«КОНЦЕПЦИЯ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА В РОССИИ • ИЗДАТЕЛЬСТВО ТГТУ • Министерство образования Российской Федерации Тамбовский государственный технический университет Юридический институт МВД России ...»

Н. Е. Бунякин

КОНЦЕПЦИЯ

СТАНОВЛЕНИЯ И

РАЗВИТИЯ

АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА В

РОССИИ

• ИЗДАТЕЛЬСТВО ТГТУ •

Министерство образования Российской Федерации

Тамбовский государственный технический университет Юридический институт МВД России Тамбовский филиал Н. Е. Бунякин

КОНЦЕПЦИЯ

СТАНОВЛЕНИЯ И

РАЗВИТИЯ

АДМИНИСТРАТИВНОГО

ПРАВА В РОССИИ

Издательство ТГТУ Тамбов - ББК Х Б Рецензенты:

Доктор юридических наук, профессор Саратовской государственной академии права Н. М. Конин Кандидат юридических наук, доцент Саратовской государственной академии права Ю. С. Адушкин Кандидат юридических наук Тамбовского филиала Юридического института МВД России В. Б. Белорусов Н. Е. Бунякин Б911 Концепция становления и развития административного права в России: Монография. Тамбов: Изд-во ТГТУ, 2002. 148 с.

ISBN 5-8265-0206- Монография представляет собой историко-правовой анализ проблем развития науки административного права.

Анализируются основные черты внутреннего развития форм управления, организации системы государственного управления, развития норм, понятия и науки административного права. В работе исследуется понятие исполнительной власти, ее функции, которые присущи исторической особенности России. Проводится критический анализ предмета и системы административного права в различных исторических периодах России.

Работа предназначена для слушателей, студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов, работников исполнительных органов государственной власти.

ББК Х Тамбовский государственный ISBN 5-8265-0206- технический университет (ТГТУ), Бунякин Н. Е., Научное издание БУНЯКИН Николай Егорович

КОНЦЕПЦИЯ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ

АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА В РОССИИ

Монография Редактор Т. М. Ф е д ч е н к о Компьютерное макетирование Е. В. К о р а б л е в о й Подписано к печати 19.08. Формат 60 84/16. Бумага офсетная. Печать офсетная Объем: 8,60 усл. печ. л.; 5,51 уч. изд. л.

Тираж 300 экз. С. 525М.

Издательско-полиграфический центр ТГТУ 392000, Тамбов, Советская, 106, к. "Правители, Законодатели действуют по указаниям истории, и смотрят на ее листы как мореплаватели на чертежи морей"

ВВЕДЕНИЕ

Административное право является одной из древнейших и фундаментальных отраслей правовой системы. Оно имело и имеет большое общественное значение для жизнеобеспечения и регулирования отношений, складывающихся в обществе.

Современные условия способствуют обусловленности государственного управления с постановкой основной задачи – обеспечение согласованной, упорядоченной деятельности всех составляющих частей механизма исполнительной власти.

В своей совокупности механизм исполнительной власти представляет государственную администрацию с полномочиями реализации своих прав в масштабах России. Органы исполнительной власти администрируют, то есть управляют экономикой, социально-культурной и административнополитической сферами жизни общества, обеспечивают практическую реализацию законодательных актов. Естественно, что их деятельность носит административный (управленческий, исполнительный, внесудебный) характер.

Сам термин "административное" происходит от латинского слова administration и означает руководить, управлять.

Управление чаще всего воздействует на сам процесс жизненного бытия, затрагивая все сферы и механизмы общества. Регулятором всех отношений возникающих в сфере управления является административное право. Оно призвано регулировать общественные отношения, которые возникают в сфере государственного управления.

Административное право, право внутриорганизационного характера, постоянно усиливает свою социальную значимость.

Действующее в Российской Федерации административное законодательство представляет собой безбрежное собрание правовых норм, разбросанных в различных актах, которые в политическом соотношении просто необозримы. Такую интерпретацию развития административного законодательства можно отнести не только к постсоветскому времени, но и ко всей ее истории. Большой объем историко-правового материала, лежащий в области административного законодательства, требует его изучения. Актуальность историко-правового исследования развития административного права проистекает не только из его внешнего количественного объема. Задачей первоочередной важности является последовательное системное изучение внутреннего развития форм управления, организации системы государственного управления, развитие норм, понятия и в целом науки административного права.

Актуальность историко-правового анализа административного права заключается еще и в том, что современные российские учебные программы и учебная юридическая литература практически не содержит даже одного параграфа, посвященного истории административного права. В редких изданиях историю развития административного законодательства рассматривают с октября 1917 года.

Подобный подход противоречит общеисторическому пути развития российской государственности и не отвечает современному представлению и уровню знания в данном вопросе.

Включение в учебные курсы современного административного права изучение истории предмета данной науки восполнит создавшиеся пробелы и позволит полнее представить пути исторического развития, выработать всесторонний подход к действующему административному законодательству в России.

Некоторые выводы, содержащиеся в монографии, носят дискуссионный характер, вместе с тем данный аспект способствует формированию наиболее объективных научных представлений о сущности понятия истории развития науки административного права и современного истолкования фактов, а также отдельных проблем этой науки.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАЗВИТИЯ

НАУКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

В научной историко-правовой литературе весьма мало исследований, касающихся данной темы.

Отдельные стороны вопроса оказались освещенными лишь в науке истории государства и права, где они традиционно рассматриваются для каждой исторической эпохи и периода развития государства и права обособленно.

Среди научных исследований, затронувших некоторые вопросы темы, следует назвать труды видных российских историков, таких как Н. М. Карамзин, В. Н. Татищев, М. М. Щербатов, С. М.

Соловьев и другие. В своих трудах они коснулись лишь внешней стороны развития государственного развития государственного управления, наметив общее историческое развитие задач и форм управления. Кроме того, в ХVIII веке сочинения Волынского, Татищева, Посошкова, Абрамова, затрагивающие дела внутреннего управления (хлебопашество, паспорта, переписи, народное образование и т.п.), были достоянием узкого круга ученых и широкого обсуждения их исследования не получили.

Научная юридическая литература в России получает широкое распространение в ХIХ веке. К числу первых российских юристов следует отнести С. Е. Десницкого и З. А. Горюшкина.

С. Е. Десницкий был первым русским профессором права и впервые стал читать лекции на русском языке. Он заложил основы изучения российского законодательства (законоведения). В этом отношении особый интерес представляют две методологические работы С. Е. Десницкого. В этих работах впервые была подчеркнута огромная значимость изучения права с применением сравнительно-исторических данных как метода. Нашли наиболее полно отражение взгляды идеологов Просвещения, считающих, что цель государства – достижение наибольшего количества благ наибольшим числом людей. Лучшей формой организации власти С. Е. Десницкий считал конституционную монархию. Усвоив достижения юриспруденции Англии и Франции, он привнес их политико-юридическую концепцию и в вопросы государственного управления. В стенах московского университета с 1786 года, по приглашению его директора Фонвизина, стал преподавать З. А. Горюшкин. Наилучшим из многочисленных трудов З. А. Горюшкина, по праву считается его "Руководство к познанию российского законоискусства", опубликованное в Москве в 1811 и 1816 годах. З. А. Горюшкин первым указал на значимость изучения обычаев (нравов и пословиц) русского народа, как на источник юриспруденции, и первым ввел в преподавание русского законодательства исторический элемент. Он указал также на важность и значимость древних памятников законодательства. Во всяком случае, попытка З. А. Горюшкина дать юридический обзор древних русских указаний, в том числе и в государственном управлении, была одной из самых удачных вплоть до издания "Опыта истории российских законов" профессора Рейца.

В России административное право как наука и первые исследования появляются в 1830 – 40-х годах. Первоначальный курс (по университетскому уставу) преподавался под именем "Законы государственного благоустройства и благочиния". В этот период закладываются основы административного (полицейского) права. В трудах Ободовского, Якоба, Гуляева, Рождественского, Платонова, Власьева, Степанова и других определялось понятие о полицейском праве, уточнялось содержание важнейших институтов "государственного благоустройства", проводилась сравнительная характеристика российского управления с управлением ведущих европейских государств: Франции, Англии и Германии. В трудах Степанова и Власьева впервые даны исторические очерки развития "государственного благоустройства", излагается и критикуется литература о полицейском праве, даются очерки истории русской полиции и действующих тогда полицейских установлений. Ряд новых идей в развитие науки полицейского права в России были внесены в 1860 – 80-х годах, в ходе буржуазных реформ, переменивших облик страны. Новую группу ученых представили профессора Лешков, Бунге, Андреевский и другие.

В 1880 – 90-х годах среди российской научной интеллигенции мнения о наименовании предмета и науки разделились, также как и в среде европейских юристов. Имели применение несколько наименований, таких как "государственное благоустройство", "полицейское право", "право внутреннего управления", "административное право". Различия в наименовании науки существенного влияния на ее создание не оказывали. Называя полицейское право общественным, профессор Лешков, к примеру, находил соединяющее звено между принципом свободы (элемент гражданского права) и принципом принуждения (элемент государственный) в понятии об обществе как социальном элементе, исходя из которого, рождалась идея о самоуправлении и союзном строе. Н. Х. Бунге изложил только право благосостояния, подробно остановившись на ее экономической основе. Профессор И. Андреевский рассматривал деятельность не только государства и его органов в вопросах полицейского права, но и органов самоуправления. В работах А. Оскольского, А. И. Васильчикова раскрываются вопросы истории и соответственно та эпоха административного строя городов и самоуправления. Так, А. Оскольский посвятил большую часть своего труда истории и административному строю города Царства Польского. В работе А. И. Васильчикова "О самоуправлении" были изложены, на основании сравнительно-исторического метода, только ряд разделов права внутреннего управления в ведущих государствах Западной Европы и России. Кроме этого, в России с ХVIII века имели хождение ряд переводных изданий зарубежных авторов, посвященных праву внутреннего управления. Несомненно большой вклад в реформы полицейского права и науки административного права на рубеже XIX – XX веков внес немецкий ученый-административист О. Майер. В работе "Немецкое административное право" (1895) он показывает несостоятельность, с научной точки зрения, полицейского права и значимость административного права. В частности приводятся аргументы развития науки административного права, ставится задача исследования юридической природы действующих органов государственного управления, их взаимодействие, разрешение конфликтных ситуаций в общем механизме.

В начале XX века российские ученые-юристы вплотную подошли к детальной проработке основополагающих понятий административного права. В работах А. И. Елистратова, В. В. Ивановского, В. Ф. Дерюжинского, И. Т. Тарасова и других ученых, представлено вполне современное понятие административного права. В данных работах, благодаря влиянию процессов государственно-правового развития страны в условиях революции 1905 – 1907 годов, вершиной развития административно-правовых отношений признается уже не полицейское, а правовое (конституционное) государство. Исследователи подчеркивали противоположность отношений между населением и правящей властью, отмечая, что в полицейском государстве эти отношения определялись не правом, а простым усмотрением представителей власти. Взаимные отношения между государственными и частными лицами были исключены. В правовом государстве, наоборот, эти отношения объединены в культурной деятельности представителей государственной власти и частных лиц и строятся на праве (законе), имеют место развитые органы самоуправления и частные общества. Следует отметить, что А. И. Елистратов фактически является создателем общей части науки административного права (см. прил. 1). В этой связи К. С. Бельский справедливо указывает, что в сочинениях А. И. Елистратова, изданных как до 1917 года, так и в 1920-х годах административноправовой материал излагается в соответствии с институционной системой права, которая распределяла административно-правовые институты по трем разделам: субъекты административного права, объекты, формы административной деятельности (акты, принуждение, обеспечение законности). А. И.

Елистратов создал в основных чертах ту часть административного права, которая позже под именем общей части займет место в советских учебниках административного права 1940 – 90-х годов. С этой точки зрения А. И. Елистратов – последний из магикан императорской науки административного права, заложивший первые камни в основание советской науки.

В науке административного права были уточнены понятия административной деятельности государства и государственной деятельности вообще: "...административная деятельность является лишь одним видом или формой государственной деятельности, заметно отличающаяся от законодательной и судебной как своим содержанием, так и теми формами, в которых она проявляется...". Следовательно, развитие науки административного права шло в неразрывной связи с развитием государства и права России. Проведенная в 1830-х годах кодификация российского законодательства под руководством М. М. Сперанского, реформы второй половины XIX века явились основополагающими вехами на этом пути. Важнейшей заслугой российской теоретической юриспруденции дореволюционной России было четко выработанное понятие административного права как одной из важнейших отраслей права. Особую ценность столетним исследованиям придает подчеркнутая значимость правового государства с представительным образом правления, которая является необходимой исторической и логической предпосылкой (условием) для возникновения и развития административного права. Исследования российских дореволюционных ученых-правоведов шли в тесной связи с достижениями западноевропейской науки. Широкое распространение получили международные научные конференции, велись оживленные научные дискуссии. Подобная взаимосвязь лишь укрепляла и способствовала развитию юридических наук, в том числе и по административному праву.

После октябрьских событий 1917 года в России создается советское государство и право, что значительно повлияло на развитие административного права. Уже в 1918 году возникла необходимость создания принципиально нового научного центра юридических исследований. Роль такого центра взяла на себя Социалистическая академия общественных наук, созданная в 1918 году. Она состояла из двух секций: научно-академической и учебно-просвети-тельской. В состав нового бюро "политикоюридического разряда" в декабре 1918 года были включены ряд исследователей, занятых разработкой марксистско-ленинской теории, Е. Б. Пашуканис, М. А. Рейснер, К. Н. Тарковский и Э. Р.

Тетернборн. В 1919 году к ним присоединились сотрудники Московского частного юридического института. Многие профессора вели занятия по дореволюционным программам. Преемственность в юридической науке сохранял лишь профессорско-преподавательский состав юридического факультета Московского университета, не признававший "новаций" марксистской теории.

С 1919 по 1925 годы Советское правительство предприняло ряд мер (репрессии, ссылки, высылки и т.п.) против профессуры не согласной с идеями большевистской диктатуры в РСФСР.

В составе правовых эмиграционных волн из России было немало правоведов. Юридические школы, сложившиеся в России в дореволюционный период, оказали заметное влияние на развитие правовой теории в эмигрантской научной среде. Русские ученые-правоведы включились в работу зарубежных университетов и научных центров, воспринимая и перерабатывая, в свою очередь, современную западноевропейскую правовую традицию.

Особым явлением стало образование в зарубежье русских юридических учебных заведений и научных центров. Их целями было сохранение российской юридической традиции, создание условий для научной и педагогической деятельности, подготовка юридических кадров для будущей России, профессиональное образование молодых эмигрантов с целью приобщения их к практической деятельности в странах пребывания.

В начале 1920-х годов центрами сосредоточения юридических кадров из России стали Харбин, Прага, крупные университетские города в Югославии. Часть юристов осталась в Варшаве, Риге, Берлине и Париже. Большая группа правоведов добралась до Берлина на известном "философском пароходе", отплывшем из Петрограда в 1922 году. В Харбинском юридическом факультете среди многих российских ученых трудились и специалисты по государственному (административному) праву. К их числу следует отнести профессора В. В. Энгельфельда, который много внимания уделил анализу систем государственного управления и устройства Советской России и Китая, был признанным авторитетом в области административного права.

Над концепцией "регулятивного права" работал другой крупный ученый, профессор Г. К. Гинс, который относился к представителям психологической школы права, сформированной в России А. И.

Петрожицким. Важнейшими работами Г. К. Гинса стали: "Право и сила" (1929), "На путях к государству будущего" (1930), "Новые идеи в праве и основные проблемы современности" (1931).

Работая над концепцией "регулятивного права" Г. К. Гинс создал (совместно с русскими юристами харбинской школы) принципы так называемого "юридического солидаризма", которые перекликались с теорией "корпоративного государства", рожденной в фашистской Италии, и теорией "корпоративного права", разработанной некоторыми германскими и советскими юристами в начале 1920-х годов.

Идеалом солидаризма являлась "индустриальная демократия", в которой сочетаются договорные и принудительные начала управления. При Карлове университете в Праге с мая 1922 года был образован русский юридический факультет, где государственное право читали доцент Н. Н. Алексеев, административное право – приватдоцент К. И. Зайцев, работали другие видные ученые. Так, в 1925 году в Праге вышел фундаментальный труд "Право Советской России" (два тома) под редакцией Н. Н. Алексеева и Н. С.

Тимашева. В авторский коллектив вошли специалисты по административному праву. В книге давался анализ всей системы и отдельных отраслей советского права. В разделе об источниках права Н. Н.

Алексев и Н. С. Тимашев отмечали, что характерной особенностью советского правотворчества является пристрастие к писанному праву, так как для установившейся в РСФСР диктатуры важна была не конституция, а "непосредственный и многообразный политический эксперимент". Категория закона, по мнению авторов этого труда, к советскому праву вообще не применима. На практике отсутствует отличие законов от указов. Один декрет может быть отменен другим декретом без каких-либо особых условий, и это "независимо от иерархии соответствующих издающего и обвиняющего органов". Между центром и местными органами управления отсутствует четкое распределение правотворческих функций. В целом советское право определялось как "чистое выражение ничем не связанной и неограниченной силы, диктующей свои предписания и изменяющей их в зависимости от интересов и потребностей, стоящих у власти групп...". В свою очередь А. А. Богомолов – представитель русской юридической науки в Берлине, включал в курс административного права главы об аренде промышленных предприятий и концессиях.

В разработках А. Фатеева, представителя русской юридической школы, наиболее заметной стала геополитическая государственно-правовая тематика, заимствованная многими русскими правоведами у германской научной традиции, например, К. Хаусхафера. В этом направлении в 1928 году А. Фатеевым опубликован ряд работ, в которых подчеркивались идеи неразрывности государства и территории.

Таким образом, русская юридическая наука за рубежом в течение 1930-х годов смогла поднять ряд новых научных и политико-правовых проблем, недоступных для исследователей в Советской России.

Русские правоведы-эмигранты вели свои исследования, основываясь на традиционных принципах российской государственной, психологической, социологической и других научных школ и направлений.

В РСФСР с 1925 года группа марксистов-юристов: П. И. Стучка, Е. Б. Пашуканис, В. В.

Адоратский, И. П. Разумовский, Г. С. Гурвич, А. Я. Эстрин, С. М. Пру-шинский, А. Я.

Вышинский, И. А. Меницкий, В. Н. Максимовский, И. С. Войтинский, С. И. Раевич, Г. С. Михайлов, Б.

Е. Штейн и другие, сформировали свою теоретическую программу под названием "Наши задачи". "Нас объединяет, – заявлялось в этом документе, – революционно-диалекти-ческий метод... прямая противоположность историко-эволюционному методу буржуазной юриспруденции...". После провозглашения этой программы советские ученые данной группы повели систематическую борьбу с учеными, стоящими на небольшевистских позициях. Секция подвергла "решительной критике" издававшийся в Москве с 1922 года журнал "Право и жизнь". Организованная политическая травля ученых, завуалированная под дискуссию и борьбу с буржуазной идеологией, привела к ликвидации в 1928 году данного издания. Основной задачей советских юристов была разработка трудов Маркса и Ленина для формирования "новой" методологической базы исследований в юрисдикции. Вследствие укрепившейся за годы гражданской войны диктатуры пролетариата, а также формулирование большевистскими государственными деятелями основных принципов правового государства, весьма отрицательно сказалось на дальнейшее становление и развитие науки административного права и административного законодательства в СССР. Нормы административного права слились воедино с нормами уголовного и уголовно-процессуального права, что особенно ярко проявилось в практике советской коллективизации 1930-х годов, массовых политических репрессиях против граждан вплоть до начала 1950-х годов.

На базе Социалистической академии с января 1923 года начала действовать секция советского строительства во главе с М. Ф. Владимировским. Основной задачей секции была консолидация сил юристов-марксистов в целях разработки вопросов советской системы и освоения методических трудов В. И. Ленина о государстве. В процессе деятельности секции был подготовлен ряд докладов, в том числе и по теме "Административный кодекс", смысл которого сводился к острейшей необходимости разработки и принятия административного кодекса. В эти годы административное право исследовали С.

М. Бердинский, С. С. Болтинов, И. Н. Ананов, М. Е. Климов, С. С. Кравчук, С. С.

Студеникин, А. М. Турубинер и другие.

В 1935 году, учитывая важность разработки административно-правовых проблем в связи с принятием Конституции СССР, в Академии Наук СССР произошла перестройка, результатом которой стало появление трех важнейших секторов будущих юридических исследований. Среди них выделена была секция "Государственное и административное право". Лишь только с 1940 – 50-х годов советская теоретическая юриспруденция смогла приступить к углубленной разработке ряда отраслей права, выпуску учебников и исследований по административному праву.

В становлении науки административного права особую роль сыграли труды С. С. Студеникина, в которых была обоснована марксистская концепция (например, см. прил. 2) предмета административного права, его системы, принципов советского государственного управления. С 1950 – 60-х годов в СССР начинается разработка институционной системы административного законодательства об отдельной отрасли. В этом направлении выделяются работы С. Г. Бердовской, А. Е.

Лунева, Н. Г. Салищевой, С. С. Студеникина, Е. В. Шориной, Ц. А. Ямпольской и многих других.

Разрабатывались вопросы советского административного права, роли прокуратуры в советском государственном управлении, укрепления государственной дисциплины. Основная задача, ставшая перед исследователями в административном и государственном управлении, была вскрыть конкретные специфические черты современного этапа развития социалистического государства и права, продемонстрировать их значение и взаимодействие в социалистическом обществе, руководящую роль КПСС в политической системе социалистического общества. С апреля 1974 года при Академии Наук СССР была сформирована секция по правовым проблемам управления, которая вызвала к жизни организацию Всесоюзного координационного совещания по вопросам науки управления и административного права. Формирование подобного научнокоординационного центра позволило более глубоко и детально подойти к разработке проблем советского административного права.

Одним из значительных результатов в истории советского административного права явилось обоснование путей кодификации норм об административной ответственности и реализации теоретической модели, заложенной в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях (1980), а также с принятием соответствующих республиканских кодексов (в 1984 году был принят кодекс РСФСР об административных правонарушениях, в 2001 году – кодекс РФ об административных правонарушениях).

В них, спустя многие десятилетия существования и накопления административных норм в СССР, была осуществлена кодификация обособленной группы норм, регулирующих вопросы административной ответственности, полномочия субъектов административной юстиции и производство по делам об административных правонарушениях.

Разработку проблем вели советские административисты, к числу которых следует отнести труды Б. М. Лаза-рева, А. Е. Лунева, Ю. М. Козлова, Н. Г. Салищевой, В. А. Ло-рия, Ю. А. Денисова, А. П.

Коренева, Л. Л. Попова, И. И. Ве-ремеенко М. Я. Саввина, В. Э. Краснянского, Л. А. Николаевой, А. П.

Шергина, Е. В. Шориной и многих других.

В большинстве работ 1970 – 80-х годов в СССР ставились вопросы более углубленного изучения субъектов административного права, проблемы развития норм административного права и их применения, вопросы соотношения судебного и административного порядка рассмотрения жалоб граждан, аппарат управления и другие. В ходе государственных реформ М. С. Горбачева, последующего кризиса и распада СССР, исследователи административного права уделили большее внимание таким вопросам, как административная ответственность в развитии административного права, административно-правовые аспекты юридической ответственности, право на обжалование в суд действий административных органов, ответственность должностных лиц по советскому административному законодательству, проведена научная дискуссия на страницах академических юридических изданий по проблемам обновления учебных программ и учебной литературы по административному праву. Вместе с тем ряд проблем остались нерешенными в советской науке административного права. К числу сложных в советском административном праве следует отнести проблемы систематики, месте и роли административного права в системе советского права. Так, в статьях А. Одоренко (1925) ставилась эта проблема, а затем в статьях Ц. А. Ямпольской (1956), Ю. М. Козлова и С. С. Алексеева, Ю. А.

Тихомирова, Л. С. Явича, М. М. Россолова и других (1960 – 80) административное право по-прежнему оставалось синонимом права управления или управленческого права. В советской науке административного права система административного права объединяет общую (институционную) и особенную (отраслевую) части в одно целое. Такое соединение имело (остается в некоторых своих частях и сегодня в РФ) два существенных недочета. Во-первых, показывало административное право односторонне, исключительно под углом зрения государственного управления. Во-вторых, с дидактической точки зрения обрекало отраслевую (особенную) часть вместе с полицейским правом на прозябание и менее серьезное к ней отношение со стороны студентов и преподавателей. Однако к этой конструкции настолько привыкли в советской юриспруденции, что всякая ее критика (это позволила себе впервые Ц. А. Ямпольская в 1956 году) воспринята была в штыки и осуждена. Современное административное законодательство РФ и научные исследования недоработок советского законодательства, учебная программа курса советского административного права, принятая в 1984 году, безнадежно устарела. Новые разработки активно ведутся в дискуссии применительно к новой концепции юридического образования Д. Н. Бахрахом, В. М. Манохиным, Д. В.

Осинцевым, Л. Л. Поповым Н. М. Кониным, Ю. П. Соловьем, профессорско-преподавательскими составами МГУ, Саратовской государственной юридической академии, Уральской государственной юридической академии, рядом других крупных научных центров РФ. Новая программа нацелена на раскрытие тезиса о том, что превращение (историческое) полицейского права в административное связано как с расширением его предмета, так и с идеей правового государства, выдвижением на первый план задачи создания нормальных условий жизни общества и его граждан. Подобная трансформация (возвращение от советского к дореволюционной полиции) связана в первую очередь с закреплением механизма защиты прав граждан и организаций от административного произвола, злоупотреблений, своеволья, некомпетентности могущественной исполнительной власти.

Цели административно-правового регулирования – создание условий для эффективной деятельности аппарата государственного управления, нормальной жизни общества и его членов, ограничение и вытеснение административного произвола. К важнейшим принципам государственного управления и административного права в РФ отнесены: эффективность, законность, демократизм, федерализм, иерархия. Особую остроту в постпереходный период в отечественной науке административного права занял вопрос о системе административного права.

Правоведение в 1938 – 1941 годах и 1956 – 1959 годах дискуссии о предмете и системе права свелись в СССР к дискуссии о предмете отдельных отраслей права. О системе же права говорилось лишь вскользь. Проблема системы административного права вновь поставлена сегодня такими учеными как К. С. Бельским, А. Ф. Ноздрачевым, Таким образом, на основе историко-правового анализа, необходимо:

• во-первых, изучить имеющийся материал по истории развития административного права в России;

• во-вторых, собрать и систематизировать имеющиеся данные по вопросу об организации и развития государственного управления с древнейших времен до начала XX века;

• в-третьих, выявить этапы развития российского административного права и отечественной науки административного права;

• в-четвертых, проанализировать развитие понятия, предмета, целей и задач методов исследования административного права России;

• в-пятых, сопоставить пути развития административного законодательства в царской, советской и современной России, осветить важнейшие проблемы и перспективы развития административного права в условиях правовой реформы в РФ.

ОРГАНИЗАЦИЯ И РАЗВИТИЕ

ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

В РОССИИ

Историческое развитие задач и форм управления России берет начало с момента зарождения и последующего развития Древнерусского государства Киевской Руси IХ – ХII веков.

Киевская Русь изначально развивалась как раннефеодальное государство. В качестве такового, этому государству были свойственны определенные характерные черты развития задач и форм управления.

Первоначально в Древнерусском государстве существовала десятичная численная система управления. Эта система выросла из более древней (племенной) организации периода военной демократии. Сущность этой системы заключалась в том, что начальник (князь) и начальники воинских подразделений – десятские, сотские, тысяцкие, стали руководителями более или менее крупных звеньев государства. Фигура князя из выборного племенного вождя превратилась в главу государства. Став главой государства, великий князь передает свою власть по наследству, по прямой нисходящей линии, т.е. от отца к сыну. К числу функций князя исследователи склонны относить три важнейшие функции:

• законодательную, засвидетельствованную "Русской Правдой";

• военную, суть которой выражалась в защите границ государства и управление дружиной;

• судебно-административную, выразившуюся в отправлении князем суда, установлении наказания (взимание штрафа), установлении "погостов и дани".

Становление княжеской администрации проходило на фоне первых административных и правовых реформ. Так, в Х веке княгиней Ольгой была проведена "налоговая" реформа: были установлены пункты ("погосты") и сроки для сбора дани, регламентированы ее размеры ("уроки").

Летописец указал, что княгиня Ольга "устави по Месте погосты и дани и по Лузе оброки и дани…". В начале XI века князем Владимиром устанавливается "десятина" – налог в пользу церкви, в XII веке князем Владимиром Мономахом вводится устав о закупничестве, регламентирующий кабально долговые и заемные отношения.

Древнерусское государство было все же относительно единым, так как подчинялось воле одного князя (монарха). Однако форма государственного единства была основана на отношениях сюзеренитета-вассалитета, когда вся структура государства покоится на лестнице зарождающейся и развивающейся феодальной иерархии.

Вассал зависит от своего сеньора, тот от более крупного сеньора или верховного великого Князя.

Вассалы по обычаю и традиции обязаны были помогать своему сеньору, прежде всего участвовать дружинниками в его войске, платить дань, советовать князю, как лучше управлять и творить правосудие. В свою очередь сеньор обязан был обеспечить вассала землей и защитить его от посягательства кого бы то ни было. В пределах своих владений вассалы обладали иммунитетом, в том числе и вопросах управления и правосудия с получением соответствующих доходов от этой деятельности.

Князья, судя по летописям и исследованиям ученых, не могли обойтись по обычаю и традиции не выслушав мнения приближенных. Так сложился в Древней Руси совет при князе, который не был юридически оформлен, но имевший серьезное влияние на монарха (князя) и дела управления. В этот совет входили приближенные великого князя, верхушка его дружины – княжи мужи.

Появление Совета восходит к древнейшему обычаю князей совещаться со своими старшими дружинниками. Аналогичных "советников" князя можно легко обнаружить в истории развития франкского, германского, французского и англосаксонского государств. Причем, князь и старшие дружинники находились между собой в договорных отношениях, но князь всячески стремился привязать к себе дружинников, заинтересовать их выгодами службы. Например, в одном из первых письменных источников, посвященных учению об управлении на Руси, которое оставил Мономах "Поученья детям" выделяются князь "думающий с дружиною" и указывается, что князь, пренебрегающий мнением дружины, порицается как нарушитель древнего обычая. Чем лучше и умнее "думцы" князя, тем больше ему от этого польза. И, наконец, третьим, но не последним по значению органом власти и управления Киевской Руси, были вечевые народные собрания. Подобные органы власти и управления имелись в истории сербов, поляков, древних германцев. Еще в трудах Цезаря и Тацита вечевые собрания у славян обозначались "совещаниями". Начиная с VI века о славянских вечевых собраниях говорил византийский писатель Прокопий. Состав, порядок работы, функции и компетенция вечевых собраний (исключая устойчивые формы и устройство войск в Новгороде и Пскове в ХIII – ХV веках) не были регламентированы.

Порядок обсуждения и решения дел на вече был весьма обширным и затрагивал множество вопросов управления. Этот орган народовластия обладал также законодательной, судебной, исполнительнораспоря-дительной властью. Предметы ведомства веча не ограничивались одной какой-либо функцией управления.

Таким образом, в древнейший период существования Древнерусского государства численная (десятичная) система управления характеризовалась переплетением трех важнейших элементов верховной власти и управления. К числу таковых следует отнести князя и княжескую деятельность, дружину и Совет княжеский (позднее Боярская Дума) и вечевые народные собрания. Управление, покоящееся на согласии "одиночестве", в тесном взаимодействии всех этих элементов, являлось древнейшей традицией, и должно было "по старине" "по закону отцов" неукоснительно соблюдаться.

Десятичная система управления практически не отделяла центральное управление от управления местного. Главным требованием киевских князей к присоединенным территориям и местной знати, было требование уплаты дани, помощи людьми и припасами в военных походах. С XI века, наряду с внешним сближением территорий вокруг центра-Киева, а также с принятием и распространением христианства, происходит постепенная замена местных племенных князей сыновьями великого киевского князя.

Киевский князь стремится к укреплению своей власти, упорядочению в делах управления. Ярким примером таких начинаний можно считать усиление влияния киевских князей после добровольного подчинения в 882 году кривичей и местной знати, организованных в Смоленское удельное княжество, в состав государства Киевская Русь. Существует новая трактовка протогородов, которые именуют "пунктами-погостами", являвшимися опорными центрами великокняжеской власти в борьбе со старой племенной знатью. Однако после смерти Ярослава Мудрого в 1054 году русская земля была, согласно его завещанию, разделена между пятью его сыновьями, что положило начало так называемому "удельному периоду" государства и удельной системе управления. С этого времени число поделенных земель все более возрастает.

В центральном управлении складывается дворцово-вотчинная система. Эта система берет свое начало еще с древнейшего времени, смысл которой в соединении управления великокняжеским дворцом с государственным управлением. Управление осуществлялось из княжеского дворца его аппаратом без разделения функций на государственные и частные.

В великокняжеском хозяйстве имелись разного рода слуги, ведавшие удовлетворением тех или иных жизненных потребностей: дворецкий, ловчий, печатник, стольник, чашник, конюший и т.д. Со временем князья поручают им какие-либо сферы управления, так или иначе связанные с их первоначальной деятельностью, предоставляют им для этого необходимые средства и правовую защиту.

Так, Русская Правда защищает княжеских мужей и слуг, осуществляющих службу в пользу князя и государства. Закон устанавливает лишь некоторые аспекты правового статуса аппарата князя. Она устанавливает двойственную виру (штраф за убийство) в 80 гривен за убийство княжеских слуг, тиунов, конюхов, огнищан. Но о самих боярах и дружинниках кодекс молчит. Тысяцкий сохраняет свои функции военачальника, княжеского воеводы, являясь предводителем городского ополчения "тысящи". Сотский стал городским судебно-административным лицом.

Практически весь аппарат дворцового управления князя становится государственным, а каждое должностное лицо – государственным деятелем, администратором.

Система местного управления была проста. В княжеских землях (Новгородские земли – родовые владения Рюриковичей) управление осуществлялось посадником и тысяцким, а на местах управление осуществляли наместники, волостели, тиуны и старосты. В свободных селах действовала общинная администрация. Посадники, тысяцкие, наместники, волостели, тиуны и старосты за свою службу получали от населения "корм". Так сложилась система кормления, существовавшая от процента сбора подати и налогов с местной знати и населения, за осуществление правосудия, охрану границ и правопорядка на местах.

Политическая раздробленность не внесла принципиальных изменений в государственный строй и управление русских княжеств. Развитие управления в княжествах зависело от формы управления, закрепившихся в каждом из них. Северо-восточные княжества сохранили традиции Древнерусского государственного развития. В Новгороде и Пскове получил развитие феодальный республиканский строй, тогда как в южных землях значительное влияние оказывала система управления татаромонгольской Орды. Часть западных княжеств в условиях раздробленности испытала влияние Великого княжества Литовского, которое образовалось в XIII веке и включало в себя в XIV веке некоторые русские земли. В 1385 году в замке Крево была подписана уния (союз) между Литвой и Польшей, в году в Люблине сформировалось единое государство – Речь Посполитая. До принятия Моблинской унии Черниговские и Смоленские земли вышли из состава Литовского княжества, и отошли к Москве, но значительная часть русских земель оставалась в Речи Посполитой до конца ХVIII веке (Полоцк, Витебск, Турово-Пинск, Берестейск и другие земли). Большинство Русских земель развивало государственное управление под началом монархической власти с подчинением князьям-монархам аппарата управления.

Основное противоречие в форме правления наблюдалось между набирающим политический вес Московским княжеством и республиканским строем Новгорода и Пскова.

Роль, место и значение князя и княжеской власти в Новгородской республике сводилось к осуществлению только лишь вооруженной защиты и обороны республики. Князь в республике являлся простым должностным лицом – администратором, который заключал "ряд" (договор) с вечевым собранием по вопросу о его правах и обязанностях. Всего известно ученым, дошедшим до нас, около таких договоров. Князю были запрещены какие-либо самоуправные действия в вопросах управления, и он клялся (целовал крест) в соблюдении договора и старинных городских вольностей Новгорода.

Таким образом, в Новгороде преобладала вечевая организация управления, в которой князь стоял в одном ряду с тысяцким, посадником и всеми членами Городского Совета (Оскода), избираемыми и подотчетными вечевому собранию. По договорам предусматривалось, что князь участвует в управлении республикой, но подробно сфера деятельности его не была регламентирована. Скорее всего, вопросы управления решались в Новгороде и Пскове коллегиально (с посадником, боярским советом, тысяцким), т.е. членами высшего исполнительно-распорядительного органа республики Городского Совета. В основе этого органа лежала более древняя традиция коллегиального управления, каковым являлся совет при князе.

В XII веке с формированием республиканского строя особое место занял глава новгородской церкви (владыка) – архиепископ. Он сосредоточивал в своих руках высшие управленческие функции в области финансов, торговли, суда, был главой городского совета боярства, благословлял работу вечевого собрания и своим благословением придавал всем принимаемым решениям высшую юридическую силу.

Административное устройство республик было отражением древнейшего общественного устройства, покоящегося на общинном самоуправлении. Вся территория Новгорода делилась на пять концов: два – на Торговой части, три – на Софийской (Псков делился на 6 концов и 12 пригородов, а земли около границ делились на специальные округа). Новгородские концы делились на сотни, по две в каждом. Сотни делились на улицы – самые мелкие территории. К пяти концам прилагали пять пятин по всей территории государства. Город и коны на берегах делились естественно-географическим рубежом – рекой Волхвой.

Административное устройство города определяло структуру вечевых органов: действовали кончанские вечевые собрания, сотенные собрания, уличанские собрания, выдвигавшие своих представителей в городское вечевое собрание. Во главе их стояли выборные старосты. В результате грабительской войны и стремления московских князей к главенству в процесс объединения русских земель, в 1462 году Псков, а в 1478 году Новгород были насильственно подчинены Москве и московскому князю. Сосуществование монархии, стремящейся к абсолютизму и выраженной в политике московских князей, было невозможно с республиканской формой правления.

Московское княжество и московские князья развивали государственное управление на совершенно противоположных началах, нежели развитие управления у новгородцев и псковичей.

Практически во всех русских монархических княжествах, в том числе и в Московском княжестве в первую очередь, не остается "свободных земель", основанных на общинном самоуправлении.

Политическая власть крайне реакционна и деспотична (сказалась "привычка" управления под пятой татаро-монгольского ига), заинтересована в обложении всех классов налогами, углублении и закреплении крепостной зависимости населения, превращения всего населения в холопов великого князя московского. Сами феодалы постепенно "привязываются" через механизм жалованных грамот государством к военной службе, начинает формироваться прототип служилого дворянства. Громадные территории Московского централизованного государства требуют проведения государственных реформ и установления новой системы управления.

В отечественной историографии ученые по-разному оценивают процесс объединения русских княжеств под началом Москвы и формирования русского централизованного государства. Одни ученые полагают о противоположном пути развития государства, сравнивая этот процесс с европейской историей. Они считают, что в России прошел процесс "форсированной" централизации, вызванной идеологией московских князей, внешней опасностью и необходимостью совместной борьбы против татароордынского ига. Автора интересует, прежде всего, вопрос о формировании в условиях развития русского централизованного государства основ административного права. В предыдущие периоды развития государственного управления с IX по XIV веков аппарат управления строился в основном на территориальных началах. Ряд государственных реформ, начатых в правление Ивана III и Василия III по пути преобразования государственного аппарата (создание централизованной приказной системы, унификация правления городами, ограничение деятельности кормленщиков) не были завершены, осуществлялись медленно и болезненно, непоследовательно и продолжили свое завершение лишь в царствование Ивана IV Грозного.

Основы правового регулирования административно-правовой деятельности, нашедшие отражение в мерах по перестройке аппарата управления и переходе от построения его на территориальных началах к функциональному, были направлены в ХV – первой половине XVIII веков на обеспечение внутренней и внешней безопасности, подавление проявлений неповиновения местной знати и классовой борьбы угнетенного населения, развитие производственных сфер централизованного московского государства.

Административное законодательство складывалось по двум основным направлениям: во-первых, акты и практическая юрисдикционная деятельность способствовали закреплению и становлению системы управления государством, устанавливали их состав, внутреннюю структуру, порядок деятельности и делопроизводство. Во-вторых, законодательство и правительственные мероприятия Боярской Думы определяли основные направления государственно-управленческой деятельности. В создании специального функционально-отраслевого управления (приказов) в различных сферах деятельности государства большую роль сыграло привлечение дворецких и дьяческого аппарата к решению государственных дел, к управлению. Точно такой же подход мы можем наблюдать при переходе в Х – ХI веков к дворцово-вотчинной территориальной управленческой деятельности.

Большинство великокняжеских дворецких и дьяков в Московском государстве, в отличие от Киевской Руси, происходили из среды боярства, имевшего давние и прочные служилые связи с Москвой, и использовались московскими князьями с феодальной знатью за главенство в процессе объединения земель.

В связи с новыми задачами, вставшими перед великодержавной московской канцелярией (казной), в особую должность выделились казначеи, ведавшие финансовыми и внешнеполитическими делами.

Дьяки государевой казны вели делопроизводство военно-оперативного характера, исполняли решения великодержавной власти, специализировались на выполнении определенных поручений:

дипломатических, финансовых, военных, ямских.

Эта специализация и подготовила создание органов управления с функциональным распределением дел, сменившим территориальную, к середине ХVI века. Частью механизма Русского централизованного государства явились приказы, которые непосредственно от имени царя осуществляли задачи государства на основе функционального принципа управления посредством определенного вида государственной деятельности (сферы). Общее число приказов (считая временные) к середине ХVII века достигло 60 ведомств. Появление приказной системы управления вызвано было острейшей необходимостью увеличения функций государственного управления, что выразилось в создании специальных государственных учреждений. Появление приказов связано с процессом постепенного выделения и обособления функций дворцового управления (большой дворец и казна) в ведомственные столы во главе с дьяками.

Возглавлял работу приказа боярин со штатом дьяков и подьячих. Первоначально появились самые важнейшие приказы, показавшие основные сферы управления, среди которых следует назвать Посольский (дипломатия), Разбойный (борьба с преступностью), Ямской (ямская служба), Казенный (финансы) и Поместный приказ, ведающий вопросами наделения (лишения) землями в государстве.

Окончательно приказная система складывается к середине ХVI века. С ростом государственных территорий Московии возникли территориальные приказы, такие как "Казинский", "Сибирский" приказы. По своим видам они делились на функциональные, территориальные, дворцовые и общегосударственных дел. С 1640 года было запрещено принимать в штат приказов лиц других сословий, кроме дворян и детей приказных служилых. Тем самым, формировался особый управленческий слой служилой бюрократии.

Приказные чиновники работали по 10 – 12 часов в будние дни и в субботние дни – до обеда, а в воскресенье – после обеда. В качестве внутренней, структурной единицы приказа выступал ведомственный стол. Вопросы компетенции столов определялись постепенно, в процессе специализации деятельности должностных лиц в решении дел по определенному предметному (отраслевому) или территориальному принципу. Столы выступали также в качестве организующего звена делопроизводства. Так, Разрядный приказ, к примеру, вел 11 столов: Московский, Владимирский, Новгородский и т.д. Важнейшим столом был Московский большой стол, который сосредоточил списки личного состава приказов, воевод, вел учет служилых людей, сведения о снабжении войск, а также дела ряда административных приказных дел.

В делопроизводстве приказов употреблялось две формы документов (столбцы-свитки и книги).

Формой документов, исходящих из приказов, были царские грамоты. От имени царя издавали указы, которые содержали уже описательную и резолютивную части и чаще всего были формой решения по какой-либо деловой бумаге-"отписке" (докладной должностного лица), "памяти" (документа передачи информации между приказами) или челобитной (прошения). Использовались "наказы" – инструкции должностным лицам при вступлении в должность; "доклады" – записки с изложением существа и предлагаемого решения по делу. Формой систематизации грамот было издание уставных грамот, сводивших в единый акт нормы различных правовых документов по одному предмету – вопросам управления, обеспечения безопасности, "спокойствия и тишины" и т.д.

Формирование сфер внешне и внутриполитической деятельности государства, осуществление их по функциональному признаку нашли отражение в законодательстве и юрисдикционной деятельности приказного аппарата управления. Так, вопросами внешнеполитического характера ведал Посольский приказ, учрежденный в 1549 году, Приказ Казанского дворца и выделившийся из него в 1657 году.

Сибирский, Приказ Малой России, Смоленский и другие. Вопросами обороны ведали два военных приказа: Стрелецкий и Пушкаревский.

Во внутриполитической сфере Московские в ХV – первой половине ХVII веков четко просматриваются основные его внутренние функции. В условиях централизации и бюрократизации государственного аппарата, упорядочения его деятельности все большее число вопросов включается в сферу административно-управленческого регулирования. Возникает необходимость мероприятий по организации самой государственной службы, складывается система административных органов с общегосударственной компетенцией по вопросам службы и финансирования деятельности аппарата.

Это Разрядный, Поместный, Ямской и Приказ Большого прихода.

Разрядный приказ ведал учением и назначением на службу служилых людей "по отечеству", т.е.

дворянства, определял их количество и место службы (военной и гражданской). Возникнув, как особая канцелярия при Боярской Думе, Разряд постепенно становился первым в России ведомством по управлению государственной службой.

Ямской приказ (образован в 1550 году) ведал транспортом для государственных надобностей (ямская гоньба, обслуга военных, дипломатических чинов, послов, служащих госуправления). Ямской приказ выполнял и полицейско-надзорные функции за перемещением в стране, так как с 1504 году безподорожный проезд по стране был запрещен. Указом от 6 и 31 июня 1650 года был определен порядок ямской службы.

Приказ большого прихода (образован в 1554 – 1555 годах) обеспечивал финансовую сторону деятельности госаппарата. В его компетенцию входил сбор общегосударственных налогов (на городское и ямщинное – пороховое), пошлин и т.п. Вопросами сбора налогов ведали такие, "четверти" – приказы по сбору налогов на определенной территории. Всего в рассматриваемый период было четвертей: Владимирская, Галицкая, Костромская, Новгородская и Устюжная. Деньги, собираемые ими, выдавались служилым людям 1 раз в 4 года (отсюда и название). В организации административноуправленческой деятельности государство все более регламентирует, и определяет ограничения полномочий должностных лиц. Основы полицейско-сыскного аппарата начинают создаваться в середине ХVI века в ходе губной реформы и создания в 1555 году. Разбойного приказа. Постепенно аппарат обеспечения внутренней безопасности и "благочиния" (охраны общественного порядка) начинает приобретать большее значение. В апреле 1649 года будет создан первый в России сводный полицейский закон – "Наказ о гражданском благочинии", предписавший организовать в Москве регулярную полицейскую службу дьяку И. Викуле и подьячему В. Поноду. Им определилось: ездить в своем объезде и по всем улицам и переулкам, в день и ночь, в беспрестани...". В поле зрения государственного управления такие сферы, как контроль за печатью (Печатный приказ 1553 году), вопросы просвещения и здравоохранения, медико-санитарный и много другое.

Итак, в ХV – первой половине ХVII веков формируются основы административного законодательства, образовавшие основные направления административной деятельности Русского централизованного государства. Правовые акты определяли структуру, компетенцию и внутренний порядок деятельности органов управления, их делопроизводств. В этот период формируются и нормы права, регламентирующие отношения между государством и подданными в управленческоадминистративной сфере и политической жизни общества, закладываются основы последующего развития административного права России.

Правовое регулирование административно-управлен-ческой деятельности русского государства во второй половине ХVII – XVIII веков отражало его внутриполитическую деятельность, направленную к становлению и развитию абсолютной монархии. Первоначально административное право в абсолютистском государстве формировалось как полицейское право.

Надо отметить, что правовая отрасль в конкретном обусловленном виде не существовала, в том числе и административное право. Особенностью правовой системы стало "проникновение" административного права в сферу регулирования общей системы управления России. Усматривалось наличие управленческих по своему характеру отношений в сферах, относящихся в соответствии с предметом административного права к его регулирующему воздействию. И, естественно, возникали определенные административно-правовые отношения. Таким образом, начинала действовать определенная система управления, что в определенной мере способствовало завершению процесса централизации и бюрократизации государственного аппарата. Распределение ведомственных функций, разграничение сфер государственного управления и компетенции, единые нормы деятельности, сосредоточение управления финансами в едином учреждении – все это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.

С перемещением центрального аппарата в Санкт-Петербург (1713), Сенат и коллегии создавались уже там. В Санкт-Петербурге создается Главный магистрат (1720), который является основным координатором всех магистратов и городской полиции.

В общую систему петровских преобразований стали вносится изменения. В 1702 году введен институт воеводческих товарищей, выборных от местного дворянства. Данный порядок стал обязательным и повсеместным, что способствовало усилению контроля. Появляется институт местного управления, отменен институт губных старост (1702), их функции переданы воеводам, управляющим делами совместно с выборными дворянскими советами. Осуществляется новое территориальное деление государства. Назначались губернаторы или генерал-губернаторы, объединявшие в своих руках всю административную, судебную и военную власть.

Образование губерний строилось в следующем порядке: Московская, Петербургская, Киевская, Смоленская, Архангельская, Казанская, Азовская, Сибирская (1708); Рижская (1713); Новгородская (1714); Астраханская (1717). В губерниях в качестве общей системы управления (административной, финансовой и судебной) выступала канцелярия. При губернаторе были учреждены ландраты (советники) из местных дворян (1713). Провинцию возглавлял обер-комендант (1715), который стоял во главе административной единицы – "доли" – ландрат.

Провинции делились на округа – дискрикты, администрация провинций подчинялась непосредственно коллегиям. На местах располагали собственным разветвленным аппаратом из камериров, комендантов, казначеев. Определенная роль отводилась местным конторам, таким как камерских дел (раскладка и сбор податей) и рентерен – казначейства (прием и расходование денежных сумм по указам воеводы и камериров). С образованием Ратушей (1700) происходило перераспределение функциональных обязанностей субъектов управления. Например, посадское население было изъято из ведомства воевод и приказов и передано в ведение Бурмистрской палаты. В городах создавались бурмистрские (земские) избы.

В целом была осуществлена реорганизация органов городского самоуправления. Создавались новые органы – магистраты, подчиненные губернаторам.

Таким образом, исторический подход к анализу и оценке важнейших категорий государственного управления позволяет проследить сам процесс становления административного законодательства.

Источниками изучения административного законодательства являются акты комплексного общего характера (Соборное Уложение (1649); Новоуказные статьи (1669); Воинский Устав (1716)), так и специальные, административно-правовые акты (Генеральный Регламент (1720); Табель о рангах (1722);

Учреждения о губерниях (1708 – 1775) и другие), а также регламентации различных направлений деятельности полиции (Наказ о городском благочинии (1649); Пункты, данные в С-Пб. генералполицмей-стеру (1718); Регламент Главного Магистрата (1721); Устав благочиния (1782) и другие).

Изучение законодательных актов второй половины ХVII – ХVIII веков дает основания для выделения основных направлений (функций) административного права во внутриполитической деятельности самодержавия – это обеспечение "безопасности" и обеспечение "благочиния".

По этим двум направлениям и проходило институциональное оформление административнополитического законодательства.

Правовые акты, обеспечивающие "безопасность", включали нормы, регламентирующие систему и организацию политического и общеугловного сыска, систему контроля за передвижением подданных в стране, цензуру печати, создание и деятельность общественных корпоративно-сословных объединений, вопросы организации полицейских объединений, вопросы организации полицейской службы и т.п.

Административно-правовые нормы регламентировали и вопросы обеспечения "благосостояния" – надзор за врачебным и строительным делом, охрану природных ресурсов, попечение о престарелых, вопросы обучения и другое. Второе направление деятельности государства в законодательстве отразилось значительно меньше. Развитие шло по направлению к формированию органов политического сыска (с 1718 года Тайная канцелярия), происходило становление общих полицейских учреждений. Функции полиции выполнялись государственными органами в центре и на местах. В условиях, когда регулярная полиция отсутствовала, обеспечение благочиния возлагалось на отдельные приказы – Разбойный, Земский и другие. На местах полицейские функции выполняли воеводы.

Создание регулярной полиции в России началось с учреждения в Петербурге должности генералполицмейстера, на которую был назначен генерал-адъютант Дивиер (Указ от 28 мая 1718 года). Об учреждении регулярной полиции в стране было объявлено 16 января 1721 года Уставом Магистрата, который предусматривал "дробную полицию учредить...". Завершение создания регулярной полиции в России и законодательном закреплении ее функций положили "Учреждения для управления губерний Всероссийской Империи" от 7 ноября 1775 года и "Устав благочиния или полицейский" от 8 апреля 1782 года, которыми образовывалась довольно стройная система городской и сельской полиции.

Итак, во второй половине ХVII – ХVIII веках административное право постепенно выделилось в самостоятельную сферу правового регулирования правовой системы России, сложились основные его институты. Развитие административно-полицейского законодательства явилось составным звеном в становлении бюрократического аппарата и способствовало обеспечению феодально-абсолю-тистского курса российского самодержавия.

Преобразование системы государственных органов изменило характер государственной службы и бюрократии. С упразднением Разрядного приказа в 1712 г. последний раз были составлены списки думных чинов, стольников, стряпчих и других чинов. В ходе создания новых управленческих органов появились новые титулы администраторов: канцлер, действительный тайный и тайный советники, советники, асессоры и др. Все должности (штатские и военные) были приравнены к офицерским рангам. Служба становилась профессиональной, а чиновничество привилегированным сословием.

Местное управление в начале ХVIII века осуществлялось на основе старой модели: воеводское управление и система областных приказов. В 1702 году вводится институт воеводских товарищей, выборных лиц от местного дворянства. В 1705 году этот порядок становится обязательным и повсеместным, что усиливало контроль за старой администрацией. Преобразование местных органов затронуло и города, где создавались Бурмистрские палаты, которым подчинялись все выборные органы местного управления (губы). В состав Бурмистрских губ входили: бурмистры (выборные от купцов, слобод и сотни), во главе губ стояли президенты. В 1702 году отменяется институт губных старост, и их функции передаются воеводам. В 1708 году вводится новое территориально-административное деление государства: учреждаются 8 губерний, по которым были расписаны все уезды и города. В 1713 – годах число губерний возрастает до 11, а к началу XX века только европейская часть России насчитывала уже 50 губерний. В ходе реформы (1715) в России сложилась трехзвенная система местного управления и администрации: уезд – провинция – губерния. Провинцию возглавлял оберкомендант, которому подчинялись коменданты уездов. Контроль за нижестоящими административными звеньями осуществляли ландтагские комиссии, избранные из местного дворянства.

В 1718 – 1720 годах прошла реорганизация органов городского самоуправления, созданных в году. Вместо земских изб и земских бурмистров, были созданы новые органы – магистраты, подчиненные губернаторам. Общее руководство осуществлял Главный магистрат. В 1727 году магистраты были преобразованы в ратуши. Крупным шагом вперед были реформы Александра I, в ходе которых дальнейшая централизация государственного управления потребовала пересмотра системы отраслевых органов государственного управления.

В 1802 году был принят манифест "Об учреждении министерств", положивший начало новой форме отраслевых управленческих органов. В отличие от петровских коллегий министерства обладали большей оперативностью в делах управления, усилилась персональная ответственность руководителей и исполнителей, расширилось значение и влияние канцелярий и делопроизводства. В 1802 году было образовано 8 министерств, число которых к началу XX века (в 1906 года создан Совет Министров) увеличилось до 12.

Новыми, по существу, были министерство внутренних дел (МВД) и министерство просвещения.

На МВД, кроме задач по организации и поддержанию общественного порядка, возлагались задачи по управлению государственной промышленностью и строительством. Министерство просвещения занималось также организацией подготовки кадров для госаппарата, ему подчинялись Академии наук, университеты, все учебные заведения, библиотеки, типографии и музеи, цензура на издававшуюся литературу.

С 1801 – 1826 годы формируется "Собственная его императорского величества канцелярия", задачей которой сначала было осуществление технической связи между императором и правительством, но значение этого органа возросло в войну 1812 – 1815 годов, особенно после восстания 14 декабря 1825 года. Канцелярия превратилась в орган прямой связи и управления.

Каждое отделение было замкнутым учреждением, возглавлявшимся начальником, лично ответственным перед императором. В ее состав вошли: Первое отделение (создано 31.01.1826) – готовило отчеты министров, составляло высочайшие указы, осуществляло инспекторскую службу учета личного состава чиновников, их назначение и управление, ведало наградами и пенсиями; Второе отделение (создано тогда же) – главой которого был М. М. Сперанский, проводило кодификационные работы, подготовило ХV томов Свода законов Российской империи. Полное Собрание Законов российской империи.

Уложение о наказаниях уголовных и исправительных; Третье отделение (создано 3.07.1826) – занималось вопросами внутренней безопасности (политическая полиция), внутри которого было отдельных экспедиций (сыск и следствие по государственным преступлениям; уголовные и должностные преступления; контрразведка; крестьянская; цензура); Четвертое отделение – (создано 26.10.1828) ведало благотворительными женскими учреждениями и учебными заведениями; Пятое отделение – (29.04.1836) и Шестое отделение (30.08.1842) занимались разработкой реформ о государственных крестьянах и "водвореньем в Закавказье прочного устройства".

Особое внимание уделили второму отделению, так как в его недрах шла кропотливая работа по кодификации законодательства, изменившего административное право России.

Кодификационная работа первой половины XIX века приводит к утверждению в 1832 году и вводу в действие с 1 января 1835 года Свода Законов Российской империи. Согласно схеме, начертанной М. М. Сперанским, Свод Законов распадался на восемь главных отделов (отраслей):

1 Законы основные (государственные), учреждения установление центральных, местных, общественных органов и законы о порядке гражданской службы (т. I – III);

2 Уставы о повинностях (т. IV);

3 Уставы казенного управления (т. V – VIII);

4 Законы о состояниях (т. IX);

5 Законы гражданские (т. X);

6 Уставы государственного благоустройства (т. XI – XII);

7 Уставы благочиния (т. XIII – XIV);

8 Законы уголовные (т. ХV).

Свод Законов, таким образом, составил ХV томов, заключавших в себе свыше 40 тыс. статей.

"Обозрение исторических сведений о своде законов", привлекшие к себе внимание европейских юристов. Впервые в истории административного законодательства России была закреплена самостоятельная отрасль правовой системы в томах XIII – XIV Свода Законов.

В результате реформ первой половины XIX века, связанных с именем М. М. Сперанского, была создана система высших и центральных государственных органов, просуществовавшая с незначительными изменениями до 1905 года.

Эпоха контрреформ второй половины XIX века значительно затормозила развитие административного права.

Введение 14 августа 1881 года "Положения о мерах к сохранению государственной безопасности и общественного спокойствия" способствовало передаче исключительных административно-полицейских прав карательным и административным учреждениям центрального и местного управления. Кроме того, в 1882 году приняты новые "Временные правила о печати", вводившие жесточайшую цензуру, административный надзор за газетами и журналами. В 1884 году был принят новый Университетский Устав, который резко ограничивал автономию университетов, что повлекло за собой объединение в преподавании государственного права в качестве одного из разделов, полицейского (административное) права.

В 1889 году издано "Положение о земских начальниках", по которому в 40 губерниях создавалось более двух тысяч земских участков (по 4 – 5 на уезд). Во главе участка ставился земский начальник, наделенный административно-полицейскими функциями, подрывавшие реформу местного самоуправления и институт мировых судей. Этим актом разрушалась разделенность судебной и административной властей.

Вынужденное под угрозой революционной ситуации провести в 1860 – 80-е годы ряд буржуазных по своему характеру реформ, правительство наносит удар почти по всем вновь возникшим институтам и принципам.

Революция 1905 – 1907 годов привела к превращению неограниченной самодержавной власти в конституционную монархию. Система источников права в этот период пополняется новыми элементами-постановлениями Совета министров и мнениями Государственного Совета. Эти реформы хотя и носили подзаконный характер, однако, имели обязательную силу для всех исполнительных органов. Появляется большое число актов, именуемых "временные правила". Возникая как чрезвычайные, направленные на вполне конкретную ситуацию, акты принимали характер законов.

Наряду с постановлениями Совет Министров издавал также положения, носившие статусный, правоустанавливающий характер и часто определявшие структуру и функции новообразуемых органов власти и управления.

В большом количестве издавались указы, как правило, направленные на проведение вполне конкретных правовых акций и преобразований. Кодификационная работа проводилась в ряде учреждений: особое отделение госканцелярии, департаменты Сената, Госсовет и Государственная Дума, Совет Министров и отдельные министерства и управления.

По пространству действия, законы делились на: общие, действовавшие на всей территории империи; местные, действовавшие на ее части; особенные – особая категория дел; специальные, действовавшие в отношении особых категорий лиц. Одной из основных задач законодателя становится правовое регулирование экономики, уточняется понятие юридического лица. Юридические лица подразделялись на публичные (казна, ведомства, учреждения, органы местного самоуправления) и частные (общества, товарищества и учреждения).

В годы первой мировой войны стали широко применяться чрезвычайные меры. В частности, в торгово-промышленной сфере военно-промышленные комитеты использовали административные методы регулирования, особые совещания.

Новым явлением стала административная юстиция – прототип арбитража, появление которой было обусловлено развитием административно-хозяйственных отношений и связей.

Были уточнены предмет и понятие административного права, административной деятельности государства. Причем, административная деятельность рассматривалась лишь одним из видов или формой государственной деятельности, заметно отличающаяся от законодательной и судебной деятельности как по своему содержанию, так и теми формами, в которых она проявлялась. Содержание административной деятельности государство рассматривало гораздо шире и сложнее содержания законодательной и судебной деятельности. К формам административной деятельности относили:

частноправовые действия, принудительные и публично-правовые. Таким образом, исторически возникает административное право, т.е. совокупность юридических норм (правил), определяющих взаимоотношения между органами государственного управления и гражданами. Отношения между правящей властью и гражданами могут быть только публичными, так как только публичные отношения становятся подзаконными.

Административное право (droit administratif) – под этим названием в европейской науке (во Франции в первую очередь) понимали политико-юридическую науку, изучающую вопросы государственного управления включаемая некоторыми французскими учеными прямо в государственное право (droit public). В Германии эта наука получила наименование "Полицейское право" (Po1izеiгесht), другими учеными-германцами – "Право внутреннего управления" (das Recht der inneren Verwaltunq).

В России эта наука первоначально проникает в XVIII веке в лице переводных изданий, предназначенных для публики интересующейся достаточно широким кругом вопросов государственного управления. Как учебная дисциплина проникает в российское высшее образование по Университетскому Уставу 1835 году и преподается в России под названием "Законы государственного благоустройства и благочиния". Источником права для изучения данного курса послужила кодификация Свода Законов Российской империи 1835 года (тома ХI, ХII, ХIII, ХIV, а также часть основных законов, помещенных в томах I – III). В ходе реформ второй половины XIX века и усиления проникновения духа буржуазного западноевропейского государствоведения по Университетскому Уставу 1863 года курс преподаваемого административного права стал именоваться "Полицейское право". После введения Университетского Устава 1884 года курс полицейского права вновь сливается с государственным правом и более определяется как внутреннее управление, направленное на охрану государственного правового порядка посредством ограничения свободы отдельного лица в Форме принуждения.

Подобное понимание учения полицейского права шло в неразрывной связи с основным законодательным актом контрреформ 1880 – 90-х годов в России, каковым являлось "Положение о мерах к охранению государственной безопасности и общественного спокойствия". Это положение хоть и было принято в августе 1881 года временно, но просуществовало вплоть до февраля 1917 года.

Переходя к характеристике понятия полицейского права, предмета, системы, этой науки следует показать ее развитие в трудах российских и западноевропейских административистов.

В обыденной жизни того времени под словом "полиция" понимали, прежде всего, полицейский персонал, то есть наружную полицию, а также выделяли полицию учреждений, охраняющую жизнь, здоровье, имущество, общественный порядок, публичную безопасность.

В научном плане понятие о полиции было спорным среди ученых Европы, особенно среди немецких. К концу XVIII в. было известно 24 определения "полиция"; в первой четверти XIX века число их возросло до 100, а к концу XX века дошло до 150 определений. Попытка ученых классифицировать определения не достигла желаемого результата.

В начале XX века выражение: учение о "полицейском праве" заменяли словами учение "о внутреннем управлении", а под "полицией", стали понимать охрану государственного порядка посредством ограничения свободы отдельного лица в форме принуждения. Такого взгляда придерживались Штейн, Майер, Зейдель и ряд других ученых.

Для более ясного представления о полиции, современники начала XX века стали рассматривать ее исторически. Например, Л. Штейн выделял четыре периода в развитии понятия полиции, которые соответствовали понятию о государстве и его задачах: средневековый, полицейский, правовой и культурно-правовой периоды, понятия полиция и полицейского права. По объектам и предметам, которых касается полицейская деятельность, полиция делится на три категории: 1) административная полиция; 2) полиция безопасности; 3) судебная полиция.

Наука, занимающаяся изучением всех этих категорий как во Франции и Германии, так и в России, называлась полицейским правом. Для данной науки в каждом государстве имели место свои институты, но базировалась она на общих принципах. Именовалась наука полицейского права – учением об управлении, правом управления, административным правом.

Ранее, в введении отмечалось, что в России первые попытки сформировать знания о государственном управлении были предприняты Петром I, в его планах улучшения Академии наук "иметь кафедру права натуры и публичного с политикою и этикою11. Поток переводной зарубежной литературы по вопросам управления стал проникать именно в XVIII веке. Среди первых изданий попали в Россию работы немецких ученых, так в Германии специально занимались широкой издательской деятельностью в области политико-юридической литературы, а также по причине засилия немецких ученых в российской Академии наук с самого начала ее существования. Самой ранней работой были книги Юсти "Grundsatze der Polizeiwissenschaft" (1756) и "Die Grundfeste zu der Macht und Gluckseliqkeit der Staaten" (1760), перевод которых был осуществлен Волковым в 1770 году, и второй работы Юста-Багаевского в 1772 году. В этих работах автор ставил целью государства общее благополучие всех граждан (идея эвдемонизма), охрану народного и увеличение государственного имущества посредством хорошего внутреннего управления.

Следующей работой был труд М. Зонненфельса "Grundsadsatze der Polizei, Handlunq und Finanz" (1765), переведенном на русский язык Гавриловым в 1787 году. Поток литературы значительно возрос в начале XIX веке. В Россию стали проникать практически все крупнейшие исследования западноевропейских ученых государствоведов. Среди первенцев российской науки полицейского права следует назвать первого российского профессора правоведа С. Е. Десницкого, З. А. Горошкина, Н. Х. Бунге, Н. С. Власьева, А. И.

Васильчикова, И. Н. Платонова, Н. Ф. Рожденственского, В. Н. Лешкова, И. Е. Андреевского, чьи труды до середины ХIХ века заложили начальные основы российского полицейского права.

Российские исследователи полицейского права сразу же взялись за изучение науки о праве внутреннего управления, пользуясь историко-сравнительным методом и статистическими данными (Н.

Х. Бунге), разделив науку на три раздела:

1) общее учение о внутреннем управлении;

2) учение об управлении, касающемся личных интересов;

3) учение об управлении, относящимся к хозяйственным интересам.

Общее учение (общая часть) включала в себя:

а) понятие об управлении в исторической и правовой характеристике;

б) организацию государственного, общинного и общественного управления;

в) правовой характер управления.

В учении об управлении, касающемся личных интересов включалось:

а) правовое положение личности, состоящее из частного (регистрации личности, семьи, общин и обществ) и публичного (регистрации принадлежности к общине и государству, эмиграция, иммиграция, внутренние передвижения, паспортная система);

б) полиция безопасности, в которой находились общие меры мирного и чрезвычайного положения, отдельные меры по охране личности (самовольная расправа, несчастные случаи) и имущества (воры, бродяги, нищие, мошенники);

в) народное здравие – медико-санитарный строй;

г) народное образование;

д) народная религия и нравственность.

В учении о хозяйственных интересах изучались:

а) поземельный строй (земли, воды, воздушное пространство, публично-правовые отношения к ним);

б) добывающая промышленность (охота, рыболовство и т.п.);

в) обрабатывающая промышленность, промышленность торговая, кредит, транспорт и страхование.

Новую группу российских дореволюционных ученых в области науки полицейского права составили А. Я. Антонович, В. Ф. Дерюжинский, В. В. Ивановский, И. Т. Тарасов, А. И. Елистратов.

Продолжали плодотворное научное исследование во второй половине XIX века И. Е. Андреевский, Н.

Х. Бунге, А. Оскольский, А. Трифонов, П. Шеймин и многие другие. Ученые, определив предмет и понятие полицейского права, взялись за детальную разработку различных составных элементов общей и особенной части. Так, В. Н. Лешков в своей работе "История русского общественного права до XVIII века" обнаружил соединяющее звено между принципом свободы (элементом гражданского права) и принципом принуждения (государственный элемент) в понятии об обществе. Вывел понятие социального элемента и построил свою идею о самоуправлении и союзном строе.

Ряд ученых (А. Оскольский, И. Т. Тарасов, В. В. Ивановский и другие), будучи за границей с целью обучения и написания докторских диссертаций, создали труды по анализу опыта Франции, Германии, Англии, удаленных частей Российской империи в области развития административного (полицейского права). К началу XX века все европейские правовые школы изучали, к примеру, историю управления Англии, по трудам российских ученых-правоведов. Например, в Англии после сочинений Блекстона не существовало цельного системного труда о полицейском праве и управлении, а ее юридическая лексика не была знакома с термином "административное право". Под полицией в Англии понимали употребление силы для охраны общественного блага и предупреждении злодеяний, "должный порядок, регламентацию, подчинение личного поведения правилам добрых нравов и т.п. У англичан получили разработку отделы управления экономикой (А. Смит), торговлей (Т. Ман) и вопрос отношения власти к народному хозяйству или социальным интересам (Д. С. Милль).

Поэтому при изучении английского права управления и полиции исследователям начала XX века приходилось пользоваться, главным образом, трудами Р. Гнейста; французских ученыхадминистративистов А. Батби, Г. Бартелеми, М. Ориу; российских ученых – А. Д. Градовского, В. Дерюжинского, М. Ковалевского, М. Свешникова и других. Первыми из западноевропейских ученых за разработку административного права взялись французы. Во Франции первым представителем науки полицейского права считается dе 1а Маrе "Тrаitе dе 1а ро1iсе" (Раris, 1728 – 1738), по мнению которого полиция охватывает религию, дисциплину нравов, здоровье, жизненные припасы, безопасность и тишину, пути сообщения, науки и искусства, торговлю и мануфактуру, технические искусства, прислугу, нищих и бедных. De 1а Маrе рассматривал институты полицейского права с историко-философской стороны, но не с юридической. Развитие промышленности и рост крупных городов во Франции вызвал к жизни необходимость учредить правительственную полицию. Творцом французской науки об управлении с юридической точки зрения считался де Жерандо.

Вместе с тем, по мнению К. С. Бельского "… французская теория административного права берет свое начало не с "Трактата о полиции Деламара", который имел главным образом немецких и русских последователей, а с административного порядка, установившегося во Франции в первой четверти XIX века, в эпоху Первой империи и Реставрации, когда возникает административный суд и получает развитие административная юстиция. В работе профессора парижского университета Г. Бартелеми "Элементарный трактат об административном праве" (1901), подводившей итоги развития французской науки административного права за прошедшие сто лет, система административного права делилась в целом на три части: в первой анализировались органы управления, во второй – методы и формы их деятельности, в третьей – административные суды и процедура по судебным искам". Ставя задачу установить пределы деятельности органов государства и определить права и обязанности их в отношении друг друга, французские ученые исходили из общего учения о конституционном строе, разделения властей. Французы первыми отделили понятие "конституционный строй" от понятия "администрация". Под понятием "управление" понимали деятельность самостоятельной исполнительной власти, контролируемой только законодательными учреждениями.

Управление (administration) действует только в установленных законом границах и ответственна перед законом.

Именно отсюда французские ученые и строили институт административной юстиции.

Административное право, по мнению французских, а затем и всех ученых административистов Европы и России, должно определять устройство и отношение общественных органов, на которые возложена забота о тех общественных категориях, для которых существует администрация, а также включает отношения административных властей к гражданам. Функции полицейских органов (les droits de police) выражаются в охране общества, имущества, собственности и жизни граждан. Институты самоуправления, как и его строй, французы, а вслед за ними российские ученые, излагали в отделе об организации административных учреждений и рассматривали в отдельной части, посвященной органам самоуправления.

Российские ученые государствоведы и административисты, сторонники правового государства, исходили из положений, выработанных французскими исследователями. Многие школы русского права, такие как "официальной народности" (М. П. Погодин); славянофильское направление (И. Д.

Беляев); государственная школа (Б. Н. Чичерин, К. Д. Кавелин, А. Д. Градовский и др.) в некоторых вопросах определения предмета и пределов административного (полицейского) права использовали наработки французских юристов, но строили свои концепции исходя из традиционных российских представлений (самодержавие, православие, народность, надклассовость института государства, органическое единство власти и народа и т.п.). Основными направлениями в науке административного (полицейского) права в России в конце XIX – начале XX веков были: исследование "внешней" истории институтов полицейского права, т.е. кодификаций (З. А. Горошкин, Н. С. Власьев, А. И.

Васильчиков); культурно-исторический метод исследования права (В. О. Ключевский, П. Н. Милюков, П. Шейминг); сравнительный метод (М. М. Ковалевский, Н. П. Павлов-Сильванский, А. Оскольский, М.

Свешников, И. Тарасов). Классическим стал метод исследования, разработанный М. Ф. ВладимирскимБудановым.

Однако особое влияние на развитие российской науки административного (полицейского) права оказала германская наука (труды М. Зонненфельса, Р. Моля, Л. Штейна и др.). Влияние немецкой науки полицейского права, по-видимому, проходило через временное засилие немецкой профессуры в российской академии и среди профессуры университетов, близость государственного строя Германии и России и многое другое.

Глубокий след в российской науке административного права оставили труды Роберта Моля, Лоренца Штейна и Р. Гнейста. Труд Р. Моля "Die Polizeiwissenschaft nach den Grundsatzen des Rechtsstaates" (1832), переведенный на русский язык в 1866 году Г. Сементовским, заложил базу представлений о правовом государстве. По мнению Р. Моля полицейская деятельность есть исключительно прерогатива правительства, а задача ее – отрицательная. Полицейское право представлялось как совокупность тех учреждений и действий, которые имеют целью удалить, посредством государственной силы, внешние, не заключающиеся в правонарушениях, препятствия, заграждающие путь всестороннего разумного развития человеческих сил, если удалить их не в состоянии не отдельное лицо, не дозволенный союз отдельных лиц. Устранение препятствий, возникающих со стороны злой воли отдельных лиц, составляет задачу принудительной юстиции. В теории Р. Моля имели место два существенных недостатка. Во-первых, автор возлагал на юстицию несвойственные ей задачи (принуждение и пресечение преступлений), во-вторых, ограничение полицейской деятельности только отрицательной функцией, т.е. устранение препятствий.

Российские ученые сумели вобрать ценные стороны теории немецких административистов, соединив их начала с теорией французских ученых о правовом государстве, дополнив разработками теории отечественного правового государства (А. С. Алексеев, С. А. Котляревский, В. М. Гес-сон, М. М.

Ковалевский; в связи с философско-нравствен-ным аспектом – П. И. Новгородцев, Е. Н. Трубецкой, С. Н. Булгаков, Б. А. Кистяковский, В. С. Соловьев), приближающегося к идеалу конституционной монархии (синоним правового государства).

В противовес "отрицательной функции" немецких ученых, российские правоведы подчеркнули равноценность отношений членов общества. По мере укрепления административного права, в делах государственного управления в правовом государстве должны устанавливаться публично-правовые отношения. Гражданина как обывателя уже не давит полицейская система государства. Над гражданином в правовом государстве стоит закон, – тот же закон, которому подчинены и должностные лица, обличенные властью. Благодаря образованию административного права в правовом государстве гражданин в публично-правовом отношении становится на одну плоскость с губернатором, министром, любым административным учреждением государства. Главная задача, видевшаяся российским сторонникам правового государства, упорядочить посредством закона отношения между правящей властью и гражданами. Среди недостатков в разработке административно-правовых отношений в дореволюционной России следует отметить слабое развитие системы отрасли административного права, разброс понятий, часть которых близко подходила к выработке и закреплению данной системы, но оставалось устаревшее представление, покоящееся в понятии полицейского права. Не были уточнены также структурные элементы и уровни отрасли административного права, неоднозначно разработаны подотрасли и правовые институты. В ряде научных исследований еще смешивался вопрос о системе отрасли права с вопросами о системе науки административного права. Рядом контрреформаторских шагов российского правительства в ходе революций 1905 – 1907 годов и февраля 1917 года были сделаны значительные шаги назад, тормозившие поступательное развитие науки административного права.

Таким образом, история развития административного права России с IX по начало XX веков прошла длительный и противоречивый путь. Подводя краткий предварительный итог развитию отрасли и науки административного права можно выделить исторические этапы.

Первый этап (IХ – ХIV века) – развитие государственного управления идет по пути преемственности и опоры на обычаи и традиции управления, сложившиеся в период родо-племенного строя восточных славян. Поступательное развитие государственного управления идет за счет княжеской уставной деятельности, деятельности вечевых народных собраний и местных законодательных актов отдельных княжеств и земель. Этот этап складывается из двух систем управления:

а) IХ – ХII века – десятичная численная система управления;

б) ХII – XIV века – дворцово-вотчинная система управления, способствовавшая укреплению и развитию феодального государственного управления.

Второй этап (XV – первая половина XVII веков) – происходит формирование основ административного права, основных направлений административно-правовой деятельности Русского централизованного государства. Намечается переход от территориальных начал управления к функциональному аппарату управления. Происходит отделение государственного управления посредством приказной системы от дворцового хозяйства великого князя. Закон является основным источником государственного управления.

Третий этап (вторая половина ХVII – ХVII веков) – происходит процесс становления административного (полицейского) права и выделение его норм и институтов в отрасль правовой системы России. Идет процесс стремительного накопления административных норм, требующих кодификации.

Четвертый этап (XIX – XX века) – происходит законодательное закрепление Сводом Законов Российской империи отрасли административного права (благоустройство и благочиние) в самостоятельную отрасль права, отделенную от законодательной и судебной деятельности. В этом этапе можно выделить два подэтапа: а) первая половина XIX века – складывается новая форма (система) отраслевых управленческих органов с 1802 года, учреждается министерское управление, т.е. начинается процесс развития подотраслей управления; б) кодификация 1835 года М. М. Сперанского завершает процесс законодательного оформления отраслевого управления, которое совершенствуется в годы революции 1905 – 1907 годов с созданием в 1906 году Совета Министров России. Происходит упорядочение отраслевого управления и укрепление их законодательных основ.

Что касается науки административного права в России, то в ее развитии также просматривается несколько качественных этапов, к числу которых можно отнести следующие:

– XVIII век – с образования академии наук идет накопление знаний путем изучения источников древнерусского права и государства (М. В. Ломоносов, В. Н. Татищев и др.). Впервые проблемы российской юриспруденции в историко-правовом освещении выражены в деятельности и трудах С. Е.

Десницкого (1740 – 1789), 3. А. Горюшкина (1748 – 1821).