«Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения. Москва, 2003 г. Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы ...»

Также в рамках урегулирования взаимной задолженности бюджета и налогоплательщиков была предпринята частичная налоговая амнистия, направленная на сокращение количества налоговых недоимок, возникших в начале и середине девяностых годов во многом по причине отсутствия детально разработанного налогового и бюджетного законодательства, а также незаконного использования многочисленных налоговых льгот и бездействия органов государственной власти в области налогового администрирования.

В 2000-2002 гг. предпринят ряд мероприятий по законодательному урегулированию вопросов, связанных с кредиторской задолженностью, в частности, начат процесс инвентаризации законов, предполагающих не финансируемые из федерального бюджета расходы, также начала проводиться выверка задолженности и заключение договоров между Министерством финансов и другими ведомствами и исполнителями оборонного заказа об урегулировании задолженности. При этом несмотря на предпринятые усилия по урегулированию кредиторской задолженности Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

бюджетов всех уровней прошлых лет и по недопущению возникновения кредиторской задолженности в будущем, осталось большое количество неурегулированных на законодательном уровне вопросов, связанных, в частности, с порядком признания и погашения различных видов кредиторской задолженности прошлых лет, а также с повышением эффективности управления государственными расходами при планировании расходов будущих периодов. Не закреплены законодательно меры, направленные на недопущение возникновения кредиторской задолженности в будущем, не уточнен состав внутреннего долга федерального (а также регионального и местного) уровня с учетом признания части обязательств, вытекающих из кредиторской задолженности; не решен вопрос о компенсации убытков, понесенных организациями, осуществлявшими поставки (выполнение работ, оказание услуг) для государственных нужд в случае несвоевременной оплаты поставленных товаров (выполненных работ, оказанных услуг) бюджетом и т.д.

Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

Глава 2. Анализ федерального законодательства по теме исследования. Понятие и классификация бюджетной задолженности и бюджетных обязательств как источников возникновения бюджетной задолженности С целью анализа юридической природы кредиторской задолженности, в работе проведено исследование федерального законодательства, связанного с вопросами возникновения кредиторской задолженности. В связи с тем, что законодательство, напрямую регулирующее вопросы, связанные с кредиторской задолженностью отсутствует (в бюджетном законодательстве нет даже определения «кредиторской задолженности») в настоящей главе проанализированы нормы права, имеющие определенное отношение к теме исследования.

Так, в настоящей главе детально рассмотрен процесс исполнения бюджета по расходам с целью выявления момента возникновения бюджетных обязательств и недостатков бюджетного процесса, способствующих возникновению кредиторской задолженности. Также проанализировано определение «бюджетного обязательства», данное в Бюджетном кодексе РФ и тот смысл, который вкладывается в него, с учетом содержания некоторых других нормам бюджетного законодательства.

В связи с тем, что обязательства, формирующие кредиторскую задолженность имеют различную юридическую природу, и при этом их особенности не формализованы в законодательстве четко, в работе приводится несколько оснований для классификации обязательств по их видам.

Одним из наиболее значимых оснований для классификации обязательств, входящих в состав кредиторской задолженности, является классификация обязательств бюджетной системы по основаниям их возникновения, также приводится общая классификация бюджетной задолженности, разработанная Всемирным банком. Кроме того, в настоящей главе обязательства классифицируются по степени ответственности государства по обязательствам различных видов, а также по степени их исполнения.

В настоящей главе проанализированы особенности обязательств, носящих публично-правовой характер, приведен ряд предложений по инвентаризации и сокращению количества федеральных законов, на основе которых возникают нефинансируемые/финансируемые частично обязательства, относящиеся к данной группе. Также в настоящей Главе описан механизм компенсации части федеральных мандатов, применяемый на сегодняшний день, и порядок приостановления действия норм права, в случаях, когда финансирование их исполнения не предусмотрено законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Помимо анализа обязательств, имеющих публично-правовую природу, в настоящей главе приведен детальный анализ обязательств, носящих гражданскоправовой характер. В частности, приведена общая характеристика обязательств, относящихся к данной группе, рассмотрен порядок учета обязательств получателей бюджетных средств и приведен ряд предложений по предотвращению наступления субсидиарной ответственности бюджета по обязательствам, вытекающим из несанкционированной задолженности бюджетных учреждений.

В выводах к главе приведен ряд предложений по внесению изменений и дополнений в федеральное законодательство, направленных на ликвидацию правовых пробелов и противоречий, способствующих возникновению кредиторской задолженности различных видов, также приведен перечень предлагаемых мер, Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

направленных на сокращение задолженности, вытекающей из обязательств публичноправового характера. Кроме того, в выводах к главе приведены предложения по изменению статуса бюджетных учреждений. Эти изменения направлены на ликвидацию возможности необоснованного привлечения бюджета к субсидиарной ответственности по обязательствам, вытекающим из несанкционированной задолженности бюджетных организаций.

2.1. Определение бюджетной задолженности, бюджетных обязательств и расходных обязательств как источников возникновения бюджетной задолженности Под бюджетной задолженностью принято понимать разницу между обязательствами определенного уровня бюджетной системы и их фактическим финансированием. Определить объем фактического финансирования несложно – это величина средств, списанная со счета субъекта возможной задолженности, т.е. единого счета казначейства или лицевого счета бюджетного учреждения. А вот с определением бюджетного обязательства, причем не только величины, но и самого понятия, возникают трудности, которые автоматически порождают проблемы с определением бюджетной задолженности.

Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет бюджетное обязательство как признанную органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающую в соответствии с законом о бюджете и со сводной бюджетной росписью (статья 222).

Если принять такое определение бюджетных обязательств, то бюджетная задолженность будет представлять собой недофинансированные расходы, предусмотренные соответствующими законами о бюджете и бюджетной росписью.

Исходя из этого определения, возникает бюджетное обязательство уже на этапе исполнения бюджета (в результате составления бюджетной росписи) и существует в пределах финансового года.

Данное определение отличается рядом недостатков. Во-первых, статья 222 БК РФ устанавливает зависимость объема бюджетных обязательств только от показателей, заложенных в законе о бюджете и в бюджетной росписи. Однако из ряда других статей БК РФ (например, из ст. 225 БК РФ, согласно которой получатели бюджетных средств могут принимать на себя денежные обязательства только в пределах лимитов бюджетных обязательств) следует, что объем бюджетных обязательств также зависит от лимитов бюджетных обязательств, которые по ряду установленных Кодексом оснований могут отклоняться в меньшую сторону от показателей, зафиксированных в законе о бюджете и бюджетной росписи. Несогласованность этих норм Бюджетного кодекса создает проблемы с определением бюджетной задолженности: следует ли считать таковой отрицательную разницу между параметрами закона о бюджете, бюджетной росписи и фактическим финансированием, в случае если объем фактического финансирования совпадает с лимитами бюджетных обязательств?

Подробнее данная проблема рассмотрена ниже в разделе, посвященном процессу исполнения бюджета по расходам.

Другим недостатком существующего определения бюджетного обязательства является то, что оно признает бюджетными только те обязательства государства, которые предусмотрены законом о бюджете или сводной бюджетной росписью, игнорируя обязательства государства (муниципальных образований), предусмотренные Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

другими законами или нормативными актами или принятые государством по договору, которые по логике вещей также должны исполняться за счет бюджетных средств.

В то же время, в некоторых других статьях Бюджетного кодекса термин «бюджетное обязательство» используется в существенно более широком значении, не совпадающем с определением, данным в статье 222. Так, пункт 5 статьи Бюджетного кодекса в редакции Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 05.08.2000 N 116-ФЗ устанавливает, что «в случае, если законодательные или иные правовые акты устанавливают бюджетные обязательства, не предусмотренные законом (решением) о бюджете, применяется закон (решение) о бюджете». Здесь под бюджетными обязательствами понимаются уже не только обязательства, вытекающие из закона о бюджете, но и из других актов законодательства. Однако признав возможность возникновения обязательств бюджетной системы из законодательных актов иных, нежели собственно закон о бюджете, пункт 5 статьи 83 БК одновременно лишает такие обязательства юридической силы. Такой подход представляется весьма спорным, так как отрицает необходимость соблюдения законов и учета ранее принятых на себя государством обязательств в процессе принятия бюджета и фактически предполагает установление абсолютного иммунитета бюджета против любых кредиторских требований. В следующих разделах настоящей главы мы вернемся к анализу вопроса об основаниях и пределах ответственности государства по различным видам обязательств, здесь же отметим лишь необходимость наряду с понятием бюджетного обязательства ввести в бюджетное законодательство термин для обозначения других обязательств государства, подлежащих исполнению за счет средств бюджета.

Для отграничения обязательств государства и муниципальных образований, вытекающих из нормативных актов (за исключением законов о бюджете) и договоров, от бюджетных обязательств (существующих в качестве утвержденных бюджетных ассигнований на текущий бюджетный период) мы предлагаем пользоваться термином «расходные обязательства». На основе вышеизложенного, можно сформулировать следующее определение расходных обязательств.

Расходные обязательства – установленные федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, правовым актом представительного органа местного самоуправления, а также договором или соглашением (в том числе международным) функции и обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления, требующие осуществления бюджетных расходов.

Таким образом, соотношение понятий бюджетное и расходное обязательство можно представить следующим образом. Большинство бюджетных обязательств вытекает из расходных обязательств, то есть является результатом реализации расходных обязательств в рамках бюджетного процесса текущего года. Примером таких бюджетных обязательств являются обязательства по содержанию существующих штатов органов государственной власти и бюджетных учреждений, обязательства по обслуживанию и погашению долга, обязательства по финансированию ранее принятых законов. Однако бюджетное обязательство может возникнуть и при отсутствии расходного обязательства: таковы, например, обязательства по финансированию новых целевых или инвестиционных программ, предоставлению бюджетных кредитов и т.д., вытекающие исключительно из факта выделения в текущем году бюджетных ассигнований на соответствующие цели.

Идеальное соотношение расходных и бюджетных обязательств состоит в том, чтобы все расходные обязательства получали свое выражение в виде бюджетных Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

обязательств. Сказанное не означает, что государство не вправе отменить ранее изданный закон, предусматривающий расходное обязательство, однако, если такой закон сохраняет силу, расходы на его финансирование должны включаться в бюджетные ассигнования. На практике это правило не соблюдается: многие расходные обязательства формально сохраняют силу, а фактически не финансируются (то есть не получают свое выражение в виде бюджетных обязательств), что является одной из причин возникновения бюджетной задолженности.

Таким образом, бюджетную задолженность можно рассматривать в узком смысле, как задолженность, вытекающую из неисполнения бюджетных обязательств, и в широком смысле, как задолженность, вытекающую из неисполнения расходных обязательств данного уровня бюджетной системы.

2.2. Классификация бюджетной задолженности Всемирный банк реконструкции и развития использует достаточно широкую классификацию бюджетных обязательств19. Эта классификация бюджетных обязательств была разработана для того, чтобы наиболее полно отразить различные типы бюджетных рисков.

Классификация обязательств бюджетной системы, используемая Всемирным Обязательства Безусловные обязательства при любых Условные 19 H. Polachkova. Government Contingent Liabilities: a Hidden Risk to Fiscal Stability, the World Bank, 2000.

Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

Источник: H. Polachkova. Government Contingent Liabilities: a Hidden Risk to Fiscal Stability, the World Bank, 2000.

При этом Всемирный банк акцентирует внимание на условных и скрытых обязательствах бюджетной системы, поскольку эти категории обязательств связаны с наибольшим риском и хуже всего учитываются в практике управления государственными финансами переходных и развивающихся экономик.

Поскольку данная классификация рассчитана на применение в различных странах, она носит наиболее общий характер и не учитывает особенностей состава бюджетных обязательств, а также особенностей правового регулирования по данному вопросу, существующего в отдельных государствах, в том числе в Российской Федерации. Поэтому эта классификация не может непосредственно применяться при анализе обязательств российской бюджетной системы. Тем не менее, основные критерии классификации бюджетных обязательств являются универсальными. Ниже будут представлены варианты классификации обязательств российской бюджетной системы по различным основаниям.

2.2.1. Классификация обязательств бюджетной системы по основаниям их возникновения.

Основным критерием классификации обязательств бюджетной системы являются основания их возникновения. В работе «Неплатежи в российской экономике и Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

регионах»20, приводится следующая классификация расходных обязательств государства/местного самоуправления:

а) Публично-правовые обязательства К этому виду относится большинство расходных обязательств государства, закрепленных отраслевым законодательством. Наибольший массив таких обязательств предопределен нормами социального законодательства (детские пособия, льготы для ветеранов и инвалидов и пр.) К этой же категории относятся обязательства, вытекающие из норм ФЗ: «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации», «О порядке перевода государственных ценных бумаг СССР и сертификатов сберегательного банка СССР в целевые долговые обязательства Российской Федерации», ст.15 ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» (о выделении не менее четырех процентов расходной части федерального бюджета на финансирование научных исследований») и пр.

Особенностью публично-правовых обязательств следует считать то, что они вытекают из одностороннего волевого акта государства по безвозмездному и (или) безвозвратному расходованию бюджетных средств для достижения определенных социальных целей. Односторонний характер этих обязательств означает, что потенциальный бюджетополучатель не вправе требовать от государства осуществления соответствующих расходов, если они не предусмотрены законодательством. В то же время, принимая законы, предполагающие бюджетное финансирование, федеральный парламент в известной степени ограничивает свою свободу в процессе утверждения бюджета. Однако это ограничение достаточно условно, так как любой федеральный закон, не обеспеченный финансированием, во всякое время может быть приостановлен или отменен принявшим его парламентом.

Кроме того, даже если не обеспеченный финансированием закон не отменен и не приостановлен, по действующему бюджетному законодательству неисполненные публично-правовые обязательства задолженности автоматически не порождают. Чтобы неисполненные публично-правовые обязательства превратились в бюджетную задолженность, необходимо либо их признание в качестве кредиторской задолженности бюджета со стороны соответствующего представительного органа, либо судебное решение об их принудительном исполнении. Например, Законом Вологодской области «О государственном долге Вологодской области» от 30 марта 1998 года N 258-ОЗ (впоследствии отмененным в связи с внесением изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, ограничивших перечень обязательств, которые могут входить в состав государственного долга субъекта Российской Федерации) в состав государственного долга Вологодской области были включены, в частности, «обязательства прошлых лет по выплате заработной платы с начислениями работникам учреждений, финансируемых из областного бюджета, и пособий гражданам, имеющим детей», а также «обязательства прошлых лет по защищенным статьям областного бюджета, установленным законами области об областном бюджете». Судебное признание публично-правовых обязательств может иметь место при обращении лица, которому тем или иным законом предоставлено право на получение бюджетных средств, за судебной защитой. В то же время, по целому ряду причин, о которых пойдет речь ниже, в настоящее время не сложилось определенной судебной практики по искам о взыскании бюджетных средств, и отнюдь не все иски о «Неплатежи в российской экономике и регионах», А. Золотарева, Л.Ледерман, О.Луговой, Р.Энтов, Москва 2001г.

Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

принудительном взыскании задолженности по публично-правовым обязательствам удовлетворяются.

б) Гражданско-правовые обязательства государства Гражданский Кодекс РФ определяет понятие обязательства следующим образом:

«В силу обязательства одно лицо (должник) обязано совершить в пользу другого лица (кредитора) определенное действие, как-то: передать имущество, выполнить работу, уплатить деньги и т.п., либо воздержаться от определенного действия, а кредитор имеет право требовать от должника исполнения его обязанности»21. В силу особенностей статуса публично-правовых образований, они могут выступать субъектами только отдельных видов гражданских обязательств, причем исключительно денежного характера.

Обязательства, вытекающие из гражданско-правовых отношений, одной из сторон в которых выступает государство/муниципальное образование, по которым контрагентами произведено исполнение, следует так же, как и обязательства, вытекающие из законов, отнести к расходным обязательствам государства, так как Гражданский кодекс закрепляет принципы недопустимости одностороннего отказа от исполнения обязательства и обеспечения восстановления нарушенных прав.

К данной категории обязательств, в первую очередь, следует отнести долговые обязательства, входящие в состав государственного (муниципального) долга. В соответствии со статьями 98-100 Бюджетного кодекса такие долговые обязательства вытекают из:

кредитных соглашений и договоров;

займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг;

договоров и соглашений о получении бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

договоров о предоставлении государственных гарантий;

соглашений и договоров о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет.

В то же время, помимо указанных видов долговых обязательств у субъектов публичного права существует просроченная и зачастую переходящая из года в год кредиторская задолженность по другим гражданско-правовым договорам, в том числе:

- Договорам поставки товаров, работ и услуг для государственных нужд;

- Трудовым договорам об оплате труда государственных служащих и работников бюджетных учреждений;

- Внедоговорным обязательствам, вытекающим из причинения вреда юридическим и физическим лицам в результате незаконных действий и решений государственных органов.

Подавляющее большинство гражданских обязательств являются взаимными и возмездными, а, следовательно, бюджетные расходы по таким обязательствам имеют характер не безвозмездных перечислений, а компенсации за предоставленные товары, работы, услуги. Таким образом, невыполнение соответствующих обязательств создает прямые убытки для контрагентов бюджета. Однако из всех видов кредиторских требований на сегодняшний день безусловно признаются лишь требования держателей государственных ценных бумаг, поручительств и кредиторов государства по договору займа. Признание этих требований означает, во-первых, их учет в составе долга, а 21 Гражданский Кодекс РФ, Статья Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

также необходимость включения в бюджеты следующих лет ассигнований на их обслуживание и погашение, которое должно осуществляться во внесудебном порядке (хотя на практике это правило может и не соблюдаться). Кредиторы по другим гражданско-правовым и трудовым договорам (так же, как и кредиторы по публичноправовым обязательствам) могут рассчитывать на погашение своих требований либо в случае добровольного включения расходов на погашение соответствующей задолженности в бюджеты следующих лет, либо в случае вынесения судебного решения о принудительном взыскании задолженности со счетов бюджета.

Непризнание бюджетным правом кредиторской задолженности по видам гражданскоправовых обязательств, не входящим в состав государственного (муниципального долга) имеет несколько неблагоприятных последствий. Во-первых, оно представляет собой дискриминацию одних кредиторов перед другими. Между тем, с правовой и экономической точки зрения долг по кредитному договору ничем не отличается от долга, например, по договору поставки товаров для государственных нужд. Во-вторых, невключение задолженности по обязательствам, возникающим из договоров поставки товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд, из трудовых договоров и из причинения вреда, в состав долга, в частности, позволяет региональным (местным) властям финансировать дефицит бюджета не за счет привлечения заимствований, а за счет просроченной задолженности (неплатежей за поставленные в пользу государства товары, работы и услуги). Возможность такого скрытого финансирования дефицита ослабляет строгость установленных Бюджетным кодексом ограничений на заимствования и размер государственного долга.

В то же время, для включения задолженности по обязательствам, возникающим из договоров поставки товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд, из трудовых договоров и из причинения вреда, в состав регионального (муниципального) долга в настоящее существуют объективные препятствия.

Основное из них состоит в широте круга лиц, действия которых могут непосредственно порождать финансовые обязательства государства при отсутствии законодательной регламентации условий наступления ответственности государства по таким обязательствам. Когда Правительство или Министерство финансов заключает кредитный договор от имени государства, заемные средства поступают непосредственно на счета бюджета, а, следовательно, возникновение у государства обязательств по возврату этих средств совершенно закономерно. Однако то же Министерство финансов одновременно является и юридическим лицом и в качестве такового вправе приобретать права и обязанности от своего имени, причем законодательство не устанавливает критериев разграничения действий государственных органов, осуществляемых в качестве законных представителей государства (а значит, порождающих обязательства непосредственно у государства) и субъектов гражданского права.

Любой из перечисленных видов расходных обязательств (гражданско-правового или публично-правового характера) может трансформироваться в кредиторскую задолженность бюджета двояким образом:

1) Если ассигнования на реализацию ранее принятого расходного обязательства не были утверждены в составе расходов бюджета, то есть не стали бюджетными обязательствами.

Как указывалось выше, такая ситуация может возникнуть при удовлетворении судом кредиторских требований публично-правового характера, основанных на нормах не обеспеченных финансированием законов. Применительно к гражданско-правовым бюджетным обязательствам такая ситуация может возникнуть при невключении в Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

бюджет следующего года ассигнований по долгосрочным договорам, реализация которых началась в предыдущем бюджетном году, если суд признает требования кредиторов правомерными.

2) Если ассигнования на реализацию ранее принятого обязательства были утверждены в составе расходов бюджета (то есть приобрели статус бюджетных обязательств), но не были исполнены в процессе исполнения бюджета.

Данный случай отличается от первого лишь моментом отказа государства от выполнения принятых на себя обязательств. Если в первом случае такой отказ происходит в процессе утверждения бюджета, то во втором – в процессе его исполнения.

2.2.2. Классификация по степени ответственности государства по обязательству.

Обязательства бюджетной системы можно также классифицировать по степени ответственности государства/муниципального образования по данным обязательствам, выделяя:

а) обязательства, по которым государство/муниципальное образование несет основную ответственность (публично-правовые обязательства и обязательства, вытекающие из гражданско-правовых отношений, одной из сторон в которых выступают органы государственной власти (органы местного самоуправления), действующие от имени государства (муниципального образования);

б) обязательства, по которым государство/муниципальное образование несет субсидиарную ответственность. К этой категории могут быть отнесены обязательства бюджетных учреждений, в том числе органов государственной власти (местного самоуправления), действующих от собственного имени. Обязательства подобного рода подлежат удовлетворению в первую очередь за счет денежных средств самого бюджетного учреждения и только в случае их недостаточности в порядке субсидиарной ответственности – за счет бюджета, из которого финансируется данное учреждение (ст.120 ГК).

Однозначно определить степень ответственности государства можно только по публично-правовым обязательствам, так как при установлении расходных обязательств их финансирование обычно возлагается на бюджет того или иного уровня. Таким образом, по публично-правовым обязательствам государство (муниципальное образование) несет основную ответственность.

Применительно к обязательствам гражданско-правового характера законодательство в большинстве случаев не содержит четкой информации о том, какую именно ответственность (основную или субсидиарную) несет по ним государство.

Прямая ответственность государства (муниципального образования) установлена, во-первых, по обязательствам, входящим в состав государственного/муниципального долга. Например, согласно ст.89 БК государственные заимствования Российской Федерации - займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками. Соответственно, иск предъявляется непосредственно к Российской Федерации и подлежит удовлетворению Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

за счет казны, то есть денежных средств и иного имущества, за исключением имущества, закрепленного за государственными предприятиями и учреждениями.

Аналогичным образом согласно ст.1069 Гражданского кодекса вред, причиненный физическому или юридическому лицу незаконными решениями и действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления или их должностных лиц подлежит возмещению за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования. Хотя публично-правовые образования прямо не названы в указанной статье субъектами ответственности, этот вывод следует из того, что вред подлежит возмещению не счет причинивших его государственных органов или должностных лиц, а за счет казны Российской Федерации.

Рассматриваемая статья ГК сконструирована по аналогии с общими принципами возмещения вреда, причиненного работниками юридического лица при исполнении своих должностных обязанностей. В таких случаях ответственность перед потерпевшим несет само юридическое лицо, которое впоследствии вправе при наличии к тому оснований предъявить регрессное требование своему работнику. Подобная конструкция, безусловно, служит защите потерпевшего, так как у непосредственного причинителя вреда может быть недостаточно средств для возмещения ущерба. Вид ответственности государства по другим видам гражданско-правовых договоров, заключаемых органами государственной власти и другими бюджетными учреждениями, определить сложнее.

В частности, имеются сложности с определением ответчика по договорам о поставке товаров, работ и услуг для государственных нужд. Согласно ст. 71 БК РФ все закупки товаров, работ и услуг бюджетными учреждениями на сумму свыше минимальных размеров оплаты труда осуществляются исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов. При этом под государственным или муниципальным контрактом понимается «договор, заключенный органом государственной власти или органом местного самоуправления, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования с физическими и юридическими лицами в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, предусмотренных в расходах соответствующего бюджета»

(ст.72 БК). Это означает, что бюджетные учреждения – государственные заказчики участвуют в договоре о поставках продукции для государственных (муниципальных) нужд в качестве представителей государства, заключая договор от имени, в интересах и за счет представляемой стороны (Российской Федерации/субъекта РФ или муниципалитета). Отсюда можно сделать вывод, что по обязательствам, вытекающим из договоров о поставках товаров (выполнении работ, оказании услуг) для государственных нужд, заключенных государственным заказчиком (то есть бюджетным учреждением), ответственность государства (муниципального образования) является не субсидиарной, а прямой.

Несмотря на это на деле (как будет показано в обзоре судебной практики по делам данной категории) в качестве ответчиков по требованиям кредиторов, вытекающим из поставок товаров, работ или услуг для государственных нужд, привлекаются именно бюджетные учреждения, а главные по отношению к ним распорядители бюджетных средств привлекаются лишь в порядке субсидиарной ответственности. Соответственно при удовлетворении требований кредитора списание средств осуществляется со счетов самого бюджетного учреждения и лишь при недостаточности этих средств - со счетов бюджета. Таким образом, в данной ситуации бюджетные учреждения фактически отвечают по обязательствам государства. Но Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

возможна и обратная ситуация, когда государство отвечает по обязательствам бюджетных учреждений.

Согласно действующему законодательству бюджетное учреждение может иметь два источника доходов – бюджетные доходы и внебюджетные доходы, учитываемые на отдельном лицевом счете в органах казначейства. Внебюджетные доходы бюджетное учреждение получает от предпринимательской деятельности, в тех случаях, когда ее осуществление не запрещено бюджетному учреждению законом или учредительными документами. В связи с этим у бюджетного учреждения может возникать две различные группы обязательств: вытекающие из основной деятельности бюджетного учреждения и вытекающие из его предпринимательской деятельности.

В существующей редакции Гражданского и Бюджетного кодексов отсутствует разграничение ответственности бюджетных учреждений по обязательствам, вытекающим из их основной деятельности, и по обязательствам, вытекающим из предпринимательской деятельности. Отсюда можно сделать вывод, что при удовлетворении судом иска контрагента бюджетного учреждения, денежные средства могут быть взысканы как с внебюджетного счета учреждения, так и за счет бюджетных средств, имеющих, в соответствии с требованиями БК РФ целевой характер.

Данная ситуация является недопустимой, поскольку обращение взыскания на бюджетные средства бюджетного учреждения с целью финансирования его внебюджетных обязательств фактически предполагает нецелевое использование бюджетных ассигнований и, соответственно, нефинансирование целевой деятельности бюджетного учреждения в полном объеме. Более подробный анализ этой проблемы и предложения по ее решению будут рассмотрены в разделе, посвященном анализу кредиторской задолженности бюджетных учреждений.

Все обязательства бюджетных учреждений можно разделить на три условных категории:

- санкционированные (это обязательства, принятые в рамках лимитов бюджетных обязательств);

- условно санкционированные (это обязательства, принятые в рамках лимитов бюджетных обязательств, но впоследствии утратившие статус санкционированных в силу сокращения лимитов бюджетных обязательств в процессе исполнения бюджета);

- несанкционированные (то есть обязательства, принятые с заведомым превышением лимитов бюджетных обязательств, или вообще вне сферы действия таких лимитов - то есть предполагавшиеся к финансированию из внебюджетных источников).

Частным случаем несанкционированных обязательств являются обязательства так называемых «неотключаемых» потребителей. В российской бюджетной системе существуют организации и учреждения, которые нельзя «отключать» от потребления каких-либо услуг независимо от оплаты этих услуг. Это, как правило, относится к воинским подразделениям, больницам, и касается потребления электроэнергии, тепла и т.д. С этой проблемой особенно трудно бороться, т.к. в отсутствие у поставщика права прекратить поставки в случае их неоплаты кредиторская задолженность может наращиваться практически бесконечно.

Следует отметить, что при определении «неотключаемых» учреждений применяется ведомственный подход. То есть, «неотключаемыми» является фактически не учреждение или организация, а ведомство. Например, все, что относится к Министерству обороны – комплекс космической связи, прачечная, сельхозпредприятие – нельзя отключать. Очевидно, что если отключение первого из перечисленных Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

объектов действительно может привести к временной потере боеспособности и возникновению угрозы национальной безопасности, то это совершенно не относится к остальным объектам. Так же очевидно, что необходимо пересмотреть подход к определению «неотключаемости» учреждения и перейти от ведомственного принципа к объектовому.

Вторая проблема, которую уместно здесь упомянуть, имеет более общие основания. И касается всего механизма финансирования и ведомственного финансового планирования. Постатейные распределения расходов делают ведомства, а Министерство финансов дает лишь общие рекомендации. Как правило, главные распорядители бюджетных средств, т.е. ведомства, в первоочередные расходы записывают приоритетные с их точки зрения статьи. Те же расходы, которые не важны с их точки зрения, зачастую не включаются в смету, а средства на их финансирование запрашиваются по мере возникновения необходимости. Фактически, это означает финансовый шантаж Министерства финансов. На наш взгляд, единственным способом решения этой проблемы на современном этапе развития бюджетного законодательства является установление жестких натуральных лимитов потребления и установление санкций за их превышение.

Несанкционированное потребление и неотключаемые обязательства, как уже отмечалось, приводят к возникновению кредиторской задолженности бюджетных организаций, причем непосредственно не связанной с задолженностью самого бюджета.

Ниже (в главе 5) будет представлена количественная оценка кредиторской задолженности бюджетополучателей и бюджетной задолженности.

2.2.3. Классификация обязательств бюджетной системы по степени их исполнения С этой точки зрения можно выделить несколько групп обязательств бюджетной системы:

а) Расходные обязательства, включенные в бюджет и выполненные в процессе его исполнения. Здесь бюджетной задолженности не возникает.

б) Расходные обязательства, не включенные или не полностью включенные в бюджет и, соответственно, в состав бюджетных обязательств. В этом случае возникает задолженность по расходным обязательствам, которая действующим бюджетным законодательством не признается, но может преобразоваться в кредиторскую задолженность бюджета по решению суда или представительного органа соответствующего уровня.

Так, Законом о федеральном бюджете на 2000 год была отнесена на внутренний долг образовавшаяся в прежние годы (1994-1999) задолженность бюджета перед головными исполнителями и исполнителями оборонного заказа. На практике нередки случаи взыскания с субнациональных бюджетов задолженности перед бюджетополучателями по федеральным мандатам (то есть расходным обязательствам, возложенным на субнациональные бюджеты федеральными законами и подлежащими исполнению за счет собственных доходов субнациональных бюджетов).

в) Расходные обязательства, включенные в бюджет, и, соответственно, в состав бюджетных обязательств, но не исполненные в процессе его исполнения. Это единственный вид задолженности, который можно признать санкционированной, в том смысле, что она признается бюджетным правом.

Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

Такую задолженность, безусловно, порождает неисполнение бюджетных обязательств в результате правонарушений, допущенных органами, исполняющими бюджет.

Вопрос о признании бюджетной задолженности в случае неисполнения расходов по причине законного секвестра или перемещения бюджетных ассигнований более сложен. С одной стороны, сокращение лимитов бюджетных обязательств при недопоступлении доходов и (или) источников финансирования дефицита в пределах 10% годовых назначений санкционировано БК и представляет собой не что иное, как делегирование исполнительной власти права вносить изменения в закон о бюджете. С другой стороны, формально поправки в закон о бюджете и бюджетную роспись не вносятся, а значит, объем подлежащих исполнению бюджетных обязательств остается прежним, и непрофинансированные расходы должны числиться бюджетной задолженностью. Однако статья 238 Бюджетного кодекса не признает возникновения бюджетной задолженности (то есть необходимости компенсации недофинансирования) в случаях, если разница между лимитом бюджетных обязательств, доведенных в уведомлении о лимите бюджетных обязательств до получателя бюджетных средств, и объемом средств, зачисленных на лицевой счет получателя бюджетных средств, либо объемом средств, списанных с единого счета бюджета в пользу получателя бюджетных средств, вызвана причинами, изложенными в статьях 229, 230 и 231 Бюджетного Кодекса (эти статьи посвящены соответственно режиму сокращения расходов в пределах 10 процентов и свыше 10 процентов и блокировке бюджетных ассигнований).

Поэтому очевидно, следует признать, что отклонение лимитов бюджетных обязательств от параметров закона о бюджете и бюджетной росписи кредиторской задолженности не порождает за исключением случаев, когда такое отклонение производится с нарушением норм БК.

г) Расходные обязательства, включенные в бюджет, но не выполненные при исполнении бюджета по расходам, ввиду отсутствия требований со стороны бюджетополучателей («невостребованные обязательства»). Здесь имеются в виду предусмотренные законами о бюджете расходы, не осуществленные в силу того, что не были предъявлены соответствующие требования. Например, расходы на выплату субсидий гражданам, имеющим детей, или субсидий малоимущим на оплату услуг ЖКХ рассчитываются исходя из общего числа потенциальных реципиентов соответствующих субсидий. В то же время, субсидии выплачиваются по заявительному принципу. До тех пор, пока гражданин, имеющий право на получение субсидии, за ней не обратился, государство не обязано осуществлять выплату. Соответственно, несмотря на то, что бюджетные расходы не профинансированы в полном объеме, бюджетной задолженности не возникает. Это связано также с тем, что большинство «невостребованных обязательств» не переходит на следующий год. Если, например, бюджетополучатель обращается в центр жилищных субсидий по прошествии определенного периода времени с момента возникновения у него прав на получение субсидии, он может претендовать только на получение субсидий в будущем, но не за истекший период.

д) Расходные обязательства, учитываемые в качестве задолженности в силу особенностей бюджетного процесса, но в действительности задолженности не образующие - так называемая “техническая задолженность”.

Типичным примером такой задолженности является следующий. Учреждение заключает контракт с подрядчиком, например, в начале 2002г. на выполнение строительных работ. Срок исполнения работ – декабрь 2002. Строители выполняют работу в срок и сдают объект 28 декабря. Акт сдачи-приемки работ подписан Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

декабря, но финансирование уже не может быть осуществлено раньше начала следующего 2003 года. Следовательно, по результатам 2002 года у учреждения возникает формальная кредиторская задолженность, которая однако носит временный характер и гасится в январе. Таким образом, часть кредиторской задолженности бюджетных учреждений может возникать по техническим причинам и оплачиваться с небольшой задержкой, поэтому не является предметом анализа в данной работе.

Государственная казна (бюджет):

- Казначейство, (-Главный распорядитель) В целях выявления механизмов образования и погашения различных видов задолженности, необходимо более подробно рассмотреть структуру и особенности каждого из перечисленных видов обязательств бюджетной системы.

В первую очередь, учитывая отмеченные выше сложности с определением задолженности по бюджетным обязательствам, следует более детально рассмотреть процесс исполнения бюджета по расходам, в рамках которого возникают непосредственно бюджетные обязательства.

В следующих разделах настоящей главы будут рассмотрены такие источники бюджетной задолженности, как публично-правовые обязательства государства (местного самоуправления), гражданско-правовые обязательства, а также обязательства бюджетных учреждений. Рассмотрение данных видов задолженности позволяет обобщить практически все основания возникновения кредиторской задолженности бюджета. В частности, в рамках анализа публично-правовых обязательств рассматривается проблема нефинансируемых федеральных мандатов, то есть федеральных законов, возлагающих определенные расходы на субнациональные бюджеты, а также механизмы компенсации федеральных законов, существующие на сегодняшний день, и основные направления сокращения задолженности по расходным обязательствам, возникающим в связи с существованием федеральных мандатов.

Также ниже более детально рассмотрена проблема, связанная с возникновением субсидиарных обязательств бюджета по обязательствам бюджетных учреждений.

2.3. Бюджетные обязательства Учитывая, что согласно легальному определению бюджетного обязательства оно возникает лишь на основании утвержденного закона о бюджете и сводной бюджетной росписи, задолженность по бюджетному обязательству может возникнуть только на этапе исполнения бюджета. Для анализа возможности возникновения кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам необходимо рассмотреть процедуру исполнения бюджета по расходам.

Эти процедуры описываются и регулируются различными нормативными актами.

Основным законодательным актом, регулирующим бюджетный процесс, является Бюджетный кодекс Российской Федерации. Закон о федеральном бюджете на очередной год также регулирует этот процесс. Причем, де-факто закон о бюджете имеет более высокую юридическую силу, чем Бюджетный кодекс, т.к. законом о Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

бюджете отдельные статьи Бюджетного кодекса могут приостанавливаться. Для исполнения закона о бюджете правительство принимает постановление о мерах по реализации закона о бюджете на соответствующий год. Постановление в некоторой степени дублирует и уточняет процедуры исполнения расходов, описанные в Бюджетном кодексе. Кроме того, во исполнение такого постановления принимаются нормативные акты, регулирующие бюджетный процесс, как то: приказы, распоряжения, инструкции и т.д. В первую очередь это приказ Минфина об утверждении порядка исполнения сводной бюджетной росписи федерального бюджета на очередной год. Эти нормативные акты также вносят уточнения в процедуры расходования средств, вводят порядки исполнения каких-либо процедур, использования выделенных средств и т.д.

Описание бюджетного процесса по расходам, представленное ниже, составлено на основе положений Бюджетного кодекса, Закона о федеральном бюджете на 2002 г. и других нормативных актов.

Для целей данной работы, в частности, для определения субъектного состава бюджетных обязательств, можно выделить следующие основные группы участников процесса исполнения бюджета:

- органы, ответственные за исполнение бюджета; (на федеральном уровне органом, ответственным за исполнение бюджета, является Министерство финансов Российской Федерации, на субфедеральном – финансовые органы соответственно субъектов РФ и муниципальных образований);

- главные распорядители и распорядители бюджетных средств – отраслевые органы исполнительной власти и другие распорядители бюджетных средств;

- получатели бюджетных средств – бюджетные учреждения и др.

На органы исполнительной власти, ответственные за исполнение бюджета, возлагаются функции организации исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Органы исполнительной власти, ответственные за исполнение бюджета, являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. Главный распорядитель средств федерального бюджета согласно ст. 158 Бюджетного кодекса – это орган государственной власти Российской Федерации, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенный ведомственной классификацией расходов федерального бюджета. Главный распорядитель средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств местного бюджета - орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, бюджетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным распорядителям и получателям средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств местного бюджета, определенные ведомственной классификацией расходов соответствующего бюджета.

На практике действительно подавляющее большинство главных распорядителей бюджетных средств на федеральном уровне являются органами исполнительной власти. Согласно ст. 158 БК РФ главным распорядителем является определенный ведомственной классификацией расходов соответствующего бюджета орган, уполномоченный распределять средства бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств.

Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

Согласно ст. 4 Закона РФ от 15.08.96 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» «перечень главных распорядителей средств федерального бюджета утверждается в структуре ведомственной классификации расходов федерального бюджета федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.

Для федерального бюджета перечень главных распорядителей содержится в ведомственной классификации расходов федерального бюджета, утвержденной законом РФ от 15.08.96 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации». В то же время, установленный ведомственной классификацией расходов федерального бюджета перечень не вполне соответствует определению главного распорядителя средств федерального бюджета, которым согласно БК РФ может быть только орган государственной власти. Ведомственной классификацией к главным распорядителям средств федерального бюджета отнесены также некоторые учреждения, например, Государственный Эрмитаж, Российская оборонная спортивнотехническая организация (РОСТО), Российская академия наук (РАН), МГУ им.

Ломоносова, Сибирское отделение РАН, Государственный академический Большой театр РФ, Российская академия медицинских наук и др.

Статьей 158 Бюджетного кодекса определяются функции главных распорядителей бюджетных средств, важнейшими из которых для целей данной работы являются следующие:

- определяет задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг для подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств с учетом нормативов финансовых затрат.

- утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений.

- составляет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета.

- имеет право на основании мотивированного представления бюджетного учреждения вносить изменения в утвержденную смету доходов и расходов бюджетного учреждения в части распределения средств между ее статьями с уведомлением органа, исполняющего бюджет, в соответствии с Бюджетным кодексом.

- осуществляет контроль получателей бюджетных средств в части обеспечения целевого использования бюджетных средств, своевременного их возврата, предоставления отчетности, выполнения заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг.

- осуществляет контроль за использованием бюджетных средств распорядителями бюджетных средств, бюджетными учреждениями и другими получателями бюджетных средств. Непосредственное проведение контроля за использованием бюджетных средств унитарными предприятиями осуществляется по инициативе главного распорядителя бюджетных средств органами государственного финансового контроля.

- готовит и представляет органу, ответственному за контроль исполнения соответствующего бюджета, сводный отчет об исполнении бюджета по выделенным средствам, сводную смету доходов и расходов, а также отчет о выполнении задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг.

- Главный распорядитель средств федерального бюджета выступает в суде от имени казны Российской Федерации:

Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

- по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) соответствующих должностных лиц и органов, по ведомственной принадлежности;

- по искам подведомственных предприятий и учреждений, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности.

Распорядитель бюджетных средств - орган государственной власти или орган местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств22.

Согласно ст. 159 Бюджетного кодекса распорядитель бюджетных средств выполняет следующие функции:

- составляет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным получателям бюджетных средств и направляет их в орган, исполняющий бюджет.

- определяет задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг для получателей бюджетных средств с учетом нормативов финансовых затрат.

- утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений.

- осуществляет контроль за использованием бюджетных средств подведомственными получателями бюджетных средств.

Получатель бюджетных средств - бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год23.

Бюджетное учреждение – это организация, созданная органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов24. Бюджетными учреждениями Бюджетным кодексом признаются также организации, наделенные государственным или муниципальным имуществом на праве оперативного управления, не имеющие статуса федерального казенного предприятия.

Бюджетное учреждение, подведомственное федеральным органам исполнительной власти, использует бюджетные средства исключительно через лицевые счета бюджетных учреждений, которые ведутся Федеральным казначейством Российской Федерации Если лимиты бюджетных обязательств действуют только в отношении выделенных из бюджета средств, то смета доходов и расходов несет в себе информацию также о средствах полученных из внебюджетных источников. Так, в смете доходов и расходов должны быть отражены все доходы бюджетного учреждения, получаемые как из бюджета и государственных внебюджетных фондов, так и от осуществления предпринимательской деятельности, в том числе доходы от оказания платных услуг, другие доходы, получаемые от использования государственной или муниципальной собственности, закрепленной за бюджетным учреждением на праве Ст. 159 БК РФ Ст. 162 БК РФ Ст. 161 БК РФ Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

оперативного управления, и иной деятельности. Федеральное казначейство Российской Федерации либо другой орган, исполняющий бюджет, совместно с главными распорядителями бюджетных средств определяет права бюджетного учреждения по перераспределению расходов по предметным статьям и видам расходов при исполнении сметы. Если при использовании бюджетных средств бюджетное учреждение должно руководствоваться утвержденной сметой доходов и расходов, то при расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников, в соответствии с положениями БК РФ, бюджетное учреждение может самостоятельно определять направления их расходования. В бюджетной практике последних лет эта самостоятельность ограничивается. Так, в соответствии со ст.126 Закона «О федеральном бюджете на 2003 год» расходование бюджетными учреждениями средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности осуществляется “в соответствии со сметами доходов и расходов, утвержденными в порядке, определяемом главными распорядителями средств федерального бюджета, в пределах остатков средств на их лицевых счетах”. Таким образом, средства бюджетных учреждений от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, фактически приравнены к целевым бюджетным фондам, имеющим закрепленные источники формирования и направления расходования, средства которых не подлежат перераспределению в процессе составления и утверждения бюджета. Хотя действующее законодательство не позволяет изъять у бюджетного учреждения внебюджетные доходы, главный распорядитель имеет право частично перераспределять бюджетные ассигнования между получателями бюджетных средств в течение финансового года25, в том числе, ориентируясь на уровень внебюджетных доходов бюджетных учреждений.

2.3.1. Формирование обязательств бюджета (закон о бюджете, сводная роспись, лимиты бюджетных обязательств) Основные этапы исполнения бюджетов по расходам Бюджетным кодексом в Российской Федерации установлено казначейское исполнение бюджетов26. Бюджеты по расходам исполняются в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением обязательных последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования.

Исполнение бюджета по расходам происходит в два основных этапа:

1. Санкционирование расходов. На данном этапе осуществляется установление и доведение до бюджетных учреждений лимитов бюджетных обязательств, в рамках которых они могут принимать на себя обязательства по оплате закупок товаров, услуг, работ. Затем органы казначейства осуществляют проверку целевого характера расходов и удостоверяют право бюджетного учреждения или другого бюджетополучателя на оплату принятых им обязательств – договоров, контрактов и т.д. Процедура санкционирования расходов является основой казначейской системы исполнения бюджета.

Главным в этих процедурах является строгое выполнение последовательности стадий санкционирования (см. ниже). Процедуры санкционирования расходов призваны исключить принятие к финансированию расходов, не предусмотренных утвержденным законом о бюджете или не обеспеченных Подробнее об этом см. ниже.

Бюджетный кодекс Российской Федерации, ст. Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

бюджетными источниками (доходами, заимствованиями и другими источниками финансирования бюджета).

2. Финансирование расходов. На стадии финансирования происходит кассовое расходование средств (расходование средств с лицевых счетов бюджетополучателей для оплаты контрактов).

Основы процесса исполнения бюджета по расходам описываются в главе Бюджетного кодекса «Основы исполнения бюджетов». Некоторые процедуры, связанные с исполнением федерального бюджета, уточняются и дополняются главой Бюджетного кодекса «Исполнение федерального бюджета». Кроме того, каждый год Министр финансов РФ своим приказом на основании Постановления Правительства об исполнении федерального бюджета на очередной год утверждает Правила исполнения сводной бюджетной росписи на очередной год, которые вносят дополнения и разъяснения в процедуры, описанные в главах 24 и 25 Бюджетного кодекса.

Ниже представлено описание и схема основных этапов исполнения федерального бюджета, составленное на основе упомянутых нормативных актов.

Основными этапами санкционирования при исполнении расходов бюджетов являются следующие27:

- составление и утверждение бюджетных росписей главных распорядителей бюджетных средств и сводной бюджетной росписи;

- утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и получателей бюджетных средств, а также утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджетных средств и бюджетным - утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств (ЛБО) до распорядителей и получателей бюджетных средств;

- принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств;

- подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств.

Процедура финансирования заключается в расходовании бюджетных средств.

Финансирование расходов федерального бюджета представляет собой последовательно совершаемые действия и включает:

- разрешение (распоряжение) на осуществление платежа;

- осуществление платежа.

Финансирование расходов федерального бюджета осуществляется Федеральным казначейством.

2.3.2. Установление и доведение до бюджетных учреждений лимитов бюджетных обязательств Исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется уполномоченными исполнительными органами на основе бюджетной росписи.

Бюджетная роспись - документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации28.

Бюджетная роспись составляется главным распорядителем бюджетных средств по распорядителям и получателям бюджетных средств на основе утвержденного бюджета в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов Российской Федерации. В течение 10 дней со дня утверждения бюджета бюджетная роспись должна быть представлена в орган исполнительной власти, ответственный за составление бюджета29. В случае федерального бюджета этим органом является Министерство финансов Российской Федерации.

Затем, на основании бюджетных росписей главных распорядителей Министерство финансов должно составить сводную бюджетную роспись. Сводная бюджетная роспись, в отличие от закона о бюджете, это более подробный финансовый план, где каждый вид расходов распределен по кодам экономической классификации.

Кроме того, сводная бюджетная роспись делается с поквартальной разбивкой.

Сводная бюджетная роспись федерального бюджета составляется Министерством финансов Российской Федерации и утверждается министром в течение 15 дней со дня принятия федерального закона о федеральном бюджете30. Утвержденная сводная бюджетная роспись федерального бюджета доводится до главных распорядителей бюджетных средств и передается на исполнение Федеральному казначейству. Затем соответствующие части росписи доводятся до территориальных отделений казначейства. Одновременно сводная бюджетная роспись направляется для сведения в Федеральное Собрание и Счетную палату Российской Федерации.

Доведение показателей сводной бюджетной росписи до главных распорядителей осуществляется в форме уведомлений о бюджетных ассигнованиях на период действия утвержденного бюджета. Бюджетные ассигнования - это бюджетные средства, предусмотренные бюджетной росписью получателю или распорядителю бюджетных средств (ст. 6 БК РФ). Следует отметить, что уведомление о бюджетных ассигнованиях еще не предоставляет права принятия расходных обязательств. Такое право возникает после доведения лимитов бюджетных обязательств. Уведомления о бюджетных ассигнованиях являются, по сути, детализированной частью сводной бюджетной росписи, предназначенной для конкретного бюджетополучателя (распорядителя или получателя бюджетных средств) и служат основанием для составления сметы бюджетного учреждения. На практике сроки доведения бюджетных ассигнований не всегда соблюдаются, что, наряду с несвоевременным доведением лимитов бюджетных обязательств, о которых речь пойдет ниже, является одной из причин превышения финансовых полномочий при заключении контрактов бюджетополучателями, а, следовательно, - возникновения кредиторской задолженности.

Утверждение и доведение сводной бюджетной росписи должно предварять следующие этапы исполнения бюджета. Формально, до утверждения росписи невозможно доведение бюджетных ассигнований, без чего невозможно формирование лимитов бюджетных обязательств и тем более, принятие денежных обязательств бюджетополучателями. Однако в действительности бюджетные учреждения, пользуясь статусом юридического лица, могут заключать договоры под будущие лимиты.

Ст. 217 БК РФ Ст. 246 БК РФ Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

2.3.3. Лимиты бюджетных обязательств На основе сводной бюджетной росписи Министерством финансов формируются и утверждаются лимиты бюджетных обязательств. Согласно Бюджетному кодексу, лимит бюджетных обязательств (ЛБО) – это объем бюджетных обязательств, определяемый и утверждаемый для распорядителя и получателя бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, то есть Министерством финансов для федерального бюджета, на период, не превышающий три месяца31.

Основанием для формирования лимитов бюджетных обязательств служат три элемента:

доведенные объемы бюджетных ассигнований, прогноз доходов и источников финансирования дефицита бюджета.

Согласно ст. 223 Бюджетного кодекса лимиты бюджетных обязательств утверждаются и доводятся органом, исполняющим бюджет, т.е. Казначейством, не только для главных распорядителей бюджетных средств, но и для распорядителей и получателей бюджетных средств.

В случае с федеральным бюджетом (согласно ст. 249 Бюджетного кодекса), Казначейство утверждает и доводит лимиты только до главных распорядителей средств федерального бюджета. Доведение же их до конечных бюджетополучателей осуществляется главным распорядителем. В порядке утверждения и доведения лимитов бюджетных обязательств также должен устанавливаться объем распорядительных прав получателей средств федерального бюджета на принятие денежных обязательств федерального бюджета, которое тоже производится главным распорядителем средств федерального бюджета, а не Казначейством32.

По существующей практике Казначейство не может отследить объем и распределение лимитов бюджетных обязательств, фактически доведенных до конечных бюджетополучателей, что, как будет показано ниже, может приводить к возникновению кредиторской задолженности. Вместе с тем, лимиты бюджетных обязательств используются Казначейством в качестве одной из ключевых позиций при осуществлении текущего контроля за использованием бюджетных средств, в том числе за целевым использованием, о чем речь пойдет ниже.

На практике при исполнении федерального бюджета составление и распределение ЛБО происходит с учетом особенностей, устанавливаемых ежегодным постановлением правительства о мерах по реализации закона о бюджете на очередной год и Порядком исполнения сводной бюджетной росписи, утверждаемой приказом Минфина.

Согласно Приказу Минфина от 18 марта 2002г. №20н, утвердившему Порядок исполнения сводной бюджетной росписи на 2002г., годовые лимиты бюджетных обязательств для главных распорядителей бюджетных средств утверждаются не Федеральным казначейством, а Министром финансов. После утверждения Министром финансов ЛБО передаются департаментом бюджетной политики Минфина в Главное управление федерального казначейства для доведения до главных распорядителей.

Ст. 223 БК РФ. Положение о том, что лимиты бюджетных обязательств в части федерального бюджета устанавливаются на период, не превышающий три месяца, содержится также в ст. 249 Бюджетного кодекса. Однако федеральным законом от 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ это ограничение было приостановлено с 1 января по 31 декабря 2003 г.

Ст. 249 БК РФ Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

Федеральному казначейству поручается довести до всех главных распорядителей лимиты бюджетных обязательств с поквартальной разбивкой33 в соответствии с бюджетной росписью в форме уведомлений о лимите бюджетных обязательств. Свод лимитов бюджетных обязательств по всем получателям средств федерального бюджета в едином реестре лимитов бюджетных обязательств на определенный срок направляется Федеральным казначейством для сведения в Счетную палату Российской Федерации. На основании доведенных показателей сводной бюджетной росписи федерального бюджета (бюджетных ассигнований) и лимитов бюджетных обязательств главный распорядитель бюджетных средств утверждает и уточняет сметы доходов и расходов распорядителей и получателей бюджетных средств. После утверждения главные распорядители доводят до распорядителей или получателей уведомления о бюджетных ассигнованиях из федерального бюджета на год и уведомления о годовых лимитах бюджетных обязательств34.

Согласно Бюджетному кодексу35 после получения уведомления о бюджетных ассигнованиях получатели бюджетных средств в течение 10 дней составляют и предоставляют смету доходов и расходов вышестоящему распорядителю на утверждение, которую последний должен утвердить в течение 5 дней (см. также Схему 2-1). После этого в течение одного рабочего дня бюджетное учреждение должно передать утвержденную смету в орган, исполняющий бюджет, т.е. Казначейство.

Сроки доведения лимитов бюджетных обязательств до получателей средств федерального бюджета ограничены пятью днями до начала срока действия лимитов (ст. 249 БК РФ).

По существующей практике доведение лимитов бюджетных обязательств до бюджетополучателей является обязанностью главных распорядителей бюджетных средств, а не Казначейства. Своевременность доведения ЛБО зависит от расторопности главных распорядителей. При несвоевременном доведении Казначейство не вправе осуществлять финансирование. Следует также отметить, что в последнее время значение сметы доходов и расходов бюджетного учреждения для исполнения бюджета сильно уменьшилось. Расходование бюджетных средств может осуществляться только в соответствии с лимитами бюджетных обязательств, независимо от того, что содержится в смете. Но необходимость составления сметы диктуется наличием внебюджетных доходов и расходов бюджетных учреждений. Соответственно, на данный момент смета является практически единственным источником получения первичной информации по внебюджетным источникам и расходам бюджетных учреждений.

Бухгалтерский учет исполнения сметы доходов и расходов по бюджетным средствам и средствам, полученным за счет внебюджетных источников, ведется по плану счетов, предусмотренному Инструкцией по бухгалтерскому учету в бюджетных учреждениях36, с составлением единого баланса по бюджетным средствам, и отдельного баланса по средствам, полученным за счет внебюджетных источников.

Отчетность об исполнении сметы доходов и расходов составляется на основании «Инструкция о годовой, квартальной и месячной бухгалтерской отчетности Согласно Приказу Минфина РФ от 30 декабря 2002 г. N 139н «Об утверждении Порядка исполнения сводной бюджетной росписи федерального бюджета на 2003 год и внесения изменений в нее» в 2003г.

ЛБО доводятся до главных распорядителей в годовом объеме без поквартальной разбивки.

Порядок исполнения сводной бюджетной росписи федерального бюджета на 2002г. и внесения изменений в нее, утв. Приказом Минфина РФ от 18.03.02 №20н Ст. 221 БК РФ Утверждена приказом Минфина РФ от 30 декабря 1999 г. N 107н Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

бюджетных учреждений и иных организаций, получающих финансирование из бюджета в соответствии с бюджетной росписью»37. В частности, согласно этой инструкции, в состав годовой бухгалтерской отчетности учреждения включаются отчеты об исполнении сметы доходов и расходов по бюджетным средствам и, отдельно, по внебюджетным источникам, приведенные в Приложении №2.

Смета доходов и расходов по внебюджетным средствам составляется бюджетным учреждением на текущий финансовый год (с периодичностью: I квартал, полугодие, месяцев и год) в строгом соответствии с разрешением главного распорядителя, распорядителя средств федерального бюджета на открытие лицевого счета по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

В доходной части сметы указывается общая сумма источников внебюджетных средств, указанных в данном разрешении, и отражается по коду доходов бюджетов Российской Федерации 5000000 «Доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности».

В расходной части сметы указываются направления расходования внебюджетных средств в структуре кодов экономической классификации. При этом в смете привязка расходов, осуществляемых за счет внебюджетных средств, к конкретным источникам образования этих средств не осуществляется.

Учитывая, что статьей 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетным учреждениям предоставлено право самостоятельного расходования внебюджетных средств в пределах имеющегося остатка этих средств на его лицевом счете, открытом в органе федерального казначейства, смета, представляемая в органы федерального казначейства, может не содержать поквартального распределения.

Исходя из этого и в соответствии с пунктом 15 Инструкции Минфина России, утвержденной вышеуказанным Приказом от 21 июня 2001 г. N 46н, недостаточность сметных назначений по соответствующему коду экономической классификации расходов не является основанием для органа федерального казначейства в отказе приема расчетно-денежного документа бюджетного учреждения. Однако в случае осуществления бюджетным учреждением кассового расхода в размере, превышающем сметные назначения по соответствующему коду экономической классификации расходов, бюджетное учреждение должно привести в соответствие смету и представить ее в орган федерального казначейства по месту открытия лицевого счета по учету внебюджетных средств.

Учитывая отсутствие нормативного правового акта Министерства финансов, устанавливающего порядок составления, утверждения и внесения изменений в сметы доходов и расходов по внебюджетным средствам бюджетных учреждений, этот порядок устанавливается соответствующим главным распорядителем средств федерального бюджета. Порядок внесения изменений в смету также устанавливает главный распорядитель средств федерального бюджета38.

Бюджетный кодекс также устанавливает, что доведение лимитов бюджетных обязательств до всех нижестоящих распорядителей и получателей бюджетных средств должно происходить через органы федерального казначейства39. На практике это не выполняется по ряду причин, в том числе, объективного характера, например, органам Казначейства зачастую технически невозможно довести до каждого получателя Утверждена Приказом Минфина РФ от 15 июня 2000 г. N 54н Письмо Минфина РФ от 12 ноября 2001 г. N 3-01-01/12-333 «О порядке реализации приказа Минфина России от 21.06.01 N 46н бюджетными организациями»

Ст. 248 БК РФ Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

бюджетных средств лимиты бюджетных обязательств. Таким образом, как уже отмечалось, ответственность за доведение лимитов целиком ложится на главных распорядителей.

При этом главные распорядители выполняют эту обязанность не всегда правильно и своевременно, что является одной из самых важных причин возникновения несанкционированной кредиторской задолженности бюджетных организаций. Величины лимитов бюджетных обязательств, доведенные до конечных бюджетополучателей, не всегда соответствуют лимитам, принятым на основании сводной бюджетной росписи и соответственно, принятым казначейством к исполнению.

Можно выделить несколько причин указанного несоответствия.

1. Главный распорядитель бюджетных средств доводит лимиты финансирования до подведомственных распорядителей и бюджетополучателей большие, чем предусмотрены сводной бюджетной росписью.

Так, по данным Главного управления федерального казначейства, в I полугодии 2001 г. имели место факты доведения некоторыми главными распорядителями (Российское агентство по судостроению, Российское агентство по боеприпасам, Российское агентство по системам управления, Федеральная служба специального строительства, Верховный суд и др.) до подведомственных учреждений лимитов со значительным превышением относительно установленных Минфином России (от 100,1% до 600,5%)40.

Бюджетные организации заключают контракты в пределах доведенных до них лимитов, возможно и не подозревая, что эти лимиты являются завышенными. Когда же приходит время расплачиваться, казначейство не может выделить необходимый объем средств, потому что он превышает установленные лимиты финансирования.

Проблема завышения доведенных лимитов по сравнению с утвержденными возникает из-за того, что Казначейство участвует в доведении лимитов только до уровня главных распорядителей, хотя Бюджетный кодекс предусматривает, что доведение лимитов бюджетных обязательств до нижестоящих распорядителей и получателей средств должно происходить «через Федеральное казначейство»41. Как уже упоминалось, начиная с февраля 2002 года, объемы финансирования на месяц устанавливаются в целом по главному распорядителю средств федерального бюджета.

Определение конкретного направления финансирования расходов принимается самим главным распорядителем средств федерального бюджета в пределах лимитов бюджетных обязательств на соответствующий квартал. Проконтролировать же объем лимитов, доведенных до бюджетополучателей главным распорядителем, Казначейство не может.

2. Завышение доведенных лимитов по сравнению с утвержденными может происходить и не по вине главного распорядителя. Так, представители Казначейства указывают на случаи, когда лимиты завышались распорядителями бюджетных средств при доведении их до получателей. Расчет в данном случае опять-таки на то, что впоследствии в течение года можно будет повысить лимиты, внеся предложения по изменению бюджетной росписи. В результате возникает временная кредиторская задолженность, а если повышения лимитов не происходит, то и кредиторская задолженность по итогам года.

Информация ГУФК об исполнении федерального бюджета за первое полугодие 2001г. Опубликована на официальном сайте Минфина РФ (http://www.minfin.ru/off_inf/258.doc).

Ст. 249 БК РФ Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

Кроме неправильного доведения лимитов бюджетных обязательств, серьезной проблемой, вызывающей возникновение кредиторской задолженности, являются задержки с доведением лимитов.

При этом задержки могут возникать как по вине главного распорядителя, так и вышестоящих органов.

Из приведенного описания бюджетного процесса следует, в частности, что процесс принятия расходных обязательств бюджетом, т.е. утверждение лимитов бюджетных обязательств, занимает достаточно долгий промежуток времени. При условии выполнения всех ограничений по срокам, указанным в Бюджетном кодексе, этот процесс может занять до 36 дней (для субнациональных бюджетов) и до 45 (для федерального бюджета). Закон о федеральном бюджете на следующий год принимается в последних числах декабря предыдущего года. Следовательно, лимиты бюджетных обязательств, на основании которых бюджетные организации могут формировать свои обязательства (заключать договоры и контракты на поставку товаров, выполнение работ и услуг), должны быть готовы не раньше конца января.

На практике даже эти сроки не выдерживаются. Например, Постановление Правительства РФ N 137 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2002 год» было принято 28 февраля 2002 г., «Порядок исполнения сводной бюджетной росписи федерального бюджета на 2002 г. и внесения изменений в нее» был утвержден Приказом Минфина РФ только 18 марта 2002г.

Это, конечно, не означает, что с начала года и до апреля финансирования расходов не происходит. Лимиты бюджетных обязательств составляются, но на основании распоряжений руководства Министерства финансов и федерального Казначейства, т.е. фактически под личную ответственность Министра финансов, что не способствует улучшению бюджетного процесса.

На уровне регионов и муниципалитетов запоздание является еще большим, вследствие того, что бюджеты принимаются еще позже – только после утверждения федерального бюджета. Следует, правда, отметить, что в последнее время на федеральном уровне наметилось определенное улучшение: сроки утверждения лимитов бюджетных обязательств смещаются в сторону начала года. Так, в 2002г.

лимиты бюджетных обязательств были утверждены Министром финансов Российской Федерации 24 января 2002 года и доведены Главным управлением федерального казначейства до главных распорядителей с поквартальной разбивкой в разрезе бюджетной классификации 30 января 2002 года42. Однако после доведения до главных распорядителей, лимиты бюджетных обязательств должны быть доведены до конечных получателей бюджетных средств. Этот процесс занимает еще какое-то время.

Так, в начале 2001 года Минфином России в адрес прямых получателей средств федерального бюджета было направлено письмо с предложением до 9 апреля 2001г.

довести до подведомственных учреждений утвержденные лимиты бюджетных обязательств. Кроме того, органам федерального казначейства было дано указание с указанной даты приостановить операции по лицевым счетам учреждений, не представивших в органы федерального казначейства лимиты бюджетных обязательств43.

В 2002 г. положение дел со своевременным доведением лимитов несколько улучшилось, что выразилось в более ранних сроках доведения лимитов до конечных Доклад ГУФК об исполнении федерального бюджета за первый квартал 2002г. http://www.minfin.ru/off_inf/308.doc http://www.minfin.ru/off_inf/308.doc Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

получателей бюджетных средств. Исходя из указаний Председателя Правительства Российской Федерации об обеспечении равномерности финансирования расходов федерального бюджета в рамках лимитов бюджетных обязательств и в соответствии с поручением Министра финансов, федеральное Казначейство письмами от 7, 8 и февраля 2002 года обязало руководителей главных распорядителей средств федерального бюджета, в двухнедельный срок довести лимиты бюджетных обязательств до подведомственных им распорядителей и бюджетополучателей с соответствующим их представлением в территориальные органы федерального казначейства 44.

В соответствии с доведенными до главных распорядителей средств федерального бюджета лимитами бюджетных обязательств на 2002 год с поквартальной разбивкой Министром финансов ежемесячно устанавливались объемы финансирования расходов федерального бюджета.

Указанные объемы по поручению Министра финансов доводятся Главным управлением федерального казначейства до главных распорядителей средств федерального бюджета. Так, в 2002г. объемы на февраль доведены 7 февраля; на март марта; на апрель - 2 апреля 45.

Вместе с тем, как показывает практика, отдельные главные распорядители средств федерального бюджета при реализации своих полномочий, по различным причинам, включая и отсутствие нормативного документа, регламентирующего сроки представления платежных документов на перечисление средств федерального бюджета своим подведомственным структурам, направляют соответствующие документы на открытие финансирования в Главное управление федерального казначейства в конце месяца или в начале следующего. В результате, получается, что Казначейство достаточно длительный период времени лишено возможности производить операции со средствами федерального бюджета. Соответственно, невозможно обеспечить равномерное (по дням месяца) списание средств со счетов федерального бюджета и перевод на счета территориальных органов федерального казначейства для осуществления дальнейших операций учреждениями и организациями, подведомственными главным распорядителям средств.

К увеличению сроков доведения бюджетного финансирования до подведомственных учреждений приводит и дифференцирование функций распорядителей и получателей средств федерального бюджета внутри одного главного распорядителя. При этом, работа органов федерального казначейства сводится к постоянному, подчас ежедневному, перераспределению средств между распорядителями и получателями на основании предъявляемых распорядителями средств федерального бюджета реестров финансирования.

Наиболее наглядно это проявляется на примере Министерства внутренних дел Российской Федерации. МВД России, являясь главным распорядителем средств федерального бюджета, наделяет функциями распорядителя Финансовоэкономический департамент службы тыла МВД России, который финансирует ряд получателей средств федерального бюджета, в свою очередь являющихся структурными подразделениями данного министерства. Вместе с тем лицевой счет получателя средств федерального бюджета - Министерства внутренних дел Российской Федерации в Управлении отсутствует. Аналогичная схема финансирования своих структурных подразделений наблюдается у ряда других министерств 46.

Доклад ГУФК об исполнении федерального бюджета за первый квартал 2002г.

46 Доклад ГУФК об исполнении федерального бюджета за девять месяцев 2002г.

Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

Такое положение дел, во-первых, способствует неоправданному росту остатков средств федерального бюджета на счетах, во-вторых, создает условия для возникновения длительных задержек при осуществлении кассовых расходов бюджетополучателями разных уровней и соответственно, может вести к возникновению кредиторской задолженности.

Анализ данных Казначейства по учету и исполнению бюджетных обязательств (по топливно-энергетическим ресурсам и коммунальным услугам) главными распорядителями и получателями средств федерального бюджета свидетельствует о том, что в 2002 г. главные распорядители не обеспечили полное и своевременное распределение и доведение лимитов бюджетных обязательств до бюджетных учреждений. Последние, в свою очередь, не представили на учет в органы федерального казначейства обязательства по этим расходам и не осуществили соответствующую оплату поставщикам47.

Объемы лимитов бюджетных обязательств, доведенные до бюджетополучателей в технологических нужд»

потребления газа»

потребления котельно–печного топлива»

потребления электрической энергии»

водоснабжения помещений»

В рамках ЛБО, поставленных на учет бюджетополучателями в органах федерального казначейства в течение января-сентября 2002 года, заключены договоры на 83,3%. Это на 6 процентных пунктов больше, чем за тот же период в 2001 году. В январе-сентябре 2001 года договоры были заключены на 77,3% от всего объема поставленных на учет ЛБО48.

47 Доклад ГУФК об исполнении федерального бюджета за девять месяцев 2002 г.

Источник: Доклад ГУФК об исполнении федерального бюджета за 9 месяцев 2002г. Доклад опубликован на сайте Минфина РФ (www.minfin.ru) Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

Работа главных распорядителей по доведению лимитов бюджетных обязательств до подведомственной сети в 2002 году по сравнению с 2001 годом Отчетная дата главных получателей по объеме ЛБО, обязательств, обязательств в Практика утверждения и доведения лимитов отличается от правил, установленных Бюджетным кодексом и еще в ряде моментов.

Согласно Бюджетному кодексу, за исключением ряда случаев, которые также будут рассмотрены ниже, лимит бюджетных обязательств не может отличаться от объема бюджетных ассигнований в расчете на квартал49. На практике до недавнего времени лимиты бюджетных обязательств не всегда соответствовали бюджетным ассигнованиям. Так, например, в 2001 г. объем доведенных лимитов не должен был превышать ассигнований, установленных сводной бюджетной росписью на I-III кварталы 2001 г.50 за исключением ЛБО по ряду позиций, которые доводились в годовом объеме. Соответственно, сумма квартальных лимитов равнялась примерно трем четвертям бюджетных ассигнований. Потом, по результатам исполнения бюджета за полугодие, лимиты увеличивались до показателей сводной бюджетной росписи и тем самым уравнивались с объемом бюджетных ассигнований. Такой порядок был как раз и установлен для недопущения роста кредиторской задолженности51.

Аналогичная ситуация была и в 2002 г., только разницей между бюджетными ассигнованиями и ЛБО выступали расходы по Приложению 31 к Закону о федеральном бюджете на 2002 г. В Приложении 31 содержались «переносимые на более поздние сроки» расходы по разделам функциональной классификации, которые подлежали финансированию лишь в случае, если цены на нефть превысили бы 18,5 долл./бар.

Соответственно лимиты бюджетных обязательств изначально были меньше бюджетных ассигнований на величину расходов, финансирование которых могло быть «перенесено на более поздние сроки» (т.е. 68,5 млрд. руб.).

В 2003г. от такой практики принято решение отказаться, поэтому бюджетные ассигнования в 2003г. не должны a priori отличаться от лимитов бюджетных обязательств.

Бюджетный кодекс Российской Федерации, ст. Постановление Правительства РФ от 30 марта 2001г. №255 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2001г.»»

Приказ Минфина РФ от 23 апреля 2001г. №33н Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

Вообще практика доведения лимитов бюджетных обязательств имеет недолгую историю (три года) и еще не до конца отработана (см. также следующие параграфы данного раздела).

Формирование лимитов на квартальной основе позволяет корректировать общую сумму годовых лимитов, не вступая в процедуру изменения росписи доходов и расходов бюджета. При этом единственным ограничением является общий объем бюджетных ассигнований, превысить который итоговая сумма доведенных за год лимитов не может. Однако превышение «потолка финансирования» возможно в случае получения бюджетом дополнительных доходов (профицита) и утверждения дополнительной бюджетной росписи. Так, изменения бюджетной росписи имели место, например, в 2000 и 2001г.г., когда в декабре вносились изменения в закон о федеральном бюджете в связи с получением дополнительных доходов.

Таким образом, по общему правилу (за исключением случаев секвестра, законного перемещения бюджетных ассигнований и распределения профицита между определенными статьями расходов, о чем подробнее пойдет речь ниже) в расчете на год ЛБО также не могут отличаться от показателей сводной бюджетной росписи.

2.3.4. Принятие и подтверждение денежных обязательств После получения ЛБО получатели бюджетных средств имеют право принятия денежных обязательств по осуществлению расходов и платежей. Принятие денежных обязательств осуществляется путем заключения договоров и контрактов между получателем бюджетных средств и поставщиком продукции, работ или услуг. При этом составляются платежные и другие документы, необходимые для совершения расходов и платежей. Объем принятых денежных обязательств, подлежащих оплате за счет средств бюджета в текущем финансовом году, не может превышать лимиты бюджетных обязательств и должен находиться в пределах сметы доходов и расходов.

После этого происходит заключительный этап санкционирования расходов, заключающийся в подтверждении и выверке денежных обязательств.

Процедура подтверждения денежных обязательств на федеральном уровне проводится на основании ст. 226 и ст. 251 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Для подтверждения денежных обязательств бюджетополучатели предоставляют в федеральное казначейство документы, перечень и форма которых утверждаются Правительством Российской Федерации52. В настоящее время формы платежных документов совпадают с формами, установленными для банковских расчетов.

Казначейство проверяет соответствие составленных платежных документов, необходимых для совершения расходов, требованиям Бюджетного кодекса, утвержденным сметам доходов и расходов бюджетных учреждений и доведенным ЛБО. Еще одним фактором, содействующим увеличению размеров кредиторской задолженности является задержки со сдачей документов о завершении работ, предоставлении услуг и т.д. Например, акт сдачи-приемки работ по какому-нибудь объекту «затерялся» у заказчика – получателя бюджетных средств. Казначейство без акта не может выделить средства, и снова возникает кредиторская задолженность.

52 В частности, это Инструкция о порядке открытия и ведения территориальными органами федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета», утвержденная приказом Минфина РФ от декабря 1999г. №106, а также приказ Минфина России и МНС России от 29 февраля 2000г. №21н, АП-3Институт экономики переходного периода Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.