Pages: | 1 |

| 3 | 4 | ... | 14 |

«Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения. Москва, 2003 г. Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы ...»

-- [ Страница 2 ] --

Также в этой главе рассмотрена проблема обеспечения установленного Гражданским кодексом принципа равной имущественной ответственности государства с другими участниками гражданского оборота и судебной защиты прав кредиторов бюджета. По результатам анализа этой проблемы даны рекомендации по упрощению порядка исполнения судебных решений о взыскании средств с бюджетных счетов по неисполненным обязательствам.

Глава 3 посвящена обзору регионального законодательства, связанного с погашением кредиторской задолженности региональных бюджетов и бюджетных учреждений. В частности, проанализированы причины отсутствия заинтересованности Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

регионов в развитии собственного законодательства, направленного на урегулирование вопросов, связанных с кредиторской задолженностью. Анализ регионального законодательства в данной сфере проводился преимущественно на основе нормативноправовых актов, принимаемых экономически развитыми регионами, имеющими определенный уровень платежеспособности и, соответственно, принимающими определенные меры к погашению бюджетной задолженности прошлых лет.

В главе 4 проведен анализ судебной практики по вопросам, связанным с кредиторской задолженностью бюджетов. В данной главе, как и в предыдущих разделах работы, обращается внимание на несовпадение норм Гражданского и Бюджетного кодексов, устанавливающих – в первом случае - принцип равной ответственности государства по своим гражданско-правовым обязательствам, а во втором случае – принцип бюджетного иммунитета. Также в главе проанализированы тенденции, сложившиеся в судебной практике, связанные с судебными отказами в покрытии убытков кредитора, вытекающих из несвоевременной выплаты денежных средств из бюджета, даже в случае удовлетворения основной суммы иска. Отдельное внимание уделено вопросу, связанному с механизмом реализации субсидиарной ответственности государства по санкционированным и не санкционированным им обязательствам бюджетных учреждений. В свете данной проблемы в главе рассмотрен вопрос о надлежащем ответчике по искам, связанным с погашением кредиторской задолженности бюджетных учреждений.

В главе 5 приведены количественные оценки объемов задолженности учреждений, финансируемых из федерального и субфедеральных бюджетов, а также приблизительные оценки объемов потенциальной задолженности по обязательствам публично-правового характера, которая на сегодняшний день официально в качестве бюджетной задолженности не признается. В главе анализируются имеющиеся официальные данные об объеме и структуре задолженности бюджетов и бюджетных организаций различного уровня. Из-за пробелов и противоречий в данных официальной статистики некоторые приведенные в главе характеристики бюджетной задолженности носят оценочный характер. Это, в первую очередь, касается оценок объема потенциальной кредиторской задолженности по публично-правовым обязательствам, по которой органами власти не только не ведется ежегодного мониторинга, но даже не составлено официального перечня обязательств публичноправового характера, на основе которых может возникать потенциальная задолженность.

В главе 6 анализируются институты, используемые в международной практике, в целях профилактики возникновения бюджетной задолженности. Эти институты, не имеющие прямого отношения к регулированию кредиторской задолженности, позволяют точно оценивать объем настоящих и будущих обязательств бюджетной системы, исключая возникновения дисбаланса между доходными источниками и расходными обязательствами. Международный опыт показывает, что страны, использующие такие инструменты, практически не имеют проблем, связанных с возникновением кредиторской задолженности, тогда как в других странах – особенно в странах с развивающейся и переходной экономикой, данная проблема является достаточно острой.

Среди инструментов, используемых в международной практике с целью профилактики кредиторской задолженности, выделяются такие как:

Использование метода начислений при планировании и исполнении бюджета;

Составление балансового отчета, в котором учитываются обязательства государства;

Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

Введение среднесрочного и долгосрочного бюджетного планирования, в рамках которого применяется большой арсенал инструментов, направленных на управление бюджетными расходами и достижение сбалансированности бюджетов всех уровней бюджетной системы.

Также в главе анализируются некоторые отдельные инструменты, применяемые в рамках среднесрочного бюджетного планирования, направленные на управление бюджетными расходами в целом, а также расходами на отдельные инвестиционные и целевые программы.

В главе 7 рассмотрены различные способы урегулирования бюджетной задолженности, применяемые к мировой практике. В частности, проанализированы такие способы как: отказ от финансирования задолженности, бартер, взаимные зачеты, денежное погашение задолженности (немедленное и отложенное, в том числе секьюритизация). Здесь приведены сравнительные характеристики данных способов, описана практика применения отдельных из них в Российской Федерации. Применение тех или иных способов погашения кредиторской задолженности оценено как с точки зрения интересов государства, так и с точки зрения интересов кредиторов бюджета. В частности, в главе приводятся аргументы в пользу отказа от неденежных способов погашения кредиторской задолженности.

Что касается денежных способов погашения, то в главе 7 приведен подробный анализ международной практики, связанной с использованием такого способа отложенного погашения обязательств как секьюритизация – то есть переоформление части обязательств бюджета в ценные бумаги. Приведен опыт стран, имевших существенный объем кредиторской задолженности, которые использовали данный метод погашения, в частности, опыт Камеруна и Аргентины; оценены положительные и отрицательные стороны данного опыта. Также приведены примеры использования механизма секьюритизации при урегулировании задолженности российского бюджета по отдельным видам обязательств, например, перед предприятиями оборонной отрасли. В заключении к данной главе дана сравнительная характеристика различных способов урегулирования задолженности, отмечены правовые проблемы и условия эффективности их применения в России.

Отдельно в работе выделены общие выводы и рекомендации по исследованным вопросам.

Настоящая работа является продолжением исследований, проводившихся авторами (Институтом экономики переходного периода (ИЭПП) и Экономической экспертной группой (ЭЭГ) в прошлые годы, результаты которых отражены, в частности, в следующих работах:

1. Экономика переходного периода. Очерки экономической политики посткоммунистической России 1991 – 1997, М.: ИЭПП, 1998;

2. Доклад А.Золотаревой в рамках проекта CEPRA «Некоторые рекомендации по реформированию статуса государственных учреждений». Опубликован на сайте Института экономики переходного периода (www.iet.ru);

3. Бюджетный кризис в России: 1985-1995 годы. С. Синельников. Москва, 4. «Неплатежи в российской экономике и регионах», А. Золотарева, Л.Ледерман, О.Луговой, Р.Энтов, Москва, 2001г.;

5. «Нефинансируемые федеральные мандаты», А.Золотарева, доклад, подготовленный в рамках проекта Фонда «Бюро экономического анализа»;

6. «Вопросы реформирования системы государственных финансов в области расходования бюджетных средств на предоставление услуг», А. Золотарева, Доклад опубликован на сайте Института экономики переходного периода 7. «Некоторые рекомендации по реформированию статуса государственных учреждений», Золотарева А., доклад в рамках проекта CEPRA. Опубликован на сайте Института экономики переходного периода (www.iet.ru).

8. «Влияние структурных реформ на бюджет Российской Федерации в долгосрочной перспективе», А.Устинов, «Инструменты макроэкономической политики для России», Экономическая экспертная группа, 2001г.

9. «Анализ проблем бюджетного учета и классификации государственного бюджета России: бюджетный дефицит и профицит», А.Устинов, сборник статей «Эксперты о бюджетной политике», МОНФ, Москва, 2003г.

10. «Введение метода начислений как способ решения проблемы бюджетной задолженности», А.Устинов, М.Куликов, сборник статей «Эксперты о бюджетной политике», МОНФ, Москва, 2003г.

Глава 1. Бюджетная задолженность в России: история возникновения С целью анализа структуры кредиторской задолженности, а также механизмов ее возникновения необходимо провести ретроспективный анализ.

В данной главе рассмотрен период времени с начала девяностых годов, когда в связи с переходом от административно-командной системы управления экономикой к рыночной произошло резкое сокращение бюджетных доходов, до настоящего времени.

Анализируемый период разделен на несколько этапов: этап, охватывающий период времени с начала девяностых годов до 1997 года, этап 1998-99 годов и этап 2001-2002 годов.

Первый этап характеризовался проявлением базовых причин, обусловивших возникновение кредиторской задолженности – в первую очередь, такой причиной стало сокращение доходной части бюджета при сохранении большого объема расходов, в том числе социальных расходов, оставшихся «в наследство» от советского времени вместе с законодательной и социальной инфраструктурой, не соответствовавшей новому типу экономики.

Второй этап характеризовался общим кризисом финансовой системы и попытками реформирования структуры расходов, сохранившейся с советских времен, в частности, принятием мер по экономии бюджетных расходов, а также проведением ряда мероприятий, направленных на частичную налоговую амнистию и упорядочение расчетов налогоплательщиков с бюджетом. На данном этапе, в частности, были приняты базовые нормативно-правовые акты, регулирующие бюджетный процесс и вопросы налогообложения (Бюджетный кодекс РФ и часть 1 Налогового кодекса РФ).

Третий этап характеризуется разработкой мер, направленных на недопущение возникновения кредиторской задолженности в будущем, на повышение Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

сбалансированности бюджета и урегулирование проблемы, связанной с кредиторской задолженностью прошлых лет.

В данной главе преимущественно анализируются причины возникновения кредиторской задолженности федерального уровня бюджетной системы, а задолженность регионов и муниципальных образований практически не рассматривается - данному вопросу посвящены отдельные главы работы. При этом необходимо отметить, что в прошлом на федеральном уровне уже частично предпринимались определенные попытки решения проблем, связанных с кредиторской задолженностью. Соответственно в данной главе анализируется не только процесс возникновения кредиторской задолженности федерального бюджета и ее динамика, но и использовавшиеся на практике способы решения проблем, связанных с кредиторской задолженностью.

1.1. Истоки образования задолженности российского бюджета.

Бюджетная система СССР вплоть до середины 1980-х гг. отличалась сбалансированностью (доходы на 0,5 – 1,5% ВВП превышали расходы) и высокой долей перераспределяемого ВВП (порядка 50% ВВП СССР2). Дефицит бюджета впервые появился в 1985 г. и нарастал в последующие годы. Расходы консолидированного бюджета СССР оставались на уровне не ниже 50% ВВП, а доходы неуклонно сокращались. Начиная с 1988 г. дефицит бюджета СССР составлял порядка 10% ВВП, и финансировался за счет внешних займов, продажи золотовалютных резервов и кредитов Центрального Банка Правительству.

После распада СССР Россия в значительной мере унаследовала институциональную и законодательную инфраструктуру, сформировавшуюся в конце 80-х - начале 90-х гг. Масштаб бюджетных обязательств, унаследованных РФ, характеризует тот факт, что расходы консолидированного бюджета РФ в 1992 г.

составили около 70% ВВП России. Такой объем расходов, при доходах консолидированного бюджета на уровне 26,8% ВВП, удалось профинансировать за счет внешних займов и кредитов Центрального банка. Невозможность финансирования такого уровня расходов в последующие годы привела к резкому снижению доли расходов в ВВП РФ – до 42,4% в 1993 и до 37,4% в 1994 г.

Отчасти сокращение было достигнуто за счет урезания и отмены неэффективных квазибюджетных расходов - кредитов Центрального банка на поддержку сельского хозяйства и северного завоза, кредитов Центрального банка странам СНГ и импортных субсидий. Если в 1992 г. эти три статьи расходов составляли 23,7% ВВП, то в 1993 г. – 9,0% ВВП, в 1994 г. – 1,2% ВВП, в 1995 – отсутствовали. Также несколько сократились расходы консолидированного бюджета РФ на национальную экономику – с 11,3% ВВП в 1992 г. до 10% ВВП в 1993-94 гг. и до 8,4% ВВП в 1995 г. Таким образом, в 1994 г. фактические расходы консолидированного бюджета вышли на уровень 37,5% ВВП и оставались на уровне порядка 35% до 1997 г.

включительно. Тем не менее, уровень обязательств бюджетной сферы оставался существенно более высоким, но по нескольким причинам задолженность бюджета не попадала в фокус общественного внимания. Во-первых, качество управления государственными финансами было в эти годы не настолько высоким, чтобы можно С. Синельников. Бюджетный кризис в России: 1985-1995 годы. Москва, Евразия, 1995.

Экономика переходного периода. Очерки экономической политики посткоммунистической России:

1991 – 1997, М.: ИЭПП, 1998.

было консолидировать данные по бюджетной задолженности. По отдельным категориям бюджетной задолженности принимались отдельные решения. Во-вторых, высокая инфляция, особенно в 1992-93 гг., приводила к тому, что задолженность, номинированная в рублях, быстро обесценивалась, а реальный уровень доходов снижался в существенно меньшей пропорции, в силу действия адвалорных ставок налогов. Это значительно облегчало номинальное погашение рублевой задолженности с некоторым лагом, особенно с учетом того, что российское законодательство не предусматривало индексации и начисления процентов за нарушение сроков выплат бюджетополучателям из государственного бюджета. Обесценение задолженности за счет инфляции приводило к ухудшению положения кредиторов бюджета.

Разработка и исполнение бюджета 1993 г. проходили в условиях острого противостояния законодательной и исполнительной ветвей власти. Летом 1993 г.

Верховный Совет утвердил пересмотренный закон о бюджете на 1993 г., увеличив показатель дефицита почти в два раза по сравнению с правительственным проектом.

Правительство отказалось исполнять такой закон о бюджете и на протяжении всего 1993 г. политика расходов бюджета строилась на том, что текущие расходы бюджета не превышали текущие доходы и доступное финансирование. Формально эта политика была закреплена Указом Президента РФ № 2234 от 21 декабря 1993 г. «Об уточнении показателей Республиканского Бюджета Российской Федерации на 4 квартал года». Секвестирование бюджета в такой форме привело к накоплению значительного объема невыполненных обязательств бюджета. Ситуация усугублялась тем, что в течение 1993 года конфликт между исполнительной и законодательной властью привел к тому, что различные ветви исполнительной и законодательной власти произвольно наращивали отдельные виды финансовых обязательств. Объем задолженности бюджета за 1993 г. стал предметом серьезных разногласий, однако в результате в бюджете на 1994 г. было предусмотрено 4 трлн. рублей4 на погашение бюджетной задолженности 1993 г. Если использовать эту сумму как оценку задолженности федерального бюджета за 1993 г., то она составила 2,3% ВВП.

Снижение обязательств бюджета в реальном выражении за счет инфляции компенсировалось давлением различных лоббистских групп при прохождении законов о бюджете через Государственную Думу в сторону увеличения расходов бюджета и принятием законодательной властью популистских законов, предусматривавших дополнительные расходные обязательства, не обеспеченные финансированием, а также нецелевым использованием средств учреждениями бюджетной сферы.

1.1.2. Бюджетная практика 1994-1996: широкое распространение неденежных механизмов урегулирования бюджетной задолженности.

Замедление темпов инфляции в 1994-95 гг. (до 215% и 131% в год, соответственно) сделало погашение просроченной задолженности бюджета более сложной задачей. Не случайно на 1994 год приходится первая попытка создания инструмента для решения проблемы задолженности федерального бюджета РФ – введение Казначейских налоговых освобождений (КНО). По существу, КНО представляли собой один из механизмов зачета задолженности федерального бюджета по расходам против задолженности и текущих платежей по налогам в бюджет.

Интересно отметить, что выпуск Казначейских налоговых освобождений был инициирован не федеральным законом, а решением Правительственной Комиссии по IMF Economic Reviews, Russian Federation, 1994, IMF.

кредитной политике (протокол № 26 от 25 января 1994 г.). Впоследствии было принято Постановление Правительства РФ № 1467 от 30 декабря 1994 «О погашении части задолженности федерального бюджета предприятиям и организациям, образовавшейся в ходе его исполнения», которое стало юридической основой выпуска КНО в году. Согласно данному постановлению, использование КНО предусматривалось в рамках проведения зачета задолженности федерального бюджета за 1993 год перед предприятиями и организациями.

Кроме того, в 1994 был начат выпуск Казначейских обязательств (КО) в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 9 августа 1994 года № 906 «О выпуске казначейских обязательств». Формально КО не были предназначены для проведения взаимозачета бюджетной и налоговой задолженности. Однако в «Положении о порядке размещения, обращения и погашения Казначейских обязательств»5 указывалось, что, во-первых, КО могут приниматься в качестве оплаты за реализованные товары и предоставленные услуги без ограничений, и, во-вторых, КО могут обмениваться на КНО. Одновременно операции с Казначейскими обязательствами были освобождены от налога на операции с ценными бумагами6. Эти характеристики сделали Казначейские обязательства достаточно привлекательными для инвесторов. К концу 1994 г. объем КО в обращении достиг 6,7 трлн. рублей или 1% ВВП. Однако уже в 1995 г. объем КО в обращении сократился, а в начале 1997 г. КО были почти полностью погашены.

Объем эмиссии КО и КНО дает представление о масштабах бюджетной задолженности в 1994-96 гг. Пик эмиссии КНО приходится на 1996 г. Основанием для выпуска Казначейских налоговых освобождений в этом году служило постановление Правительства РФ от 2 февраля 1996 г. № 79 «О проведении зачета задолженности по налогам и платежам в федеральный бюджет при финансировании расходов из федерального бюджета». Впоследствии предоставление КНО конкретным предприятиям, или организациям, имеющим задолженность в федеральный бюджет по налогам в счет финансирования государственных учреждений или администраций субъектов РФ, оформлялось отдельными приказами Министерства финансов РФ. В первом полугодии 1996 г. было издано более 150 приказов о предоставлении КНО различным бюджетополучателям. Выпуск КНО принял настолько массовый характер, что осуществлялся не только для проведения зачета по задолженности федерального бюджета 1994-95 гг., но и для финансирования текущих расходов. Интересно отметить, что при этом КНО не отражались в составе государственного внутреннего долга.

В начале 1996 г. произошло серьезное ослабление бюджетной политики7. В первом полугодии 1996 г. поступления доходов в федеральный бюджет снизились до уровня 9,4% ВВП, по сравнению с 12,4% ВВП в среднем за 1995 год. Сложность сбора налогов в денежной форме безусловно способствовала использованию КНО не только для погашения задолженности прошлых лет, но и для финансирования текущих расходов федерального бюджета. Однако имела место и обратная связь – возможность зачета КНО в счет текущих налоговых платежей создавала для предприятий стимулы не платить налоги в денежной форме, особенно с учетом возможностей инвестирования средств на рынке внутреннего долга. Процентные ставки на рынке ГКО-ОФЗ летом 1996 г. превышали 250%, что в сочетании с относительно низкой инфляцией и низким предсказуемым темпом роста курса доллара создавало серьезные Утверждено Письмом Минфина от 21 октября 1994 г. №140.

Письмо Минфина от 7 декабря 1994 г. № 5-2-06.

Экономика переходного периода. Очерки экономической политики посткоммунистической России – 1997, М.: ИЭПП, 1998.

стимулы для отвлечения средств. В июне и июле 1996 года доля КНО в налоговых доходах федерального бюджета составила 34% и 40% соответственно8, тогда как в предыдущие месяцы доля КНО в налоговых поступлениях составляла порядка 10%.

Снижение поступлений доходов в денежной форме, в свою очередь, осложняло расчеты по тем видам расходов, которые требовали выплат в денежной форме, и способствовало дальнейшему накоплению задолженности бюджета.

Массовый характер эмиссии КНО приводил к тому, что реально контролировать достоверность данных о кредиторской задолженности бюджетополучателей, предъявляемой к погашению, было невозможно. При выпуске КНО в 1996 г.

допускались многочисленные нарушения. В качестве примера можно привести выдержки из отчета Счетной Палаты о результатах проверки целевого использования средств федерального бюджета, выделенных Министерству обороны Российской Федерации в 1996 году на погашение дебиторской задолженности 1995 года.

ИЗ ОТЧЕТА о результатах проверки целевого использования акционерным коммерческим банком «ОНЭКСИМбанк» средств федерального бюджета, выделенных Министерству обороны Российской Федерации на погашение дебиторской задолженности за поставку угля в 1996 году, а также проверки расходования акционерным обществом закрытого типа «Розалия» в 1996 году выделенных ему средств федерального бюджета и использования им казначейского налогового освобождения, подготовленного аудиторами Счетной палаты Российской Федерации В. Г.

Ульяновым и Э. В. Митрофановой.

Цель проверок: анализ целевого использования средств федерального бюджета, выделенных Министерству обороны Российской Федерации на погашение в 1996 году задолженности (в т. ч. перед АОЗТ «Розалия») за поставки угля с использованием механизма налогового зачета через акционерный коммерческий банк «ОНЭКСИМбанк».

В результате проверок установлено:

Из объемов необеспеченных финансовыми ресурсами расходов по поставкам тепло- и энергоресурсов, водоснабжения и прочих коммунальных услуг Министерству обороны Российской Федерации было выделено 2700,0 млн. рублей (здесь и далее суммы указаны с учетом деноминации).

Согласно установленному порядку между Минфином России, Минобороны России и «ОНЭКСИМбанком» в качестве координатора был заключен трехсторонний договор от апреля 1996 г. °-13-21/2-0 о совместном проведении расчетов, в котором были определены обязанности сторон при проведении налогового зачета.

Общий объем казначейских налоговых освобождений, оформление которых производилось через «ОНЭКСИМбанк», составил 2602,0 млн. рублей, в том числе на погашение задолженности за поставленные тепло- и энергоресурсы и коммунальные услуги Министерством обороны Российской Федерации было выделено 1777,0 млн. рублей, из которых за поставки угля – 511,3 млн. рублей.

В ходе проверок выявлены серьезные нарушения и недостатки в вопросах использования Министерством обороны Российской Федерации выделенных ему объемов казначейских налоговых освобождений на погашение задолженности перед поставщиками угля, а также в организации и проведении налогового зачета со стороны его участников.

Из выборочно проверенного объема КНО - 226,8 млн. рублей - более 50 процентов казначейских налоговых освобождений (168,5 млн. рублей), предусмотренных для погашения имевшейся у потребителей Минобороны России задолженности перед поставщиками угля по состоянию на 31 декабря 1995 года, были направлены на финансирование поставок угля в 1996 году и предварительную оплату будущих поставок, что не соответствовало условиям получения указанных средств. При этом необоснованное По данным федерального казначейства.

использование выделенных объемов КНО производилось при наличии значительных объемов непогашенной задолженности перед поставщиками других видов ресурсов и услуг.

Анализ первичных документов, а также материалы проверки, проведенной на Северном флоте, показали, что в Минобороны России при оформлении документов для выдачи КНО совместно с поставщиками зачастую умышленно завышались суммы кредиторской задолженности за поставленный в 1995 году уголь. Подобные действия осуществлялись с целью обеспечения предварительной оплаты будущих поставок угля. Для придания видимой законности этим операциям составлялись акты сверок, в которых указывались завышенные размеры задолженности.

Так, согласно данным проверенных документов, по состоянию на 31 декабря 1995 года имелась реальная задолженность перед поставщиками угля МВО, ЛенВО, ЗабВО, ВПВО и Северного флота в объеме 58,3 млн. рублей. При этом на погашение задолженности 1995 г.

данным военным округам были оформлены КНО в сумме 226,8 млн. рублей, из которых была погашена задолженность за 1995 год только на 58,3 млн. рублей (25,7 процента), направлено на оплату осуществленных на день оформления КНО поставок угля в 1996 году – 103,9 млн. рублей (45,8 процента) и на предварительную оплату угля в счет будущих поставок до конца 1996 года - 64,6 млн. рублей (28,5 процента).

На основании фиктивного акта сверки расчетов ГИУ ПВО от 10 января 1996 года с АООТ «ЭРГО» (г. Москва) последнему для погашения задолженности за поставленный уголь было оформлено КНО на сумму 25,6 млн. рублей. Анализ представленных первичных оправдательных документов, актов сверок показал, что фактическая кредиторская задолженность войск ПВО перед АООТ «ЭРГО» на 1 января 1996 года составляла только 7, млн. рублей, что в три раза меньше суммы оформленного КНО.

Проверки выявили аналогичные нарушения у войск ПВО, Забайкальского военного округа, Квартирно-эксплуатационного управления Ленинградского военного округа.

Получив в качестве предоплаты за поставки угля в 1996 году КНО в объеме 39,6 млн.

рублей, до настоящего времени не выполнило в полном объеме свои договорные обязательства перед Северным флотом АОЗТ «Розалия», г. Москва. На день окончания проверки сумма задолженности АОЗТ «Розалия» по отгрузке угля Северному флоту составила 18,3 млн. рублей.

На момент окончания проверок Министерство обороны Российской Федерации не располагало полными данными о погашении предоставленных ему для расчетов с поставщиками казначейских налоговых освобождений.

Из-за отсутствия итоговых данных об объемах фактически погашенных КНО бухгалтерский отчет за 1995 год Минобороны России в части расходов окончательно не уточнен, соответствующая информация до видов Вооруженных Сил и военных округов о внесении необходимых изменений в их отчетные данные не доведена.

Выдача КНО и оформление для территориальных органов федерального казначейства реестров на выдачу КНО9 были прекращены во втором полугодии 1996 г., в значительной мере под давлением Международного валютного фонда.

Однако отказ от таких инструментов как КО и КНО не привел к решению проблемы бюджетной задолженности, поскольку объем расходов федерального бюджета все еще не был приведен в соответствие с доступными источниками финансирования. Возникла новая форма расчетов с бюджетополучателями – денежные зачеты. Механизм денежных зачетов подробно описан во «Временном порядке проведения денежных зачетов по доходам и расходам федерального бюджета на год»10. Зачеты проводились с целью сокращения задолженности федерального В соответствии с приказом Минфина РФ от 22 июля 1996 г. №373 с 23 июля 1996 года прекращена выдача казначейских налоговых освобождений и оформление для территориальных органов федерального казначейства реестров на выдачу казначейских налоговых освобождений.

Утвержден приказом Министерства Финансов РФ от 17 сентября 1996 г.

бюджета перед бюджетополучателями. Особенностью механизма денежных зачетов было использование в зачетной схеме банковского кредита. Предприятие А, имеющее задолженность перед федеральным бюджетом, получало кредит у банка Б и за счет этих средств погашало налоговую задолженность бюджету. После этого бюджет погашал задолженность перед бюджетополучателем В. На следующем этапе организация – бюджетополучатель В рассчитывалась со своим кредитором – предприятием А, погасившим налоговую задолженность. В свою очередь, предприятие Согласно данным, приведенным в докладе Мирового банка11, проценты по банковским кредитам, задействованным в схеме денежных зачетов, составляли 30-40% годовых, при инфляции 21%. Доходность на рынке ГКО в 4 квартале 1996 г. была несколько выше, и составляла 50-70%. Однако следует учитывать, что в дополнение к процентам уполномоченные банки брали комиссионные с предприятий за открытие счетов и операции по счетам. Фактически, все операции в этой схеме осуществлялись путем перевода средств с одного счета в уполномоченном банке на другой12, а проведение зачета занимало 3-4 недели. По мнению, выраженному в докладе МБРР, банки могли выступать и в роли посредников при выстраивании зачетных цепочек, и получать за это существенное вознаграждение. Таким образом, больше всего от денежных зачетов выигрывали банки, участвовавшие в этих операциях. Выбор уполномоченных банков для проведения операций денежного зачета осуществлялся Министерством финансов непрозрачным образом.

По самым скромным оценкам13, объем всех форм зачетов по исполнению федерального бюджета в 1996 г., включая выпуск КНО, составил около 100 млрд.

рублей, или немногим менее 5% ВВП. Доля зачетных операций в доходах и расходах федерального бюджета за 1996 г. составила соответственно 34% и 22%. Вместе с тем, всю сумму неденежного финансирования за 1996 год нельзя рассматривать как показатель, отражающий фактический объем задолженности бюджета, так как из-за недостаточно эффективного контроля в процессе выдачи КНО объемы кредиторской задолженности бюджетополучателей завышались. Это же могло происходить и при проведении зачетов. Завышение размеров задолженности, например, путем завышения контрактных цен, было обусловлено, в частности, невозможностью реализации КО и КНО бюджетополучателями без значительного дисконта. В результате применения зачетных схем расходы федерального бюджета в 1996 г. вышли за пределы, установленные законом о бюджете. Если бы бюджетные расходы были ограничены рамками денежного финансирования, то часть расходов 1996 г., не обусловленных законами, просто не была бы осуществлена.

Говоря о неденежных способах расчетов с бюджетом, нельзя не отметить тот факт, что все они создают условия для коррупции, так как при бартере, взаимных зачетах и других неденежных формах расчетов, взаимные обязательства могут быть оценены сторонами по-разному, в частности, объем обязательств кредитора бюджета, принимаемый к зачету, может быть существенно завышен (равно как и стоимость передаваемого бюджету имущества в рамках бартерных расчетов). Проконтролировать подобные операции достаточно сложно, в связи с чем их применение в итоге нанесло бюджетной системе РФ существенный ущерб.

«Разрушение системы неплатежей в России: создание условий устойчивого экономического роста»

Доклад Всемирного банка, Всемирный банк, 1999.

Разрушение системы неплатежей в России: создание условий устойчивого экономического роста.

Доклад Всемирного банка, сентябрь 1999.

96 млрд. рублей, по данным федерального казначейства.

1.1.3. 1997 год: первые попытки ужесточения бюджетной дисциплины Резкое ухудшение собираемости налогов в денежной форме в 1996 году привело к накоплению задолженности по выплатам населению в денежной форме из бюджетов всех уровней. К началу 1997 года образовалась задолженность по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы из федерального бюджета в размере 6 трлн.

рублей (0,3% ВВП за 1996 год). Задолженность федерального бюджета по заработной плате в сочетании с задолженностью по выплате пенсий на 17 трлн. рублей (0,8% ВВП) и значительной задолженностью по выплате заработной платы работникам организаций бюджетной сферы, финансируемых из территориальных бюджетов (свыше 20 трлн. рублей, или 0,9% ВВП за 1996), создавало серьезную социальную напряженность.

Осенью 1997 года в экономике России сложились условия, создающие потенциальную угрозу для макроэкономической стабильности и, соответственно, возможностей бюджета по выполнению текущих обязательств и погашению накопленной задолженности. Развитие мирового финансового кризиса затронуло в ноябре - декабре российский финансовый рынок, вызвав отток капитала из страны.

Принимая во внимание тот факт, что привлечение средств за счет размещение ГКО и ОФЗ играло ключевую роль в финансировании сохраняющегося дефицита федерального бюджета, уход иностранных инвесторов и рост процентных ставок создавал очевидные трудности для бюджета. Тем не менее, к концу 1997 года Министерству финансов РФ удалось погасить задолженность федерального бюджета по заработной плате 1996 г., а также задолженность по текущим выплатам заработной платы и денежного довольствия военнослужащим Министерства обороны, образовавшуюся в 1997 году. Значительно сократилась задолженность по заработной плате работникам бюджетной сферы на субфедеральном уровне, во многом благодаря финансовой помощи из федерального бюджета в размере свыше 11 трлн. руб.

Бюджетный трансферт Пенсионному фонду РФ позволил стабилизировать ситуацию с выплатой пенсий.

Погашение задолженности федерального бюджета по выплате заработной платы перед работниками бюджетной сферы, трансферты региональным бюджетам и Пенсионному фонду Российской Федерации представляли собой кассовое погашение задолженности за счет средств федерального бюджета. При этом проведение зачетов также продолжилось в 1997 г., однако размах зачетных операций значительно сократился, а формы проведения зачетов стали более эффективными с точки зрения экономии бюджетных средств.

В сентябре 1997 г. Министерство финансов ввело новую форму проведения зачетов – обратные денежные зачеты. Схема обратного зачета предполагала, что изначально Министерство финансов погашает задолженность перед бюджетополучателем, который использует эти средства для погашения своей задолженности перед поставщиком. После этого компания-поставщик использовала полученные средства для погашения налоговой задолженности перед бюджетом.

Данная схема также предполагала использование специально открытых счетов в уполномоченных банках. Но существенное улучшение процедуры проведения зачета состояло в том, что, во-первых, участники операции не платили процентов за пользование средствами, а во-вторых, уполномоченные банки для открытия счетов выбирались по результатам тендера. Конкурсный отбор банков позволил снизить Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

уровень комиссии за использование счетов. Схема обратных денежных зачетов была более прозрачной и накладывала меньшие издержки на бюджетополучателей.

Уровень кредиторской задолженности получателей средств федерального бюджета сократился к концу 1997 г. в результате проведения зачета на 24 млрд. руб. в декабре 1997 г. (40,5 млрд. руб. в целом за год). По итогам выверки, проведенной в 1998 г., кредиторская задолженность федерального бюджета за 1997 г. составляла 47, млрд. рублей14, или 1,9% ВВП за 1997 год.

Указом Президента РФ от 7 ноября 1997 г. №1173 практика проведения зачетов на федеральном уровне в любой форме была запрещена с 1 января 1998 года. Однако Постановлением Государственной Думы от 18 декабря 1997 г. правительству было рекомендовано продлить возможность проведения зачетных операций по исполнению федерального бюджета за 1997 год до 20 января 1998 г., что и было сделано.

С учетом операций, проводившихся в начале 1998 г. по исполнению бюджета 1997 г., сумма прямых и обратных денежных зачетов за 1997 г. составила около млрд. рублей, или 2,4% ВВП. В процентном отношении к доходам и расходам федерального бюджета зачетные операции составили соответственно 19% и 12%.

Ужесточение бюджетной дисциплины в 1997 г. позволяет использовать сумму проведенных зачетов как оценку погашенной в 1997 г. бюджетной задолженности 1.1.4. Программа экономии государственных расходов (1998-1999 годы).

Одной из причин образования бюджетной задолженности в 1998- 99 г.г. стали также недоимки по налогам и сборам, получившие широкое распространение в девяностые годы и фактически санкционированные бездействием органов государственной власти в данной области.

Наряду с расширением масштабов уклонения от налогов противозаконными методами и путем использования многочисленных налоговых льгот, неплатежи предприятий в государственный бюджет стали одним из наиболее важных факторов развития фискального кризиса в России. Рост налоговых недоимок, ставящий под вопрос платежеспособность предприятия, парализует и его инвестиционную активность.

Важнейшими причинами поведения предприятий, приводящего к возникновению и наращиванию объемов недоимки, являются, в первую очередь, недостаточно жесткие меры, применяемые к недоимщикам, позволяющие им осуществлять хозяйственную деятельность, не платя налогов. Несмотря на значительное усовершенствование правового регулирования механизма банкротств и обращения требований на имущество недоимщиков, во многих случаях ужесточение соответствующих санкций, в частности, осуществление процедуры банкротства, объективно затруднено в силу его различного рода социальных последствий. Однако непринятие жестких мер к неплательщикам, массовое неисполнение налогового законодательства формирует сигнал, адресованный экономическим агентам, означающий, что государство закрывает глаза на недоимки по налогам, позволяет не платить налоги и будет позволять это и в будущем.

В целом сложившаяся ситуация может быть решена только путем перехода к беспрекословному выполнению налогового законодательства, что требует крайне жесткого отношения к неплательщикам налогов. В то же время серьезным Программа экономии государственных расходов, утвержденная постановлением Правительства РФ от 17 июня 1998 г. N 600.

препятствием при осуществлении такого рода политики является сегодняшнее положение с начисленными недоимками, пенями и штрафами. Несправедливый характер накопленной недоимки определяется двумя обстоятельствами. Во-первых, применявшимся в прежние годы (вплоть до вступления в силу первой части Налогового кодекса) крайне высоким уровнем пени за просрочку перечисления начисленных налогов в бюджет (около 10% в месяц), многократно превышающим уровень инфляции и процентных ставок. Во-вторых, установленным порядком очередности перечисления в бюджет основной суммы недоимки и штрафных санкций.

Поскольку в соответствии с ч.6 ст.114 НК при недостаточности средств для полного погашения обязательства в первую погашаются пени, и лишь затем - основная сумма долга, предприятие может оказаться в ситуации, когда недоимка растет, несмотря на все усилия по ее погашению. Огромные масштабы налоговых неплатежей требуют применения жестких мер к столь большому числу экономических агентов, что они становятся как технически неосуществимыми, так и невозможными с социальной точки зрения.

Выходом из такой ситуации может также служить налоговая амнистия, вопрос о которой широко обсуждался в 98-99 г.г., после которой государство резко ужесточает налоговую дисциплину. Однако налоговая амнистия может вызвать негативные стимулы для накопления новой недоимки, неизбежно приводя к формированию ожиданий новой амнистии. В целях решения проблемы недоимок в последние годы неоднократно предпринимались попытки осуществить их реструктуризацию, однако резкого ужесточения налоговой дисциплины при этом не происходило. Последняя такая попытка была предпринята на основании статьи 115 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1999 год" и принятого в ее исполнение Постановления Правительства РФ от 3 сентября 1999 г. № 1002 “О порядке и сроках проведения реструктуризации кредиторской задолженности юридических лиц по налогам и сборам, а также задолженности по начисленным пеням и штрафам перед федеральным бюджетом”. В данном Постановлении учтены недостатки предыдущих мероприятий в этой области и предложена достаточно взвешенная концепция реструктуризации недоимки, основные элементы которой состояли в следующем:

- Реструктуризация должна была проводиться в отношении задолженности юридических лиц по налогам и сборам, а также пеням и штрафам перед федеральным бюджетом, накопленной на 1 января 2000 г.

- Решение о реструктуризации должно было приниматься Министерством РФ по налогам и сборам (а если сумма задолженности не превышает 20 млн. рублей налоговым органом по месту регистрации юридического лица) при наличии заключения Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству (или ее территориального органа) о способности организации осуществлять уплату текущих налоговых платежей и процентов на отсроченную задолженность.

- В ходе реструктуризации задолженность по налогам и сборам должна была погашаться равномерно в течение 6 лет, а по пеням и штрафам - в течение 4 лет после погашения задолженности по налогам и сборам. При погашении половины реструктурируемой задолженности и полном и своевременном внесении текущих налоговых платежей в течение 2 лет после принятия решения о реструктуризации должно было производиться списание половины долга по пеням и штрафам, а при соблюдении тех же условий в течение 4 лет - полное списание задолженности по пеням и штрафам.

- С сумм реструктурируемой задолженности по налогам ежеквартально подлежали уплате проценты исходя из расчета одной десятой годовой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации.

- Организация утрачивала право на реструктуризацию задолженности, если в течение срока погашения реструктурируемой задолженности она нарушала обязанности по уплате текущих налоговых платежей.

- Реструктуризация задолженности организации по платежам в федеральный бюджет допускалась только один раз.

- Реструктуризация задолженности по платежам в федеральный бюджет должна была быть синхронизирована с реструктуризацией задолженности по платежам в региональные и местные бюджеты при принятии соответствующего решения региональными и местными органами власти.

Таким образом, суть описанного механизма реструктуризации состояла в частичной «амнистии» по ранее накопленным налоговым долгам, применяемой к налогоплательщикам, добросовестно исполняющим текущие налоговые обязательства.

Помимо укрепления налоговой дисциплины эта мера должна была способствовать «расчищению» платежного баланса предприятий и, тем самым, повышению их кредитоспособности и инвестиционной привлекательности. Тем не менее, упомянутые преимущества реструктуризации сводятся на нет, так как государство отступает от жесткой политики по отношению к организациям, нарушающим условия реструктуризации. Так, несмотря на наличие в рассматриваемом Постановлении угрозы возбуждения процедур банкротства в отношении организаций, не погасивших задолженность перед федеральным бюджетом либо не подавшим заявление о ее реструктуризации, на практике такие меры последовательно не применяются.

Ухудшение показателей исполнения федерального бюджета в 1998 году и рост неплатежей в бюджетной сфере и в экономике в целом заставили Правительство более активно искать пути решения проблемы бюджетной задолженности. В июне 1998 г.

была утверждена Программа экономии государственных расходов15. Стратегические задачи программы заключались в достижении сбалансированности федерального бюджета, ликвидации «скрытого» дефицита бюджета и создании базы для формирования и исполнения реального бюджета в 1999-2000 годах.

Основные мероприятия программы можно условно разделить на 4 группы:

1. Меры по экономии государственных расходов:

проведение инвентаризации бюджетной сети, сокращение количества юридических лиц и оптимизация численности работников организаций, содержание которых финансируется счет средств федерального бюджета;

анализ условий оплаты труда работников бюджетных организаций;

поэтапный отказ от дотаций и субсидий, осуществляемых за счет федерального бюджета;

2. Меры, направленные на мобилизацию доходов федерального бюджета:

ликвидация и консолидация в федеральном бюджете внебюджетных фондов и средств;

инвентаризация и проверка законности и эффективности использования зданий, находящихся в федеральной собственности, приостановление в 1998-1999 годах строительства и приобретения за счет средств федерального бюджета Постановление Правительства РФ от 17 июня 1998 г. № 600.

административных зданий и сооружений, ведомственных домов отдыха и объектов социально-бытового и медицинского назначения;

3. Предотвращение образования кредиторской задолженности:

обеспечение контроля за соблюдением бюджетными организациями лимитов потребления электро- и теплоэнергии;

усиление контроля за заключением договоров, определяющих обязательства бюджетных организаций;

уточнение нормативной правовой базы с целью исключения бюджетных расходов, не обеспеченных реальными источниками финансирования;

4. Урегулирование кредиторской задолженности федерального бюджета перед населением и организациями.

Меры, направленные на предотвращение образования кредиторской задолженности и урегулирование существующей кредиторской задолженности получателей средств федерального бюджета, привели к значительному прогрессу в решении данной проблемы. Проведенная в 1998 и в 1999 годах в рамках выполнения Программы экономии государственных расходов инвентаризация кредиторской задолженности федерального бюджета позволила впервые получить достоверную информацию об объеме, структуре и источниках возникновения кредиторской задолженности бюджетополучателей. Темпы погашения кредиторской задолженности оказались ниже предусмотренных Программой. В 1998 году это было связано с резким падением доходов, не позволившим профинансировать в полном объеме даже назначения текущего года. В 1999 году погашение кредиторской задолженности получателей средств федерального бюджета осуществлялось в соответствии со статьей закона о бюджете на 1999 год за счет дополнительных доходов.

Очень большую положительную роль сыграли сформулированные в Программе экономии государственных расходов меры по предотвращению образования кредиторской задолженности бюджетополучателей. Значительную часть кредиторской задолженности получателей средств федерального бюджета традиционно составляла задолженность по оплате коммунальных услуг, главным образом тепло- и электроэнергии (см., например, главу 5). Поэтому Министерство финансов инициировало введение не только стоимостных, но и натуральных лимитов потребления электроэнергии для получателей средств федерального бюджета, и затратило немалые усилия для того, чтобы добиться выполнения этих лимитов. Кроме того, была введена обязательная регистрация в федеральном казначействе договоров государственных учреждений о поставках тепла и электричества. В последующие годы эти меры привели к снижению кредиторской задолженности получателей средств федерального бюджета. Прочие мероприятия Программы экономии государственных расходов, может быть, прямо и не способствовали урегулированию проблемы кредиторской задолженности, но, безусловно, стали шагами к оздоровлению государственных финансов.

Приведем краткий обзор результатов выполнения программы по основным направлениям ее реализации16.

"Об итогах исполнения федерального бюджета за 2000 год и задачах органов финансовой системы Российской Федерации на 2001 год и на среднесрочную перспективу". Доклад Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации - Министра финансов Российской Федерации Кудрина А.Л. на расширенной коллегии Министерства финансов Российской Федерации 16.04.2001 г. Опубликован на сайте Минфина в интернете (http://www.minfin.ru/off_inf/kudrin.htm) Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

Проведение инвентаризации бюджетной сети, сокращение количества юридических лиц и оптимизация численности работников бюджетных организаций.

Перечень прямых получателей бюджетных средств был сокращен до организаций в 1999 году, по сравнению с 132 в 1998 году. Эти меры привели к упрощению разработки и исполнения федерального бюджета, увеличили прозрачность бюджетной системы. За 1998-1999 годы численность работников, содержание которых осуществлялось за счет средств федерального бюджета, была сокращена на 78 тысяч человек, что позволило уменьшить расходы и частично ликвидировать дублирование функций различных ведомств. Министерство финансов провело обследование реестров получателей средств федерального бюджета.

Анализ условий оплаты труда работников бюджетных организаций.

Оплата труда работников бюджетных организаций определяется по разрядам Единой тарифной сетки. В тексте программы отмечалось существование около видов надбавок и доплат обязательного характера и более 25 видов выплат стимулирующего характера, которые включаются в надтарифную часть оплаты труда.

Доля тарифных ставок и должностных окладов в оплате труда работников организаций составляла от 17 до 82%.

В целях упрощения и унификации норм оплаты труда с 1 декабря 2001 года была введена в действие новая Единая тарифная сетка, утвержденная постановлением Правительства РФ от 6.11.01 №775.

Ликвидация и консолидация в федеральном бюджете внебюджетных фондов и средств.

В 1999 году было проведено исследование внебюджетных доходов ведомств и учреждений - в сумме они составили более 50 миллиардов рублей. Перевод счетов по учету средств бюджетных организаций, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, в органы федерального казначейства должен был завершиться к концу 2001 года.

Поэтапный отказ от дотаций и субсидий, осуществляемых за счет средств федерального бюджета.

Одним из приоритетов программы являлось сокращение прямой финансовой поддержки сельского хозяйства и транспорта и полный отказ от дотаций химической и нефтехимической промышленности, сельскому хозяйству, лесным поселкам и организациям, занимающимся народными художественными промыслами. Расходы федерального бюджета по указанным направлениям действительно существенно сократились в 1999-2002 годах.

Обеспечение контроля за соблюдением бюджетными организациями лимитов потребления электро- и теплоэнергии.

Использование натуральных и стоимостных лимитов потребления тепло- и электроэнергии для получателей средств федерального бюджета и контроль за их исполнением позволили предотвратить накопление кредиторской задолженности бюджетополучателей перед энергетиками.

Усиление контроля за заключением договоров, определяющих обязательства бюджетных организаций.

Была введена обязательная регистрация в федеральном казначействе договоров государственных учреждений о поставках тепла и электричества.

Незарегистрированные договоры стали признаваться казначейством недействительными, в связи с чем расходы по ним не должны санкционироваться.

Урегулирование объемов кредиторской задолженности федерального бюджета перед населением и организациями.

В 1998 году впервые была проведена полная инвентаризация кредиторской задолженности получателей средств федерального бюджета, возникшей из-за недофинансирования расходов за счет средств федерального бюджета, на основании данных годовых отчетов и специальной отчетности по кредиторской задолженности за 1997 год. Было установлено, что объем бюджетной задолженности по состоянию на января 1998 года составлял 47,3 млрд. рублей.

недофинансирования расходов из федерального бюджета. Поэтому при определении объема задолженности, подлежащей погашению, не учитывалась задолженность, возникшая в результате осуществления несанкционированных расходов, превышающих уровень законодательно утвержденных назначений;

задолженность по обеспечению перешедших на 1998 год выплат заработной платы, денежного довольствия, компенсационных и иных выплат и пособий, так как в году эти расходы были обеспечены в полном объеме ассигнованиями в пределах утвержденного бюджета;

задолженность, возникшая в связи с произведенными в 1997 году расходами, не отраженными в годовых отчетах за 1997 год, а также не подтвержденными соответствующими договорами и актами сверки взаиморасчетов за поставленную продукцию, оказываемые услуги или выполненные работы.

Программа экономии государственных расходов предполагала погашение задолженности на сумму 20,9 млрд. рублей, в том числе зачетом на 12,6 млрд. рублей в счет текущего финансирования 1998 г. Остающаяся часть задолженности на сумму 26, млрд. рублей должна была быть урегулирована.

Кредиторская задолженность за 1997 год и источники ее погашения I. Базовый объем кредиторской задолженности по состоянию на 47, 1 января 1998 г., принятый к рассмотрению направление остатков внебюджетных средств, находящихся на счетах получателей средств федерального бюджета по состоянию на 1 января -4, 1998 г., а также с учетом их возможных поступлений в течение 1998 г.

привлечение средств бюджетов других уровней в части финансирования деятельности учреждений, выполняющих работы в -0, интересах отдельных регионов Источник: Приложение N 14 к Программе экономии государственных расходов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 1998 г. N 600.

Однако резкое ухудшение макроэкономических условий во втором полугодии 1998 г. вследствие кризиса августа месяца не только не позволило полностью реализовать планы погашения кредиторской задолженности федерального бюджета за 1997 год, но и привело к образованию задолженности по итогам исполнения бюджета Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

на 1998 год. В 1998 г. кредиторская задолженность бюджетов всех уровней росла быстрыми темпами из-за высокой стоимости заемных средств и снижения налоговых поступлений в бюджетную систему.

Закон о федеральном бюджете на 1998 год (от 26 марта 1998 года № 42-ФЗ) предусматривал объем доходов на уровне 367,5 млрд. рублей (350 млрд. рублей по международному определению без учета доходов от реализации государственных запасов). Фактически поступления доходов составили в 1998 году 290 млрд. рублей по международному определению, в том числе 243 млрд. рублей в денежной форме.

Недопоступление доходов привело к недофинансированию расходов бюджета года на 53 млрд. рублей.

В 1998 году правительство вынуждено было прибегнуть к проведению зачета на сумму 47,7 млрд. руб. или 1,7% ВВП. Запрет на проведение зачетов был формально обойден – эти операции получили название целевого финансирования. Соотношение зачетных операций с доходами и расходами федерального бюджета изменилось незначительно и составило 16% и 11% соответственно. По итогам года объем кредиторской задолженности получателей средств федерального бюджета вырос в два раза.

В 1999 г. была проведена полная инвентаризация кредиторской задолженности федерального бюджета по состоянию на 1 января 1999 года. Результаты инвентаризации и источники урегулирования задолженности были включены в Программу экономии государственных расходов. Было установлено, что кредиторская задолженность получателей средств федерального бюджета составляла 96,6 млрд.

рублей (3,5% ВВП за 1998 год), из них санкционированная задолженность составляла 43,3 млрд. рублей, несанкционированная - 53,3 млрд. рублей. К санкционированной задолженности была отнесена утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 1998 г. N 600 кредиторская задолженность по состоянию на 1 января 1998 г., подлежащая урегулированию в 1998 году, и вновь образованная в течение 1998 года кредиторская задолженность, возникшая у получателей средств федерального бюджета в связи с недофинансированием расходов в 1998 году.

Кредиторская задолженность по состоянию на 1 января 1999 года и источники ее рассмотрению, - всего 2. Источники погашения кредиторской задолженности - всего 72, Направление остатков внебюджетных средств, находящихся на состоянию на 1 января 1999 г., а также с учетом их возможных Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

поступлений в течение 1999 года Привлечение средств бюджетов других уровней в части работы в интересах отдельных регионов на 1999 год" источники урегулированной кредиторской задолженности – всего Источник: Приложение N 16 к Программе экономии государственных расходов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 17 июня 1998 года № 600 (с изменениями от 11 декабря 1998 г., 13 апреля, 6 июля, 9 сентября, 25 октября, 10 декабря, 31 декабря 1999 г., 20 апреля 2000 г.).

Несанкционированная задолженность федерального бюджета была разделена на несанкционированную задолженность первого уровня - 25,2 млрд. рублей, и второго уровня - 28,1 млрд. рублей. Несанкционированная задолженность первого уровня определялась как разница между объемом расходов, утвержденным Федеральным законом «О федеральном бюджете на 1998 год», и объемом расходов, установленным в соответствии с лимитами бюджетных обязательств. Несанкционированная задолженность второго уровня – это целиком задолженность, возникшая из-за расходования средств сверх объемов, утвержденных федеральными законами о федеральном бюджете на 1997 и 1998 годы.

Программа экономии государственных расходов предусматривала возможность погашения и последующего урегулирования кредиторской задолженности в объеме 72,7 млрд. рублей. Из этой суммы большая часть (61,9 млрд. рублей) подлежала урегулированию по статье 115 закона «О федеральном бюджете на 1999 год» от февраля 1999 года № 36-ФЗ, что означало возможность реструктуризации и погашения задолженности, начиная с 1 января 2000 года. Дословно 115 статья закона о федеральном бюджете на 1999 год содержала следующую формулировку:

«Правительство Российской Федерации:

… определяет механизмы погашения выявленных согласно настоящей статье объемов кредиторской задолженности федеральных органов государственной власти, в том числе кредиторской задолженности организаций, находящихся в ведении указанных органов власти, и иных получателей средств федерального бюджета, сложившейся по состоянию на 1 января 1999 года, по оплате за потребленную продукцию (услуги), в том числе путем ее реструктуризации… При реструктуризации кредиторской задолженности федеральных органов государственной власти, в том числе кредиторской задолженности организаций, находящихся в ведении указанных органов власти, и иных получателей средств федерального бюджета по оплате за потребленную продукцию (услуги), отсроченные суммы погашаются начиная с 2000 года за счет средств, учитываемых на эти цели соответствующими статьями расходов бюджетов Российской Федерации».

Оставшаяся кредиторская задолженность в сумме 23,9 млрд. рублей требовала дополнительного рассмотрения, так как полностью являлась несанкционированной Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

кредиторской задолженностью 2 уровня, возникшей в результате перерасхода средств бюджетополучателями сверх объемов, установленных законами о бюджете.

Бюджет 1999 года был наиболее жестким и реалистичным за все годы экономических реформ. Закон о бюджете на 1999 год предусматривал доходы в размере 473,7 млрд. рублей (11,84% ВВП), расходы в размере 575,0 млрд. рублей (14,38% ВВП), дефицит в размере 101,4 млрд. рублей (2,54% ВВП).

Согласно закону «Об исполнении федерального бюджета за 1999 год» бюджет 1999 г. был исполнен с гораздо лучшими параметрами – доходы 615,5 млрд. рублей (12,9% ВВП), расходы 666,9 млрд. рублей (14,0% ВВП), дефицит 51,4 млрд. рублей (1,1% ВВП).

Это стало возможным в результате того, что показатели инфляции и реального ВВП, использованные при расчете параметров федерального бюджета на 1999 год, оказались значительно ниже фактических. Суммарный объем произведенного финансирования составил 117,2% к годовым бюджетным назначениям, кассовое исполнение составило 115,6%.

Закон о федеральном бюджете на 1999 год предусматривал погашение части кредиторской задолженности за счет дополнительных доходов. Использование дополнительных доходов регламентировалось статьей 108 закона о федеральном бюджете на 1999 год, которая предусматривала направление 50% дополнительных доходов на погашение государственного долга. Из остающейся суммы дополнительных доходов в числе прочего должно было осуществляться погашение кредиторской задолженности федеральных органов государственной власти, образовавшейся по состоянию на 1 января 1999 года, в первую очередь по коммунальным услугам, по следующим разделам функциональной классификации расходов федерального бюджета:

Направление дополнительных доходов федерального бюджета на погашение кредиторской задолженности федеральных органов власти в 1999 году в соответствии со 108 ст. Закона о федеральном бюджете на 1999 год Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства до 2, Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и до 0, стихийных бедствий Источник: Федеральный закон от 22 февраля 1999 г. N 36-ФЗ «О федеральном бюджете на год» (с изменениями от 5, 17 июля, 25 октября, 20 ноября, 31 декабря 1999 г., 2 января 2000 г.) 11 октября 1999 годы было принято Распоряжение Правительства № 1617-р «Об инвентаризации кредиторской задолженности федеральных органов государственной власти». Это распоряжение предписывало Министерству финансов в 4 квартале года направлять на погашение кредиторской задолженности получателей средств Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

федерального бюджета часть поступлений от приватизации, средства федерального бюджета в пределах утвержденных ассигнований по согласованию с бюджетополучателями, в том числе сэкономленные средства, и дополнительные доходы сверх поквартальной росписи. Погашению подлежала санкционированная задолженность, несанкционированная задолженность первого уровня, и несанкционированная задолженность второго уровня в части оплаты коммунальных услуг.

По факту в 1999 году удалось погасить кредиторскую задолженность федеральных органов власти на сумму 6,3 млрд. рублей по следующим разделам функциональной классификации расходов федерального бюджета:

Погашение кредиторской задолженности федеральных органов власти в 1999 году Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства 1, Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и 0, стихийных бедствий Утилизация и ликвидация вооружений, включая выполнение 0, международных договоров Источник: Доклад «О предварительных итогах исполнения федерального бюджета Российской Федерации за 1999 год», опубликован на сайте Министерства финансов Российской Федерации http://www.minfin.ru/.

Таким образом, погашение кредиторской задолженности получателей средств федерального бюджета в 1999 году осуществлялось в соответствии со 108 статьей закона о федеральном бюджета, и превысило целевой ориентир погашения задолженности по 108 статье закона о бюджете, приведенный в Программе экономии государственных расходов (1,9 млрд. рублей). Возможно, приведенные данные о погашении кредиторской задолженности получателей средств федерального бюджета в 1999 году не полные, но, к сожалению, других данных нет.

Задолженность по заработной плате из федерального бюджета, составлявшая в начале 1999 года около 4 млрд. рублей, была полностью погашена в середине 1999 г. и в дальнейшем не превышала пределов технической задержки. Пенсионный Фонд РФ полностью рассчитался с пенсионерами к середине сентября 1999 года, погасив задолженность на 30,5 млрд. рублей.

Инвентаризация и проверка законности и эффективности использования зданий, находящихся в федеральной собственности, приостановление в 1998- годах строительства и приобретения за счет средств федерального бюджета административных зданий и сооружений, ведомственных домов отдыха и объектов социально-бытового и медицинского назначения.

В 2000 году была завершена инвентаризация государственной собственности, которая позволила Министерству финансов выявить и ликвидировать множество нарушений. Наиболее распространенные нарушения включали сдачу в аренду части собственной площади государственным учреждением с одновременной арендой чужих площадей по более высоким ставкам, или оплату коммунальных услуг государственным учреждением за арендатора. В 2000 году была начата работа по наведению порядка в учете и возврате государственных средств, в том числе активов, полученных по линии связанных кредитов.

Уточнение нормативной базы с целью исключения бюджетных расходов, не обеспеченных реальными источниками финансирования.

Были приняты реальные меры по сокращению обязательств, возложенных на региональные и местные бюджеты федеральными законами и не обеспеченных источниками финансирования. Так на 2001 год было предусмотрено финансирование ранее не финансируемых федеральных мандатов на 49 млрд. рублей. В частности, был создан Фонд компенсаций, из которого осуществляется финансирование двух важнейших федеральных законов - о пособиях гражданам, имеющим детей, и о социальной защите инвалидов. За счет средств Фонда компенсаций было предусмотрено ассигнование 23 млрд. рублей на выплату пособий на детей и 10 млрд.

рублей в соответствии с законом «О социальной защите инвалидов в Российской федерации». Еще 8 млрд. рублей было заложено в федеральном бюджете как дотация региональным бюджетам на выполнение закона «О ветеранах». Профессиональные льготы военнослужащим были переведены в денежную форму и включены в расходы федерального бюджета на сумму 8 млрд. рублей.

Прямой эффект от реализации программы за первые полтора года был оценен Министерством финансов в 35,7 млрд. рублей. Формально действие программы экономии государственных расходов завершилось в 2000 году. Но работа по урегулированию задолженности получателей средств федерального бюджета продолжалась и в 2000 и 2001 годах.

1.2. Практика по выявлению и урегулированию задолженности в 2000- 1.2.1.Инвентаризация задолженности по состоянию на 1 января 2000 года Вопрос о кредиторской задолженности федерального бюджета рассматривался на заседании Правительства РФ 22 июля 2000 г. По итогам заседания Министерству финансов было поручено внести проект распоряжения Правительства об утверждении объемов кредиторской задолженности по состоянию на 1 января 2000 г., и подготовить предложения о сроках и механизмах урегулирования кредиторской задолженности, непогашенной по состоянию на 1 июля 2000 г.

Соответствующее распоряжение Правительства РФ появилось в конце августа 2000 г. (Распоряжение Правительства от 29 августа 2000 г. № 1193–р). Объем кредиторской задолженности федерального бюджета (главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета) приводится в соответствии с приложением к данному распоряжению.

Общий объем кредиторской задолженности федерального бюджета составил 113,5 млрд. руб., или 2,4% ВВП за 1999 год. Из этой суммы 64% пришлось на Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

несанкционированную задолженность, в том числе 25,5% составляла несанкционированная задолженность второго уровня.

По разделам бюджетной классификации больше половины задолженности (53%) приходилось на раздел «Национальная оборона», еще 17% - на раздел «Правоохранительная деятельность».

Объемы кредиторской задолженности главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета по состоянию на 1 января 2000 г. по разделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской самоуправление обеспечение гос. безопасности и содействие НТП Промышленность, энергетика, 11161,6 4830,1 6331,5 1599,5 4732, строительство рыболовство прир. ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия связь и информатика последствий чрезв. ситуаций и стихийных бедствий кинематография Культура резервов вооружений Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

экономики космического пространства 1.2.2. Погашение задолженности в 2000 году Закон о бюджете на 2000 год предусматривал погашение кредиторской задолженности на сумму 7,55 млрд. рублей за счет текущих расходов федерального бюджета. (Приложение 7, впоследствии отмененное Федеральным законом от декабря 2000 г. N 145-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2000 год» в связи с получением дополнительных доходов»). Однако фактическое погашение кредиторской задолженности за 2000 г.

намного превысило эти параметры.

Объем кредиторской задолженности федеральных органов исполнительной власти, предусмотренной к погашению в счет текущих расходов федерального управление и местное налогам и сборам самоуправление

НТП РАН

Приложение 7 к проекту Федерального закона «О федеральном бюджете на 2002 год».

энергетика и строительство РФ по стандартизации и Охрана окружающей Федеральная служба России 45,000 76, природной среды и по гидрометеорологии и природных ресурсов, мониторингу окружающей гидрометеорология, среды картография и геодезия Транспорт, дорожное Министерство транспорта 93,300 93, информатика Культура, искусство и Российская государственная 21, кинематография цирковая компания Средства массовой Министерство РФ по делам 1 100,000 1 061, Целевые бюджетные фонды Министерство природных 200,000 200, Свыше 95% расходов на погашение кредиторской задолженности бюджетополучателей прошло по статье «Национальная оборона». Расходы на погашение задолженности по разделу «Национальная оборона» включали расходы на погашение задолженности федерального бюджета по оплате государственного оборонного заказа. В соответствии постановлением Правительства РФ № 1020 от 29.12.00 было принято решение о секъюритизации кредиторской задолженности федерального бюджета перед военно-промышленным комплексом по оплате государственного оборонного заказа. Из общей суммы задолженности в 32,5 млрд.

рублей половина (16,25 млрд. рублей) была переоформлена в облигации государственного нерыночного займа, со сроком погашения до 2003 г., оставшаяся часть задолженности была погашена в денежной форме в 2000 и 2001 годах. Облигации государственного нерыночного займа номинальной стоимостью 16,25 млрд. рублей были эмитированы в конце 2000 года и были отражены в источниках финансирования дефицита за 2000 год.

В 2001 году продолжалась выверка задолженности и заключение договоров между Министерством финансов и другими ведомствами и исполнителями оборонного заказа об урегулировании задолженности.

Объем погашения просроченной кредиторской задолженности по статье «Национальная оборона» за 2000 год составил 41,5 млрд. рублей – в эту сумму вошли выплаты по погашению задолженности по оборонному заказу. В 2002 году была погашена оставшаяся часть задолженности по результатам выверки, на которую не успели заключить договора в 2001 году, и облигации государственного нерыночного займа (ОГНЗ) на сумму 9,2 млрд. рублей. Отклонение расходов на погашение облигаций нерыночного займа от росписи составило 6,1 млрд. рублей. Сумма задолженности по оборонному заказу, предъявленная Министерству финансов к погашению, оказалась существенно меньше 32,5 млрд. рублей – этим и объясняется расхождение в объеме эмитированных ОГНЗ и ОГНЗ, погашенных в 2002 году.

Невостребованные ценные бумаги были списаны.

Более подробно секъюритизация задолженности по оплате государственного оборонного заказа рассматривается в разделе 7 «Оценка возможных последствий секьюритизации бюджетной задолженности в России».

1.2.3. Объем задолженности по состоянию на 1 января 2001 года Кредиторская задолженность министерств и иных органов исполнительной управление и местное самоуправление деятельность деятельность и обеспечение безопасности государства исследования и содействие научно-техническому прогрессу энергетика и строительство рыболовство природной среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия хозяйство, связь и информатика ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий кинематография Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

информации физическая культура государственного долга государственных запасов и резервов бюджетам других уровней вооружений, включая выполнение международных договоров подготовка экономики использование космического пространства Источник: Министерство финансов РФ.

Эти данные – последние агрегированные данные о кредиторской задолженности получателей средств федерального бюджета, так как сбор отчетности о кредиторской задолженности получателей бюджетных средств был прекращен Министерством финансов в первом полугодии 2001 года в связи с отменой соответствующего приказа.

Таким образом, к концу 2000 года кредиторская задолженность федеральных органов исполнительной власти снизилась со 116,3 до 82,1 млрд. рублей (1,1% ВВП за год). В структуре кредиторской задолженности основная доля по прежнему приходилась на статьи «Национальная оборона» (57%) и «Правоохранительная деятельность» (9%).

1.2.4. Погашение задолженности в 2001 году Согласно отчету об исполнении федерального бюджета за 2001 год в разрезе ведомственной классификации, кассовое погашение кредиторской задолженности бюджетополучателей за исключением силовых ведомств составило 13,9 млрд. рублей.

Большая часть расходов на погашение кредиторской задолженности «гражданских»

бюджетополучателей пришлась на такие статьи расходов как «Транспорт, дорожное хозяйство» (37%), «Промышленность, энергетика и строительство» (20%), «Финансовая помощь бюджетам других уровней» (15%) и «Образование» (14%).

Расходы на погашение кредиторской задолженности прошлых лет в бюджете года (за исключением силовых ведомств) (млн. рублей) Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

Наименование раздела Уточненная Финансирование Кассовое самоуправление строительство (капитальные вложения) культура уровней космического пространства кредиторской задолженности (несекретная часть) Источник: Минфин РФ Разность в 1,385 млрд. рублей между уточненной росписью бюджета и финансированием могла возникнуть из-за того, что на эту сумму бюджетополучателями не были предоставлены документы, необходимые для финансирования расходов на погашение кредиторской задолженности, или эти документы были неправильно оформлены. Различие между финансированием и кассовым погашением кредиторской задолженности в 0,338 млрд. рублей может быть связано с тем, что эти средства были использованы бюджетополучателями на другие цели.

В этой таблице отсутствуют данные о погашении задолженности по статьям «Международная деятельность», «Национальная оборона» и «Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства». Вместе с тем, как следует из пояснительной записки к проекту федерального закона «Об исполнении федерального бюджета за 2001 год», в 2001 году осуществлялось погашение кредиторской задолженности бюджетополучателей и по этим статьям:

«Полностью погашена задолженность по "боевым" выплатам участникам боевых действий на территории Северо-Кавказского региона, обеспечено урегулирование долгов по выплатам районных коэффициентов; перечислены средства на финансирование произведенной продукции государственного оборонного заказа года, оплата которой в соответствии с действующими нормативно-правовыми актами Российской Федерации предусматривалась в 2001 году, на строительство специальных и других объектов, на закупки вооружений и военной техники, продукции производственно-технического назначения и имущества с заключением контрактов в Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

2001 году, на финансирование мероприятий по усилению антитеррористической деятельности и укреплению международного сотрудничества в этой сфере, на обеспечение полномасштабного перехода Вооруженных Сил Российской Федерации на казначейскую систему исполнения федерального бюджета и пр.».

Величина расходов на погашение кредиторской задолженности силовых ведомств, произведенных в 2001 году, остается неизвестной из-за секретности разбивки соответствующих статей расходов.

К сожалению, дать аналогичные данные за 2002 год не представляется возможным, так как на момент написания настоящей работы закон об исполнении федерального бюджета в 2002 году не принят.

1.3. Развитие нормативной базы для урегулирования задолженности Принятие и выполнение Программы экономии государственных расходов привело к прогрессу в решении проблемы кредиторской задолженности получателей средств федерального бюджета. Можно отметить три важных изменения в нормативной базе, которые содействовали развитию способов урегулирования кредиторской задолженности.

Включение статьи «Расходы на погашение кредиторской задолженности прошлых лет» в перечень видов расходов функциональной классификации.

Согласно федеральному закону от 8 августа 2001 г. N 127-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации" в перечень видов расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации были включены расходы на погашение кредиторской задолженности прошлых лет, имеющие код 462. Начиная с 2001 года, отчеты об исполнении федерального бюджета РФ по ведомственной классификации позволяют выделить расходы на погашение кредиторской задолженности по незасекреченным статьям.

Принятие документов, определяющих порядок действий Министерства В частности, был разработан Приказ Минфина РФ «Об утверждении Порядка документооборота при погашении кредиторской задолженности получателей средств федерального бюджета, возникшей по состоянию на 1 января 1999 года в результате недофинансирования расходов за счет средств федерального бюджета в процессе его исполнения в 1997-1998 годах» от 5 апреля 2000 года № 34н.

Вкратце действия сторон при погашении задолженности можно свести к нескольким этапам:

1. Распорядители и получатели бюджетных средств (бюджетные учреждения) представляют главным распорядителям бюджетных средств (министерствам) копии заключенных контрактов между получателями бюджетных средств, у которых сложилась кредиторская задолженность, и их поставщиками, а также акты выверки задолженности и выставленные получателям бюджетных средств счета на оплату.

2. Главные распорядители осуществляют проверку представленных сведений и документов.

3. Главные распорядители формируют реестры по перечислению бюджетных средств при погашении задолженности, и передают реестры и копии платежных Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

документов на перечисление средств организациям поставщикам, перед которыми имеется кредиторская задолженность, в соответствующие департаменты Министерства финансов.

4. На основании полученных документов вносятся изменения в бюджетную роспись.

5. Министерство финансов перечисляет средства федерального бюджета на лицевые счета главных распорядителей, открытые в управлении федерального казначейства по г. Москве. Федеральное казначейство перечисляет средства с лицевых счетов главных распорядителей бюджета на счета организаций поставщиков на основании предоставленных главными распорядителями платежных документов и реестра.

6. Ответственность за достоверность и полноту сведений о кредиторской задолженности несут главные распорядители бюджетных средств.

Таким образом, бюджетополучатели делают общую сводную информацию по всей кредиторской задолженности, которая имеется у всех учреждений, подведомственных каждому федеральному ведомству, информацию об участниках операций целевого финансирования в плане недоимки по платежам в федеральный бюджет. При этом бюджетополучатели несут полную ответственность за достоверность информации, которая представляется в Министерство по налогам и сборам РФ для выверки недоимки по платежам в бюджет. Затем пакет материалов о подтвержденной недоимке передается в Министерство финансов РФ, которое проверяет кредиторскую задолженность на предмет соответствия бюджетным назначениям, и осуществляет финансирование этой операции из бюджета. Реестры, переданные в Министерство финансов в соответствии со всеми установленными сроками, проходят в полном объеме обработку и соответствующее финансирование по ним. Исключение при этом составляют те из них, по которым не подтверждалась кредиторская задолженность, то есть по которым не было подтверждения долга федерального бюджета соответствующим бюджетополучателям, либо не было представлено соответствующим образом подготовленных документов (до тех пор, пока все финансовые отчеты бюджетополучателей не будут оформлены надлежащим образом).

В такой схеме действий при погашении кредиторской задолженности обращают на себя внимание несколько моментов. Во-первых, инициатива по погашению кредиторской задолженности исходит от распорядителей и получателей бюджетных средств. Во-вторых, проверка задолженности осуществляется более одного раза. Втретьих, процедура погашения задолженности требует большого бумажного документооборота.

На наш взгляд, процедура погашения кредиторской задолженности бюджетных организаций была более простой и менее трудоемкой, если бы федеральное казначейство вело учет всех контрактов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, с информацией о поставках работ (услуг), сроках и фактическом осуществлении платежей. Очевидно, создание такой системы учета технически очень сложно, но результат оправдал бы затраты на ее создание.

Введение механизма списания средств со счетов бюджетополучателей по В 1999 и 2000 годах Министерство финансов столкнулось с резким ростом числа судебных исков к федеральному бюджету. Для того, чтобы упорядочить взыскание средств со счетов бюджетополучателей по судебным исполнительным листам было Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

принято Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил взыскания на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета» от 22 февраля 2001 г. № 143, и Приказ Минфина № 36н от 15 мая 2001 года.

Согласно этим документам, должник (получатель средств федерального бюджета) должен в течение двух рабочих дней после получения уведомления о поступлении исполнительного листа должен оплатить требования по исполнительному листу или представить документы, подтверждающие отмену или приостановление решения суда, на основании которого был выдан исполнительный лист. В противном случае орган федерального казначейства приостанавливает расходование средств с лицевого счета должника. Оплата исполнительного листа осуществляется должником за счет выделенного финансирования на текущий период.

Кроме того, эти документы ввели механизм реализации субсидиарной ответственности главных распорядителей бюджетных средств по обязательствам бюджетополучателей, находящихся в его ведении. Если средств на лицевом счете бюджетополучателя недостаточно для оплаты исполнительного листа, то исполнительный лист предъявляется для исполнения требования главному распорядителю бюджетных средств (с учетом суммы, ранее взысканной с должника).

В 2001 году в Министерство финансов поступило 13,3 тыс. исполнительных листов на сумму 44,2 млрд. рублей. Министерство финансов рассмотрело 9 тысяч документов, из которых 5 тыс. были по тем или иным причинам были возвращены взыскателям и 4 тыс. документов переданы министерствам и ведомствам, которыми было исполнено 1,5 тысячи. При этом ни один исполнительный лист не был исполнен главным распорядителем в установленный Приказом Минфина срок. Тем не менее, введение правил взыскания на основании исполнительных листов средств по обязательствам получателей средств федерального бюджета. Главные распорядители не только поняли, но реально почувствовали ту угрозу, которая порождается в результате бесконтрольности и безответственности при принятии обязательств учреждениями, находящимися в их ведении18.

Заключение Устойчивый характер бюджетной задолженности в РФ свидетельствует о том, что она порождается особенностями российской бюджетной системы. Возникновение кредиторской задолженности стало результатом системного бюджетного кризиса, возникшего в результате несоответствия объема обязательств государства, закрепленных в законодательстве, реальным доходам бюджетов всех уровней.

Причин неисполнения законов о бюджете по расходам было несколько, и в разные периоды разные из них оказывались преобладающими. Можно назвать такие факторы как:

снижение доходов бюджета в результате спада производства, а также в результате перехода от старого способа сбора доходов, применявшегося в рамках административно командной системы (когда в доход государства просто изымалась прибыль предприятий) к налоговой системе сбора доходов;

18 Из выступления заместителя министра финансов Российской Федерации Т.Г. Нестеренко на Расширенной коллегии Министерства финансов Российской Федерации 20 февраля 2002. Выступление опубликовано на официальном сайте Минфина (http://www.minfin.ru/off_inf/kol_200202.htm) Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

несвоевременная и неполная корректировка расходных обязательств (при сокращении доходной базы в начале девяностых годов государственные расходы не были своевременно сокращены по политическим причинам;

Программа экономии государственных расходов была принята только в году после финансового кризиса);

сильное лоббистское давление в сторону увеличения отдельных статей государственных расходов, принятие нереалистичных законов о бюджете с по 1998 гг. (за исключением 1995 года);

низкая собираемость налогов в денежной форме (до 1999 г.), наличие значительной задолженности налогоплательщиков перед федеральным и территориальными бюджетами и внебюджетными фондами;

недостаточный контроль над расходованием бюджетных средств.

Если говорить о кредиторской задолженности распорядителей и получателей средств федерального бюджета, то основными причинами ее возникновения являются недофинансирование из бюджета и нарушения бюджетного законодательства со стороны самих бюджетополучателей, в частности, превышение расходных полномочий и нецелевое использование бюджетных средств.

В течение всего анализируемого в главе 1 периода формировалась кредиторская задолженность различных видов (подробно виды кредиторской задолженности описаны в главе 2), несмотря на неоднократно предпринимавшиеся попытки сократить объемы кредиторской задолженности и препятствовать ее образованию. В главе также рассмотрены различные меры, предпринимавшиеся Правительством с целью сокращения объемов кредиторской задолженности в анализируемом периоде.

Так, на 1994 год приходится первая попытка создания инструмента для решения проблемы задолженности федерального бюджета РФ – введение Казначейских налоговых освобождений (КНО). По существу, КНО представляли собой один из механизмов зачета задолженности федерального бюджета по расходам против задолженности и текущих платежей по налогам в бюджет. Однако введение КНО не дало положительных результатов: возможность зачета КНО в счет текущих налоговых платежей создавала для предприятий стимулы не платить налоги в денежной форме, особенно с учетом возможностей инвестирования средств на рынке внутреннего долга.

Различные неденежные схемы расчетов с бюджетом, в частности, связанные с бартерным погашением обязательств перед бюджетом, а также использованием налоговых освобождений и векселей до 1997 года, при общей неразвитости бюджетного законодательства, способствовали еще большему сокращению реальных бюджетных доходов. Кроме того, бартер, получивший поддержку со стороны бюджетов всех уровней, превратился в середине девяностых лет в своего рода «институциональную ловушку», в которую постепенно вовлекались даже платежеспособные предприятия, вынужденные рассчитываться со своими контрагентами по бартеру (так как их контрагенты зачастую не могли предложить другую форму расчетов), и заинтересованные в расчете с бюджетом тем же способом, так как законодательство на тот момент времени допускало подобную форму расчетов с бюджетом.

В связи с этим в начале 1996 г. произошло серьезное ослабление бюджетной политики. Резкое ухудшение собираемости налогов в денежной форме в 1996 году привело к накоплению задолженности по выплатам населению в денежной форме из бюджетов всех уровней.

Начиная с 1997-1998 гг. Правительством предпринят ряд мер, направленных на исправление сложившейся ситуации.

В частности, в 1997 году была предпринята попытка сократить объемы бюджетной задолженности за счет проведения обратных денежных зачетов. В результате проведенных мероприятий уровень кредиторской задолженности получателей средств федерального бюджета сократился к концу 1997 г. на 40,5 млрд.

руб.

В 1998 г. разработан и принят проект Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также первая часть Налогового кодекса Российской Федерации, в рамках которых решена часть проблем, возникавших в связи с наличием правовых пробелов по вопросам расчетов с бюджетом. Также принята Программа экономии государственных расходов. Позже в Бюджетный кодекс были внесены поправки, направленные на ликвидацию правовой коллизии, существовавшей между нормами отраслевых законов, устанавливавших определенные расходные обязательства и законом «о федеральном бюджете», в рамках которого финансирование данных обязательств не предусматривалось. Данные поправки решили только часть существовавших проблем, тогда как основная часть вопросов, связанных с урегулированием кредиторской задолженности по-прежнему остается не решенной.

Принятие и выполнение Программы экономии государственных расходов также привело к определенному прогрессу в решении проблемы кредиторской задолженности получателей средств федерального бюджета. В рамках данной программы была проведена инвентаризация части кредиторской задолженности бюджетных учреждений и частичное погашение обязательств, вытекающих из данной задолженности.

Большая часть мероприятий, предусмотренных Программой, была реализована хотя бы частично. Так, в состав расходов федерального бюджета стали включаться расходы на погашение кредиторской задолженности прошлых лет, была введена Единая Тарифная Сетка для оплаты труда работников бюджетной сферы (ЕТС), был усилен контроль за заключением договоров, определяющих обязательства бюджетных организаций, была проведена ликвидация и консолидация в федеральном бюджете внебюджетных фондов и средств; было проведено сокращение прямой финансовой поддержки сельского хозяйства и транспорта и полный отказ от дотаций химической и нефтехимической промышленности, сельскому хозяйству и другим отраслям; был разработан и закреплен в БК РФ механизм официального приостановления действия нормативно-правовых актов, финансирование которых не предусмотрено законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и т.д.

Pages: | 1 |

| 3 | 4 | ... | 14 |

Главная >> Программы

[ СКАЧАТЬ ОРИГИНАЛ ДОКУМЕНТА .pdf ]

Похожие работы:

«РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования ТЮМЕНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ УТВЕРЖДАЮ: Первый проректор по учебной работе _ /Л. М. Волосникова/ _ 2013 г. УПРАВЛЕНИЕ ПРОЕКТАМИ И ИЗМЕНЕНИЯМИ Учебно-методический комплекс. Рабочая программа для студентов направления 230700.68 Прикладная информатика магистерская программа Прикладная информатика в экономике очной формы обучения...»

«АНО Институт логики, когнитологии и развития личности ALT Linux Седьмая конференция разработчиков свободных программ на Трубеже Переславль, 26–27 июля 2010 года Тезисы докладов Москва, Институт Логики, 2010 В книге собраны тезисы докладов, одобренных Программным комитетом Седьмой конференции разработчиков свободных программ. Круг рассматриваемых тем весьма широк: от новейших системных и прикладных разработок до правовых и экономических проблем, вопросов организации работы в проектах и...»

«Российская Академия Наук Уральское отделение ОТЧЕТ О научной и научно-организационной деятельности Института горного дела за 2007 год УТВЕРЖДЕН ОДОБРЕН Объединенным ученым Ученым советом Советом УрО РАН Института горного дела по наук ам о Земле 21 декабря 2007 г. _2008 г. Протокол № 13 Протокол №_ Председатель Совета Директор института, Академик проф., д.т.н. _В.А.Коротеев С.В.Корнилков и.о. ученого секретаря института А.А.Панжин Екатеринбург ОГЛАВЛЕНИЕ Стр. ВВЕДЕНИЕ.. 1. ВАЖНЕЙШИЕ РЕЗУЛЬТАТЫ...»

«Филиал федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования Кемеровский государственный университет в г. Анжеро-Судженске 1 марта 2013 г. РАБОЧАЯ ПРОГРАММА по дисциплине Экономика фирмы (ОПД.Р.3) для специальности 080116.65 Математические методы в экономике факультет информатики, экономики и математики курс: 2 экзамен: 4 семестр семестр: 4 лекции: 28 часов практические занятия: 26 часов самостоятельная работа: 48 часов всего часов: 148...»

«Муниципальное бюджетное общеобразовательное учреждение средняя общеобразовательная школа с. Ольшанец Задонского муниципального района Липецкой области Рассмотрена на заседании ШМО Утверждаю учителей ОБЖ директор МБОУ СОШ с. Ольшанец и рекомендована к утверждению Задонского муниципального района Протокол от 2013г № Липецкой области Руководитель ШМО А.И.Кудинов Приказ от 2013г № _ _ Т. Н. Звягина Рабочая программа По ОБЖ для 8а класса. Составлена на 2013 -2014 учебный год Учитель 1...»

«РАСПИСАНИЕ УЧЕБНЫХ ЗАНЯТИЙ Расписание основного учебного периода на Осенний семестр 2014-2015 уч. года Направления: Обр. программы: Бизнес-информатика, Управление персоналом, Экономика День Время Э-111 Э-112 Э-113 8.09-27.10,10.11-15.12;Английский язык, сам. работа в присутствии преподавателя-тр.1;Серебрякова М. Э., старший преподаватель;ул. Радищева, д. 39, к. Р25 8.09-27.10,10.11-15.12;Русский язык как иностранный, сам. работа в присутствии преподавателя; -тр 1.1;Тираспольская А. Ю.,...»

«МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Ярославский государственный университет им. П.Г. Демидова Факультет психологии УТВЕРЖДАЮ Проректор по развитию образования _Е.В.Сапир _2012 г. Рабочая программа дисциплины послевузовского профессионального образования (аспирантура) История и философия науки по специальности научных работников 19.00.03 Психология труда, инженерная психология, эргономика Ярославль 2012 2 Цели освоения дисциплины История и философия науки 1. Целью освоения...»

«МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Ярославский государственный университет им. П.Г. Демидова Математический факультет УТВЕРЖДАЮ Проректор по развитию образования _Е.В.Сапир _2012 г. Рабочая программа дисциплины послевузовского профессионального образования (аспирантура) Сингулярно возмущенные динамические системы и релаксационные колебания по специальности научных работников 01.01.02 Дифференциальные уравнения, динамические системы и оптимальное управление Ярославль 1. Цели...»

«ДОПОЛНИТЕЛЬНОЕ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ И ПОТРЕБНОСТИ РЕГИОНА Содержание РАЗВИТИЕ ДОПОЛНИТЕЛЬНОГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В СФЕРЕ ОЦЕНОЧНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Балтин В.Э. ПОДГОТОВКА КАДРОВ ДЛЯ ПРЕДПРИЯТИЙ ЛЕГКОЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ ЮЖНОГО УРАЛА В 50-Х-НАЧАЛЕ 60-Х ГГ. ХХ ВЕКА Вергаскина Л.В. ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКАЯ ПОДГОТОВКА МОЛОДЕЖИ КАК ЭЛЕМЕНТ СИСТЕМЫ ДОПОЛНИТЕЛЬНОГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ Кайдашова А.К., Полонский Е.В., Яне И.С. СОВРЕМЕННАЯ СОЦИОКУЛЬТУРНАЯ СИТУАЦИЯ СТАНОВЛЕНИЯ...»

«Департамент образования Вологодской области Бюджетное образовательное учреждение среднего профессионального образования Вологодской области Вологодский политехнический техникум УТВЕРЖДАЮ: Директор БОУ СПО ВО Вологодский политехнический техникум / М.В. Кирбитов/ Приказ № 90 29_082013г. РАБОЧАЯ ПРОГРАММА ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО МОДУЛЯ Приготовление блюд из мяса и домашней птицы 260807.01 Повар, кондитер Кубенское 2013 г. ДЕПАРТАМЕНТ ОБРАЗОВАНИЯ ВОЛОГОДСКОЙ ОБЛАСТИ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ...»

«Как выбрать задачу (из картотеки Волгоградской школы ТРИЗ) ©, А. Кудрявцев Весной 1978 года я проводил занятия в школе изобретательского творчества на одном из предприятий города. Группа подобралась сильная - половина слушателей уже прошли обучение по 40 - часовой программе, получили книги и массу учебных пособий. Они знали ответы многих задействованных в курсе учебных задач и мне приходилось разрываться между необходимостью давать задачи попроще - для новичков, и посложнее - для...»

«ПРОГРАММА вступительного испытания для поступления на очно-заочную форму обучения Специальность 33.05.01 “Фармация” Пенза, 2014 Основы экономики, организации и управления в фармации 1. Организационно-правовой статус аптечных предприятий 1.1 Понятие о собственности. Формы собственности. Понятие собственность. Субъекты и объекты собственности. Собственность на средства производства. Виды собственности: государственная, коллективная, акционерная, коммунальная, личная, частная. 1.2 Понятие о...»

«Белорусский государственный университет ИНСТИТУТ ТЕОЛОГИИ имени святых Мефодия и Кирилла Институт создан по инициативе Министерства образования Республики Беларусь и Белорусской Православной Церкви. В Институте готовят специалистов первой ступени высшего образования по специальности Теология (квалификация: Теолог-религиовед. Преподаватель этики, эстетики, культурологии) и второй ступени высшего образования (магистратура) по специальности Религиоведение, философская антропология, философия...»

«Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования Северо-Западная академия государственной службы Рекомендовано для использования в учебном процессе Регулирование внешнеэкономической деятельности [Электронный ресурс]: учебно-методический комплекс / ФГОУ ВПО Северо-Западная академия государственной службы; авт. Е. В. Жиряева. — Электронные текстовые данные (1 файл: 640 Кб = 1,3 уч.-изд. л.). — СПб.: Изд-во СЗАГС, 2010. — Режим доступа:...»

«1 1.Информация из ФГОС, относящаяся к дисциплине 1.1. Вид деятельности выпускника Дисциплина охватывает круг вопросов, относящиеся к виду деятельности выпускника: • научно-исследовательская. 1.2. Задачи профессиональной деятельности выпускника В дисциплине рассматриваются указанные в ФГОС задачи профессиональной деятельности выпускника: научно-исследовательская: проведение научных исследований и испытаний; обработка, анализ и представление их результатов; разработка моделей и методик...»

«Добавления СОДЕРЖАНИЕ A. Оперативные статистические данные B. Утвержденные проекты по добровольным взносам C. Техническое сотрудничество с наименее развитыми странами (НРС) D. Регулярная программа технического сотрудничества E. Назначения на должности по индивидуальным соглашениям об услугах (ИСУ) F. Соглашения и другие договоренности, заключенные в 2013 году G. Мероприятия по представлению стран / семинары, организованные отделениями по содействию инвестированию и передаче технологий (ОСИТ) H....»

«АНАЛИТИЧЕСКАЯ ЗАПИСКА О СОСТОЯНИИ ОБРАЗОВАНИЯ В МАГАДАНСКОЙ ОБЛАСТИ в 2011 году Подготовлена департаментом образования администрации Магаданской области Магадан 2011 1 I. Введение Развитие системы образования Магаданской области в 2011 году осуществлялось в соответствии с государственной образовательной политикой, планами социальноэкономического развития страны, Посланиями Президента Российской Федерации, приоритетным национальным проектом Образование, президентской инициативой Наша новая...»

«Модификационная программа Нетрадиционные формы работы по ручному труду в досуговой деятельности детей, имеющих нарушения интеллекта (Декоративно-прикладное искусство) Автор – составитель: Берсенва Светлана Борисовна, воспитатель I категории ГОУ Специальной (коррекционной) общеобразовательной школы-интерната № 54 Пенза 2007 Содержание Пояснительная записка..3 Условия реализации программы..7 Тематическое планирование и содержание программы по темам и объму: Первый год обучения..8 Результативность...»

«Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ МЭИ УТВЕРЖДАЮ Директор АВТИ Лунин В.П. подпись _ 2014 г. ПРОГРАММА ВСТУПИТЕЛЬНОГО ИСПЫТАНИЯ ПО СПЕЦИАЛЬНОЙ ДИСЦИПЛИНЕ ПРИ ПОСТУПЛЕНИИ В АСПИРАНТУРУ Направление – 09.06.01 Информатика и вычислительная техника код, название Направленность – Теоретические основы информатики название Москва, I. Теория информации Информатика как наука, изучающая...»

«МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБЩЕОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ СРЕДНЯЯ ОБЩЕОБРАЗОВАТЕЛЬНАЯ ШКОЛА №4 ОСНОВНАЯ ОБРАЗОВАТЕЛЬНАЯ ПРОГРАММА НАЧАЛЬНОГО ОБЩЕГО ОБРАЗОВАНИЯ г. Мытищи Содержание Пояснительная записка 3 1 Планируемые результаты освоения 18 обучающимися основной образовательной 2 программы начального общего образования Учебный план начального общего образования 41 3 Пояснительная записка 3.1. 41 Учебный план 3.2. 44 Программа духовно-нравственного развития, воспитания обучающихся на ступени начального...»

наверх

<< ГЛАВНАЯ | КОНТАКТЫ

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА (Авторефераты, диссертации, методички, учебные программы, монографии)

НТП РАН

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА
(Авторефераты, диссертации, методички, учебные программы, монографии)