[ МАКЕТ ПРОГРАММНОГО БЮДЖЕТА КРАСНОЯРСКОГО КРАЯ
ДЛЯ ГРАЖДАН
автор Макарова С.Н.
Бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств,
предназначенных для финансового обеспечения задач и функций органов государства и
местного самоуправления.
Необходимость повышения эффективности деятельности органов государственной
власти для достижения стратегических целей социально-экономического развития России предопределяет актуальность разработки системы мер по модернизации управления бюджетными средствами. Подтверждением является Бюджетное послание Президента РФ на 2014-2016 гг., в котором акцентируется внимание на слабую взаимосвязь применяемых инструментов программно-целевого планировании с формируемыми государственными программами. С 2014 г. началось полномасштабное внедрение программного бюджета на всех уровнях управления.
Несмотря на то, что ориентация на программно-целевой метод финансирования бюджетных расходов в рамках сформированных проектов и программ осуществляется в отдельных субъектах РФ с 2006 г., актуальность задачи не снижается. Постоянное совершенствование нормативно-правовой базы, регулирующей финансовые правоотношения, не сокращает масштабы неэффективного использования бюджетных средств, не решает проблем организации предоставления и повышения качества государственных и муниципальных услуг.
Причины обусловлены недостаточным научным исследованием механизмов и инструментов программного бюджетирования, которые функционирует в целом спектре взаимосвязанных отношений: правовых, экономических, социальных.
Цель предлагаемого проекта – разработать макет бюджета, позволяющий гражданам получить системную информацию и целостное представление о расходовании бюджетных средств субъекта РФ (Красноярского края), направляемых на достижение запланированных результатов в рамках государственных программ.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи.
Во-первых, обобщить результаты внедрения принципов программного бюджетирования в Красноярском крае.
Во-вторых, разработать структуру целевых статей программной класиификации расходов краевого бюджета Красноярского края.
В-третьих, представить макет программного бюджета Красноярского края для граждан.
Формирование программного бюджета позволяет увязать по целям, задачам, ресурсам и срокам реализации комплекс мероприятий, обеспечивающих эффективное решение проблем в области социального, экономического, экологического и культурного развития территории. Следовательно, повышается роль и значение прогнозов, программ, планов в бюджетном процессе публично-правового образования. Направления развития, представленные в прогнозе социально-экономического развития, конкретизируются в основных направлениях бюджетной и налоговой политики, в целевых бюджетных программах и финансируются в соответствии с законом о бюджете на очередной финансовый год и плановый период (рис.
1).
Прогноз социально-экономического развития Красноярского края Бюджетное Основные Программа Адресная Ведомстве Государстве послание направления государстве инвестицион нные нные губернатор бюджетной и нных ная целевые программы налоговой заимствован программа а программы политики ий Бюджет на очередной финансовый год и плановый период Рис. 1. Система бюджетных прогнозов, программ, планов Для проведения оценки и установления приоритетов бюджетной политики важным является наличие механизмов учета информации об эффективности реализуемых в бюджетном цикле программ. Одним их таких механизмов является бюджетная классификация расходов.
Бюджетная классификация РФ представляет собой группировку доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, используемую для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечивающую сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы РФ. Определение принципов назначения, структуры кодов бюджетной классификации РФ, а также присвоение кодов составным частям бюджетной классификации, которые являются едиными для бюджетов бюджетной системы РФ, осуществляются Министерством финансов РФ. К бюджетным полномочиям субъекта РФ относится установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации РФ в части, относящейся к бюджету субъекта РФ и бюджетам территориальных государственных внебюджетных фондов.
Бюджетная классификация включает:
- классификацию доходов бюджетов;
- классификацию расходов бюджетов.
Программная бюджетная классификация формирует расходы по целям бюджетных программ, тем самым решаются задачи идентификации действий органа власти, относящихся к конкретному набору мероприятий, направленных на достижение определенных целей.
Порядок формирования и реализации государственных программ Красноярского края устанавливается нормативными правовыми актами Правительства Красноярского края.
По статье 179.3 Бюджетного кодекса РФ формирование и реализация ведомственных целевых программ является правом Красноярского края. При этом порядок их разработки, утверждения и реализации – это компетенция соответственно Правительства Красноярского края.
Таким образом, публично-правовым образованиям предоставлены большие возможности в вопросах правового регулирования целевых программ.
В Красноярском крае переход к программному бюджетированию осуществляется с 2006 г. Первые ведомственные целевые программы были приняты в 2007 г. С 01.01.2009 г.
краевые целевые программы, формируемые в составе краевого бюджета Красноярского края, были преобразованы в долгосрочные целевые программы. С 01.01.2014 г. отменены ведомственные и долгосрочные целевые программы, введены новые государственные программы Красноярского края.
Под государственной программой Красноярского края понимается документ, определяющий цели и задачи, направленные на осуществление государственной политики в установленных сферах деятельности, и содержащий систему мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам, а также меры по управлению государственной собственностью Красноярского края. Государственная программа Красноярского края направлена на обеспечение достижения целей и задач социально-экономического развития Красноярского края, повышение результативности расходов краевого бюджета. Государственная программа края включает в себя подпрограммы и отдельные мероприятия программы, реализуемые органами исполнительной власти Красноярского края в соответствии с их полномочиями.
Проанализируем количественные показатели программных расходов краевого бюджета Красноярского края в 2007-2014 гг. (табл. 1).
Все действующие с 01.01.2014 г. государственные программы Красноярского края составлены на трехлетний период. Общее количество программ 20, однако они включают подпрограмм, что сопоставимо с общим количеством ведомственных и долгосрочных программ в 2013 г. (68 программ).
Таблица Динамика количественных показателей программных расходов краевого бюджета Красноярского края в 2007-2014 гг.
Показатель 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 (факт) (факт) (факт) (факт) (факт) (факт) (пред- (план) варитель- ный отчет) Количество главных распорядителей бюджетных средств в ведомственной структуре расходов бюджета, всего, в том числе:
- реализующих ведомственные целевые программы - реализующих долгосрочные ственные программы ) Количество ведомственных целевых программ программ) всего, в том числе:
- продолжительностью 3 года - продолжительностью 4 года должительностью 5 и более лет Количество долгосрочных целевых программ (государственных программ) межведомственных, имеющих более одного главного распорядителя бюджетных средств Количество долгосрочных целевых программ (государственных главного распорядителя бюджетных средств Деятельность отдельных главных распорядителей бюджетных средств остается вне рамок программных мероприятий. Например, Агентство по управлению государственным имуществом Красноярского края, Агентство записей актов гражданского состояния Красноярского края, Агентство государственного заказа Красноярского края и другие.
Рассмотрим строение действующей структуры расходов бюджета на 2014-2016 гг. на примере Министерства спорта, туризма и молодежной политики Красноярского края (табл.
2).
Действующая структура расходов бюджета (на примере Министерства спорта, туризма и молодежной политики Красноярского края на 2014 г.) Наименование главных распорядителей и наименование Код Раздел, Целевая Вид Расходы, Министерство спорта, туризма и молодежной политики Красноярского края «Развитие культуры», в том числе:
Енисейска в 2019 году»
«Развитие физической культуры, спорта, туризма», в том числе:
«Развитие системы социальной поддержки населения», в том числе:
«Развитие физической культуры, спорта, туризма», в том числе:
спортивного резерва»
«Развитие физической культуры, спорта, туризма», в том числе:
спортивного резерва»
«Развитие образования», в том числе:
дополнительного образования детей»
«Развитие физической культуры, спорта, туризма», в том числе:
спортивного резерва»
«Развитие физической культуры, спорта, туризма», в том числе:
спортивного резерва»
«Молодежь Красноярского края в XXI веке», в том числе:
ского края в социальную практику»
дежи Красноярского края»
Государственная программа Красноярского края 164 0707 1100000 3 000, «Развитие инвестиционной, инновационной деятельности, малого и среднего предпринимательства на территории края», в том числе:
среднего предпринимательства в Красноярском Государственная программа Красноярского края 164 0709 0200000 34 865, «Развитие образования», в том числе:
Подпрограмма «Развитие дошкольного, общего и 164 0709 0220000 34 865, дополнительного образования детей»
Государственная программа Красноярского края 164 1003 0900000 2 889, «Развитие физической культуры, спорта, туризма», в том числе:
Подпрограмма «Развитие спорта высших достиже- 164 1003 0920000 2 889, Государственная программа Красноярского края 164 1102 0900000 97 030, «Развитие физической культуры, спорта, туризма», в том числе:
Подпрограмма «Развитие массовой физической 164 1102 0910000 30 130, культуры и спорта»
Подпрограмма «Развитие спорта высших достиже- 164 1102 0920000 65 907, спортивного резерва»
Государственная программа Красноярского края 164 1103 0900000 1 921 763, «Развитие физической культуры, спорта, туризма», в том числе:
Подпрограмма «Развитие массовой физической 164 1103 0910000 384 546, культуры и спорта»
Подпрограмма «Развитие спорта высших достиже- 164 1103 0920000 1 440 560, Подпрограмма «Развитие системы подготовки 164 1103 0930000 96 656, спортивного резерва»
Государственная программа Красноярского края 164 1103 1000000 400, «Молодежь Красноярского края в XXI веке», в том числе:
Подпрограмма «Патриотическое воспитание моло- 164 1103 1020000 400, дежи Красноярского края»
Государственная программа Красноярского края 164 1105 0900000 330 927, «Развитие физической культуры, спорта, туризма», в том числе:
Подпрограмма «Развитие массовой физической 164 1105 0910000 272 668, культуры и спорта»
Подпрограмма «Обеспечение реализации государ- 164 1105 0950000 58 259, ственной программы и прочие мероприятия»
Базовым критерием классификации расходов краевого бюджета является ведомственная принадлежность. Например, Министерству спорта, туризма и молодежной политики Красноярского края присваивается код 164. Далее по каждому ведомству бюджетные расходы дифференцируются по разделам – областям деятельности. Например, национальная экономика, образование, здравоохранение и др. В рамках каждой области выделяются отдельные направления (подразделы). Например, подразделы к указанным разделам – это топливно-энергетический комплекс, дошкольное образование, стационарная медицинская помощь.
Наименования разделов и подразделов, их коды установлены Бюджетным кодексом РФ, являются едиными для всех бюджетов бюджетной системы РФ. Всего предусмотрено 14 разделов и 100 подразделов.
На 2014 г. Министерству спорта, туризма и молодежной политики Красноярского края предусмотрены расходы только по четырем разделам: 0400 «национальная экономика», 0700 «образование», 1000 «социальная политика», 1100 «физическая культура и спорт».
В структуре расходов министерства выделяются 6 государственных программ на сумму 3 291 667,1 тыс. руб. Таким образом, программные расходы в общем объеме расходов данного министерства составляют 100 %.
В двух программах «Развитие физической культуры, спорта, туризма» (включает подпрограмм) и «Молодежь Красноярского края в XXI веке» (включает 3 подпрограммы) Министерство спорта, туризма и молодежной политики Красноярского края является ответственным исполнителем, то есть разрабатывает цели, задачи, мероприятия, показатели результативности. Однако 5 из 8 подпрограмм являются «ведомственными», то есть разрабатываются и финансируются только Министерством спорта, туризма и молодежной политики Красноярского края.
В формировании и финансировании оставшихся 3 подпрограмм принимает участие не только Министерство спорта, туризма и молодежной политики, но и Министерство строительства и архитектуры Красноярского края (подпрограмма «Обеспечение жильем молодых семей в Красноярском крае» программы «Молодежь Красноярского края в XXI веке» и подпрограмма «Развитие массовой физической культуры и спорта» программы «Развитие физической культуры, спорта, туризма»), а также Министерство образования и науки Красноярского края (подпрограмма «Патриотическое воспитание молодежи Красноярского края» программы «Молодежь Красноярского края в XXI веке»).
Кроме того, Министерство спорта, туризма и молодежной политики является соисполнителем других государственных программ, расходы на их реализацию включаются в бюджет данного министерства.
Это программы:
- «Развитие культуры»;
- «Развитие системы социальной поддержки населения»;
- «Развитие образования»;
- «Развитие инвестиционной, инновационной деятельности, малого и среднего предпринимательства на территории края».
Такое построение программного бюджета не повышает его прозрачность и открытость, так как возникает разрыв между бюджетом главного распорядителя бюджетных средств (органа государственной власти) и бюджетом государственной программы Такая ситуация характерна почти для всех главных распорядителей (ведомств) краевого бюджета Красноярского края, участвующих в реализации государственных программ.
Предлагаем следующий макет представления программного бюджета для граждан на основе:
- целевых статей расходов ведомственных программ;
- целевых статей расходов государственных программ;
Для Министерства спорта, туризма и молодежной политики Красноярского края на 2014 г. разработанный макет представлен в табл. 3.
Предлагаемый макет расходов программного бюджета Красноярского края для граждан (на примере Министерства спорта, туризма и молодежной политики Красноярского края наименование главных рас- наименование главных рас- ведом- дел, рас- тыс. руб.
Министерство спорта, края Государственная программа Красноярского Раздел «Развитие культукрая «Развитие культу- ры»
ры», в том числе: Государственная программа Подпрограмма «Подгорода Енисейска в готовка к 400-летию города Енисейска в Государственная программа Красноярского Раздел «Развитие системы края «Развитие системы социальной поддержки населения», в том числе: Государственная программа Подпрограмма «Доступная среда»
Государственная программа Красноярского Подпрограмма «РазРазвитие дошкольного, витие дошкольного, общего и дополниобразования детей»
тельного образования Государственная программа Красноярского Раздел «Молодежь Краскрая «Молодежь Красно- ноярского края в XXI веярского края в XXI веке», ке»
в том числе:
социальную практисоциальную практику»
риотическое воспиПатриотическое воспитатание молодежи Государственная программа Красноярского края «Развитие инвести- Раздел «Развитие инвестиционной, инновационной ционной, инновационной деятельности, малого и деятельности, малого и среднего предпринима- среднего предпринимательства на территории тельства на территории Подпрограмма «РазРазвитие субъектов малого витие субъектов маи среднего предпринималого и среднего предпринимателькрае»
ства в Красноярском Государственная программа Красноярского Раздел «Развитие физичекрая «Развитие физиче- ской культуры, спорта, туризма», в том числе:
Подпрограмма «Раз- Ведомственная целевая провитие внутреннего и грамма «Развитие внутрен- ВЦП въездного туризма» него и въездного туризма»
Подпрограмма «Раз- Ведомственная целевая про- ВЦП витие системы под- грамма «Развитие системы готовки спортивного подготовки спортивного Подпрограмма «Раз- Ведомственная целевая про- ВЦП витие спорта высших грамма «Развитие спорта витие массовой фиРазвитие массовой физичезической культуры и «Обеспечение реали- грамма «Обеспечение реализации государствен- зации государственной проной программы и граммы и прочие мероприяпрочие мероприятия» тия»
Программный бюджет представляет сумму расходов главного распорядителя по программам, позволяет построить систему целей, задач и мероприятий для достижения стратегических результатов социально-экономического развития публично-правового образования.
Выделим ведомственные и межведомственные программы, обеспечивая возможность установить ответственный орган государственной власти за реализацию мероприятий программы и ее подпрограмм.
Отдельно выделим внепрограммные расходы, поскольку не вся деятельность органа власти может быть охвачена программами, например, расходы на руководство и управление в сфере установленных функций органов государственной власти Красноярского края. Однако в рассматриваемом примере указанные расходы включены в подпрограмму «Обеспечение реализации государственной программы и прочие мероприятия».
Коды целевых статей в табл. 3 являются условными и используются для целей настоящего исследования в качестве примера (ГП00000 – код государственной программы, ВЦП0000 – код ведомственной программы).
Поясним некоторые моменты формирования предлагаемого макета программного бюджета для граждан на примере Министерства спорта, туризма и молодежной политики Красноярского края.
Во-первых, 20 государственных программ, принятых в Красноярском края представляют собой разделы (сферы) деятельности соответствующих органов государственной власти. Для повышения понимания содержания такой деятельности необходима информация о подпрограммах, которая рассредоточена по разделам действующей ведомственной структуры расходов бюджета. Многочисленное повторение наименований одних и тех же программ и подпрограмм в расходах бюджета не дает гражданам общего понимания, в каком количестве и видах программ (подпрограмм) принимает участие ведомство и какая общая сумма бюджетных средств предусмотрена на реализацию всех мероприятий программы (подпрограмм).
Во-вторых, целевые статьи поменяли местами с разделами (подразделами), что позволило представить программный бюджет как сумму расходов главных распорядителей бюджетных средств по программам.
Таким образом, предлагаемый макет программного бюджета для граждан разрабатывается с учетом и на основании потребностей отдельно взятой бюджетной системы субъекта РФ, отличается степенью детализации. Он связан с организационной структурой и функциями главных распорядителей бюджетных средств в системе государственных финансов и обеспечивает систематизацию информации о состоянии бюджетных целевых программ.
Для практической реализации проектных предложений необходимо внести изменения в Постановления Правительства Красноярского края «Об утверждении Порядка разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ» от 30.11. 2010 г. №602-п и «Об утверждении Порядка принятия решений о разработке государственных программ Красноярского края, их формировании и реализации» от 01.08.2013 N 374-п и закрепить предлагаемый подход формирования программных расходов бюджета Красноярского края.
Изменение федерального бюджетного законодательство не требуется.
Системность подхода заключается в необходимости соблюдения принципа ответственности за каждую цель, а значит и за каждую государственную программу, что повышает вероятность достижения поставленных целей и задач. Формирование программного бюджета обеспечивает прозрачность и открытость бюджетного процесса, что способствует эффективной деятельности органов государственной власти для достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации и ее субъектов.
«