9109

УДК [528.91:681.3]:352/354-1

ГЕОИНФОРМАЦИОННЫЕ

ТЕХНОЛОГИИ В УПРАВЛЕНИИ

МУНИЦИПАЛИТЕТАМИ

А.И. Климов

Институт проблем управления им. В.А. Трапезникова РАН

Россия, 117997, Москва, Профсоюзная ул., 65

E-mail: [email protected] Ш.И. Сюняев Институт проблем управления им. В.А. Трапезникова РАН Россия, 117997, Москва, Профсоюзная ул., 65 E-mail: [email protected] Ключевые слова: геоинформационные технологии, органы местного самоуправления, дистанционное зондирование земли, система поддержки принятия решения Аннотация: Рассмотрены принципы построения и подходы к созданию и внедрению геоинформационной системы, как основной информационной составляющей автоматизированной системы поддержки принятия решения должностными лицами органов местного самоуправления сельского поселения.

1. Введение Государственная Программа Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)» (далее Программа) при инновационном сценарии социальноэкономического развития РФ, определенным Концепцией [1], прогнозирует к 2020 году более чем 2-кратный рост объема рынка информационных технологий. Для реализации Программы определены приоритеты государственной политики направленные на решение следующих задач:

повышение эффективности государственного управления и местного самоуправления;

взаимодействие гражданского общества и бизнеса с органами государственной власти;

развитие специальных информационных и информационно-технологических систем обеспечения деятельности органов государственной власти [2].

Надо отметить, что на уровне местного самоуправления работы по реализации Программы ведутся и видны результаты этой работы. Так, например, в администрациях сельских поселений осуществляется взаимодействие с районными, региональными и федеральными органами управления посредством электронного документооборота, через порталы государственных услуг сети Интернет, в частности по земельноимущественным вопросам. При этом, исследования по созданию и внедрению информационно аналитических систем направлены на федеральный уровень, уровень регионов и муниципальных районов, а вот уровень сельских поселений остается практически в стороне.

XII ВСЕРОССИЙСКОЕ СОВЕЩАНИЕ ПО ПРОБЛЕМАМ УПРАВЛЕНИЯ

ВСПУ- Москва 16-19 июня 2014 г.

Однако сельские поселения являются наиболее социально ориентированными и решают большой объем задач по непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения на местном уровне, и решаются эти задачи практически без использования информационных технологий. Это значительно снижает эффективность работы органов местного самоуправления, что в конечном итоге сказывается на ухудшении качества жизни населения.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3] сельское поселение определяется как один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления (ОМСУ). Сельское поселение является сложной организацией с иерархической системой управления.

В докладе рассматривается механизм решения ряда управленческих задач с использованием информационных ресурсов, основанных на геоинформационных (ГИС) технологиях, на уровне местного самоуправления, в частности на уровне сельского поселения. Определяется необходимость проведения научных исследований по созданию автоматизированной информационной системы поддержки принятия решения (АСППР) для органов управления сельского поселения. Предлагается технология создания и внедрения ГИС ОМСУ сельского поселения, как основной информационной составляющей АСППР.

2. Проблемы управления при решении вопросов местного значения должностными лицами администрации сельского поселения Структуру органов местного самоуправления сельского поселения составляют:

Совет депутатов сельского поселения;

Глава сельского поселения;

администрация сельского поселения.

Глава сельского поселения, как правило, возглавляет администрацию и Совет депутатов сельского поселения, он руководит работой по осуществлению администрацией полномочий по решению вопросов местного значения.

Из большого перечня вопросов местного значения, определенных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3], хотелось бы остановиться на следующих:

утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки;

утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории;

выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами);

разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения;

утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений;

резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление муниципального зеXII ВСЕРОССИЙСКОЕ СОВЕЩАНИЕ ПО ПРОБЛЕМАМ УПРАВЛЕНИЯ ВСПУ- Москва 16-19 июня 2014 г.

';

мельного контроля за использованием земель поселения.

Очевидно, что весь объем работ по решению этих вопросов косвенно или напрямую зависит от качественного геоинформационного обеспечения органов местного самоуправления поселения.

Реалии сегодняшнего дня обстоят таким образом, что на уровне сельских поселений практически нет актуальной, достоверной картографической основы и не выработан механизм обеспечения этой информацией должностных лиц ОМСУ сельского поселения. А это влечет за собой большие трудности при соблюдении требований, определенных руководящими документами в области управления территориями и земельноимущественным комплексом. Так, например, при разработке документов территориального планирования (для сельского поселения Генеральный план) не выполняются требования, определенные пунктом 6 статьи 15 Федерального закона о государственном кадастре недвижимости, в части касающейся постановки на государственный кадастровый учет границ населенных пунктов, территориальных зон и зон с особыми условиями использования территории [4].

Кроме того, из-за отсутствия картографической основы в цифровом виде делает весьма затруднительным выполнение Приказа Минрегионразвития №19 от 30.01.12 г.

[5], в части касающейся требований к описанию и отображению на картах, входящих в состав документов территориального планирования, объектов федерального, регионального, местного значения в соответствии с частью 13 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации [6]. Невыполнение этих требований не позволяет в полной мере обеспечить единую структуризацию и унификацию информации об объектах территориального планирования. Следовательно, не обеспечивается информационное взаимодействие государственных и муниципальных информационных систем, содержащих информацию о состоянии, ограничениях использования и развития территории и интеграции этой информации в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования (ФГИСТП).

Таким образом, отсутствие качественной, достоверной, актуальной картографической основы в цифровом виде, как основы информационной системы, не позволяет в полной мере обеспечить информационную поддержку принятия управленческих решений по планированию развития территорий сельского поселения, эффективному и рациональному использованию земельных ресурсов.

Следующим немаловажным аспектом деятельности должностных лиц ОМСУ сельского поселения является наполнение доходной части своего бюджета. Как известно бюджет сельского поселения пополняется в основном от налоговых поступлений. Основной частью этих поступлений в сельском поселении является налог на землю, а величина налоговых поступлений в бюджет поселения зависит от уровня собираемости земельного налога.

Алгоритм исчисления земельного налога представлен на рис. 1 [7].

Рис. 1. Алгоритм исчисления земельного налога.

XII ВСЕРОССИЙСКОЕ СОВЕЩАНИЕ ПО ПРОБЛЕМАМ УПРАВЛЕНИЯ

Уровень собираемости земельного налога тесно связан с обеспеченностью кадастровой информацией по объектам недвижимости сельского поселения. На сегодняшний день кадастровый учет земельных участков в сельском поселении имеет ряд недостатков, сильно влияющих на величину недополученного земельного налога. К этим недостаткам можно отнести [8]:

фактически находящаяся во владении территория не соответствует площади земельного участка, зарегистрированного в кадастровом органе;

отсутствие сведений, необходимых для исчисления земельного налога, в том числе кадастровой стоимости земельного участка, вида разрешенного использования, сведений о правах и правообладателях;

несоответствие вида разрешенного использования земельного участка фактическому использованию;

неверные либо неполные сведения о правообладателях;

отсутствие субъекта права.

Таким образом, имеющийся перечень недостатков в кадастровом описании объектов недвижимости приводит в конечном итоге к недобору денежных средств в бюджет сельского поселения. Из опыта сотрудничества авторов с должностными лицами администрации муниципального образования сельское поселение Ядроминское, Истринского муниципального района Московской области известно, что недобор денежных средств, поступающих от земельного налога в бюджет поселения, составляет порядка 60-70%. Очевидно, что должностные лица ОМСУ заинтересованы в ликвидации недостатков кадастрового учета и готовы сотрудничать и оказывать поддержку в проведении исследований по анализу качества реальных кадастровых данных и каково их влияние на собираемость земельного налога в сельском поселении.

Из всего перечня вопросов, решаемых на местном уровне по обеспечению жизнедеятельности населения, мы затронули только вопросы территориального планирования и вопросы собираемости налогов. Определили трудности, с которыми сталкиваются должностные лица органов местного самоуправления при решении этих вопросов.

3. Применение геоинформационных технологий в управлении Органы местного самоуправления сельского поселения будем рассматривать как организационную систему. В [9] приводится определение понятия организационная система как объединение людей, совместно реализующих некоторую программу или цель и действующих на основе определенных процедур и правил.

Механизм управления [10] организационной системой – это совокупности процедур принятия управленческих решений в организации. Для обеспечения эффективного функционирования механизма управления организационной системой необходима полная и достоверная информация и наличие информационной системы, обеспечивающей поддержку принятия управленческих решений на основе автоматизации процессов, процедур и других способов осуществления деятельности организации. Назовем ее автоматизированной системой поддержки принятия решений (АСППР).

Одной из важных составляющих АСППР является геоинформационная система.

Создание и адаптацию ГИС к условиям деятельности ОМСУ сельского поселения разделим на следующие этапы:

1) Создание актуальной и достоверной цифровой картографической основы.

XII ВСЕРОССИЙСКОЕ СОВЕЩАНИЕ ПО ПРОБЛЕМАМ УПРАВЛЕНИЯ

2) Создание и наполнение базы данных по объектам недвижимости сельского поселения с анализом качественных и количественных характеристик кадастровой информации.

3) Перевод графической части документов генерального плана сельского поселения в цифровой вид в соответствии с требованиями [5].

4) Приведение в соответствие с актуальной цифровой картографической основой (ЦКО) документов генерального плана сельского поселения.

5) Установка, отладка и внедрение в процесс жизнедеятельности должностных лиц ОМСУ сельского поселения геоинформационной системы.

6) Обучение должностных лиц ОМСУ сельского поселения работе с новыми программными продуктами и обеспечение бесперебойной работы аппаратных средств и программного обеспечения.

При создании и адаптации ГИС для ОМСУ сельского поселения необходимо соблюдать следующие принципы:

минимальная стоимость программных продуктов и работ по наполнению информацией ГИС;

максимальная простота при работе пользователей в ГИС;

гибкость программного обеспечения и интеграция с информационными системами органов управления более высокого уровня.

Остановимся на этих принципах подробнее. Снижение стоимости работ по созданию программных продуктов основано на использовании уже имеющейся полнофункциональной ГИС и ее адаптации под конкретные задачи ОМСУ сельского поселения.

Также целесообразно использовать на уровне сельского поселения бесплатную СУБД, например продукт Microsoft SQL Server. Использовать подход – от простого к сложному. Создать простые процедуры по решению первостепенных задач с последующим наращиванием возможностей системы по мере развития интереса должностных лиц к результатам работы системы.

Снижение стоимости работ по созданию ЦКО возможно следующим путем. На первом этапе создать электронную карту, включающую слои разной точности отображения картографической информации. Так, например, в деятельности сельского поселения по обработке кадастровой информации предпочтительней ЦКО масштаба 1:2000, но создавать на всю территорию поселения ЦКО такого масштаба не целесообразно и дорого. Как правило, на территории сельского поселения застроенная часть составляет менее 50% даже в густонаселенной местности, а остальная часть – это межселенные территории, преимущественно занятые полями и лесными массивами. Предлагается создавать ЦКО таким образом, что на застроенную территорию наносить картографические объекты карты с точностью масштаба 1:2000, а межселенную территорию отображать с точностью масштаба 1:10000 в условных знаках масштаба 1:2000. При этом полевые и камеральные работы выполнять по технологии создания планов этих масштабов. Создание карты по такой методике требует дальнейших исследований.

Следующим путем снижения стоимости ЦКО является метод дистанционного зондирования земли (ДЗЗ). Исходя из ранее проведенных исследований и опыта выполнения аналогичных работ, наиболее целесообразным является метод ДЗЗ с использованием беспилотного летательного аппарата (БПЛА).

Применение БПЛА для целей картографирования набирает все большую популярность. При сравнимом качестве получения данных для создания ЦКО, является менее затратным по сравнению с космическими методами, аэрофотосъемкой с пилотируемого воздушного судна и тем более с наземными методами. Кроме того, при использовании в навигационном оборудовании БПЛА приемника GPS геодезической точности, значительно сокращается объем полевых работ по планово-высотной подготовке аэроснимXII ВСЕРОССИЙСКОЕ СОВЕЩАНИЕ ПО ПРОБЛЕМАМ УПРАВЛЕНИЯ ков в сравнении с тем, если бы использовался в навигационном оборудовании БПЛА приемник GPS навигационной точности. У авторов имеется опыт выполнения практических работ по созданию ЦКО территории сельского поселения Ядроминское, Истринского муниципального района Московской области с применением БПЛА GeoScanПеред исполнителем работ по созданию ЦКО заказчиком было выдвинуто условие минимизации стоимости и снято ограничение по времени. На сегодняшний день продолжается этап камеральных работ по созданию ЦКО населенных пунктов поселения.

На этапе полевых работ была выполнена аэрофотосъемка территории площадью около 160 кв. км и было затрачено 35 календарных дней одним комплектом БПЛА, бригадой в составе двух инженеров и одной единицы техники (легковой автомобиль). Очевидно, что затраты сводились лишь к содержанию техники и жизнедеятельности членов бригады. Надо отметить, что условие минимизации стоимости создания ЦКО на этапе полевых работ успешно выполнено.

Таким образом, самый дорогостоящий процесс создания ЦКО – полевые работы, удалось минимизировать по стоимости за счет применения метода ДЗЗ с использованием БПЛА.

Следующий принцип – максимальная простота работы пользователя в ГИС. Необходимо разработать максимально дружественный интерфейс с целью минимизации времени, сил и средств на обучение и освоение основных операций и процедур при работе в ГИС. На первом этапе создавать локальную сеть между пользователями в структурных подразделениях администрации ОМСУ с перспективой перестройки на систему «клиент-сервер» с применением веб-технологий обмена информацией.

И наконец, гибкость программного обеспечения ГИС обусловлена необходимостью адаптации под работу порталов государственных услуг, информационных систем федерального и регионального уровней. Таких как геопортал инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации, ФГИСТП, геопорталы космических снимков и др.

Таким образом, мы определили принципы и подходы к созданию и внедрению ГИС, как основной составляющей АСППР на уровне ОМСУ сельского поселения.

Решение вопросов обеспечения жизнедеятельности населения на местном уровне лежит на ОМСУ сельского поселения. Эффективность принятия управленческих решений должностными лицами ОМСУ во многом зависит от наличия полной, своевременной и достоверной информации об объекте управления. На этом основании можно сделать вывод о возможности и целесообразности проведения научных исследований по данной тематике.

1. Концепция Долгосрочного социально-экономического развития Российской федерации на период до 2020 года. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.

http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n= 2. Распоряжение Правительства РФ от 20.10.2010 № 1815-р (ред. от 26.12.2013) «О государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)».

http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=

XII ВСЕРОССИЙСКОЕ СОВЕЩАНИЕ ПО ПРОБЛЕМАМ УПРАВЛЕНИЯ

3. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 30.01.2014).

http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n= 4. Федеральный закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «О государственном кадастре недвижимости» (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2014).

http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n= 5. Приказ Минрегиона РФ от 30.01.2012 № 19 «Об утверждении требований к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 17.02.2012 N 23238). http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n= 6. "Градостроительный кодекс Российской Федерации" от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 28.12.2013).

http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=148422.

7. Карпик А.П., Колмогоров В.Г., Рычков А.В. Разработка критериев оценки качества кадастровых данных // Известия высших учебных заведений. Геодезия и аэрофотосъемка. 2013. № 4/С. С. 133-136.

8. Карпик А.П., Новоселов Ю.А., Рычков А.В. Разработка методики качественной и количественной оценки кадастровой информации // Известия высших учебных заведений. Геодезия и аэрофотосъемка. 2013. №4/С. С. 137-142.

9. Новиков Д.А. Теория управления организационными системами. Издание 3-е исправленное и дополненное. М.: ФИЗМАТЛИТ, 2013. 604 с.

10. Воронин А.А., Губко М.В., Мишин С.П., Новиков Д.А. Математические модели организаций. М.:

ЛЕНАНД, 2008. 360 с.

XII ВСЕРОССИЙСКОЕ СОВЕЩАНИЕ ПО ПРОБЛЕМАМ УПРАВЛЕНИЯ