«АДМИНИСТРАТИВНЫЙ НАДЗОР В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПОСТРОЕНИЯ, ПРАКТИКА ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ И ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ...»
Глава четвертая «Значение административного надзора в построении эффективного государственного управления» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе «Основные задачи и функции административного надзора» рассматриваются важнейшие направления осуществления и целевые установки административного надзора.
Функции административного надзора – это основные направления применения административно-надзорных средств правового воздействия, которые обеспечивают достижение определенных государством целей правового регулирования в установленной сфере деятельности. В этом параграфе диссертации определены четыре основные функции административного надзора: 1) правозащитная, 2) правоохранительная, 3) организационно-правовая, 4) функция противодействия коррупции.
Задачами административного надзора являются: 1) защита конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также законных интересов юридических лиц; 2) обеспечение законности и дисциплины в деятельности организаций и граждан; 3) поддержание правопорядка и общественного порядка, обеспечение общественной безопасности и общественного благоустройства; 4) гарантирование всех видов национальной (государственной) безопасности (промышленной, экологической, пожарной, санитарной и др.); 5) обеспечение экономических интересов участников свободного рынка, исключение недобросовестной конкуренции и монополизма;
6) защита различных форм собственности, прав на имущественные и неимущественные блага физических и юридических лиц; 7) выявление и пресечение противоправных действий граждан и организаций; 8) привлечение виновных лиц к юридической ответственности.
Во втором параграфе «Административный надзор и противодействие коррупции» указывается, что в современном государственном управлении важнейшую роль играет борьба с проявлениями коррупции; при этом важное значение имеет административный надзор как универсальный способ обеспечения законности в различных сферах жизнедеятельности.
Противодействие коррупции в надзорной деятельности обладает дуалистическим характером, который заключается в том, что административный надзор, являясь одним из действенных средств борьбы с коррупцией, одновременно и сам попадает в группу риска коррупционных проявлений. В связи с этим соискатель определяет структуру исследования противодействия коррупции, исходя из дуализма данной юридической категории.
В настоящее время административный надзор является основным средством борьбы с коррупцией. Как показывает практика, современные уголовно-правовые средства борьбы с коррупцией вряд ли можно признать эффективными. Поэтому целесообразно ориентироваться на предупреждение коррупционных проявлений, что, в свою очередь, значительно осложняется многогранностью данного понятия и множеством его проявлений.
Осуществляя функцию административного надзора за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами требований законодательства в установленной сфере деятельности, каждый надзорный орган рассматривает деятельность поднадзорных объектов, в том числе и с точки зрения предупреждения выявления и пресечения фактов коррупции. В диссертации рассматриваются основные направления противодействия коррупции в сфере административно-надзорной деятельности.
В третьем параграфе «Принципы административного надзора: понятие и классификация» выстраивается система принципов административного надзора.
Под принципами административного надзора понимаются базисные, исходные положения, юридически закрепляющие: а) объективные закономерности, на которых основываются правоотношения по осуществлению административного надзора; б) взаимодействие государственных органов исполнительной власти и их должностных лиц, применяющих административно-надзорные полномочия, и поднадзорных физических и юридических лиц; в) механизм реализации прав и обязанностей участников административно-надзорных отношений; г) административно-надзорные производства и административно-надзорные процедуры. В диссертации выделяются четыре группы принципов административного надзора (общие правовые принципы, организационно-функциональные, материальные и процессуальные), раскрывается их правовое содержание и указываются отличительные признаки.
Глава пятая «Административный надзор и административное регламентирование государственных функций» состоит из двух параграфов.
В первом параграфе «Административные регламенты как правовые источники реализации административно-надзорной деятельности»
рассматриваются процессуальные вопросы регламентации административного надзора.
административных регламентов, регулирующих порядок осуществления функции административного надзора. Исследование административных регламентов по реализации функции административного надзора показывает, что данные нормативные правовые акты имеют одинаковую структуру, но при этом крайне разнородный характер правового регулирования. Получается, что одни и те же функции могут осуществляться совершенно по-разному, в зависимости от усмотрения соответствующего административного органа, разрабатывающего и принимающего административный регламент.
Следовательно, количество и содержание административных процедур остаются необъятными; административные процедуры не имеют каких-либо четких границ и правил осуществления. Можно предположить, что административные регламенты не смогут стать реальным средством сокращения «административных барьеров», а, наоборот, будут способствовать их увеличению. Всё это может свидетельствовать о недостаточной теоретической и практической проработанности содержательных аспектов административных регламентов, что отрицательно сказывается на правоприменительной деятельности государственных органов исполнительной власти и их должностных лиц.
Важным правовым способом решения данной проблемы должен стать федеральный закон «Об административных процедурах», о необходимости принятия которого уже не один год говорят большинство ученых в области административного права. Автор также придерживается этой позиции и добавляет, что кроме общего закона должны разрабатываться еще и типовые административные регламенты осуществления каждой государственной функции, в частности, функции административного надзора.
Во втором параграфе «Административные процедуры как форма осуществления административного надзора» анализируется особый вид административных процедур – административно-надзорные, дается их характеристика и классификация.
административных процедур, которая всегда связана с защитой конституционных прав и свобод человека и гражданина, законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, обеспечением различных видов национальной безопасности и общественного порядка.
Соискателем всесторонне исследуется содержание административно-надзорных процедур, определяется их структура и указываются характерные признаки.
Административно-надзорные процедуры разделены на общие и специальные. Общие административно-надзорные процедуры являются частью любого административно-надзорного производства; их выполнение обязательно для каждого должностного лица, осуществляющего административный надзор. Они имеют универсальный характер, так как применяются в различных сферах государственного управления и жизнедеятельности. Специальные административно-надзорные процедуры содействуют более правильному и эффективному административному надзору.
Они могут либо обеспечивать общие административно-надзорные процедуры, либо способствовать реализации общих целей и задач административнонадзорного производства.
Глава шестая «Порядок осуществления административного надзора»
состоит из трех параграфов.
В первом параграфе «Административно-надзорное производство:
понятие, признаки, структура и содержание» определяются теоретические основы административно-надзорного производства.
Административно-надзорное производство определяется как совокупность взаимосвязанных административно-процессуальных норм, регулирующих порядок совершения административно-надзорных действий (например, наблюдение, проверка, применение мер административного принуждения), в результате которых реализуются государственноуправленческие функции по обеспечению законности, конституционных прав и свобод граждан, безопасности различных субъектов публичного управления.
Административно-надзорное производство имеет структуру правового воздействия, которые закреплены в административно-процессуальных формах – административных процедурах, позволяющих в результате их реализации достигать различные цели и решать задачи управленческого характера.
Структура административно-надзорного производства представлена следующим образом: нормативные правовые источники, цели и задачи административно-надзорного производства; принципы; субъекты (участники);
стадии административно-надзорного производства; административнопроцессуальные действия, осуществляемые в процессе административнонадзорного производства (административно-надзорные процедуры). В качестве критериев классификации административно-надзорных производств анализируются: 1) единый предмет правового регулирования административного производства; 2) наличие нескольких взаимосвязанных целей и задач; 3) особенности субъектов, уполномоченных осуществлять на практике административно-надзорные производства; 4) административноправовой режим, в котором осуществляется административно-надзорное производство; 5) характер методов правового воздействия, применяемых в административно-надзорном производстве.
Во втором параграфе «Стадии осуществления административнонадзорной деятельности: содержание, юридическое значение и виды» с учетом реалий правоприменительной практики рассматриваются три основные стадии административно-надзорной деятельности: возбуждение административнонадзорного производства, приятие решения и пересмотр решений, принятых в рамках административно-надзорного производства (рассмотрение жалоб и обращений).
Первая стадия – возбуждение административно-надзорного производства – состоит в обнаружении и фиксации необходимых поводов и оснований для начала осуществления административно-надзорной деятельности.
Для возбуждения любого административно-надзорного производства (административно-надзорного дела) необходимо наличие поводов и оснований.
Поводами к возбуждению административно-надзорного производства являются: 1) получение уведомления государственным органом исполнительной власти о начале осуществления юридическим лицом и индивидуальными предпринимателями отдельных видов предпринимательской деятельности; 2) государственная регистрация юридического лица, индивидуального предпринимателя; регистрация объектов, недвижимости;
начало определенной деятельности; получение разрешений и лицензий; 3) наступление установленного законом срока для проведения контрольнонадзорных мероприятий; 4) непосредственное обнаружение нарушения требований норм и правил, входящих в предмет административного надзора; 5) наступление несчастного случая, произошедшая авария или инцидент, гибель людей, причинение вреда их здоровью, причинение ущерба окружающей среде, имуществу третьих лиц, а равно возникновение угрозы причинения такого вреда либо безопасности; 6) поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на нарушения норм и правил, входящих в предмет административного надзора;
7) сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на нарушения норм и правил, входящих в предмет административного надзора; 8) обращения граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с жалобами на нарушения их прав и законных интересов действиями (бездействиями) иных юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей; 9) письменное обращение физического или юридического лица о проведении в отношении них мероприятия по административному надзору; 10) приказ (распоряжение) руководителя органа административного надзора, изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.
Перечень поводов для возбуждения административно-надзорного производства должен быть исчерпывающим.
Основанием для возбуждения административно-надзорного производства является наступление указанного в законе или подзаконном нормативном правовом акте соответствующего юридического факта, содержащего признаки, указывающие на возможность осуществления административно-надзорной деятельности (например, осуществление определенного вида деятельности, который входит в предмет надзора;
реализация товара или оказание услуги, являющейся предметом проверки надзорного органа и т.д.).
Вторая стадия – это принятие решения в административно-надзорном производстве. Принятие решения происходит по результатам осуществления соответствующих административных действий, входящих в содержание мероприятий по административному надзору.
Соискатель делает обоснованный вывод, что стадия принятия решения в административно-надзорном производстве имеет несколько этапов: Первый этап: принимается решение о содержании и составлении акта по результатам проверки, в котором перечисляются выявленные нарушения требований законодательства, технических норм и правил, либо указывается отсутствие подобных нарушений. Второй этап: принимается решение по самому акту проверки. Он может быть основанием для: выдачи соответствующего предписания об устранении нарушений; составления протокола об административном правонарушении либо определения о возбуждении дела об административном правонарушении; проведения административного расследования; применения мер процессуального обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; акт проверки может стать основанием для передачи акта и собранных материалов в другой юрисдикционный орган с целью привлечения лица к административной ответственности либо в правоохранительные органы для возбуждения уголовного дела. Третий этап: акт может быть основанием для осуществления дополнительного мониторинга за поднадзорным объектом. Четвертый этап:
по составленному акту может приниматься решение о приостановлении действия лицензии либо об обращении в суд об аннулировании лицензии.
Пятый этап: по результатам проверки может приниматься решение о снятии с производства, прекращении выпуска и приостановлении реализации товаров (работ, услуг), не соответствующих требованиям нормативных правовых актов и техническим документам. Шестой этап: регистрация акта проверки.
В случае выявления при проведении проверки нарушений гражданином, юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований, должностные лица органа административного надзора в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны составить акт об административно-надзорном мероприятии, являющийся основанием для принятия решения: 1) о временном отстранении должностного лица от выполнения определенной работы; 2) о временном запрещении эксплуатации технических устройств и технических объектов, а равно приостановление технологического производства; 3) о приостановлении действия лицензии на осуществление определенного вида деятельности или ранее выданного разрешения; 4) об обращении в суд с заявлением об аннулировании лицензии; 5) о применении меры, предусмотренной главой КоАП РФ, и в соответствии с законодательством Российской Федерации; 6) о составлении протокола об административном правонарушении; 7) о вынесении постановления о привлечении к административной ответственности; 8) о сообщении в правоохранительные органы о выявленных нарушениях, которые имеют признаки уголовно наказуемого деяния; 9) о сообщении в другие государственные органы власти, в компетенцию которых входит осуществление мониторинга деятельности таких объектов.
Третья стадия – пересмотр решений, принятых в рамках административно-надзорного производства (рассмотрение жалоб и обращений).
В соответствии с действующим законодательством юридические лица и индивидуальные предприниматели имеют право на обжалование в досудебном и судебном порядке действий (бездействия) должностных лиц органов административного надзора, его территориальных органов, а также принимаемых ими решений при исполнении государственной функции административного надзора.
В третьем параграфе «Общая характеристика правового статуса должностных лиц в административно-надзорном производстве»
рассматриваются содержательные элементы административно-правового статуса должностных лиц, осуществляющих административный надзор.
По мнению соискателя, должностным лицом, осуществляющим административный надзор, должно признаваться лицо, выполняющее должностные обязанности в федеральном органе исполнительной власти или органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации, занимающее должность государственной гражданской службы или правоохранительной службы, являющееся представителем власти при проведении административнонадзорных мероприятий.
Особенностями административно-правового статуса должностного лица в административно-надзорном производстве являются: 1) лица, осуществляющие административный надзор, рассматриваются как представители власти; 2) административный надзор должен входить в полномочия должностного лица, находящегося в структуре соответствующего надзорного органа; 3) должностное лицо, осуществляющее административный надзор, является государственным служащим; 4) оно руководствуется в своей деятельности административными регламентами по исполнению функции контроля и надзора, а также специальными положениями по осуществлению отдельных видов административного надзора; 5) наличие у него полномочий по применению мер административного принуждения и привлечению к административной ответственности; 6) установленный порядок взаимодействия должностных лиц, осуществляющих административный надзор, с поднадзорными субъектами; 7) усиленный внутриведомственный и прокурорский надзор, а также общественный контроль за должностными лицами, осуществляющими административный надзор; 8) четкая регламентация порядка обжалования незаконных действий и решений должностных лиц органов, осуществляющих административный надзор; 9) взаимодействие с другими государственными органами и саморегулируемыми организациями при осуществлении должностными лицами административно-юрисдикционной деятельности.
Глава седьмая «Эффективность административного надзора и основные тенденции его развития» состоит из четырех параграфов.
В первом параграфе «Эффективность административного надзора в Российской Федерации: понимание, критерии, характеристика» определяются основные пути повышения эффективности административно-надзорной деятельности.
В диссертации делается попытка решения сложнейшего вопроса об эффективности административного надзора. По мнению соискателя, необходимо предпринять следующие меры по повышению эффективности административного надзора: 1) отменить согласование проведения плановых проверок с органами прокуратуры; 2) обеспечить надлежащий судебный контроль за законностью осуществления проверок в рамках административнонадзорных мероприятий; 3) исключить избыточные и коррупционные механизмы административного надзора; 4) расширить полномочия должностных лиц, осуществляющих административный надзор; 5) ввести персональную ответственность руководителей надзорных органов в случаях проведения незаконных административно-надзорных мероприятий, в результате которых был причинен ущерб гражданам, индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам; 6) повысить защищенность должностных лиц, осуществляющих административный надзор;
7) предусмотреть возможность в качестве основания проведения внеплановой проверки хозяйствующего субъекта обращение в надзорный орган работников данного хозяйствующего субъекта; 8) предусмотреть систему общественного контроля за деятельность административно-надзорных органов; 9) разработать и внедрить критерии принятия решений в рамках административно-надзорного производства, как это предусмотрено административными регламентами;
10) четко разграничить административно-надзорную деятельность государственных органов и их юрисдикционную деятельность по привлечению к административной ответственности; 11) внедрять новые информационные и компьютерные технологии в процесс проведения административно-надзорных мероприятий; 12) улучшить материально-техническую базу административнонадзорных органов; 13) обеспечить достойную заработную плату и социальные гарантии сотрудников административно-надзорных органов; 14) разработать и принять Кодекс служебного поведения сотрудника административнонадзорного органа.
административного надзора в Российской Федерации» рассматриваются практические проблемы в ходе административно-надзорной деятельности.
Осуществление административного надзора в современной России сталкивается с серьезными проблемами, имеющими как правовой, так и организационный характер.
административного надзора обусловлены отсутствием надлежащего правового регулирования всех отношений, в комплексе составляющих институт административного надзора, а именно: в законодательстве отсутствует термин «административный надзор»; не закреплена одноименная государственная функция, которая должна осуществляться государственным органом исполнительной власти; не определено правовое содержание административного надзора; не установлены его основополагающие цели, задачи и принципы осуществления. Огромные проблемы обнаруживаются при правовой интерпретации таких понятий, как «административно-надзорное производство», «административно-надзорная процедура», «стадии административно-надзорной деятельности». Административные регламенты, которыми предусматривается осуществление функции по государственному надзору, также не заполняют образовавшиеся пробелы в правовом регулировании административного надзора. Отсутствует типовой административный регламент выполнения функции государственного надзора, не определен исчерпывающий перечень административных процедур, которые могут осуществлять административно-надзорные органы. Следствием юридических неопределенностей являются проблемы регламентации административно-правового статуса должностного лица, осуществляющего административно-надзорное производство и административно-надзорные мероприятия. До настоящего времени четко не зафиксированы все права и обязанности этих должностных лиц при осуществлении административнонадзорных мероприятий, что может способствовать чрезмерному административному усмотрению и порождению высокого уровня коррупции.
«