«Редакционная коллегия: А.Г. Федотов, Е.В. Новикова, А.В. Розенцвайг, М.А. Субботин Участники монографии выражают признательность за поддержку в издании этой книги юридическому факультету Университета МакГилл (Монреаль, ...»

ФОНД ЛИБЕРАЛЬНАЯ МИССИЯ

Руководитель исследовательского проекта

«Верховенство права как определяющий фактор

экономического развития»

Е.В. Новикова

Редакционная коллегия:

А.Г. Федотов, Е.В. Новикова,

А.В. Розенцвайг, М.А. Субботин

Участники монографии выражают признательность за поддержку в издании этой книги юридическому факультету

Университета МакГилл (Монреаль, Канада), с 1996 года осуществляющему научное сотрудничество в сфере правовых реформ в России, и Фонду «Либеральная миссия».

ВЕРХОВЕНСТВО ПРАВА

КАК

ФАКТОР ЭКОНОМИКИ

Международная коллективная монография УДК 338(470+571):34.03 ББК 65.9(2Рос)+67.021 В36

ФОНД ЛИБЕРАЛЬНАЯ МИССИЯ

В36 Верховенство права как фактор экономики / международная коллективная монография ; под редакцией Е.В. Новиковой, А.Г. Федотова, А.В. Розенцвайга, М.А. Субботина. — Москва : Мысль, 2013. — 673 с.

ISBN 978-5-244-01159- Настоящая книга продолжает цикл исследований, начатый коллективной монографией «Верховенство права и проблемы его обеспечения в правоприменительной практике» (2009). Авторы исследуют феномен верховенства права и его принципиальное значение для оздоровления общества и успешного экономического развития. По мнению авторов, в России принципы верховенства права не реализованы и отсутствие прогресса в этом направлении, как ничто другое, способствует деградации экономических, правовых и общественных институтов: рынок деформируется системой извлечения «административной ренты», стремительно растет коррупция, деловая активность гаснет и т.д. Вывод авторов: дальнейшее успешное экономическое развитие России возможно только в условиях реализации принципов верховенства права.

Для широкого круга юристов, экономистов, политиков и специалистов в области законотворчества, правоприменения, теории права и экономики.

УДК 338(470+571):34. 65.9(2Рос)+67. ISBN 978-5-244-01159-3 © Коллектив авторов,

СОДЕРЖАНИЕ

Предисловие (Ясин Е.Г., Новикова Е.В.).............. Раздел I

ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ

Глава 1. «Компенсационный налог» и проблемы защиты прав собственности (Явлинский Г.А.).......... Глава 2. Запрос элит на верховенство права (Григорьев Л.М.)... Глава 3. Эффекты иЗдержек правоустановления и правоприменения (Шаститко А.Е.).......... Глава 4. Издержки незащищенности бизнеса в России (Субботин М.А.)................ Глава 5. Отнять или создать? Стимулы к применению насилия в экономике и факторы, способные его ограничить (Яковлев А.А.)..................... Глава 6. Модель поиска оптимальных санкций за преступления в условиях коррупции (Курдин А.А.).......... Приложение А. Круглый стол «Верховенство права как определяющий фактор экономики» (стенограмма) (Москва, ИНСОР, 31.01.2012)............... Е.В. Новикова. Определение предмета и направлений дискуссии в сложившейся правовой реальности: правовое государство — цель и вектор развития...................... В.И. Радченко. Уголовное законодательство и практика его применения как серьезный тормоз на пути развития национальной экономики..................... Л.М. Григорьев. «Эффект трамвая» — переходим ли мы к нормальной работе бизнеса? Перераспределяем или создаем новое: роль элит.................... А.Г. Федотов. Решение задачи создания цивилизованного правопорядка и обеспечения права собственности как основная проблема экономики........................ Ю.А. Тихомиров. О нарастании отчуждения граждан и целых слоев общества от права и от публичных институтов......... А.Е. Шаститко. О роли стандартов доказательства фактов нарушений установленных правил и предпосылках принятия закона о законах.......................... Е.Н. Салыгин. О значении неформальных правил, образующих неформальную практику, как обеспечительных механизмах..... А.А. Яковлев. Выбор: зарабатывать или взять дубину, как научная дилемма........................ Е.Г. Ясин. Принципиальный вопрос — «переход к безличным отношениям»: введение и выстраивание легальных отношений и институтов путем диалога бизнеса и власти............. Т.Г. Морщакова. Соотношение и взаимодействие верховенства права, государства, бизнеса, личности с целью выработки стратегии, позволяющей обществу развиваться................ 6 С И.А. Новиков. Состояние правоприменения как результат пробелов юридического образования, отсутствия института независимых расследований и экспертиз, роль СМИ......... В.И. Лафитский. Обеспечение экономического развития М.А. Субботин. Правовые «антистимулы»

А.Г.Федотов. Право как основной регулятор конфликтных ситуаций взамен силы, основанной на произволе и разовых договоренностей с властью.........

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОПОНИМАНИЯ

И ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ

Глава 7. Верховенство права как вызов времени Глава 8. Верховенство права: проблемы понимания Глава 9. Правовое государство и эволюция Глава 10. Системный анализ правового нигилизма в России Глава 11. Верховенство права:

Приложение В. Стенограмма круглого стола «Воздействие уголовной политики на экономику»

ПРОБЛЕМЫ УГОЛОВНОЙ ПОЛИТИКИ

В СФЕРЕ ЭКОНОМИКИ

Глава 12. Уголовно-правовая политика Глава 13. Уголовная политология ( Жалинский А.Э. )...... Глава 14. Проблемы верховенства права в сфере уголовного Глава 15. Проблема излишней криминализации Глава 16. Уголовное преследование и регулирование бизнеса:

прекращение российской исключительности и культивирование верховенства права Приложение С. Социально-экономические последствия уголовной политики государства в отношении бизнеса (доклад Центра правовых и экономических исследований).... Приложение D. Стенограмма симпозиума «Уголовная политика и бизнес» (Москва, НИУ ВШЭ, 08.12.2011).........

ПРАВОВЫЕ СТАНДАРТЫ

И ПУБЛИЧНЫЕ ФОРМЫ КОНТРОЛЯ

Глава 17. О значении и источниках стандартов правосудия Глава 18. Принцип верховенства права и правовые стандарты осуществления правосудия: проблемы их реализации Глава 19. Преюдиция в системе обеспечения верховенства права Глава 20. О специальных комиссиях, независимых прокурорах и иммунитете свидетеля (Новиков И.А.)........ Глава 21. Возвращение суда (Никитинский Л.В.)........ Приложение E. Рекомендации Киевской конференции по вопросам независимости судебной власти в странах Восточной Европы, Южного Кавказа Приложение F. Стандарты судебной деятельности (в аспекте управления в судебной системе) (комментарий к рекомендациям Киевской конференции) (Морщакова Т.Г.)......... Приложение G. Стенограмма рабочей группы Центра правовых и экономических исследований «Независимые комиссии, независимые прокуроры»

(Москва, Baker & McKenzie, 21.02.2012)............ Приложение Н. Отчет Комиссии Фитцджеральда, Австралия, Квинсленд, 1989 (дайджест, подготовка Заключение (Морщакова Т.Г.).................. Эта книга посвящается светлой памяти нашего дорогого коллеги и друга, выдающегося советского и российского юриста Альфреда Эрнестовича Жалинского

ПРЕДИСЛОВИЕ

Название этой коллективной монографии «Верховенство права — определяющий фактор современного развития экономики в России», возможно, кому-то покажется спорным. Однако выбор темы книги обусловлен не столько исследовательскими интересами ее авторов, сколько сегодняшними реальными потребностями страны. Совершив за последние двадцать лет несколько социальных поворотов, ключевым среди которых был переход от централизованного планирования к рынку, общество стало осознавать, что провозглашенные формально право собственности, свобода экономической деятельности, рыночные отношения работают «не так»

или не работают вовсе. Специалистам стало понятно, что причины этого лежат не в экономике или главным образом не в экономике.

Мы наталкиваемся на внешние (неэкономические) ограничения политического и правового порядка. Обращение к опыту стран, демонстрирующих поступательную социальную и экономическую динамику, дает основания утверждать, что основным атрибутом существующего в таких странах правопорядка является верховенство права. Как правило, этот феномен рассматривается в юридической плоскости как тип правового поля, предполагающий равное право для всех, подчинение власти праву, защиту личности, ее достоинства, абсолютный характер права собственности, его универсальная и эффективная защита, обеспечиваемые независимым правосудием, реализация юридических прав и обязанностей в объемах и способами, поддерживающими социальный мир, права и свободы человека и гражданина1. Наличие этого мегаинститута или его отсутствие позволяют объяснить многое как в основаниях экономических отношений, так и в структуре тех или иных изменений (или неизменений) социального порядка.

Необходимо разъяснить содержание и историческую важность названной категории. Первые государства, возникшие в Месопотамии и занимавшиеся орошаемым земледелием, нуждались в гарантиях тяжелого труда крестьян. Поэтому эти государства были построены по модели жесткой иерархии господства-подчинения, которую условно можно назвать первой моделью социального устройства. В последующей истории такая модель преобладала Подробнее о понимании верховенства права см. главу 8 настоящего издания.

по всей земле и во все времена. Альтернатива ей (вторая модель) возникла в древних Афинах. Здесь экономика больше опиралась на торговлю и мореплавание, Древняя Греция с ростом населения испытывала недостаток зерна и получала его в обмен на вино и оливки за морем. При этом в основе торговли лежала сделка равных сторон, равенство которых обеспечивалось признаваемыми правами собственности1. Поэтому неслучайно, что в странах античного мира, Греции и Риме, получили свое развитие система правовых процедур и демократия.

В дальнейшем в Европе, где стали интенсивно развиваться рыночно-капиталистические отношения, города, вторая модель возобладала и обеспечила преимущества этой культуры над другими мировыми культурами, приобретая все более универсальный характер.

В России же с XIII века, со времен ордынского завоевания, сложилась модель государства, подобная восточным деспотиям:

оно управлялось как вотчина, принадлежавшая государю как собственнику. Впоследствии произошло закрепощение крестьянства. Такой режим с некоторыми модификациями сохранился до 1861 года, когда после поражения в Крымской войне начался медленный переход от первой ко второй модели. Процесс был остановлен Октябрьской революцией: большевики в конечном итоге ликвидировали рынок и под самыми «прогрессивными»

марксистскими лозунгами восстановили феодально-бюрократическую иерархию, то есть вернулись к первой модели социальной организации, которая давно продемонстрировала свою несостоятельность. Это сделало неизбежными болезненные рыночные реформы, которые дали определенный эффект, но в 2003— 2004 годы их продвижение, по сути, остановилось. В моду вошли «вертикаль власти» и усиленный контроль над общественной активностью и крупной собственностью. Такие колебания социокультурного развития России, в связи с которыми стоит вспомнить контрреформы Александра III и органическую приверженность к реакции Николая II, следует принимать во внимание при оценке нынешнего периода развития событий в России.

Верховенству права у нас, видимо, предстоит непростая судьба, Конечно, в нынешнем понимании, поскольку юридический институт права собственности, отличного от владения и с ним не совпадающего, возник только в поздний период Древнего Рима, а «права собственности» как категория экономической теории — уже в ХX веке.

но нужно учесть, что его укоренение в нашей стране сегодня приобрело первостепенную важность.

Рассмотрение российской социальной динамики в ракурсе названного мегаинститута позволяет понять известные трудности трансплантации институтов, многократно оправдавшей себя в других странах. Противники изменения существующих социально-экономических отношений ссылаются на безрезультатность перенесения в Россию различных институтов, длительное время эффективно работающих в других странах, обосновывая «особый путь» страны, включая модель «управляемой демократии»1. Однако сегодня проблема не в том, что российская почва непригодна для конкурентно-рыночных и демократических институтов, а в том, что эти институты просто не могут прижиться и работать в отсутствие верховенства права. И это — очевидная зависимость, которую не видят только те, кто не хочет видеть. В отсутствие верховенства права большинство институтов, присущих современным развитым обществам (которые юристы обычно именуют развитыми правопорядками), не просто не приживаются или не работают, а превращаются в свою противоположность (так называемые антиинституты): рынок деформируется системой извлечения административной ренты; деловая активность гаснет или заменяется поиском бизнеса, ориентированного на получение ренты;

конкуренция вытесняется монополизмом; абсолютное право собственности превращается в условное, зависимое от власти держание; универсальная защита права собственности каждого заменяется избирательной защитой собственности властной элиты Нередко для обоснования «ненужности» или «необоснованности» изменения существующих социально-экономических реалий делаются ссылки на различные авторитетные исследования, например на книгу Д. Норта и его коллег (см.:

Норт Д., Уоллис Дж., Вайнгаст Б. Насилие и социальные порядки. Концептуальные рамки для интерпретации письменной истории человечества. М., 2011), в которой высказано мнение о том, что так называемые социальные порядки ограниченного доступа (которые в традиционной терминологии можно называть автократиями) используют в качестве основной экономической модели получение властными элитами и иными организациями, обладающими потенциалом насилия, ренты — в качестве платы за неприменение насилия, что, по мнению авторов указанной книги, является в конкретных условиях приемлемой платой, обеспечивающей социальное равновесие и ненасилие. Авторы тем самым дают понять, что имеются социальные порядки, недостаточно зрелые для порядка открытого доступа, более совершенного, в котором верховенство права является необходимым компонентом. Для незрелых порядков, с пока ограниченным доступом, приемлемы и частичные улучшения правопорядка, подводящие шаг за шагом к открытому доступу.

различных уровней и тех, кто состоит в постоянном или временном (на коррупционной основе) союзе с нею; уголовно-правовые запреты, вместо защиты общесоциальных ценностей, искусственно используются в качестве инструмента для квазилегального передела собственности.

Наличие или отсутствие верховенства права задает «полюса»

и базовые параметры институционального поля, которые предопределяют существенные характеристики всех институтов данного социального порядка. Наша история за последние двадцать лет весьма наглядно иллюстрирует это абстрактное суждение.

В 140-миллионной стране с пока еще достаточно качественным человеческим капиталом, в условиях провозглашенной (но не реализованной) экономической и политической конкуренции основные доходы бюджета (и экономики в целом) извлекаются, главным образом, за счет продажи энергоносителей. Попытки развития экономики до сих пор осуществляются исключительно путем многочисленных и малорезультативных вариантов «модернизации сверху» в форме различных государственных программ при обширной социальной апатии и эмиграции активных профессионалов и молодежи, с одновременным «отбиванием рук» тем, кто пытается предпринимать действительно значимые экономические шаги вне патронажа государства.

Почему это происходит? Идея верховенства права дает ответы на эти вопросы. Она реализована социальной практикой стран, для которых высокий экономический уровень и эффективность общественных механизмов не существуют помимо феномена верховенства права просто потому, что не достигаются в ином правопорядке (во всяком случае, такие примеры нам не известны).

Верховенство права — это не только (и, с позиций экономической теории, даже не столько) абстрактный «правовой идеал».

Это необходимое условие и инструмент, позволяющие обществу динамично развиваться, адаптироваться к вызовам изменяющейся социальной реальности, достигать серьезных экономических целей без значительных социальных потрясений и рисков свалиться в неизбежно стагнирующие «особые типы демократии», которые в действительности являют собой авторитаризм той или иной степени жесткости, прикрывающий под лозунгом «концентрации сил и централизованного управления» экономическую неэффективность и социальную недееспособность.

Верховенство права предполагает формальное равноправие субъектов экономической деятельности, степень зависимости которых от государства (власти) заранее определена и ограничена.

Такое положение позволяет реагировать на изменения в экономической среде гибко, своевременно и многовариантно, не ожидая, пока государство «примет программу», правильность и осуществимость которой еще должна быть подтверждена социальной практикой. При «массовых реформах снизу» и нормальной работе рынков, введенных в рамки права (как режиме экономической активности в условиях верховенства права) такая гибкая настройка происходит через механизмы конкуренции и прибыли.

Главный предмет научного интереса авторов книги внешне выглядит как особый способ взаимодействия государства и права. На более глубоком уровне он связан с проблемой соотношения власти и народа, без которого (даже если отвлечься от провозглашенной на уровне декларации идеи о народе как носителе власти) еще ни одна власть не сумела сама по себе создать современную экономику и комфортное социальное пространство, способное в течение продолжительного периода времени воспроизводить высококачественный человеческий капитал.

Если власть действительно желает строить такое общество, то это возможно лишь при том условии, что вместе с властью это общество строит население или его широкий актив, поскольку требуется максимально задействовать его профессиональный, интеллектуальный, деловой, демографический и прочий потенциал.

Однако этого не случится без того, чтобы «население» не было бы поднято до уровня граждан, не в смысле государственных рабов, постоянно готовых к исполнению долга, предъявляемого властями, как это у нас исторически сложилось, а в смысле людей, готовых отстаивать свои права и уважать права других, считающих себя вместе с другими гражданами хозяевами страны, ежедневно делающими свое дело и тем самым строящими страну. В том числе и в своем, частном интересе, потому, что они и их дети намерены жить именно здесь, и жить все лучше и лучше. Но такое состояние, когда граждане строят эффективную экономику и социально ориентированный общественный порядок без приказа и непосредственного руководства со стороны власти, возможно только при реализации принципа верховенства права, ибо без гарантий личной безопасности и защиты собственности это не происходит.

Напротив, взамен построения современной России мы, к сожалению, получаем эмиграцию и все усиливающееся бегство капиталов. Социологические опросы не оставляют иллюзий касательно причин этих явлений. В основной массе это происходит из-за боязни за свою свободу, безопасность и имущество, то есть из-за боязни собственного государства — как действующего, так и бездействующего. И государство (прежде всего в лице своих «силовых» структур и судов) очень многое делает и не делает (причем что из этого хуже, неизвестно) для того, чтобы эта боязнь продолжала существовать.

В кругах специалистов успех экономических реформ связывается с наличием «треугольника доверия», предполагающего взаимное доверие между обществом, властью и бизнесом. Но в России, прежде чем говорить о доверии, сначала нужно добиться того, чтобы бизнес и общество перестали бояться власти. До тех пор, пока граждане не перестанут бояться государства, мы не выйдем из того социального и экономического тупика, в котором страна оказалась сегодня.

Без установления верховенства права с его действительным, а не декларированным равноправием, политической и экономической конкуренцией создание в России предпосылок для достижения признаваемого всеми общественного договора едва ли возможно. Между тем отсутствие последнего является очевидным препятствием не просто для развития страны, но даже и для обсуждения путей и моделей, посредством которых это развитие может быть осуществлено. Мы постоянно наблюдаем, что даже благонамеренные и «аналитически проработанные» веления власти «двигаться вперед» натыкаются на такое непреодолимое препятствие, как отсутствие социального консенсуса касательно признаваемых обществом форм и направлений политического, экономического и социального развития. Власть, пытаясь изыскать дополнительные возможности для экономического роста, но при этом не допуская движение в сторону обеспечения верховенства права, демонстрирует безрезультатность этих усилий. В сложившейся ситуации вовлечение основой части населения в активную экономическую деятельность невозможно, равно как и невозможно преодоление существующей планки экономического, технологического и социального развития. Несмотря на заведомую обреченность попыток экономических и социальных преобразований без вовлечения в их проведение юридически и экономически самостоятельного населения, власть тем не менее продолжает действовать именно таким образом. Это вполне объяснимо: допуская или не допуская функционирование социального порядка в режиме верховенства права, власть не столько решает проблему предоставления или непредоставления «юридических» прав и свобод, сколько делает выбор между развитием страны за счет экономической и социальной активности населения, что в условиях политической и экономической конкуренции породило бы для властной элиты риск утраты власти и собственности, и ситуацией, когда отсутствие верховенства права служит сохранению несменяемости власти и продолжению получения административно-политических рент, что неизбежно ведет к стагнации экономики. Неудивительно, что власть делает выбор в пользу последнего1.

Один из основных вопросов современной России состоит в том, существуют ли внутри сегодняшней российской элиты силы, заинтересованные в становлении нормального правопорядка и способные двигаться в этом направлении. Исторический опыт свидетельствует, что движение в сторону верховенства права, как правило, начиналось силами экономически самостоятельной (самодостаточной) части элиты. Однако в России сложилась особая ситуация. Воплощение в реальность искомого принципа означало бы для властной элиты утрату колоссальных рент. Элита же экономическая (помимо того, что она в значительной части совпадает с властной), а также крупный и частью средний бизнес в связи со своим происхождением и условиями существования настолько зависимы от власти, что всякое движение в сторону верховенства права (и, в понимании власти, — в сторону, противоположную от нее) создает для власти очень высокие риски утраты свободы и собственности. В результате наша экономическая «элита», как правило, действует (вернее — бездействует) таким образом, что выглядит как «компрадорский капитал наизнанку»2.

Проблема становления верховенства права не может пониматься как примитивное перетягивание каната между властью и «не-властью». Она значительно сложнее и объемнее. Властная Согласно Докладу «Rule of Law Index» за 2012 год, Россия по международному индексу Верховенства Права на «почетном» месте (после Белоруссии и выше Никарагуа). По открытости правительства — между Буркина Фасо и Сенегалом. По коррупции — между Кот-д’Ивуаром и Мадагаскаром. По уголовной юстиции — на строчку ниже Камбоджи, Казахстан — на 23 позиции выше (http://worldjusticeproject.org/sites/default/files/wjproli2012-web.pdf).

В подавляющем большинстве случаев бизнес поддерживает любые действия власти, отказываясь открыто противостоять ей даже в случаях, когда власть действует явно незаконно. При этом непроизводственные капиталы и инструменты корпоративного контроля бизнеса зачастую выведены за рубеж, а собственники и топ-менеджмент в качестве основной гарантии своей свободы рассматривают бегство за рубеж в случае их уголовного преследования (формально «за преступление», реально — за нелояльность власти).

элита неоднородна. Существует множество ситуаций, при которых в движении в сторону верховенства права заинтересована прежде всего сама власть различных уровней. Среди них — проблема местного самоуправления. Сегодня даже федеральная власть начинает осознавать, что отсутствие в крупнейшей по территории стране мира дееспособного местного самоуправления, основанного на активности населения (то есть на реализации им своих политических и экономических прав и свобод), делает страну малоуправляемой (во всяком случае — в регионах, значительно удаленных от столицы). Как представляется, развитие местного самоуправления — одно из тех направлений, где движение в направлении верховенства права может осуществляться с наименьшими противоречиями и конфликтами, со зримыми и быстро достигаемыми экономическими и социальными эффектами.

Верховенство права предполагает ограничение власти правом.

Однако такое ограничение не является самоцелью или способом ограничения «плохого» государства (власти) «хорошим» правом, хотя очень часто проблема именно так и рассматривается как приверженцами, так и противниками этой системы принципов.

Его инструментальное значение определяется тем, что общества, функционирующие вне верховенства права, демонстрируют экономические и социальные результаты, которые кардинально хуже показателей, достигнутых развитыми странами, установившими и поддерживающими режим правового государства, реализующего указанный принцип. Поэтому выбор между реализацией этого принципа и отказом от него только на поверхности выглядит как выбор между наличием или отсутствием «набора юридических прав». По сути, он представляет собой выбор между эффективным (в первую очередь — экономически) и неэффективным социальным устройством.

Другая сложность заключается в том, что любая власть сама по себе не склонна реализовывать требования верховенства права1, если отсутствуют (в том числе и внутри учреждений самого государства) профессиональные и социальные силы, которые Характерна трактовка этой проблемы английским парламентом. Изданная для посещающих парламент экскурсантов ознакомительная брошюра, разъясняющая роль парламента, гласит, что главной (первой) задачей парламента является ежедневный контроль над исполнительной властью. Интересно, что проведенный среди российских коллег (юристов), а также среди студентов экспресс-опрос показал, что ни один из них не назвал эту функцию как первую (главную) функцию парламента.

постоянно и системно побуждали и понуждали бы власть к соблюдению права, исходя из того, что в случае конфликта права и властного интереса приоритет должен быть признан за первым. Суть проблемы видится именно в этом. Особая роль в соблюдении и реализации верховенства права принадлежит суду. Однако при осуществлении этой функции, в силу нахождения суда внутри государства, властных элит различного уровня, неизбежно возникает внутреннее противоречие: часть государства должна постоянно и эффективно ограничивать само государство в пользу права. В России это противоречие, к сожалению, не разрешено и проявляется весьма очевидно и остро. Поэтому неудивительно, что наше общество, как достигшее какого-то порогового состояния, осознало, что без независимого суда, руководствующегося этой системой принципов, самые значимые институты могут быть легко превращены в различного рода имитации: основанные на телеоболванивании населения и подтасовках «электоральные технологии» — в легальные выборы; право собственности — в условное и зависимое держание, подлежащее защите только для «избранных» и т.д.

В отсутствие верховенства права суд из органа правосудия превращается в инструмент замещения институтов антиинститутами.

Если суд как существующая внутри государства профессиональная сила отказывается или уклоняется от принуждения власти к соблюдению права, то порождаемая этим неэффективность реализуемой в стране социально-экономической политики — лишь малая часть цены, которую общество вынуждено платить за отсутствие действенных правовых механизмов. Более того, такая плата может оказаться весьма незначительной по сравнению с риском выхода на сцену иных социальных сил, которые, провозгласив лозунг достижения равного права для всех, вряд ли станут идти к достижению этой цели правовыми средствами. История показала, что в подобных ситуациях произвол и беззаконие многократно усиливаются.

Поэтому крайне велика ответственность тех профессиональных сил (судей, других юристов, особенно — находящихся на государственной службе), которые, руководствуясь внутрикорпоративными интересами, пребывая в состоянии своеобразного «государственного конформизма», согласны обслуживать любые интересы власти вне зависимости от того, какое отношение это имеет к праву, его соблюдению или нарушению. Однако, к сожалению, осознание опасности последствий такого конформизма среди названной категории профессионалов, как правило, отсутствует.

На практике объективная оценка социальных последствий действий юстиции, обслуживающей интересы власти посредством подавления права, заменяется мотивами «государственной службы», хотя в большинстве случаев речь идет не о действительных государственных интересах, а о сервильном обслуживании конкретных интересов конкретных лиц.

Искомое состояние общества, которое можно было бы охарактеризовать как верховенство права, немедленно достигнуто быть не может. Однако если мы хотим создать современную, экономически развитую и социально комфортную страну, у нас нет иной возможности кроме движения по данному вектору. Все иные предлагаемые, так называемые альтернативные, варианты представляют собой не что иное, как эрзацы, с помощью которых достижение желаемых результатов практически невозможно.

Представляется, что главное препятствие на пути возникновения и становления верховенства права в России — не нежелание власти руководствоваться этим мегапринципом, что, конечно, также имеет место, а отсутствие в обществе осознания его значимости.

Поэтому движение в направлении его укоренения должно быть начато с распространения в обществе понимания, что без него не будут защищены права человека, не удастся создать ни эффективную экономику, ни политическую и экономическую конкуренцию, ни обеспечить существование абсолютного и защищенного права собственности и социальных гарантий для населения.

Цель авторов этой книги — донести свои мысли до как можно большего числа читателей. Чем больше людей осознает, что значимость движения в направлении верховенства права не сводится к простым «юридическим формальностям» и что именно от этого зависит возникновение базовых условий для динамичного экономического развития, тем больше шансов появится у нашего общества для перемен к лучшему.

директор Центра правовых и экономических исследований Экспертного института НИУ ВШЭ, доктор юридических наук

РАЗДЕЛ I

ЭКОНОМИЧЕСКИЙ

АНАЛИЗ

«КОМПЕНСАЦИОННЫЙ НАЛОГ»

И ПРОБЛЕМЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ СОБСТВЕННОСТИ

Г.А. Явлинский, доктор экономических наук, профессор В последнее время внимание широкой публики вновь привлекла проблема итогов и наследия приватизации 90-х годов, включая печально известные «залоговые аукционы». Связано это во многом с предвыборными заявлениями в ходе президентской кампании премьер-министра В.В. Путина: вернуться к вопросу о так называемом «приватизационном налоге», о том, что он хотел бы закрыть тему «нечестной» приватизации в 90-х годах, но пока не знает возможного механизма. Правительство, готово вроде бы над этим вместе с командой Явлинского «подумать, активно поработать»1.

Если предположить, что застарелая проблема легитимации крупной собственности может перейти из области затянувшихся идеологических и политэкономических споров в плоскость конкретного экономико-юридического анализа, подготовки и принятия соответствующих политических решений, то в этом сценарии нужно будет иметь в виду ряд проблем концептуального характера2.

Оценки представителей экспертного сообщества, которые высказались по данной теме3, варьируются в интервале от полного отЧто происходило в 1990-е годы. Мы с вами много говорили на этот счет, когда бизнес нередко сводился к простому дележу государственного пирога… Нам, конечно, и вот эту страницу тоже надо перевернуть. Есть и на экспертном уровне… Я с Григорием Алексеевичем Явлинским говорил на этот счет, здесь он прав, я с ним согласен, надо нам завершить этот период. Разные варианты предлагаются, надо с обществом, конечно, это обсуждать, с экспертным сообществом… Это должен быть либо разовый взнос, либо еще что-то такое, но вместе с вами нам надо над этим подумать. Я думаю, что и общество в целом, и предпринимательский класс в этом заинтересованы в первую очередь», — говорил В.В. Путин (http:// premier.gov.ru/events/news/ 18052/).

Подробнее см., в частности, статьи: Явлинский Г. Налог на словах // Ведомости.

16.03.2012; Явлинский Г. Отделить власть от собственности / Ведомости. 02.04.2012.

Бывший премьер Михаил Касьянов, например, сообщил на радиостанции «Эхо Москвы» (http:/ /echo.msk.ru/programs/skaner/857316-echo/), что они еще в 2002 году вместе с Михаилом Ходорковским «эту тему обсуждали и такое предложение рицания наличия здесь какой-либо общезначимой проблемы до широко известной позиции «левых», согласно которой идея компенсации потерь от приватизации возводится в степень и становится глобальной, поскольку для ее решения предлагается провести крупномасштабную национализацию стратегических активов и даже целых отраслей производства. Ясно, что при такой «атаке на капитал» проблема «приватизационного» налога снимается автоматически.

Легитимация собственности на производственные активы, приобретенные в ходе приватизации конкретными юридическими лицами, означает общественное признание за ними реального права не просто управлять в своих интересах этой собственностью, но и свободно ею распоряжаться, то есть продавать, закладывать, перепрофилировать и т.д., не спрашивая на то высочайшего дозволения и не опасаясь произвольного ее отчуждения по каким-то сиюминутным административным соображениям.

Сегодня степень такого признания в российском обществе все еще крайне низка. И тот факт, что предложения по проблеме легитимации приватизированной в 90-е годы крупной собственности, высказанные мной почти 10 лет назад, до сих пор вызывают в экспертном сообществе ожесточенные дискуссии, лишний раз доказывает, что приватизационная проблема не надуманна. И потому до сих пор остается актуальной.

Прежде всего в чем, собственно, состоит суть предлагаемых мер по легитимации собственности и в каких целях они могут и должны использоваться?

Изучив практику реформирования российской экономики на основе приватизации государственной собственности, проанализировав причины ее довольно скромных, по сравнению с ожидаемыми, результатов, а также опираясь на зарубежный опыт решения сходных проблем, я в ряде своих выступлений в прессе Путину вносили». С весны 2002 года до дня его ареста я часто и подробно обсуждал с М. Ходорковским ключевые экономические и политические вопросы страны, однако этой темы он не касался никогда. В 2007-м группа депутатов Госдумы, в которую входил банкир Александр Лебедев, внесла законопроект № 499432-4 об установлении 20-процентного налога на сверхприбыли для собственников, получивших активы на залоговых аукционах (http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28 Sp ravkaNew%29?OpenAgent&RN=499432-4&02). Тема действительно очень важная.

Я работаю над ней с конца 90-х. Впервые тема легитимации крупной частной собственности была мною сформулирована В. Путину в связи с расширенным заседанием Госсовета 11 июля 2003 года — в день ареста П. Лебедева, о чем во время моего выступления я еще не знал.

в середине 2000-х годов обосновывал необходимость выплаты бенефициарами (выгодополучателями) так называемых «залоговых аукционов» денежной компенсации общественных потерь, связанных с приобретением у государства крупных производственных активов, в сущности, мошенническим способом.

При этом я рассматривал такой компенсационной налог не как способ пополнения бюджета или форму наказания олигархов, явно злоупотребивших в середине 90-х годов своим влиянием на власть, а исключительно в контексте мер, которые необходимо принять для нормального развития в России частного сектора в целом и крупного бизнеса — в частности, формирования серьезного и ответственного предпринимательского сословия и обеспечения в стране здорового и устойчивого экономического роста.

Одно из главных препятствий в решении перечисленных задач — это отсутствие в России ясных и понятных правил ведения бизнеса на длительную перспективу. И такое положение будет сохраняться до тех пор, пока не будет решен вопрос о легитимации частной собственности на основные производственные активы1.

Население страны, значительная часть которого влачит жалкое существование, не нужно долго убеждать, что многие, если не большинство, из отечественных «делегатов» в списках «Форбс»

были в свое время попросту назначены миллиардерами и «капитанами» российского бизнеса. Сегодня они имеют право пользоваться всеми преимуществами своего положения, получать огромные премии, рассчитывать на завидные «золотые парашюты». Однако они не могут распорядиться «своей» собственностью по собственному усмотрению и в полной мере. И в случае «назначения» на их место кого-то другого они получат в качестве «отступных» ровно столько, сколько решат власти.

Следовательно, вопрос о недостаточной легитимности крупной собственности не зависит от того, будут его поднимать на должную политическую высоту в ближайшее время или нет. Он значительно шире, чем добросовестная оценка юридической корректности «залоговых аукционов» и других сомнительных приватизационных сделок 90-х. Как, впрочем, и в последующие годы.

См., в частности, мои публикации на эту тему: The Financial Times. 02.09.2003;

Новая газета. № 91. 04.12.2003; Ведомости. 30.12.2003; Forbes. № 4. Июль 2004;

Ведомости. Март 2007; Газета.ru. 10.07.2007; Явлинский Г. Необходимость и способы легитимации крупной частной собственности в России: постановка проблемы // Вопросы экономики. 2007. № 9. С. 4—26 (http://www.vopreco.ru/rus/ redaction.files/9.pdf).

Негативное отношение подавляющей части населения к крупнейшим собственникам — бенефициарам приватизации остается все еще довольно ощутимым, и это «аукается» им до сих пор1. Да и их «коллеги по цеху» не дают гражданам забыть, как сколачивались крупные капиталы. Достаточно обратиться в фактам, обнародованным в ходе хотя бы недавних лондонских процессов по поводу «исторического» спора между нашими олигархами, кто у кого из них больше украл из ранее украденного ими же у государства.

Показательный — не только потому, что многое демонстрирует и освещает ранее не всем известные подробности взаимоотношений внутри российской власти, правительства «Черномырдина и молодых реформаторов», олигархии, но и потому, что помогает ответить на такие вопросы, от которых и теперь невозможно отмахнуться.

Первое. Подтверждается очевидная истина: заклинания «давайте забудем о прошлом» — грубая и небезобидная ошибка. Невозможно «разобраться» с коррупцией и произволом «нашего»

времени без обращения к предшествовавшему ему десятилетию.

Это — нераздельные 20 лет, это — одна и та же политико-экономическая система.

Второе. Либеральная общественность до сих пор корит «ЯБЛОКО» за то, что оно так и не смогло объединиться с идеологами, изобретателями и практическими организаторами залоговых аукционов в частности и практически всей нынешней системы управления государством в целом. Объединяться — значит принимать, оправдывать, прикрывать своим именем. Подробности, о которых рассказывали Абрамович и Березовский в лондонском суде, свидетельствуют, что власть этих людей и их политика имели критически мало общего с демократией и свободным экономическим рынком.

Вот как писал об этом старший редактор журнала Forbes Пол Хлебников: «Вопиющий пример порочности приватизационной эпохи — пресловутые залоговые аукционы 1995—1997 годов....Покупая у государства активы в ходе такой закулисной сделки и по столь заниженной цене, вы рискуете, что ваши права на новую собственность никогда не будут надежно защищены. Сограждане будут считать вас мошенником, а государство — скорее хранителем активов, чем их подлинным владельцем» См.: Хлебников П. Дело «ЮКОСА»: Веха на пути к законности // Ведомости. № 211 (1011). 18.11.2003 (http://www.vedomosti.ru/ newspaper/article/69073/); Khlebnikov P. The Khodorkovsky Affair // Wall Street Journal (November 17). 2003.

Третье.

Работать в таком правительстве на ответственных должностях также было совершенно невозможно. Неизбежным стало бы соучастие в преступлениях и, как следствие, поглощение этой системой.

Высокий суд в Лондоне парадоксальным образом помогает дать еще один ответ на конкретный застарелый вопрос — почему не состоялось «объединение демократов». Помимо репутационной всплывает сущностная проблема. Две части демократов не соединились потому, что существовали на совершенно разных платформах: одни стремились быть демократами по существу, другие — по форме, с тем, чтобы использовать демократическую форму как предмет для торга с властями, осознавая, что такая «оппозиционность» может быть востребована и неплохо продаваться.

Основа конструкций «Выбор России» / «Демократический выбор России» / «Союз правых сил» — «крыша»1, слияние с властью, ее продолжение. Это были партийные образования, занимавшиеся публичной политикой, но основой их существования была власть.

Не партия формировала власть и держала вес обстоятельств, не ее голос был решающим в ключевые моменты. Все было наоборот — власть создавала для себя партию2.

В ответ на обвинение Б. Березовского в политически мотивированном принуждении к продаже активов по заниженной цене Р. Абрамович рассказывает о том, что активы таким же образом и приобретались.

Р. Абрамович: «Крыша была нужна, было бы невозможно удержать контроль над компанией без крыши, поэтому нужна была и политическая, и физическая крыша». Он же: «Когда я еще начинал работать в кооперативах, я хотел показать всем, что времена меняются, что возможно зарабатывать, работать честно, платить все налоги. Был такой первый миллионер — Артем Тарасов, честно все обнародовал, заплатил налоги и партвзносы, а все стали говорить: его нужно посадить, и он в итоге уехал в Британию. Следующим свое состояние открыл Ходорковский. Тогда я хотел все показывать, чтобы всем был виден мой бизнес, но потом решил, что ничего хорошего из этого не выйдет и нужно не высовываться, это только спровоцирует проблемы для меня» (www.vedomosti.ru/ politics/news/1417807/abramovich_ne_hotel_sudby_hodorkovskogo).

В рамках системы «Березовского — Абрамовича» невозможны нормальный фандрайзинг по западной модели, нет независимой судебной власти и практически нет независимых СМИ. Кстати, фатальная проблема «Prokhorov’s party»

была именно в том, что от нее отказалась «крыша», без которой смертельными для проекта оказались несложные аппаратные игры. За изначально сделанный выбор партию «ЯБЛОКО» не любили именно те, кто сам не верил и не мог добиться какого-либо результата в своем деле без «крыши» или хотя бы союза с «крышуемыми».

Это прежде всего касается залоговых аукционов. Адвокат Абрамовича спокойно рассказывает в суде о том, что решение о включении «Сибнефти» в схему залоговых аукционов было принято политическим руководством страны1. В суде также звучат заявления и о том, что сделано это было для конкретных людей, которые должны были компанию гарантированно приобрести. Сам Абрамович признает и то, что аукцион по приобретению «Сибнефти»

был фикцией2, и то, что деньги на приватизацию «Сибнефти» он получил от предприятий самой компании3, которые взяли кредиты под залог будущих поставок продукции.

В описанном Абрамовичем процессе организации аукционов нет принципиальной разницы между их сторонами — «властью»

и «бизнесом». Различие только в уровне власти внутри нераздельной системы. Березовский может больше, чем Абрамович; организаторы залоговых аукционов (на тот момент) могут больше, чем Березовский, и т.д. Однако чем дальше, тем понятнее, что игра по правилам этой системы не вела, не ведет и никогда не приведет к нормальной жизни.

Из логики «Абрамовича — Березовского» нужно выходить — это очевидно. И это возможно. Это демонстрируют сами Березовский с Абрамовичем, которые, оказавшись в Лондоне, перестали выяснять отношения «по понятиям» и обратились к закону. Сами ходили в суд, давали показания, подчинялись установленным правилам. И решение суда будут исполнять. Получается, что даже у столпов «понятийной системы» нет особой ментальности, препятствующей установлению власти закона в России. А уж у страны и подавно: она вполне может быть лучше, умнее, прогрессивнее.

Кстати, вскоре после дела «Березовский против Абрамовича»

в Высоком суде Лондона начались слушания по иску живущего в Израиле бизнесмена Михаила Черного к еще недавно самому богатому человеку России Олегу Дерипаске. Истец требует от ответчика компенсацию за 20 процентов акций компании «Русал» (оценивается в 1—2,5 млрд долларов), которые Олег Дерипаска якобы передал ему во владение в 2001 году.

Правда, явка в первые два дня очередного тура российских слушаний в английском суде была невелика — всего два десятка чеhttp://www.vedomosti.ru/companies/news/1384512/priznalsya_v_korrupcii#ixzz 22IfYo9xV http://www.vedomosti.ru/politics/news/1410605/abramovich_priznal_chto_aukcion_ po_sibnetfi_byl_fikciej http://www.gazeta.ru/business/2011/11/01/3819634.shtml ловек. Во время рассмотрения дела «Березовский против Абрамовича» журналисты были вынуждены стоять в зале суда, пока им не выделили две дополнительные комнаты с видеотрансляцией. Зато отныне британские юристы без запинки произносят не только уже знакомое местной публике слово «krysha», но и новомодное — «dolya», которые имеют важное значение для понимания «бизнеса по-русски»1.

Перед глазами — совсем свежий пример с хозяевами «Банка Москвы» и компании «Интеко». Уверен, на очереди — новые подобные сюжеты.

Проблема практического и идейного наследия приватизационных сделок сама по себе «не рассосется». Даже если нефть будет стоить двести долларов за баррель. Она останется и при негативном сценарии, если нефть существенно упадет в цене, а все несогласные и недовольные дружно потянутся за рубеж. Источник деструктивной напряженности в обществе все равно сохранится. Однако жизнь рано или поздно заставит вернуться к идее того или иного «закрытия» истории с залоговыми аукционами и с другими экзотическими примерами сверхобогащения.

Избежать возможных уже в краткосрочной перспективе социально-экономических потрясений либо существенно смягчить их удастся, если руководство страны наконец-то решится на серьезные меры по легитимации собственности производственного назначения, приватизированной по предварительному, эксклюзивному — как многим это было ясно с самого начала — сговору заинтересованных лиц.

Конечно, определенных институциональных и политических проблем при этом не избежать. Но у государства есть достаточно рычагов, чтобы с ними справиться. Особых, непреодолимых технических преград на этом пути я не вижу: выяснить, кто был выгодоприобретателем той или иной сделки, не так уж сложно, особенно при наличии политической воли и более или менее «добровольного» согласия самих субъектов соответствующих сделок.

Тем более что добрая половина из этих лиц уже и так в том или ином виде подверглась экспроприации. Рассчитать же адекватную сумму компенсации на основе предварительно выработанных http://www.rbcdaily.ru/2012/07/11/world/ и принятых критериев — задача, с которой вполне может справиться группа квалифицированных экспертов.

Неубедительными и, мягко говоря, ошибочными выглядят ссылки апологетов нечестной приватизации на то, что она, мол, проводилась в соответствии с действовавшими на тот момент законами. Мы хорошо помним и то, как писались те законы и указы, и то, что принимались они не в интересах большинства, а под растущие аппетиты бандитского капитализма, вскоре ставшего олигархическим с благословения тогдашних идеологов этого процесса.

Еще менее состоятельны попытки различных ангажированных и добровольных защитников олигархического бизнеса, некогда «сорвавшего банк» в игре в «поддавки» с государством, «заболтать» принципиальную проблему пространными сентенциями о том, что любая собственность священна и если поставить под сомнение правомерность приватизации крупной собственности, то пострадают также многочисленные владельцы приватизированных малогабаритных квартир в панельных хрущевках и дачных шести соток.

Между тем в стране нет проблемы легитимации такой собственности. Есть определенные трудности с соблюдением права на нее в реальной жизни и защитой его в судах. Но само по себе право частной собственности в обществе сомнению не подвергается, поскольку злоупотреблений со стороны подавляющего числа граждан — непосредственных выгодоприобретателей от приватизации такого рода собственности не было. Подобные полемические «хитрости» крайне правых, представляющих интересы крупного бизнеса, шиты белыми нитками и призваны запутать либо запугать рядовых граждан с целью привлечения их голосов на свою сторону в ходе политической борьбы.

Нечего также опасаться и традиционному мелкому предпринимательству: право собственника распоряжаться своим магазином или парикмахерской всерьез никем не оспаривается, тем более что в большинстве случаев там и распоряжаться-то особенно нечем. Не случайно ведь, что такой бизнес способен выживать при любой власти и даже в отсутствие таковой.

Другое дело — крупные предприятия. Их владельцы, по определению, зависят от власти и ее решений. Для того чтобы они могли заниматься частным бизнесом с прицелом на длительную перспективу, вкладывать силы и средства в его развитие и модернизацию, необходимо точно знать: кто и на что имеет право и будет ли это право признаваться властью и обществом через пять, десять или тридцать лет?

При этом речь идет не только и не столько о формальном праве. На бумаге можно записать все что угодно, но если это право не подкрепляется практикой отношений, то грош ему цена. Единственная действительная гарантия — это сила инерции общественного сознания, которое признает (или не признает) за конкретными гражданами их естественное и неоспоримое право распоряжаться тем или иным имуществом. Понятно, что важная роль в процессе легитимации принадлежит власти, которая своим действием или бездействием во многом формирует сознание общества, хотя и не может при этом определять его всецело.

Расчет на то, что проблема легитимации крупной собственности урегулируется сама собой, не оправдался еще и потому, что порочная практика деструктивных альянсов бизнеса и власти, начатая в 90-х годах, продолжается и в нулевых, и в десятых. В результате в стране сформировались, укоренились и приумножились силы, заинтересованные в сохранении существующего положения дел, по сути закрывающего для России какие-либо перспективы на будущее.

Корни ущербности прав на крупную отечественную собственность, связанные с невысокой степенью признания обществом ее законности, многочисленны и многообразны. Происхождение такого капитала (приватизация некогда «общенародного» достояния с помощью всякого рода непрозрачных и «кривых» схем) — хотя и базовый, но далеко не единственный и, возможно, даже не главный сегодня фактор, определивший в целом едва ли не всеобщее, включая госчиновников, подозрительное отношение к новым «хозяевам заводов и фабрик».

В числе причин недовольства частными собственниками можно назвать:

не самое удачное управление большей частью переданных бизнесу активов;

полукриминальные нравы, установившиеся в олигархической среде;

откровенные попытки использовать взятки для контроля за принимаемыми решениями на всех без исключения этажах и уровнях государственного управления;

монопольный диктат производителей и продавцов по отношению к потребителю1;

сомнительная репутация российского бизнеса за рубежом, в результате чего иностранный бизнес, особенно на первых порах, тоже был представлен в России не столько солидными, дорожащими своей репутацией международными корпорациями, сколько всякого рода авантюристами и проходимцами.

Вот почему еще вопрос о легитимации крупной собственности, полученной в ходе приватизации производственных активов, необходимо решать так, чтобы все факторы, определяющие этот мучительный процесс очищения, стали предметом внимания, усилий и договоренностей власти, бизнеса и общества.

Суть «нечестной» приватизации, положившей начало новым порочным традициям российского бесправия, как раз и состояла в том, что трехсторонний договор, негласно и молчаливо заключенный на старте исторических перемен между обществом, становящимся на ноги бизнесом и новой нарождающейся российской властью, едва ли не сразу после смены общественного строя оказался вероломно, за спиной общества и в ущерб ему, нарушен двумя другими сторонами. И, что более существенно, неожиданно для него приобрел силу неправедного обычая и даже закона. Причем действующего преимущественно в направлении не столько улучшения, сколько ухудшения, в конечном счете, общей социально-экономической и политической ситуации в стране.

Тем временем список скандальных экспроприаций со стороны государства и переделов собственности с его участием множится, а число олигархов растет темпами, значительно опережающими темпы роста экономики и благосостояния народа. При этом легитимация крупной собственности так и не происходит, а наоборот, ее долгожданное умиротворяющее свершение, словно намеренно, затягивается и отодвигается на неопределенный срок.

Компенсация обществу потерь от нечестной приватизации необходима в принципе. Вопрос же о выборе той или иной формы компенсации — лишь один из аспектов проблемы, причем не самый главный. Какова будет ее конкретная форма — это предмет для экспертного обсуждения.

Наиболее ярко сегодня это проявляется, например, в сфере ЖКХ, которая легитимные вроде бы итоги приватизации жилья обернула против нового, самого массового слоя собственников в бесконечный и беспросветный тарифный прессинг, выдавливающий из этих собственников последние соки.

Если вам в любой момент могут предъявить претензии и осудить за участие в приватизации, то вопрос о том, какой вы платите налог на прибыль — 23 процента или 15 процентов, утрачивает актуальность. А опасность предъявления претензий очень реальна. Много говорят о «ЮКОСе» просто потому, что это была очень большая компания. Но аналогичные истории ежедневно повторяются по всей стране с тысячами предпринимателей: использование возможностей правоохранительных органов для манипулирования бизнесом стало обычной практикой.

Без решения вопроса о частной собственности, без обеспечения ее неприкосновенности и незыблемости любая экономическая политика будет постоянно заходить в тупик. Доверительные отношения между бизнесом и властью останутся недосягаемой мечтой, схватки между ними будут постоянными и бесконечными. Горизонт планирования бизнеса будет сужен до минимума.

Объем долгосрочных инвестиций в лучшем случае останется на нынешнем уровне. Кроме того, жертвой этих постоянных сражений окажется судебная система — вместо того, чтобы независимо вершить правосудие, она будет лишь выполнять политические указания. По той же причине жертвой станут и средства массовой информации.

Итак, во-первых, следует признать, что обвинения в незаконности приватизации имеют под собой основание. Самый яркий пример — залоговые аукционы, хотя вся приватизация была не просто неправильной, а криминальной1. Многие люди лишились жизни из-за того, что и как было сделано. Во-вторых, решая Хорошо известно (и было известно в ходе залоговых аукционов), что проведенные приватизационные сделки носили притворный характер, поскольку банки фактически «кредитовали» государство государственными же деньгами. Минфин России предварительно размещал на счетах банков — участников консорциума средства в сумме, практически равной кредиту, а затем эти деньги передавались правительству Российской Федерации в качестве кредита под залог акций наиболее привлекательных предприятий. В результате банки, «кредитовавшие» государство, смогли непосредственно либо через аффилированных лиц стать собственниками находившихся у них в залоге пакетов акций государственных предприятий. При этом вопреки правилам проведения аукционов банки не направляли кредитные средства на счет в Центральном банке, средства оставались в тех же коммерческих банках (см.: http://ru.wikipedia.org/wiki/Залоговые аукционы в России). Иначе говоря, активы у государства не покупались, а мошенническим образом у него отторгались и практически безвозмездно присваивались вполне определенным кругом частных лиц.

проблему, нельзя избирательно применять меры репрессивного характера. Это означало бы индивидуализировать проблему.

Такой путь — это политика византийской интриги, запугивания, сведения счетов, но отнюдь не решение проблемы по существу.

В-третьих, надо понимать, что административным способом пересмотреть итоги приватизации невозможно, даже если ограничиться 7—10 залоговыми аукционами. Потому что передел собственности, который будет осуществлен таким образом, ни к чему не приведет. Собственность перейдет от одних группировок к другим.

Все, что ждет на этом пути, это новые тяжелые сражения. Нельзя допустить повторения истории. Ведь Россия так устроена, что она сначала совершает ошибку, последствия которой ужасающи, а потом, в стремлении все исправить, творит еще более страшные вещи.

Проблему нужно решать так, чтобы решение было понятно большинству граждан и обеспечивало, насколько это возможно, общественное согласие. В глазах людей приватизация, в ее нынешнем виде, — нелегитимна. Вследствие конфискационной реформы 1992 года (гиперинфляция составила тогда 2600 процентов за один год) население было лишено всех накоплений, а через пару лет появились 20—30-летние миллиардеры. Кто с этим может согласиться?

Чтобы укрепить права собственности, нужно показать людям, что появление частной собственности, приватизация могут быть ясными и открытыми, что и в этой сфере могут приниматься справедливые решения, а преступная связь бизнеса и власти должна быть прекращена. Поэтому решение проблемы не должно лежать в плоскости очередного кулуарного сговора бизнеса с президентом. Нужно принимать соответствующий пакет законов. Государство должно дать понять бизнесу: сделки по приватизации пересматриваться не будут, но вы заплатите по ним честную цену и на политику больше влиять не будете. И такой концентрации капитала в стране не будет больше никогда.

Предлагались и другие решения: например, возврат уплаченных в середине 90-х сумм, а затем новая, но уже прозрачная приватизация по рыночной цене. Или установление экспертным путем реальной цены приватизированной собственности и выдвижение требований к нынешним собственникам заплатить разницу.

Такие предложения в наших условиях представляются более чем сомнительными. Бесспорно только, что обсуждать нужно различные варианты выхода из сложившегося положения в целом, а не то, кто будет следующим за Ходорковским.

Есть, правда, еще одна проблема — это командные высоты в экономике. Какие из них и как государство хочет контролировать? Здесь тоже должна быть ясность, закрепленная законом.

Могут быть предусмотрены разные варианты компенсации:

в виде единовременного налога на бенефициаров — в случае, если удастся установить конкретных лиц, равно как и размер несправедливо полученной ими выгоды;

введение определенных ограничений в отношении права распоряжения полученными активами в результате приватизации;

установление некоторых социальных обременений и т.п.

Разумеется, вероятнее всего, что общее решение проблемы может оказаться довольно сложным, с применением различных форм компенсации в отношении тех или иных конкретных активов. Но это вопрос, скорее, технический и для узких специалистов.

С учетом понимания того, что потери, понесенные обществом из-за нечестной приватизации, возникли в значительной мере благодаря некорректным действиям самих бенефициаров и государственных органов, важно разработать, принять и реализовать пакетное, комплексное решение, в рамках которого государство взяло бы на себя определенные обязательства по защите прав собственности, а бизнес — по обеспечению большей транспарентности своей деятельности.

Цели такого решения:

— во-первых, поставить между властью и бизнесом своеобразный барьер, предотвращающий их слияние практически на любом уровне, включая местный;

— во-вторых, запустить работоспособный механизм, позволяющий легко оспаривать и признавать юридически ничтожными любые сделки, совершенные с незаконным использованием административного ресурса;

— в-третьих, создать на перспективу систему сдержек и противовесов в отношениях между государством, бизнесом и обществом.

Удовлетворение претензий общества к «приватизаторам» должно быть только частью этого комплексного решения. И без его реализации во всех трех его частях приватизационная компенсация не будет иметь положительного долгосрочного эффекта и выродится в очередную кампанию.

Общему решению о компенсациях должен предшествовать диалог между представителями власти, политических партий, организаций предпринимателей, территориальных и отраслевых ассоциаций, независимых профсоюзов и авторитетных неправительственных организаций. Такой диалог должен вестись на уровне экспертов с тем, чтобы выработать добротный, жизнеспособный пакет законов, направленных на укрепление в обществе доверия к бизнесу, более четкое определение его прав и обязанностей, а также повышение ответственности за результаты и методы ведения бизнеса.

В результате должна быть достигнута одна из главных целей подобного открытого и равноправного диалога — замена закулисных договоренностей (а по сути, сговора) цивилизованным лоббированием и прозрачным для общества контролем за принимаемыми при этом государственными решениями. Необходимо исключить возможность подчинения деятельности отдельных ведомств, а также неправительственных организаций и объединений частным интересам конкретных бизнесменов и их групп.

Предстоит убедить правительство в необходимости отказаться от сомнительной практики «индивидуальной работы» с отдельными представителями бизнеса или их группами для выполнения своих, зачастую узкопартийных, имиджевых, предвыборных программ, так похожих на поборы, вымогательство и «крышевание», осуществляемые под соусом риторики о «социальной ответственности» бизнеса или же намеков на необходимость компенсации своих прошлых «грешков» перед обществом.

Наконец, предстоит создать необходимые условия, чтобы общество имело полную информацию о результатах деятельности предприятий и компаний, их конечных владельцах и выгодоприобретателях с тем, чтобы на этой основе судить о том, кто, как и в чьих интересах использует данные активы, составляющие ключевую часть национального богатства страны.

Следовательно, речь идет о своего рода общественном договоре, в рамках которого все взаимодействующие стороны попытались бы если не снять, то хотя бы упорядочить и сгладить взаимные претензии путем принятия на себя определенных обязательств.

В первую очередь относительно прозрачности и подотчетности взаимных контактов и отношений, четкого разграничения сфер усилий и ответственности.

Демонтаж олигархической системы Реализация такого многостороннего соглашения в конечном счете должна привести к демонтажу олигархической системы, сложившейся в России. Сегодня она подавляет мелкий и средний бизнес, разлагает государственные институты и сдерживает развитие гражданского общества. Вот почему решение такой комплексной, сложной задачи, как легитимация крупного российского капитала, нельзя сводить к чисто административному пересмотру итогов наиболее одиозных случаев приватизации и передела собственности с участием государства.

Подобный подход был бы слишком прост в исполнении, ошибочен по сути и не учитывал бы таких нынешних реалий, как:

искусственная поддержка действующим режимом и бизнесом доминирования одной партии;

явная для всех несменяемость власти;

гигантские масштабы коррупции;

всевластие чиновничества;

продолжающиеся рейдерские захваты эффективной собственности;

отсутствие независимых судов;

отсутствие подлинно свободных СМИ;

диктат крупных монополий федерального и регионального уровней;

многочисленные офшорные счета.

Все это, к сожалению, уже сложившаяся система, результат не до конца продуманных либо, напротив, с намеренным идеологическим усердием «просчитанных» экономических и политических реформ, проведенных в стране за последние 20 лет.

Без учета всех этих обстоятельств и соответствующих, закрепленных в соглашении конкретных мер по их изменению само по себе введение компенсационного налога и осуществление еще каких-либо мер, направленных на частичное устранение последствий «нечестной» приватизации и других махинаций новейшего времени, «провернутых» с участием государства, приведет лишь к очередному перераспределению собственности, поскольку будет заведомо лишено объективных критериев обоснованности и эффективности.

В этом случае поменяются только фамилии собственников, в том числе олигархов, а не сама порочная система отношений, сложившихся между властью, бизнесом и обществом. Именно таким образом из бизнеса, близкого к власти, уже в нулевые годы сформировался новый отряд классических олигархов и мультимиллиардеров. Эту группу представляли те, кто не только посчитал себя «обделенным» в середине 90-х при разделе лакомых кусков госсобственности, но и, подобно тому, как это происходило при Ельцине, смогли воспользоваться своею приближенностью к Путину и поучаствовать в административном переделе капитала.

В результате усилилась бы напряженность во всем бизнес-сообществе и в очередной раз был бы дискредитирован институт частной собственности в целом.

Действия по демонтажу олигархической системы не должны быть репрессивными, вызывать у людей негативное отношение к реформам и ухудшать инвестиционный климат в России. Учитывая все это, я продолжаю настаивать, что для решения проблемы нечестной приватизации и профилактики различного рода злоупотреблений, связанных с собственностью, необходимо принять пакет законов.

Прежде всего — это законы об амнистии по экономическим и налоговым преступлениям. Они нужны для того, чтобы впредь не допускать исходящих от властных и силовых структур шантажа и спекуляций на компромате «смутного времени» середины 90-х годов и последующих лет.

В такой пакет должны войти также законы об урегулировании отношений бизнеса и власти и отделении последних друг от друга.

Это законы о прозрачности финансирования политических партий и транспарентном лоббировании в парламенте. Сегодня в них ощущается острая необходимость. На протяжении последних почти двадцати лет финансирование политических партий фактически непрозрачно. В таких условиях те общественные сферы, которые не имеют финансовых источников для лоббирования, либо вообще не попадают в Думу, либо оказываются представленными в ней очень слабо. В результате законодательство и политика в стране становятся преимущественно делом толстосумов и бенефициаров будущих переделов собственности, а народ в основной своей массе надолго впадает в спячку.

Принятие такого пакета законов стало бы альтернативой практике регулярного — очевидно, под лозунгом «корпоративной необходимости и целесообразности» — тиражирования истории с «ЮКОСом» и искусственного создания предпосылок, способных привести к еще более серьезным последствиям, дестабилизирующим и без того сложную ситуацию в России.

В связи с этим подлинная деолигархизация и демонополизация российской экономики, ее диверсификация и энергичное развитие внутреннего рынка — важнейшие приоритеты политики государства. Этому как раз и могла бы способствовать реализация на деле идеи полной легитимации крупной частной собственности.

Это означало бы, что общество наконец поверило в новый общественный строй и в то, что честно жить и работать во всех отношениях выгоднее и престижнее, чем постоянно изворачиваться, врать и жульничать. Ясно, что мобилизация общества на решение такой фундаментальнейшей задачи по плечу только сильному и независимому правительству, действующему с учетом коренных интересов всего общества, а не отдельных его, доминирующих в данный момент социальных слоев и элитных группировок.

Нетрудно предположить, что успешной реализации подобных мер, гарантирующих права собственности и надежную защиту институтов власти в лице прежде всего президентских структур, Государственной думы, местных законодательных собраний и правительств всех уровней от неконституционного давления кого-либо со стороны, будет активно способствовать большинство бизнес-сообщества. Разумеется, кроме тех, кто видит себя исключительно в роли нынешних либо будущих автократов, олигархов и монополистов.

Важную положительную роль в данном случае могли бы при желании и твердой воле сыграть первые лица государства. Нетрудно перечислить инструменты, которыми они сегодня располагают, но которые используется ими пока довольно слабо и неэффективно:

инициирование мер по проведению судебной реформы, обеспечивающей на деле реализацию принципа независимости судов;

строгое, на личном примере, соблюдение принципа равенства всех граждан перед законом;

целенаправленные и недвусмысленные усилия по демонополизации политической системы;

реальная, а не притворная работа по обеспечению сменяемости власти.

Все это нашло бы конструктивное понимание у большинства россиян, вдохнуло в них новые надежды и позволило постепенно перевести сложившиеся отношения между властью, бизнесом и гражданским обществом в более цивилизованное русло экономической и политической конкуренции, ненавязываемого партнерства, гласности, взаимного контроля и подотчетности. Пока же в этих отношениях доминируют волюнтаризм, конъюнктурщина, политиканство, безответственное манипулирование общественным сознанием, произвол, поборы, откаты и силовые методы.

В нынешних условиях, даже если бы и наметился поворот в реализации идеи легитимации собственности, обозначенный В.В. Путиным, то это вызвало бы весьма неоднозначные чувства. С одной стороны, казалось бы, в стране впервые за много лет предпринимается попытка сформировать не эксклюзивные, а единые, цивилизованные, приемлемые для общества в целом, правила функционирования и приумножения крупного, социально ответственного капитала. Но в то же время невозможно было бы отделаться от серьезного беспокойства. Не начало ли это очередного передела собственности, подобного тому, что происходил в первой половине нулевых годов? Думаю, многие помнят, как тогда одно и то же богатство, некогда приобретенное сомнительным путем и вскоре существенно возросшее, вновь становилось предметом экспроприации, осуществляемой уже в отношении какой-то части прежних «хозяев жизни» с помощью государства в пользу новых бенефициаров, но, как и прежде, за счет общества и в ущерб ему же.

Не способ ли это отвлечь граждан от «вдруг» обострившихся внутренних политических проблем? Тех, что зрели давно, подспудно и, по сути, прямо восходят к масштабным жульническим переделам собственности в последние два десятилетия. Тех, что стыдливо скрывали от общества, но которые наконец-то предстали перед ним во всей своей неприглядности в ходе двух недавних избирательных кампаний и проявились в виде беспрецедентных по масштабам и цинизму подтасовок, приписок и краж. Правда, в этот раз — миллионов голосов, то есть власти, а не собственности. Но в конечном счете — во имя все той же полупотаенной, полупризнанной «кормилицы», на которой держится нынешняя корпоративная власть и которую так не хочется отдавать в «чужие» руки.

И не угроза ли спонтанного объединения электоральных, гражданских усилий общества заставила заговорить о необходимости легитимизации крупной частной собственности? Не это ли, в свою очередь, так сплотило правящий класс, что он приложил все силы, чтобы продлить существование своего ущербного политического режима. А для защиты нелегитимной собственности все средства хороши, в том числе и экстренно срежиссированное противостояние двух групп общества: более пассивного, инерционного большинства и слишком активного меньшинства, одинаково и одновременно обманываемых и обкрадываемых господствующим политическим классом чиновников, олигархов и силовых структур.

Вот на какие непростые вопросы общего порядка выводит вроде бы частная тема «компенсационного налога», и список этот можно продолжить.

«Когда и от чего рухнет власть Путина? На этот счет прогнозов много... Хочется, чтобы через полгода — прогнозируем: через полгода.

Хочется через 12 лет — прогнозируем: через 12 лет. Почему так, а не иначе, у прогнозистов объяснений нет. И не может быть. Их вообще нет, и прогнозировать нечего. Можно только гадать или делать ставки в букмекерской конторе». Весьма справедливое соображение Александра Подрабинека1.

Почему же нет убедительного прогноза?

В современной России системное строение политической сферы общества основано, во-первых, на слиянии бизнеса, собственности и власти, а во-вторых, как следствие этого слияния, на отсутствии закона как института и условности прав частной собственности.

Верификация такой оценки очевидна — она так или иначе подтверждается слишком многими происходящими политическими событиями. Вряд ли их нужно перечислять.

Утверждение об отсутствии «законов как таковых», то есть как института, требует пояснения. Так как в юриспруденции закон — это нормативный правовой акт, который принимается представительным органом государственной власти, а в России нет легитимного представительного органа власти и нет разделения властей, поскольку с середины 90-х годов в стране нет честных выборов, то есть выборов как таковых, фактически нет и государственного органа, представляющего народ нашей страны, то у нас нет и закона в полном и строгом смысле этого понятия. Поэтому законы в России — это не законы, а по сути внеправовые приказы, облеченные в форму «закона». На самом деле российское «правовое» регулирование преимущественно является произволом правящей группировки.

Подрабинек А. Когда и от чего рухнет власть Путина? (http://podrabinek.livejournal.

com/129892.html) В связи с тем, что фундаментом российской политической системы является отсутствие законов как таковых, а также слияние бизнеса, собственности и власти, то присвоение собственности и доходов от нее происходит во многих случаях (особенно когда это касается крупной собственности) не путем экономической деятельности, а за счет личного присутствия во власти либо присутствия во властных структурах супруга (супруги), приятелей, купленных людей, то есть за счет, мягко выражаясь, административного ресурса.

В России у бизнеса и власти — общая финансовая система, а потому, строго говоря, то, что у нас называют коррупцией, ею не является. Общепринятое определение коррупции — это противоречащее интересам общества использование должностным лицом своих властных полномочий в целях получения экономической прибыли (ренты). Иными словами, коррупция — это более или менее распространенный частный элемент в политической системе государства. Но в современной России это не частный случай, а сама суть всей государственной машины.

Смысл имеющего место в России политического процесса заключается и будет заключаться в защите властной группировкой своего положения во власти, а следовательно, и полученной за счет этого положения собственности и доходов от нее.

Поскольку бизнес и власть слиты воедино, то уголовный «закон», в частности, нужен лишь для того, чтобы защищать интересы более сильного в этом инцесте. Вследствие этого преступления (в большинстве стран мира кровные браки между близкими родственниками запрещены, уголовно наказуемы и осуждаются) наше экономическое хозяйство — это экономика с генетическим (врожденным) дефектом. Пока бизнес, собственность и власть неразделимы, едины, можно, скорее, вести речь не о государстве, а разновидности мафии (полукриминальной олигархии), у которой — свои «понятия»: бизнес всегда должен быть зависимым, то есть «в стойле».

В России все это пока осознается не до конца. И дело даже не в том, кто виноват, а в том, что поскольку проблема, по сути, не признается, то и исправить сложившееся положение не получается. Слишком многих в так называемых элитах нынешняя система устраивает, и им довольно и того, чтобы власть время от времени делала хоть какие-то примиряющие жесты. Кого-нибудь из известных людей выпустила из тюрьмы, а кому-то, вопреки ожиданиям, вдруг не присудила срок. Как в известном фильме, «добрый следователь» Шарапов отпускает Груздева, которого продержали в тюрьме за преступление, которого он не совершал, а «старший товарищ» Жеглов его поучает: мол, он тебе еще и руки целовать за это освобождение будет.

Суть дела еще и в том, что в России сегодня нет современной рыночной экономики в принципе, так как нет неоспоримых прав частной собственности и независимых хозяйствующих субъектов. В такой системе не может быть конкуренции, а значит, эффективного экономического рынка. А плохо жить с экономическим ростом, но без развития, демократии и рынка, как мы знаем, при высоких ценах на нефть и сырье можно довольно долго. Пока все не сгниет.

То, что происходит в России после 1991 года, — это безвременье, продолжение смутного времени, начавшегося с государственного переворота 1917 года и разгона большевиками всенародно избранного Учредительного собрания в 1918 году1 и продолжившегося приватизацией 90-х. Как недавно сформулировал авторитетный российский историк, Андрей Зубов: «1990-е годы — это время псевдолиберализма, когда прошла обманная приватизация собственности, не давшая ни мира, ни благополучия большинству граждан страны, и когда были заложены основания нынешнего режима «жуликов и воров»... а режим, царивший в России в 1917— 1991 годы, — это был преступный и кровавый псевдосоциалистический режим, продолжателем которого и является во многом нынешняя власть, объединяющая офицеров советской тайной полиции и партаппаратчиков»2.

Ну, и каким может быть вероятный прогноз развития событий и будущего российской политической системы или отдельных ее субъектов при таком фундаменте? Вопрос представляется риторическим.

Есть ли альтернативы? Ответ зависит от того, насколько можно ожидать, что система откажется сама от себя, примерно как это произошло с советской системой. Вероятность такого развития событий в обозримом будущем практически равна нулю.

По большому счету, современная российская политическая и экономическая системы находятся в тупике и не собираются из него выбираться. Из этого и следует прогноз.

См. в этом контексте: Явлинский Г. Февральские параллели. М.: Изд-во «Новая Газета», 2007.

Зубов А. Политический кризис: Как починить право // Ведомости. № 119 (3133).

29.06.2012.

Оптимизм, однако, можно и нужно сохранять и тогда, когда оснований для него почти нет. В России нужно исправлять сам фундамент российской государственности1.

Но прежде всего необходимо определиться, какие ценности будут культивироваться в нашей стране. Реальность такова, что для России существуют только два пути: либо пытаться стать частью ядра мирового капиталистического хозяйства (этот путь условно можно назвать «европейским выбором»), либо искать свое место на его периферии. Очевидным должно быть одно — никакого «третьего», «евразийского», какого угодно «своего» пути нет и не будет.

Чем отличаются развитые страны от остальных? Общей и объединяющей развитые страны чертой является наличие определенного набора базовых ценностей, к которым в первую очередь относится приоритет прав человека, в том числе права собственности, индивидуальная свобода и стремление к той или иной форме социальной справедливости.

Без провозглашения и реального приоритета в качестве базовых ценностей человека и гражданина, его свобод, его права на собственность и одновременно на социальную справедливость, абсолютного главенства института права по отношению к соображениям о политической целесообразности и субъективным представлениям о ней конкретных лиц, наделенных властью и собственностью, Россия неизбежно придет в ряды наций бедных и бесправных.

Подлинные реформы еще только предстоит начать, и надо извлечь уроки из провалов в недавних реформах, которые привели к нынешней коррумпированной и авторитарной системе, а также подвести черту под нынешним периодом российской истории со всеми его политическими, социальными и экономическими последствиями.

Я вовсе не уверен, что в обозримом будущем реформы в нашей стране будут осуществляться, но если будут, то стоит задуматься — как это делать, чтобы они были эффективными, глубокими и необратимыми? Осмысление теории реформ с учетом российской культурной и исторической традиции и критический анализ их практики позволяют сформулировать некоторые уроки2.

См.: Явлинский Г. Ложь и легитимность. М. 2011.

См.: Ахиезер А. Россия: критика исторического опыта. Том I—III. М.: Изд-во ФО, 1991; Явлинский Г., Космынин А. Двадцать лет реформ — промежуточные итоги?

Российское общество как процесс // Мир России. Т. ХХ. 2011. № 2.

Урок первый. Главный объект реформы, претендующей на эффективность в условиях XXI века, — общественное сознание. Реформа утверждается через мотивы и ценности, через сложившуюся культуру, и именно в этом смысле в конечном счете — через законы. При этом общество и его сознание нельзя «ломать через колено». Реформам нужно прорастание, а не перелом. Никакие решения не могут быть реализованы, если они противоречат жизненным интересам абсолютного большинства людей. Никакая цель не оправдывает средства.

Урок второй. Нельзя раскалывать общество. Цель модернизации — интеграция общества, а не его разделение. Носители модернизации, ее движущие силы, очаги и островки должны быть связаны со страной. Концепция модернизационного «локомотива», который подтянет к себе всю страну, не сработает. Государство должно быть инструментом интеграции общества, а не «локомотивом реформ», опережающим общество. Необходимо формирование такой государственности, которая осуществляет задачу интеграции массового сознания.

Урок третий. Не следует искать готовых решений в прошлом.

Нельзя копировать готовые решения, необходимо вырабатывать пути трансформации, применимые к данному обществу в данный момент.

Урок четвертый. Нельзя провести успешные реформы в стране с отсутствием ощущения идентичности, разорванным и расколотым сознанием. С народом, преданным и развращенным его элитой, можно только дожидаться окончательного распада.

Урок пятый. Скорость реформы — не главное. Постоянное ожидание быстрого эффекта и истерия по этому поводу крайне вредны в стратегическом плане. Это очевидно на расстоянии, но надо научиться видеть это внутри процесса.

Урок шестой. Необходимо избегать «реформаторского фетишизма» — сведения реформы к одному элементу, например к экономике, а внутри экономики — к монетаризму.

Урок седьмой. Реформа — это выращивание будущего из небольшого первоначального звена, обладающего зачаточными чертами положительных изменений.

Операция по оздоровлению политической и экономической жизни России — отделению бизнеса и собственности от власти — чрезвычайно сложна и опасна, но именно она нам и предстоит.

ЗАПРОС ЭЛИТ НА ВЕРХОВЕНСТВО ПРАВА

Л.М. Григорьев, заведующий кафедрой мировой экономики факультета мировой экономики и мировой политики НИУ ВШЭ, кандидат экономических наук В широком смысле «спрос на право» формируется в практической деятельности человечества веками. Мы не будем возвращаться в этой работе к тому, как формируются отношения и как «общественный договор» реализуется через сложную эволюцию законов, неформальных отношений, нарушений и реорганизаций. Нам достаточно констатировать, что для развитого демократического общества господство закона естественно и навязывается всей системой принуждения. Изменение закона в этих условиях проходит через процесс политической конкуренции, и выигрывает тот, кто в состоянии победить на выборах или в судах. Нарушитель законов, особенно базисных, карается достаточно эффективно по мере выявления и поимки.

При обсуждении законодательства в демократическом процессе обычно идет борьба за изменения закона, выгодные тем или иным группам интересов. Победители решают свои проблемы, создавая правила для всех, включая себя. Это может происходить только в том понимании, что их выигрыш в данной конкурентной ситуации приемлем для остальных как общее правило. В мусульманских обществах, например, нарушение действия обычных демократических конституций и коррупция приводят к спросу на шариатское право со стороны широких масс бедноты как к надежде на справедливость.

Это подчеркивает важность постановки вопроса — «чей спрос на право», какого социального слоя? Вряд ли есть сомнения во всеобщем спросе на надежность криминального законодательства, но даже трактовки подходов к праву бюрократии и бизнеса в России остаются весьма различными2. В традиционных дискуссиях по Более развернуто данная проблема изложена автором в работе «Спрос элиты на право — «эффект трамвая», опубликовано в материалах конференции Леонтьевского центра в 2012 г.

См.: Верховенство права и проблемы его обеспечения в правоохранительной практике / под ред. В.М. Жуйкова и др. 2-е изд. М.: Статут, 2010.

данному вопросу обычно субъект запроса остается в тени — чаще даже «маскируется» под спрос со стороны общества, гражданского общества и т.п. С нашей точки зрения, спрос на право имеет критический момент — спрос правящей элиты на право. Без участия реально правящей элиты борьба за право идет мучительно и часто описывается в терминах конфликтов, насилия (со стороны элиты, в том числе) и революций. Иными словами, правящая элита, вводящая сознательно более жесткие правовые требования под воздействием запроса со стороны «общества» (бизнеса, гражданского общества, воздействия внешней критики), может радикально поменять ситуацию. В какой-то степени правящая элита может сдерживать реализацию верховенства права, преследуя свои интересы на определенном этапе, но рано или поздно она должна быть заинтересована в установлении адекватного правового порядка и его обеспечении с целью как общественного блага в широком смысле слова, так и исходя из собственных интересов.

Различие интересов определяет спрос на специфические положения права. Даже при устоявшейся системе институтов права (формальных и неформальных) мы имеем дело не со спросом вообще и не на право вообще, а спросом групп интересов на специфические положения права. Эти общие положения являются исходным пунктом любого анализа права, в том числе с точки зрения его соответствия общественным интересам, то есть с учетом взвешивания по фактической переговорной силе групп.

Наша задача намного сложнее, поскольку представляет собой пересечение двух проблем, каждая из которых сложна сама по себе. Первая из них — это роль элит в спросе на право, а вторая — это формирование спроса на право в периоды глубоких общественных трансформаций.

При рассмотрении первой части проблемы — проблемы элит — мы полагаем важным, что речь идет не о политологии, а о фундаментальной проблеме политэкономии. Сужение объекта исследования — субъекта спроса на право — до элиты не делает нашу задачу легче по нескольким причинам. Во-первых, композиция элиты не всегда ясна, и вопрос консенсуса элит стоит очень остро. Во-вторых, интересы элиты не обязательно устойчивы и могут (как и у других групп и слоев) эволюционировать.

Наконец, часто не ясны способ и процесс воспроизводства элиты при различных условиях. Для целей данной работы можно принять определенные упрощения. Мы сузим задачу до проблемы собственности и спроса на устойчивое право в этой сфере у властвующей (правящей) элиты1. Последнюю мы понимаем по Р. Милсу как объединение элиты политической и финансовой. Под финансовой элитой мы понимаем тот самый верхний слой высшего класса, где принимаются основные экономические решения и сохраняется прямой или косвенный контроль над основными активами (с учетом коллективных форм владения и дисперсии собственности, конечно).

При таких упрощениях мы полагаем, что главный вопрос — единство элиты в своей постановке проблемы права, его устойчивости, качества и верховенства права. Расколотая элита не может эффективно реализовывать позитивные программы, поскольку находится (в виде отдельных групп) в борьбе за существование.

Здесь мы сошлемся на ту простую идею, что элита, в отличие от всех (или большинства) других групп, имеет не только некую позитивную программу, но и одновременно следит за сохранением своего положения, анализирует последствия тех или иных изменений в институтах или политике на свое доминирующее положение и соотношение позиций элитных групп. Важнейший прикладной вывод из этой двойственности состоит в том, что элиты в принципе не функционируют на базе чистой рациональности.

Они вынуждены (заинтересованы) постоянно контролировать воздействие происходящих событий и предлагаемых законов на свое положение. Изменение положения других слоев при переменах в правовой среде носит обезличенный характер, часто не вполне очевидный для объектов воздействия закона. Многие общественные слои лишены возможности адекватно анализировать динамику ситуации, предвидеть события и последствия. Элиты — напротив — отлично понимают ситуацию (отлично не в смысле точности оценок, а в смысле внимания и улавливания контекста), располагают средствами мониторинга, анализа, воздействия и предотвращения нежелательных последствий.

Для наших целей отметим важный аспект эволюции интересов в закреплении контроля, предотвращении конфликтов по коренным вопросам прав собственности. Одно дело — борьба за собственность, иное дело — закрепление ее. И, наконец, как во всяком сообществе, ключевой вопрос — это правила воспроизводства элиты. В устоявшихся демократиях не всегда решение этой проблемы было таким простым, как в последние десятилетия.

См.: Higley J., Burton M.G. Elite Foundations of Liberal Democracy. Latham, Boulder, New York, Toronto, Oxford. 2006.

Рузвельтовские изменения законов о наследовании привели к огромным изменениям в характере воспроизводства финансовой элиты. В последнюю декаду в развитых рыночных экономиках критика корпоративного менеджмента, чрезмерных бонусов, недостаточной ответственности собственников и менеджмента компаний привела как к судебным процессам, так и к резкому ужесточению регулирования и надзора. Идет заметное (хотя не коренное) изменение положение финансовой элиты под давлением элементов политической элиты и гражданского общества.

Но правила наследования, банкротства, слияний и поглощений, контроля и смены контроля не претерпевают системных изменений, во всяком случае, пока.

Обращаясь к истории, столь популярной в последнее время у экономистов, можно сказать, что всякие ситуации потери правящей элитой контроля над обществом и собственностью (проигранные войны, революции) ставят вопрос о правилах перераспределения (захвата) собственности, правилах признания контроля и права распоряжения, открывающих путь к пользованию и владению. Исторические примеры и подход Манкура Олсона указывают на проблему перехода от исходного хаоса отношений собственности и неустойчивости форм, масштабов и норм изъятия текущего дохода производителей к стационарной эксплуатации ресурсов1. Видимо, можно выделить повторяемость (при гигантском фактическом разнообразии) нескольких взаимосвязанных шагов: захват права собственности на ресурс (в случае «блуждающего бандита» захват сам по себе является единственным и достаточным условием для использования ресурса); закрепление контроля над собственностью на ресурс; легитимизация контроля (владения); переход к стационарному контролю и распоряжению на базе легитимного владения ресурсом.

Принятие элитой трансформирующегося общества тех или иных положений — процесс сложный. Забегая вперед, напомним, что всякая элита сама состоит из кланов и групп. Отношения между политической и финансовой (собственники) элитой «При анархии несогласованные конкурентные грабежи «бродячих бандитов»

уничтожают стимулы для инвестиций и производства, мало что оставляя или для населения, или для бандитов. И для тех и других может быть лучше, если какой-то бандит утвердит себя в качестве диктатора — «стационарного бандита», который монополизирует и рационализирует грабежи в форме налогов». Cм.: Olson М. Dictatorship, Democracy, and Development // American Political Science Review. Vol. 87.

No. 3 (Sep. 1993). Р. 567.

редко бывают простыми, за исключением их совпадения (вроде «Мистера Дарси» у Джейн Остин). Конфликты между элитами вызывают огромные продолжающиеся сложности с формулированием целей реформ, методов, политических сдержек и противовесов, учета интересов собственников в долгосрочном горизонте и т.д.1 Эта проблема сравнительно недавно (в 1980-е годы) нашла свое отражение в научной литературе как «договоренности (settlements) элит»2.