответственность за исполнение или неисполнение этих договоров имеет большое значение для функционирования местного самоуправления в Российской Федерации.
3. Для публично-правового договора в сфере муниципально - правовых отношений характерны следующие специфические признаки:
- Субъектом договора всегда является субъект публично-правовых отношений обладающий, прежде всего, властными полномочиями (государственные и муниципальные органы, должностные лица местного самоуправления и т.д.);
- В публично-правовом договоре в сфере муниципально–правовых отношений одна сторона (муниципальное образование одного уровня) обладает по отношению к другой стороне более широкими полномочиями;
- Предметом публично-правового договора в сфере муниципально правовых отношений являются вопросы властвования, управления и саморегулирования, причем далеко не все, а лишь допускающие не общеправовую, а договорную форму регулирования3;
- Публично-правовые договоры носят организационно-регулирующий характер, и как правило всегда заключаются в общественных (публичных) интересах. Главная цель заключения такого рода договоров – выполнение социальных задач самоуправленческого характера, например, для пополнения бюджета, реализации государственных и муниципальных программ и др.
4. Разработана классификация публично – правовых договоров в муниципальном праве: договоры о передаче полномочий между субъектами Российской Федерации, а так же между самими муниципальными образованиями разного уровня; межмуниципальные соглашения; договоры о делегировании полномочий между муниципальными образованиями разного уровня; муниципальный заказ; договоры, регулирующие разные сферы деятельности муниципальных образований. Выявлено, что договорное взаимодействие органов местного самоуправления, расположенных в границах муниципального образования, предполагает переход на качественно новую форму сотрудничества, направленное, на повышение эффективности социально – экономического развития района.
5. Возможность использования договорного компонента позволяет учитывать специфику развития отдельных муниципальных образований и выстраивать наиболее эффективные и рациональные, с точки зрения Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. М., 1995.С. 184.
обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отношения между органами муниципальных образований. В данном случае соглашение рассматривается как дополнительный правовой инструмент учета экономической, организационной, национальной, исторической, материальной и иной специфики конкретного муниципального образования.
6. Соглашение о передаче полномочий в сфере местного самоуправления договор, фиксирующий волю (желание) сторон, на основе которого орган муниципальной власти одного уровня передает часть своих полномочий, для обеспечения их более эффективного выполнения тех или иных полномочий в конкретной ситуации, органу муниципальной власти другого уровня.
7. С учетом данных общих позиций, а также конституционно-правового статуса местного самоуправления предлагается и выносится на защиту:
1) Указать в ФЗ от 6 октября 2003 г. точный перечень вопросов местного значения, которые не могут быть переданы по соглашениям о передаче полномочий. К ним относятся:
формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального образования;
владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в собственности муниципального образования;
установление, изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального образования.
2) Типовое соглашение в качестве приложения к ФЗ от 6 октября 2003 г.
в котором будут указаны следующие требования (условия) для такого рода соглашений:
Сторонами договора являются с одной стороны муниципальное образование поселения в лице главы муниципального образования, так как на основании ст. 36 ФЗ от 6 октября 2003 г глава муниципального образования представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, он действует без доверенности от имени муниципального образования и подписывает соглашение и муниципальное образование района, также муниципальное образования района, в лице главы муниципального образования.
Передача полномочий производится в интересах социально – экономического развития поселения и с учетом возможности эффективного их осуществления органами местного самоуправления муниципального района;
Предметом соглашения может быть передача осуществления только части полномочий местных администраций. Это не могут быть вопросы местного значения в целом, а также полномочия других органов местного самоуправления, в том числе те, которые относятся к исключительной компетенции представительного органа;
законодательству в целом, а также тем муниципальным правовым актам, в том числе Уставу муниципального образования, которые имеют более высокую юридическую силу;
В соглашении о передаче полномочий должны предусматриваться не трансферты, а порядок их определения (методика расчета);
Полномочия должны считаться переданными с момента получения финансовых средств, необходимых для их осуществления. В случае неперечисления либо несвоевременного перечисления бюджетных средств, одной из договаривающихся сторон, другая сторона – исполнитель должна освобождаться от привлечения к ответственности (в действующем российском законодательстве такая норма отсутствует). Следует отметить, что в текст соглашения необходимо включать не только положения об ответственности сторон, но и о контроле за соблюдением условий соглашения. Установление факта ненадлежащего осуществления (или неосуществления) органами местного самоуправления района переданных ему полномочий должно являться основанием для одностороннего расторжения данного соглашения.
Теоретическая и научная значимость исследования состоит в том, что сформулированные в работе дефиниции, предложенные теоретические положения и выводы могут обогатить теорию муниципального права.
Теоретические выводы и рекомендации могут быть учтены при разработке новых научных концепций и положений, а также в процессе внесения изменений и дополнений в действующее муниципальное законодательство, а также они могут быть использованы в дальнейших исследованиях сущности муниципального права.
Практическая значимость результатов исследования. Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что основные результаты могут быть использованы в учебном процессе при изучении учебных курсов «Муниципальное право», «Конституционное право». Рекомендации по совершенствованию законодательства в данной области, изложенные в диссертации, могут быть использованы для совершенствования действующего законодательства, правоприменительной деятельности субъектов публичной власти различных уровней при разрешении возникающих юридических конфликтов. Материалы диссертации могут быть использованы в научно-педагогической работе по курсу муниципального права и в практической деятельности муниципальных органов власти.
Апробация результатов исследования.
Диссертация подготовлена на кафедре «Конституционного права и международного права» ГОУ ВПО «Московский государственный рецензирование и обсуждение. Материалы исследования нашли отражение в 8 научных публикациях общим объемом 3,2 п.л., излагались в выступлениях на международных; межвузовских и региональных научных и научно – практических конференциях.
Структура и объем диссертации определены целью и задачами исследования, а также избранной автором логикой изложения материала.
Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографии.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ
Во Введении обосновывается актуальность темы исследования, анализируется степень ее научной разработанности, определяются цели и задачи исследования, его методологическая основа, научная новизна и практическая значимость. Формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения о результатах их апробации и структуре работы.регулирования в муниципальном праве» посвящена исследованию понятия и юридической природы договорных отношений в сфере публичного права, выявлению соотношения публичных и частных начал в правовом регулировании общественных отношений, поиску исторических предпосылок появления публично-правовых договоров и установлению их роли в жизни общества и государства в различные конкретно-исторические периоды развития Российского государства.
«