«Е.А. СИДОРОВА ОСОБЕННОСТИ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ Москва ИМЭМО РАН 2012 УДК 336.14(4) ББК 65.261.3(4) Сид 347 Серия “Библиотека Института мировой экономики и международных отношений” основана в 2009 году ...»

ИНСТИТУТ МИРОВОЙ ЭКОНОМИКИ И МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ

РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК

Е.А. СИДОРОВА

ОСОБЕННОСТИ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ

В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ

Москва

ИМЭМО РАН

2012

УДК 336.14(4)

ББК 65.261.3(4) Сид 347 Серия “Библиотека Института мировой экономики и международных отношений” основана в 2009 году Рецензент доктор экономических наук, профессор Е.С. Хесин Ответственный редактор кандидат экономических наук Л.С. Худякова Сид Сидорова Е.А. Особенности бюджетной политики в Европейском союзе – М.:

ИМЭМО РАН, 2012 – 129 с.

ISBN 978-5-9535-0343- В монографии рассматривается наднациональная бюджетная политика в Европейском союзе. Проанализирована также бюджетная политика двух ведущих стран ЕС – ФРГ и Великобритании. Показано значение Пакта стабильности и роста для бюджетной политики. Дана оценка антикризисным мерам бюджетной политики в ЕС. Отслежены посткризисные изменения европейской бюджетной политики. Выявлено постепенное возрастание роли наднациональной бюджетной политики и усиление фискального регулирования со стороны ЕС.

Издание предназначено для исследователей, преподавателей, аспирантов, а также читателей, интересующихся налогово-бюджетными проблемами Европейского союза и европейским опытом фискальной политики.

E. Sidorova. The features of the European Union budget policy.

The monograph is aimed at characteristics of the European Union supranational fiscal policy. Budget policy of two biggest European countries – Germany and the United Kingdom – is also outlined. The Stability and Growth Pact is depicted as a framework for budget formation. The fiscal anti-crisis measures of the EU are weighted. The post-recession turns in European budget policy are monitored. The gradual growth of the European supranational policy influence and strengthening of the economy fiscal regulation were found out.

The book may be of use for scholars, lecturers, post-graduates and readers, who is interested in taxes and fiscal problems of the EU and European budget policy trends.

Публикации ИМЭМО РАН размещаются на сайте http://www.imemo.ru © ИМЭМО РАН, ISBN 978-5-9535-0343- © Сидорова Е.А., Содержание Введение

Глава 1. Основные направления бюджетной политики в Европейском Союзе

§ 1.1 Бюджетная политика и Общий бюджет ЕС

§ 1.2 Доходная и расходная части бюджета ЕС: структура и эволюция......... § 1.3 Изменения в Общем бюджете ЕС после расширения в 2004-2007 гг.... Глава 2. Бюджетная политика в ведущих странах ЕС (на примере Великобритании и Германии)

§ 2.1 Особенности бюджетной политики Великобритании

§ 2.2 Специфика бюджетной политики ФРГ

Глава 3. Мировой финансово-экономический кризис и его влияние на бюджетную политику в ЕС

§ 3.1 Бюджетная политика ЕС в борьбе с кризисом

§ 3.2 Антикризисная составляющая бюджетной политики ФРГ и Великобритании

§ 3.3 Пакт стабильности и роста как отражение проблем в европейской бюджетной политике до и после кризиса

Заключение

Список сокращений

Библиография

Введение В современных условиях бюджетная политика служит важнейшим экономическим рычагом воздействия государства на хозяйственные процессы. Наряду с денежнокредитной, бюджетная политика представляет собой ключевое средство государственного влияния на развитие экономики, обусловленного необходимостью повысить ее конкурентоспособность.

Актуальность углубленного исследования сферы бюджетной политики (использования государственных расходов и налогообложения для стимулирования экономического развития) подтверждена мировым финансово-экономическим кризисом 2008- гг., а потом и долговым кризисом в Европейском Союзе (ЕС).

Бюджетная политика рассматривается в настоящей работе как меры правительства по изменению структуры государственных расходов, системы налогообложения и регулирования соотношения доходов и расходов государственного бюджета, направленные на обеспечение полной занятости, равновесия платежного баланса и экономического роста при производстве неинфляционного ВВП.

Бюджетная политика в Европейском союзе состоит из двух неравных частей. С одной стороны, общая европейская бюджетная политика в лице Общего бюджета ЕС, а с другой – совокупность национальных бюджетных политик стран ЕС.

После создания Экономического и валютного союза (ЭВС) и перехода ряда (с г. – шестнадцати, с 2011 г. – семнадцати) стран ЕС к единой валюте (евро, введенной в наличный оборот с 2002 г.) денежно-кредитная политика стран-участниц приобрела наднациональный характер. При этом бюджетная политика по-прежнему является прерогативой национальных государств.

Основные задачи бюджетной политики заключаются в обеспечении максимальной занятости населения, производства и покупательной способности населения. В настоящее время добавились еще две цели – рациональное использование природных ресурсов и защита окружающей среды.

В наднациональном смысле идея формирования единой бюджетной политики на уровне Европейского экономического сообщества впервые прозвучала еще в 1971 г. в весьма амбициозном «Плане Вернера». Этот проект, автором которого был премьерминистр Люксембурга Пьер Вернер, предусматривал, наряду с валютной интеграцией, создание единой бюджетной системы с 1980 г. в странах Европейского экономического сообщества (ЕЭС). План не был реализован.

Важность наднациональной бюджетной политики и ее приоритетность были выделены и в Докладе Макдугалла (1977 г.). Доклад примечателен подробным анализом стран – пяти федераций (ФРГ, США, Канады, Австралии, Швейцарии) и трех унитарных государств – Великобритании, Франции, Италии. В нем был тщательно исследован феномен бюджетного федерализма и его влияние на европейскую интеграцию. Сделан вывод: «крайне маловероятно, что даже в очень долгосрочной перспективе Сообщество будет также интегрировано в сфере госфинансов, как и федерации». Тем не менее, авторы считали возможным создание «Федерации в Европе», где средний уровень федеральных госрасходов составит 20-25% их ВВП. С бльшим успехом бюджетные вопросы поднимались уже в Пакете Делора-I (1989 г.). При этом многое из изложенного в Пакете Делора было позаимствовано из плана Вернера. В Докладе Делора, наряду с общеизвестным провозглашением свобоReport of the study group on the role of Public Finance in European Integration. Vol. I: General Report.

Brussels, April 1977. Р. 11, 13.

ды передвижения товаров, лиц, услуг и капиталов, выделена координация макроэкономической политики, включая «обязательные правила для бюджетных политик». В начале XXI века страны Западной Европы столкнулись с новыми проблемами, связанными с отставанием их темпов экономического роста от США, высокой нормой безработицы. Долговой кризис показал неконкурентоспособность концепции построения «европейского социализма». В настоящее время ЕС находится в состоянии масштабной трансформации, претендуя на то, чтобы закрепиться в качестве одного из мощных кластеров развитой экономики, несмотря на мировой финансово-экономический кризис, долговой кризис, обострение конкуренции со стороны крупных развивающихся стран.

Во многом достижение данной цели зависит от успеха выработки общей экономической модели Европы, в том числе ее бюджетной политики, в частности, поддержки структурных реформ в социальной сфере входящих в ЕС стран. Успех преобразований в других областях зависит от эффективности реформирования бюджетной политики.

Значение данной сферы определяется ее решающей ролью в построении социальноэкономической модели стран ЕС. Общая бюджетная политика, а также цели, структура и размер Общего бюджета выступают как результирующие процесса интеграции в ЕС.

Наиболее важный аспект трансформации национальной бюджетной политики связан с перераспределительным бюджетным механизмом и невозможностью сохранить нынешний вариант социально-рыночной модели экономики, ставший неконкурентоспособным в условиях глобализации. Цель трансформации – модернизация существующего социального рыночного хозяйства (СРХ) при сохранении основных элементов социальной защиты и создания новых рабочих мест.

Выбор для исследования в книге бюджетной политики Великобритании и ФРГ обусловлен существованием двух школ – англосаксонской и германской. Первая отрицает возможность существования любых предпочтений, которые не сводятся к предпочтениям индивидуумов. Вторая, СРХ, напротив, «признает в качестве фундаментальной основы экономической науки категорию «коллективные потребности», такую же легитимную, как и потребность индивидуальная».3 Наиболее ярко это проявляется в бюджетной политике.

Исследование охватывает период с конца 1970-х гг. по настоящее время, поскольку именно на этот период приходится бурное развитие евроинтеграции, объединение Германии, формирование экономической политики нового типа в Великобритании.

Германия, выбранная в качестве одного из объектов исследования, является ключевой экономикой Евросоюза. Наиболее важный аспект трансформации бюджетной политики Германии связан с перераспределительным механизмом, а также невозможностью сохранять нынешний вариант социального рыночного хозяйства путем систематического увеличения налогов и социальных взносов. Его механизмы показывают свою неэффективность с момента объединения Германии, поскольку принципы СРХ были подорваны социально-экономическим выравниванием.

В последние два десятилетия идут активные дискуссии о необходимости радикального реформирования существующей экономической системы, принявшие форму острейшей политической борьбы. Данный аспект придает особую актуальность изучению германского опыта для совершенствования бюджетной политики России, превращения ее в действенный инструмент регулирования экономики.

Бюджетная политика Великобритании отличается большей гибкостью по сравнению с политикой стран континентальной Европы. Это обусловлено историческим развитием страны и изменениями в мировой экономике. Интерес представляет тот факт, что Report on Economic and Monetary Union in the European Community / Committee for the study of Economic and Monetary Union. Jacques Delors (Chairman). 1989. Р. 16.

Гринберг Р.С. Контуры глобального мира: обозначая будущее / вводная глава к книге Колодко Гж.В.

Глобализация, трансформация, кризис – что дальше? М.: Магистр, 2011. С. 11.

инструменты и цели ее политики имеют специфику в сравнении с другими партнерами по ЕС. Великобритания следовала своим путем в евроинтеграции, так и не примкнув к пространству единой валюты, а в 2012 г. отказавшись в очередной раз участвовать в общеевропейском интеграционном процессе. Хотя при этом вопросами бюджетной дисциплины в стране озабочены ничуть не меньше, чем в остальном ЕС.

Великобритания имеет большую свободу в реализации бюджетной и денежнокредитной политики для преодоления циклического спада начала XXI века и мирового экономического кризиса, начавшегося в 2008 г. по сравнению со странами-членами зоны евро, чьи действия должны были соответствовать критериям Пакта стабильности и роста (ПСР). Приоритет в стране отдан стимулированию экономического роста и социально-экономической самостоятельности населения. Сведены к минимуму ограничения для бизнеса, порой за счет меньшей, по сравнению с моделью социального рыночного хозяйства, социальной защищенностью и более легкой налоговой нагрузкой.

Отсутствие ограничителей при формировании бюджета на национальном уровне, т.е. допустимых норм отклонения расходной части государственного бюджета от его доходной составляющей оборачивается постоянным дефицитом бюджета и чрезмерным ростом государственного долга. Для решения этих проблем и был создан в 1997 г.

Пакт стабильности и роста – механизм наднационального бюджетного регулирования в ЕС.

Экономика большинства стран Европейского Союза (ЕС) страдает от отсутствия должной бюджетной дисциплины на протяжении последних 35 лет. Ограничители, предусмотренные для госбюджетов Пактом, во многих случаях не соблюдались, а отчетность в ряде стран сознательно искажалась. Для двух крупнейших экономик еврозоны, Германии и Франции, ПСР быстро превратился в серьезную проблему и даже приобрел второе название «Пакт об упрямстве».4 Фактически ПСР не исполнялся, когда этого требовали обстоятельства.

Тем не менее, ПСР играет важную роль в антикризисных программах как ЕС, так и в отдельных странах. ПСР и его преемник – Фискальный пакт рассматриваются в книге отдельным параграфом.

Перед европейскими странами стоит серьёзная проблема – на повестке дня выход экономики из кризиса, причём Общий бюджет здесь играет важную роль. Наличие эффективной бюджетной политики особенно важно в настоящее время, когда Союз переживает системный кризис. Бюджет ЕС должен рассматриваться как «общий инструмент достижения общих целей»,5 ключевой из которых является Лиссабонская стратегия (Европа 2020).

В апреле 2011 года Д. Стросс-Кан на посту директора-распорядителя МВФ высказался о бюджетной политике как о важнейшем инструменте посткризисного восстановления экономики: «Вы спросите о бюджетной политике? Согласно старой парадигме, она, определенно, была нелюбимым ребенком в семье направлений экономической политики. Ее роль была сведена лишь к встроенным стабилизаторам – позволяя бюджетным дефицитам колебаться в соответствии с циклическим развитием экономики – и дискреционной политике, к которой относились с большим подозрением. На самом деле, бюджетная политика в кризис подобна проснувшейся Спящей красавице. Настал ее черед, когда монетарная политика перестала быть эффективной, а финансовые системы поставлены на колени. Забытый инструмент стал очень востребованным, спасая Кругман П., Веллс Р., Олни М. Основы экономикс. СПб и др.: Питер, 2011. С. 752.

Communication from the commission to the European parliament, the Council, the European economic and social committee, the Committee of the regions and the national parliaments. The EU Budget Review. Brussels, 2010. Р. 28.

экономику от свободного падения. Роль бюджетной политики требует глубокого переосмысления». Начало долгового кризиса в ЕС привлекло еще больше внимания к бюджетной политике. В общеевропейском контексте вновь зазвучала идея создания фискального союза, в странах ЕС широко обсуждается Фискальный пакт как ограничитель национальной бюджетной политики и механизм приведения государственных финансов к стабильному состоянию.

Вопросы совершенствования бюджетной политики находятся в центре внимания и российского правительства, учитывающего как мировой опыт, так и особенности национальной экономической системы. В этой связи изучение как положительного, так и отрицательного опыта проведения бюджетной политики в развитых странах ЕС имеет не только теоретическое, но и практическое значение для совершенствования бюджетной политики в России.

http://www.imf.org/external/np/speeches/2011/040411.htm Глава 1. Основные направления бюджетной политики в Европейском Союзе Рост вмешательства государства в экономику, особенно в условиях финансовоэкономического и долгового кризиса, неизбежен. Государство аккумулирует необходимые для своего функционирования ресурсы, составляющие значительную часть ВВП.

Важнейшим видом ресурсов являются финансовые средства, поэтому ключевым компонентом общественного сектора национальной экономики выступают государственные финансы, прежде всего, бюджет, его доходы и расходы. Как экономическая категория бюджет представляет собой совокупность экономических отношений, складывающихся в связи с образованием, распределением и последующим использованием денежных фондов, предназначенных для осуществления функций и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. В материальном смысле бюджет можно рассматривать как фонд финансовых ресурсов, создаваемых для покрытия государственных расходов. «Государственный бюджет – центральное звено финансовой системы государства …важнейший инструмент достижения финансовой политики государства». Бюджетная политика подразумевает воздействие государства на уровень деловой активности посредством изменения государственных расходов и налогообложения; она влияет на уровень национального дохода и направлена против неблагоприятных изменений экономической конъюнктуры, связанных, в частности, с безработицей. Иногда в качестве синонима бюджетно-налоговой политики применяется термин фискальная политика. В настоящем исследовании бюджетная политика понимается как определяемый на законодательной основе процесс аккумулирования и расходования финансовых средств, обеспечивающих исполнение государством возложенных на него функций. Бюджетная политика представляет собой ключевой инструмент макроэкономической политики, имеющей целью поддержать стабильный рост, противодействовать кризисам и инфляции, а также обеспечить высокую степень занятости человеческих ресурсов. Бюджет служит материальной основой осуществления государством своих функций, в особенности социального характера.11 Все больше средств перераспределяется через бюджет и социальные фонды. Побочные эффекты глобализации вынуждают страны прибегать к протекционизму, что негативно отражается на их стремлении перераспределять ресурсы на наднациональном уровне.

С одной стороны, вопросы, относящиеся к Общей бюджетной политике, чрезмерно политизированы, с другой – неотделимы от европейской интеграции. «Политически Общий бюджет ЕС является уникальным совместным проектом большого количества См. подробнее: Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики. Экономическая теория и политика. М., 2000. С. 24.

Финансовое право: учебник / Бельский К.С., Горбунова О.Н., Грачёва Е.Ю. и др.; отв. ред. Запольский С.В.; Рос. Акад. правосудия. М., 2011. С. 140-141.

Курс экономической теории: Общие основы экономической теории. Микроэкономика. Макроэкономика.

Основы национальной экономики. Под ред. А.В. Сидоровича. М., 2001. С. 271. Курс экономической теории. Киров: «АСА», 2009. С. 556.

Даже в XVIII в., когда государственный бюджет перераспределял несравненно меньшую долю национального дохода, британский парламент своей главной задачей считал контроль над доходами и расходами суверена. Великобритания, осуществившая промышленный переворот и ставшая первой мастерской мира, не в последнюю очередь, обязана этим своему парламенту. Благодаря ему, британская нация (в отличие от российской, о которой писал К. Маркс) не была обессилена «фискальными вымогательствами». – Маркс К. Наброски ответа на письмо В.И. Засулич / Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т.

19. С. 408.

См.: Осадчая И.М. Государство и экономика: теория и практика, а также Государство, распределение доходов и экономический рост: прямые и обратные связи. В кн.: Государство и бизнес:

институциональные аспекты. Отв. ред. И.М. Осадчая. М., 2006. С. 5, 129.

стран, которые решили объединить [частично] свои ресурсы для решения общих задач», расходы Общего бюджета можно расценить как «инвестиции в будущее континента».12 Бюджет ЕС, однако, до сих пор остается экономическим инструментом низкой эффективности.

Наибольшую актуальность для бюджетной политики Союза представляет следующая ключевая проблема: Общий бюджет должен находить компромисс между часто несовместимыми национальными интересами и парадигмами, а также «меж институциональной борьбой за власть [наднациональных структур ЕС]». Бюджетная политика в качестве действий государства по определению ключевых задач и количественных показателей формирования доходной и расходной частей бюджета, управления государственным долгом трансформировалась в настоящее время в один из важнейших инструментов экономической политики. Государство занимается обеспечением здравоохранения, образования, науки, культуры, социальной сферы, что придает экономике социальную ориентированность.

В доходной части бюджетная политика определяет темпы роста доходов, пропорцию между различными видами доходов (от налогообложения, займов, прочие). Важной частью бюджетной политики является налоговая политика, поскольку именно налоги представляют собой основную долю доходов бюджета и оказывают влияние на социально-экономическое развитие.14 Ведь суть налога – перемещение денежных средств в доход государства.

В расходной части, бюджетная политика определяет и регулирует темпы роста расходов, как в общем, так и по отдельным статьям; определение приоритетов, а также степень обеспечения финансирования отдельных социально-экономических программ.

В целом расходы обязаны обеспечивать реализацию социально-экономических задач государства. Основные направления бюджетной политики включают формирование доходной части бюджета, исполнение бюджетных обязательств, управление показателями дефицита бюджета и государственного долга. Исходя из этих направлений, можно оценить и эффективность бюджетной политики. Кроме того, поскольку бюджетная политика и общее состояние экономики тесно взаимоувязаны, макроэкономические показатели также могут применяться как критерии эффективности проводимой бюджетной политики.

К основным критериям эффективности бюджетной политики принадлежат: показатели собираемости бюджетных доходов (налогов) и исполнения бюджетных обязательств; соотношение роста доходов и расходов; величина дефицита государственного бюджета и государственного долга; динамика ВВП; норма безработицы; доля ресурсов, выделяемых на поддержку (в том числе в форме снижения налогов на доходы) реального сектора экономики. Общий бюджет имеет не только Европейский Союз, но и другие интеграционные объединения.17 Общий бюджет ЕС выделяется среди них своими принципами формиDowgielewicz M. Slashing the EU’s budget won’t fix the crisis // Europe’s world. 2011. Spring. Р. 46.

Dianu D. Which Way Goes Capitalism? In Search of Adequate Policies in a Dramatically Changing World. – Budapest, New York, 2009. P. 184.

В ряде стран (например, в Великобритании, России) важным источником поступлений в бюджет являются неналоговые доходы. Так, в России в 2009 г. вывозные таможенные пошлины составили свыше четверти всех доходов.

Курс экономической теории. Под ред. А.В. Сидоровича. С. 624.

Селезнёв А.З. Бюджетная система Российской Федерации. М., 2007. С. 162.

Общий бюджет есть, например, у Шанхайской организации сотрудничества (ШОС), у Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС); у Союзного государства России и Беларуси.

рования, структурой, размерами. Основная функция Общего бюджета – перераспределение финансовых средств между отдельными государствами, что приводит к структурным изменениям в экономике и социальной сфере отдельных стран. Структура Общего бюджета показывает удивительную устойчивость как к внутренним (расширение), так и внешним (мировой финансово-экономический кризис) проблемам, несмотря на явные противоречия между единым рынком, единой валютой и различными экономическими и бюджетно-налоговыми политиками.

Существование Общего бюджета показывает, что Евросоюз уже «перерос» формат межгосударственного объединения, и ему присущ ряд черт, характерных для федеративных государств.19 При этом бюджетная система ЕС отличается от бюджетных систем федеративных государств.

Бюджет является основной характеристикой ЕС как экономической и политической организации. Оценка сути бюджетной политики ЕС может быть сделана на основе сопоставления Общего бюджета и бюджетов некоторых федеральных правительств. По мере развития Союза его бюджет трансформируется. Рыночная либерализация в ЕС «как в зеркале отражала то, что происходило со всеми промышленно развитыми странами (ПРС), но только в Европе этот процесс шел рука об руку с глубокой институциональной интеграцией». В федеративных государствах Центр ответственен за макроэкономическую стабилизацию; достаточные размеры и гибкость федерального бюджета позволяют решать такую задачу в рамках бюджетной политики. Совершенно иная ситуация в Евросоюзе.

Незначительный объем и бездефицитность Общего бюджета делают невозможным его использование для макроэкономической стабилизации. Общий бюджет решает конкретные специфические задачи, связанные с поддержкой сельского хозяйства, региональной политикой и содержанием административного аппарата ЕС. Очевидно также, что механическое, жесткое применение принципов федерализма может привести не к углублению интеграции, а к расколу между странами. Предпочтительнее «кооперативный федерализм», основанный на механизмах межгосударственных переговоров, поисках консенсуса. Создание в ЕС независимой фискальной структуры, ужесточение коммунитарного контроля над национальными бюджетами вряд ли осуществимы без поддержки ЕП и/или национального парламента.23 По мнению Председателя Евросовета Х. ван Ромпёя (избранного в начале марта 2012 г. на второй срок), ЕС должен научиться жить в условиях дилеммы – «валютного союза без развитого бюджетного союза». «Европейский союз не является государством, процедуры принятия решений сложны». Европейские институты с момента введения евро отвечают за денежную политику, в то время как бюджетная политика и координация экономической политики остаются в ведении стран-членов. «Это создает напряженность. Отсюда – порой извилистые решения». Европейское право: учебник для вузов. Под общ. ред. Л.М. Энтина. М., 2002. С. 459.

Наряду с наличием Общего бюджета ЕС – наднациональных органов, субсидиарности, гражданства, четырех свобод (движения товаров, услуг, капиталов и лиц), общих политик (например, ОСП), голосование большинством голосов при принятии ряда решений наднациональными органами Союза.

Вместе с тем, «Союз не может создавать новые сферы своей компетенции, что принципиально отличает его от федеративного государства». – Европейская интеграция. Под ред. О.В. Буториной. М., 2011. С. 90, 186, 193, 162.

Jabko N. Playing the market: A polit. strategy for uniting Europe, 1985-2005. Ithaca; L., 2006. P. 2.

Финансовая политика стран ЕС / Гутник В.П. и др. М., 2004. С. 211.

De la Ve Rpublique l’Europe: Hommage Jean-Louis Quermonne / Sous la dir. de F. d’Arcy, L. Rouban.

P., 1996. Р. 257.

Castaldi R. Europe needs initiative and leadership to overcome the crisis // Perspectives on Federalism. 2010.

Vol. 2. Iss. 1. Р. ХХ-XXI.

Цит. по: The Future of the European Union // The Federalist. 2010. Year LII. P. 10.

Общий бюджет ЕС отличается малым размером по сравнению с величиной бюджетов, входящих в эту интеграционную структуру федеративных государств – чуть выше 1% валового национального дохода (ВНД) ЕС-27, так и структурой поступлений.

Размер Бюджета относительно ВНД не изменился, даже несмотря на большой скачок евроинтеграции (вошли страны со значительно меньшими доходами, чем ЕСрасширение Лиссабонским договором компетенций ЕС и обострившиеся, особенно в кризис, вызовы глобализации. В то же время он достаточно велик в абсолютных цифрах: более 100 млрд. евро в год и около 2,5% совокупных госрасходов стран-членов. Институты Союза не несут ответственности за предоставление основных общественных благ, которые остаются прерогативой национальных правительств.

Перераспределение доходов через Общий бюджет осуществляется в ограниченном масштабе, причем направлено не на выравнивание уровня доходов на пространстве ЕС, а, в частности, на повышение благосостояния отдельных регионов.

Основной целью создания Общего бюджета, особенно более актуальной сегодня, является компенсация эффектов неравенства в процессе евроинтеграции на каждом этапе (реализации Единого европейского Акта, ЕЕА, 1986 г.) 26 и географического расширения Союза. Страны ЕС стремились найти компромисс между социальной справедливостью и экономическим ростом. Общий бюджет ЕС всегда являлся не только экономическим, но и политическим индикатором, который отражал различие интересов стран-членов ЕС, обеспокоенных размерами своих взносов в бюджет и направленностью выплат из него. До 1988 г.

политическая ангажированность Общего бюджета повышалась из-за обострения соперничества между институтами внутри Союза.

В первое двадцатилетие процесса европейской интеграции (1951-1970 годы) финансовая система в Сообществе характеризовалась рядом черт. В их числе – попытка унифицировать бюджетные инструменты; развитие финансовой автономии Сообщества; развитие общих политик; попытка найти баланс между институтами Сообщества в процессе разработки исполнения Общего бюджета.

С начала 1950-х годов бюджетная политика претерпела множество изменений.

Они были направлены на унификацию бюджета, расширение финансовой самостоятельности и достижение баланса между важнейшими институтами ЕС в управлении финансами.

В 1951 г., когда был образовано Европейское объединение угля и стали (ЕОУС), были также учреждены административный и операционный бюджет этого наднационального объединения. Что касается финансовой автономии, то она была зафиксирована уже Парижским договором о создании ЕОУС. В 1957 г. Римский договор об образовании ЕЭС и Евратома учредил Единый бюджет (Single budget). Параллельно с Единым бюджетом, у Евратома тоже были практически два бюджета - административный и на исследовательские и инвестиционные цели.

В 1965 г. согласно Договору о слиянии, единый бюджет Сообщества стал включать оба административных бюджета (ЕОУС и Евратома). А в 1970 г. Люксембургский договор включает в Общий бюджет ЕЭС бюджет Евратома на исследовательские и инвестиционные цели.

Таким образом, в 1970-2001 годы в рамках ЕЭС, а потом и ЕС существовало два бюджета – Общий бюджет и операционный бюджет ЕОУС.

Reforming the budget, changing Europe a public consultation paper in view of the 2008/2009 Budget review.

Brussels, 2007. P. 4.

Bertoncini Y. Budget de l’UE. Quelques rsolutions pour la rvision // Confrontations Europe. 2008. Nо 81. P. 7.

Single European Act (SEA).

См.: Каргалова М.В. ЕС: политика общественного благосостояния // Современная Европа. 2006. № [25]. С. 101.

В плане Вернера (1971 г.) было предложено создать общую бюджетную систему для стран ЕЭС, поскольку «бюджетная политика имеет большое значение для общего развития экономики». По мере развития интеграции, значение бюджета Сообщества будет, согласно Вернеру, возрастать, хотя экономическое значение национальных бюджетов будет больше. При этом согласованное управление национальными бюджетами будет необходимым условием сплочения в рамках ЕЭС.

Для того, чтобы оказывать быстрое и эффективное влияние на экономическое развитие в краткосрочной перспективе, необходимо создание бюджетно-налоговых инструментов, которые бы управлялись в соответствии с директивами Сообщества.

В плане Вернера особо подчеркнута опасность «чрезмерной централизации». Передача полномочий на наднациональный уровень должна происходить только в том объеме, который необходим для надлежащего функционирования ЕЭС и учитывать наличие разноуровневых бюджетных структур (Сообщества, национальных и местных).

В целях стирания фискальных границ и сохранения гибкости бюджетных политик на разных уровнях, предложено обеспечить должную степень налоговой гармонизации (в особенности налога на добавленную стоимость, акцизов, а также налогов, оказывающих определенное влияние на движение капиталов). План Вернера значительно опередил свое время. Достаточно сказать, что и в г., на фоне долгового кризиса в еврозоне, идея создания единой бюджетной системы (даже в среднесрочной перспективе) нереализуема.

В ранний период своего существования, вплоть до 1970 г. бюджеты, существовавшие в рамках сообществ, финансировались за счет системы взносов стран-членов. С оформлением европейских политик, особенно Общей сельскохозяйственной политики (ОСП), расходы бюджета росли; углубление европейской интеграции, достижение определенного уровня «зрелости» объединения сделали в 1970 г. возможным введение «собственных средств». Традиционные собственные средства (Traditional own resources, TOR) состоят из сельскохозяйственных сборов, сборов на сахар, инулин, а также таможенных сборов.29 Они представляют собой естественные доходы Союза, проистекающие из ОСП и Общей торговой политики (ОТП). Затем последовал период устойчивого роста расходов, особенно на сельское хозяйство. Конец 1970-х–начало 1980-х годов были отмечены разногласиями по поводу формирования Общего бюджета между институтами группировки.31 Кроме того, необходимо было принять решение в отношении позиции Великобритании. Решение британской проблемы (введение «британской скидки») сопровождалось мерами по контролю над сельскохозяйственными расходами, что стало одним из факторов, способствовавших оформлению ЕЕА.

Британская проблема: особая ситуация, сложившаяся при вступлении Великобритании в Сообщество, когда размер аграрного сектора страны был довольно мал, вследствие чего возникла сильная зависимость от импорта, и, как результат, малые ассигнования из Общего бюджета на сельскохозяйственную поддержку (нечего было поддерживать).

Report to the Council and the Commission on the realization by stages of economic and monetary union In the Community. Luxembourg, 8 Oct. 1970. Р. 11.

Импортные пошлины и сборы с промышленной и сельскохозяйственной продукции стали поступать в Общий бюджет с 1971 г. Инулин – легко усваиваемый организмом человека полисахарид, применяется в медицине как заменитель крахмала и сахара при сахарном диабете; материалом для промышленного получения фруктозы.

Ardy B., El-Agraa A.M. The General budget. In: The European Union Economics and Policies. Ed. by Ali M. ElAgraa. Cambridge, 2007. P. 353, 360.

Устав от бесконечных споров, в середине 1982 г. три наднациональных структуры – КЕС, Парламент и Совет – приняли Совместную декларацию о различных мерах по улучшению бюджетной процедуры.

Первые 4 года она показала себя довольно эффективным инструментом. Но прежние проблемы возобновились с очередным расширением группировки (за счет Испании и Португалии).

Британская скидка – особая льгота для Великобритании (в форме вычета из НДС). Благодаря этой льготе, уклонение Лондона от участия в сельскохозяйственной политике ЕС ежегодно оборачивается для этой страны получением около 5 млрд. евро.

Впервые корректирующий механизм был согласован еще в марте 1975 г. (так как особенно острой проблема стала в 1974 г., то есть уже на следующий год после вступления Великобритании в ЕЭС). А в 1975 г. на референдум в стране был вынесен вопрос, стоит ли вообще участвовать в ЕЭС. Механизм должен был действовать на период 1976-1980 годов. Согласно этому механизму, любой стране, находящейся в «неприемлемом положении вследствие несправедливого финансового бремени», предоставлялась бы компенсация из бюджета Сообщества. Механизм так и не вступил в силу.

В ноябре 1979 г. согласован второй корректирующий механизм, вступивший в силу в мае 1980 г. Он представлял собой компенсацию расходов в форме особых мер для Великобритании.

Третий компенсирующий механизм был согласован в июне 1984 г., под давлением премьерминистра Великобритании М. Тэтчер, и вступил в действие с мая 1985 г. Впервые была использована «коррекция у источника», т.е. применительно к доходам Сообщества, получаемым от Великобритании. С 1985 г. компенсация предоставлялась в форме вычета 1 млрд.

экю из британского взноса НДС в Общий бюджет. С 1986 г. 2/3 (66%) возмещалось Великобритании как вычет с НДС. Британская скидка делилась между всеми странами Сообщества в соответствии с их платежами от НДС в Общий бюджет (за исключением ФРГ, которая платила 2/3 всей доли, а 1/3 делилась между всеми остальными странами). ФРГ возмущалась еще в 1981 г. тем, что она, будучи крупнейшим донором Общего бюджета, еще обязана возмещать Великобритании довольно крупные суммы. После этого ее расходы на британскую скидку в соответствии с соглашением в Фонтенбло (1984 г.) согласились урезать на треть. Впоследствии механизм британской корректировки был пересмотрен в сторону сокращения (2005).

Единый рынок и расширение ЕС за счет европейских стран Средиземноморья привели к созданию в 1988 г. так называемого Пакета Делора-I (Delors-I Budgetary Package).32 Результатом стал пересмотр бюджетных правил ЕС. С этого времени существуют два бюджетных плана – ежегодный и среднесрочный (Многолетние финансовые программы), на основе которых строится бюджет ЕС.33 Как уже говорилось, Делор расширил предложения, содержавшиеся в Плане Вернера, но существенные различия двух проектов обеспечили Пакету Делора более счастливую судьбу. Общий бюджет расширили: увеличились модифицированные «собственные средства», и структурные расходы стали более концентрированными.35 Также ужесточился К важнейшим достижениям Ж. Делора на посту председателя ЕК (1985–1995) относят не только ЕЕА, но и окончательное формирование Единого рынка, ЭВС. – Пиндер Дж., Шишков Ю.В. Евросоюз и Россия:

перспективы партнерства. М., 2003. С. 9.

Документы, принимаемые в ЕС, в которых определяются основные направления формирования Общего бюджета и потолки средств в расходной части на среднесрочную перспективу. Фактический уровень расходов отражает ежегодный Общий бюджет.

Syrrakos D. A Reassessment of the Werner Plan and the Delors Report: Why did they Experience a Different Fate? // Comparative Economic Studies, 2010. Nо 52. Р. Для обеспечения ЕС необходимыми средствами в отношении собственных ресурсов было решено диверсифицировать источники доходов Общего бюджета (ранее их общий объем поступлений основывался на одном источнике дохода – НДС). Предел собственных средств ежегодно закрепляется на определенном от общего валового национального дохода (ВНД) ЕС уровне и рассчитывается, исходя из объемов ресурсов, необходимых для деятельности ЕС, содержащихся в Многолетних финансовых программах. Чтобы компенсировать снижение поступлений от традиционных собственных ресурсов, бюджетная реформа 1988 г. ввела «четвертый ресурс» – ВНД. Реформа изменила схему отчислений НДС: ставка в 1,4% применяется к налоговой базе, и из полученной величины вычитается сумма компенсационных отчислений, выплачиваемых Великобритании согласно корректирующему механизму.

При этом налоговая база, с которой производят отчисления в Общий бюджет, не может превышать 55% ВВП каждой из стран-членов. До 1992 г. основным источником финансирования оставались отчисления от НДС в размере 57-59% объема поступлений в Общий бюджет. Затем из-за общемирового снижения контроль над сельскохозяйственными расходами, трансформировалась система принятия бюджетных решений (Европейский Совет 1988 г.). После подписания Договора о Создании Европейского Союза бюджет был снова изменен Эдинбургским Соглашением (Европейский Совет 1992 г.), Пакет Делора-II.

Эти мероприятия сопровождались радикальной реформой ОСП и дальнейшим расширением бюджетных ресурсов для финансирования структурной и внутренней политики, а также внешних действий. Такие шаги были вызваны перспективой принятия в ЕС стран Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ). Снижение скорости европейской интеграции во второй половине 1990-х гг. отразилось и на едином бюджете. Поэтому «Повестка дня 2000» (Agenda 2000)36 предложила, чтобы расширение ЕС финансировалось из уже существующих источников с незначительным реформированием. Это позволило решить проблемы финансирования только до 2006 г.; в 2005 г. было согласовано дальнейшее умеренное расширение средств Общего бюджета и их перераспределение (действующая Многолетняя финансовая программа 2007-2013 гг.).

Функции бюджета тесно взаимосвязаны. Весьма сложной и интересной представляется связь между стимулированием предпринимательской активности и аккумуляцией финансовых средств. Чем меньше средств собирается в государственном бюджете, тем активнее стимулируется предпринимательская деятельность. Таким образом, желательно свести к минимуму перераспределение ресурсов посредством бюджета, снизить налогообложение предпринимательской деятельности. С другой стороны, снижение налогов не должно означать сокращения прочих функций бюджета – например, социальной.

Евросоюз в своей бюджетной политике стремится сочетать требование исполнения социальных обязательств со стимулированием экономического роста. Основными направлениями его бюджетной политики выступают достижение циклической сбалансированности бюджетов, предотвращение избыточных бюджетных расходов, контроль объема государственного долга. К инструментам бюджетной политики ЕС можно отнести ограничение бюджетного дефицита, госдолга.

Общий бюджет ЕС составляется с учетом пяти принципов.37 Сюда относят: принцип единства (unity) – все расходы и доходы сведены в один документ; принцип универсальности (universality) – все расходы четко расписаны по статьям бюджета; принцип ежегодности (annuality) – операции, рассчитанные на ряд лет, подразделяются на стадии, соответствующие бюджетным годам. Последнее позволяет избежать формирования долгосрочных обязательств (правда, имеется ряд трудностей, поскольку большинство расходов ЕС – многолетние программы).

Четвертый принцип – равновесие (equilibrium) – бездефицитность бюджета, причем для его пополнения запрещено прибегать к займам. Таким образом, в случае необходимости, в течение года расходные статьи могут корректироваться. Если доходы превышают расходы, то положительное сальдо текущего года записывается как доход следующего. Наконец, пятый принцип – спецификации (specification) – расходы расписаны по конкретным задачам, чтобы гарантировать строго целевое использование средств.

Для эффективного исполнения бюджета существует возможность трансфертов между его отдельными статьями. Кроме вышеперечисленных есть еще один заслужитаможенных тарифов, повышения самообеспеченности ЕС сельскохозяйственными товарами снизились объемы поступлений от Традиционных собственных ресурсов (Traditional own resources,TOR), основным источником дохода Общего бюджета стал ВНД.

Стратегия для усиления роста, конкурентоспособности и занятости, для модернизации ключевых политик и для распространения границ Союза на восток. – Юдина И.Н. «Повестка дня 2000»: для более сильного и расширенного Союза (http://hist.asu.ru/aes/99_2.pdf).

Ardy B., El-Agraa A.M. The General budget…. Ibid. P. 358.

вающий внимания принцип, принятый относительно недавно (1999 г.) – все статьи Общего бюджета исчисляются в единой валюте, евро. Даже те, что относятся к странам, не принадлежащим к еврозоне. Все эти принципы свидетельствуют о желании стран-членов ЕС ограничить наднациональную компетенцию Евросоюза. Налицо противоречие между стремлением стран контролировать рост расходов и желанием Европейского парламента (ЕП) перевести в Общий бюджет как можно больше статей расходов национальных бюджетов. Налицо стремление к максимальному контролю со стороны стран-членов и минимальной свободе действий собственно ЕС. «Иллюзии национального суверенитета не желают отступать».39 На наш взгляд, подобный подход контрпродуктивен. Понятно стремление стран ЕС сохранять самостоятельность и собственные социально-экономические модели, но для повышения эффективности экономики Союза перестройка Общего бюджета необходима и неизбежна.

Бюджетная процедура, заложенная в Договоре о бюджете (1971 г.) допускала возможность определенных разногласий при принятии решений. Соглашение предоставило ЕП право окончательного одобрения Бюджета. В начале 1980-х гг. ежегодный бюджетный цикл был одним из источников постоянных споров между институтами ЕС. Решению проблемы способствовали два фактора: расширение полномочий ЕП – принятие ЕЕА, а также новые бюджетные процедуры, введенные Пакетом Делора-I. Последний содержал два важных новшества, которые действуют и сейчас – принимаемые на несколько лет Многолетние финансовые программы и межинституциональное соглашение о бюджетной процедуре.

Бюджетные вопросы, в особенности бюджетную процедуру, много обсуждали в Европейском Конвенте под председательством В. Жискар д’Эстена. Был предложен новый бюджетный процесс, комбинирующий совместное принятие решений и, одновременно, асимметричное распределение полномочий в пользу Парламента. Бюджет должен был проходить одно чтение обоими органами (ЕП и Советом) плюс согласительную процедуру. В случае неуспеха последней финальное слово отводилось ЕП:

возможность принятия поправок без согласия Совета. Межправительственная Конференция, разработавшая проект Конституции (2004), исправила асимметрию и урезала роль ЕП.

Действующая Многолетняя финансовая программа 2007-2013 гг. содержит согласованные «потолки» (ceilings) по различным категориям расходов и по бюджету в целом. Каждая Многолетняя финансовая программа сопровождается межинституциональным консенсусом, согласно которому ЕК, Европейский Совет и ЕП обязуются соблюдать установленные пределы расходования средств. Текущий уровень расходов устанавливает ежегодный бюджет, который обязан соответствовать основным положениям Многолетней финансовой программы. Этот бюджет должен быть принят в соответствии с установленной процедурой. Общий бюджет разрабатывают и принимают в период 1 сентября – 31 декабря предыдущего года. К маю ЕК согласовывает общие цели бюджета следующего года, расписывает по статьям (предварительная оценка) доходы и расходы будущего года.

Не позднее 15 июня предварительный проект рассылается национальным правительПересчет по фиксированным курсам.

Tsoukalis L. Managing Interdependence: the EU in the World Economy. In: International Relations and the European Union. Ed. by C. Hill, M. Smith. Oxford, N.Y., 2005. P. 237.

В 1980 г. расширение полномочий Европейского парламента в бюджетной политике и его споры с ЕК и Евросоветом привели к острому бюджетному кризису, когда Европарламент дважды отклонял Общий бюджет. – Dianu D. Op. cit. P. 181-182.

Консолидированная версия Договора о Европейском союзе и Договора, учреждающего Европейское сообщество. М., 2001. С. 191-200 (ст. 268-280).

ствам, которые должны соотнести его с действующим внутри стран законодательством.

С учетом поступившей информации, ЕК может направить участникам бюджетного процесса уведомления с корректировкой проекта. К 15 июля каждого года Совет министров ЕС (после проведения консультаций с представителями ЕП) принимает проект в первом чтении. В начале осени он направляется в Парламент, где в октябре проводится обсуждение в первом чтении. В ходе первого чтения могут приниматься поправки по «необязательным» статьям расходов, а также предложения по корректировке обязательных расходов. Доля обязательных трат в Общем бюджете составляет примерно 40% и связана, в основном, с поддержкой сельского хозяйства.

В ходе второго чтения в Совете, во второй половине ноября эти предложения могут и не учитываться. Предлагаемые ЕП поправки по «необязательным»43 статьям расходов как правило нацелены на увеличение финансирования региональной и социальной политики. В отношении обязательных расходов у ЕП совещательный голос. Обычно он принимает бюджет во втором чтении в декабре, затем бюджет подписывает глава ЕП, а потом бюджет вступает в силу. ЕП также контролирует исполнение принятого бюджета. Кроме текущего контроля, Парламент утверждает итоговый отчет ЕК об исполнении бюджета и получает отчет группы аудиторов специально созданной для проверки Общего бюджета Счетной палаты ЕС (1977 г.). Этот орган проверяет, «все ли полученные доходы и произведенные расходы были законными и правильными, и добросовестным ли было управление финансами». За общее исполнение Общего бюджета ЕС отвечает ЕК, гарантируя соблюдение норм. ЕК несет прямую ответственность за распределение ассигнований на проведение внутренней политики, внешней деятельности и административного управления Союзом.

Аграрная и структурная политики финансируются при участии Структурных фондов ЕС и национальных правительств.

Сотрудничество трех ключевых институтов Евросоюза в ходе бюджетной процедуры должно было сделать процесс принятия ежегодного бюджета сравнительно простой задачей (с 1998 г.). Это оправдывало себя до 2008 г.

Решения по поводу основных статей расходов Многолетней финансовой программы, как правило, принимаются в ходе весьма острых дебатов. С развертыванием активной фазы мирового финансово-экономического кризиса усилились разногласия и при принятии ежегодного бюджета. Так, на конец ноября 2010 г. ЕП так и не одобрил бюджет ЕС на следующий год. Это связано с тем, что парламентарии потребовали расширения бюджетных полномочий за рамки чисто консультативной функции. ЕК на это не согласилась. Тем не менее, компромисса все же удалось достичь.

Самые значимые корректировки обычно связаны с колебаниями курса евро.

Обязательные расходы, как определено ст. 272(4) Римского договора (Договор о Европейском сообществе, ДОС) – это расходы, «обязательно возникающие из данного договора или из актов, принятых в соответствии с договором». Все прочие расходы относят к необязательным. В Совместной декларации КЕС, Евросовета и Европарламента от 1982 г. дано следующее определение обязательных расходов. Это – расходы, которые «бюджетное ведомство обязано заложить в бюджет, чтобы позволить Сообществу исполнять свои обязательства, как внешние, так и внутренние, в соответствии с Договорами или актами, принятыми в соответствии с этими Договорами».

В особых случаях, если имеется принципиальное расхождение мнений между ЕП (напрямую избираемого гражданами ЕС) и Советом (представляющим правительства стран–членов), существует возможность отклонения 60% голосов Общего бюджета в целом с отправкой его на доработку.

Амстердамский договор. М., 1999. С. 70 (Ст. 188с).

Соблюдение первого принципа составления бюджета (универсальности) в ЕС несколько условно. Большинство средств действительно проводится через Общий бюджет. Но параллельно ЕС располагает и внебюджетными финансовыми ресурсами. Европейский фонд развития (ЕФР) следует отличать от четырех Структурных фондов ЕС, средства которых проходят в Общем бюджете по группе расходов на проведение структурной политики. К ним относятся созданные еще в 1957 г. Европейский фонд сельскохозяйственного регулирования и гарантий ФЕОГА47 (до 2007 г.), Европейский социальный фонд (ЕСФ),48 Европейский фонд регионального развития (ЕФРР),49 а также Финансовый инструмент регулирования рыболовства – ФИФГ.50 С ними схож и образованный в 1993 г. Фонд сплочения. На фонд ФЕОГА, финансировавший ОСП, в 1960-е годы приходилось до 90% бюджета ЕС. С 2007 г. по настоящее время, несмотря на планомерное и неуклонное сокращение расходов на природные ресурсы, на Европейский фонд сельскохозяйственных гарантий и Европейский сельскохозяйственный фонд развития, а также Европейский фонд рыболовства приходится свыше 40% средств Общего бюджета. ФЕОГА подразделялся на две секции: гарантий и поддержки. Первая финансирует систему ценообразования и поддержки рынка, вторая – структурную перестройку сельского хозяйства. К началу 2000-х годов на Секцию гарантий приходилось около 95% расходуемых средств Фонда. В 2008 г. этот показатель снизился до 74%, 53 хотя попрежнему неоправданно высок.

До 2001 г. к внебюджетным средствам ЕС относился также операционный бюджет ЕОУС, но в 2002 г., по истечении срока действия договора о его создании, он включен в Общий бюджет.

Общий бюджет ЕС стал первым наднациональным механизмом регулирования диспропорций в социально-экономическом развитии стран-членов. Впервые был создан механизм формирования межбюджетных потоков через общую структуру. В кругу стран «Старой Европы» (ЕС-15) действительно удалось сократить разницу между сильнейшими и слабейшими экономиками к обоюдной выгоде. Принципы Общего рынка оказали положительное влияние. Следует отметить: успех Общего бюджета был предопределен, поскольку экономики ЕС-15 были относительно схожи. Ситуация изменилась поК внебюджетным финансовым институтам относят Европейский фонд развития (ЕФР), финансирующий (с 1959 г.) проекты экономического развития группы АКТ в рамках помощи развитию. Через Общий бюджет проводят расходы на партнерские проекты с этими странами, а также ассигнования на оказание им гуманитарной и продовольственной помощи. У ЕФР есть собственный механизм принятия решений в сфере своих финансов. К внебюджетным структурам относят и Европейский инвестиционный банк (ЕИБ, 1958 г.), Европейский инвестиционный фонд (ЕИФ, 1994 г.).

European Agricultural Guidance and Guarantee Fund (EAGGF), но более употребителен французский акроним FEOGA. С 01 января 2007 г. заменен двумя фондами – Европейским фондом сельскохозяйственных гарантий (European Agricultural Guarantee Fund, EAGF) и Европейским сельскохозяйственным фондом развития (European Agricultural Fund for Rural Development, EAFRD).

Первый отвечает за прямые платежи фермерам и меры по регулированию рынков (интервенции), второй – за программы развития стран-членов ЕС (http://ec.europa.eu/agriculture/fin/index_en.htm).

European Social Fund (ESF).

European Regional Development Fund (ERDF).

Financial Instrument for Fisheries Guidance (FIFG) существовал в 1994–2006 гг. В 2007 г. заменен на Европейский фонд рыболовства (European Fisheries Fund, EFF) с упрощенной процедурой функционирования и более адекватным отражением нужд ЕС-27.

Cohesion Fund (CF) финансирует проекты в сфере экологии, трансъевропейских сетей в странахчленах с доходом на душу населения менее 90% от среднего по ЕС уровня. – Европейская интеграция.

Под ред. О.В. Буториной. С. 190.

Council of the European Union. 19 Dec. 2005.

(http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/misc/87677.pdf).

General budget of the European Union for the financial year 2008. The figures. Brussels, Luxembourg, 2008, January. P. 24.

сле 2004 г., поскольку большинство новых членов ЕС существенно уступает странам основателям по уровню развития.

§ 1.2 Доходная и расходная части бюджета ЕС: структура и эволюция Структура доходной части Общего бюджета ЕС и бюджетов отдельных стран группировки существенно различается. В рассматриваемых странах основную часть доходов бюджета формируют поступления от налогов. В Великобритании этот показатель близок к 90%, в ФРГ – к 80% (в России он превышает 60%54). В Общем бюджете основная часть поступлений (свыше 3/4) приходится на неналоговые доходы – так называемый «4-й ресурс» ВНД (Валовой национальный доход), который, согласно принятому в ЕС определению, относится к категории «дополнительных» ресурсов.55 Это доля ВНД, которую страны ЕС перечисляют в Общий бюджет в соответствии с устанавливаемой ставкой. По сути, он представляет собой тот же взнос в Общий бюджет, который раньше, до 1970 г., платили страны-члены.

Общепринятые требования, предъявляемые к налоговой системе – справедливость, эффективность и прозрачность. Существуют вертикальное и горизонтальное измерения справедливости налогообложения. Первое подразумевает, что люди со схожим уровнем доходов должны платить одинаковые размеры налогов. Второе – неизменное обложение при различных ситуациях. При таком понимании справедливость требует создания прогрессивной шкалы налогов. В зависимости от того, как ЕС увеличивает свои доходы, налоговое бремя непосредственно ложится либо на плательщиков, либо на страны Союза.

Эффективность налоговой системы требует, чтобы она перераспределяла доходы равномерно. Важными аспектами оценки эффективности налоговой системы являются уровень издержек по сбору налогов (следует стремиться к их минимизации) и степень соблюдения правил их уплаты. Прозрачность подразумевает, что налоговая система должна быть понятной, простой для понимания, чтобы налогоплательщики были осведомлены о своих обязательствах и механизме их определения.

Бюджетно-налоговая система ЕС отлична от систем федеративных государств.

Количество действительно независимых налоговых доходов очень низко, обложение остается в основном, под контролем национальных правительств. Федеральное правительство обычно располагает значительной частью налоговых доходов непосредственно за счет обложения доходов физических лиц (см. Таблицу 1.1) и опосредованно – за счет отчислений в фонды социального страхования.

Прочие источники налоговых поступлений федерального правительства – налог на корпорации, НДС и акцизы. Однако ни один из перечисленных источников пока недоступен для ЕС.

Европейские экономические сообщества (ЕЭС), как и иные международные организации, изначально финансировались за счет взносов стран-членов. Примечательно, В РФ свыше четверти доходов федерального бюджета составляют вывозные таможенные пошлины, которые не относят к налоговым доходам, а считают доходами от внешнеэкономической деятельности.

Так, в 2009 г. эта доля равнялась 26,7%. Доходы федерального бюджета РФ в 2011 г. составляли 20,7% ВВП. Из этой суммы на нефтегазовые доходы приходится почти половина (10,2% ВВП), а на прочие – соответственно 10,5% ВВП. Из 10,2% нефтегазовых доходов на НДПИ приходится 3,6% ВВП, а на таможенные пошлины – 6,6% ВВП. В 2011 г. вывозные таможенные пошлины составили 25,3% доходов федерального бюджета, а НДПИ – 11,5%. По прогнозам в 2012 г., НДПИ будет составлять 17,7% общих доходов федерального бюджета, а таможенные пошлины – 37,1%. (Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2010 год и на http://www.budgetrf.ru/Publications/Schpalata/Zakluchenia/ACH_ZAKL200810062059/pr2009-2011_4.3.xls).

General budget of the European Union for the financial year 2008. Ibid. P. 30.

что сначала только две страны – ФРГ и Великобритания – были нетто-вкладчиками в бюджет ЕЭС. Потери Великобритании по результатам чистых выплат в бюджет составляли на протяжении 1970-х гг. до 0,5% ВВП. Основные налоги в федеративных государствах и в ЕС (% ВВП, 2006 г.) * Статьи доходов в % от общей суммы доходов; вся сумма в % от ВВП.

Источник: OECD in Figures 2009. OECD Observer 2009 / Supplement 1. P.: OECD, 2009. P. 58-59;

General Budget of the European Union for the Financial Year 2008. Luxembourg: European Communities, (http://ec.europa.eu/budget/library/publications/budget_in_fig/syntchif_2008_en.pdf).

Договор о ЕЭС ввел понятие «собственных ресурсов». Значимость этого шага состояла в том, что ЕЭС обрели финансовую автономию. Подобная мера обсуждалась в течение ряда лет, но была реализована после создания в 1968 г. Таможенного союза незадолго до первого расширения (1970 г.).

Именно таможенные пошлины и сборы, взимаемые при импорте сельскохозяйственной продукции, служат основой для «собственных ресурсов» Общего бюджета и называются «традиционными» доходами.57 Импортеры сельскохозяйственной продукции уплачивают сборы на постоянной основе, по установленным регламентами ЕК ставкам для поддержания цен на аграрную продукцию производителей стран-членов ЕС. В отношении импорта свежих овощей и фруктов (и некоторых рыбопродуктов) может применяться так называемый компенсационный сбор. Позднее из-за особой процедуры взимания из числа «сельскохозяйственных» сборов стал отдельно выделяться налоговый сбор на ввоз сахара, глюкозы, а с 2004 г. – инулина. Последний вид сбора дает почти 40% всех поступлений от этих статей. К этим традиционным доходам Общего бюджета с 1975 г. добавилась часть поступлений от НДС.

Право государств самостоятельно проводить налоговую политику, руководствуясь только собственными соображениями, относится к одной из ключевых составляющих суверенитета. НДС после проведенных реформ уже к 1980-м гг. превратился в основной налог ЕЭС, взимание которого стало неотъемлемым условием присоединения к Сообществу. На первых порах в бюджет ЕС направляли 1% от собираемой суммы НДС, но к 1985 г. норма этих отчислений возросла до 1,4%.60 Для расширения финансовых возможностей Общего бюджета в конце 1980-х гг. предложено привлекать новые дополнительные ресурсы. К 1999 г. это позволило вернуться к 1% от НДС, и снижение доли поступлений от налога продолжилось.

Ломакин В.К. Британия в мировой экономике. М., 2010. С. 246.

Традиционными потому, что доходы ЕС проистекают от проводимой Союзом политики Common Commercial Policy (CCP) в составе ОСП и ОТП.

Разница между справочной и фактической ценой товара. Взимается в случае, если после учета таможенных сборов цена на товар, ввозимый из определенной страны, ниже уровня установленных в начале каждого хозяйственного года справочных цен ЕС в течение 2 дней подряд.

Вавилова М.А. В Европе НДС тоже платят // Современная Европа. 2005. № 4 [24]. С. 111.

Ardy B., El-Agraa A.M. The General budget... Ibid. P. 361.

В ходе реформы бюджетной политики ЕС на 2002-2003 гг. был установлен новый норматив отчислений от НДС – 0,75%, с последующим снижением: до 0,5% (2004) и 0,3% (2007).61 На деле средний размер отчислений от НДС в 2003 г. составил 0,53%, а с 2004 г. снизился до 0,30% по ЕС-15 и 0,31% – по ЕС-27. За 2007-2013 гг. ставка отчислений с НДС составила 0,3; за исключением Австрии– 0,225%, ФРГ – 0,15%, Нидерландов и Швеции по 0,1%. В Регламенте (Постановлении) Евросовета ноября 2011 г. содержатся предложения для новой схемы НДС (ежемесячного). Но все равно НДС менее 1%. Наднациональные институты ЕС не имеют права вводить новые налоги для пополнения Общего бюджета. К настоящему времени законодательно закреплены следующие «собственные ресурсы» Общего бюджета:

– сборы на импортируемые продукты сельского хозяйства;

– налоговые сборы на сахар, глюкозу и другие моносахариды, а также инулин;

– таможенные пошлины на импорт сельскохозяйственной продукции из стран, не входящих в ЕС;

– отчисления от НДС, определяемые по единой ставке с гармонизированной по правилам ЕС налогооблагаемой базы каждого из государств-членов;

– «дополнительные» ресурсы, основанные на размере ВНД стран-членов, и взимаемые по ежегодно фиксируемой ставке.

Также к доходной части бюджета принадлежит прибыль от административной деятельности наднациональных институтов; подоходный налог, взимаемый с их сотрудников; проценты и штрафы по просроченным платежам предыдущих лет; перенесенные с предыдущего года остатки и другие второстепенные поступления.

Изначальная система Традиционных собственных ресурсов (TOR) обнаруживала ряд изъянов при применении ее как бюджетной системы всего Сообщества. На первом этапе доходы увеличивались по мере роста назначаемой доли отчислений от НДС, но как только был превышен лимит в 1%, темпы роста доходов замедлились.

TOR были ограничены падением импорта сельскохозяйственных товаров (по мере достижения ЕС уровня самообеспеченности, в том числе за счет расширения ЕС), снижением ставки тарифов, ростом преференциальных торговых соглашений с третьими странами. В течение многих лет ЕС в этой сфере был самым злостным нарушителем правил ГАТТ / ВТО.

После вступления в ЕС новых стран (2004, 2007 гг.) аграрная продукция, поставляемая с их территории в ЕС-15, перестала облагаться этими сборами. В 2004 г. сократились поступления от налогового сбора на сахар из-за снижения импортных квот, а также зачисления поступлений из новых стран только с 2005 г.

База для взимания НДС также увеличивалась медленно, поскольку исключала государственные расходы, которые со временем росли. Ставка была регрессивной. Таким образом, система не была справедливой: поступления в бюджет не соотносились с уровнем ВНД на душу населения.

В особенности несправедливой система была по отношению к Великобритании:

страна отдавала больше, чем «справедливую долю поступлений», вследствие значительной доли импорта из-за пределов ЕС и сравнительно низких государственных расходов.

Упомянутый рост нормы отчислений от НДС увеличил доходы, но это явилось лишь временным выходом, без учета проблемы справедливости. Последовавшее снижение норматива отчислений в Общий бюджет ЕС от НДС привело к почти двукратному Европейская интеграция… С. 189.

Proposal for a Council Regulation on the methods and procedure for making available the own resource based on the value added tax. Brussels, 9.11.2011. – 15 р.

Batten G. How much does membership of the European Union cost Britain? L., 2011. March. P. 12.

сокращению поступлений по этой статье. Таким образом, основным источником бюджетных поступлений становится более интенсивное привлечение «дополнительных»

ресурсов, о чем свидетельствуют данные Рисунка 1.1.

Источники поступлений в Общий бюджет ЕС (% к итогу, 2007-2008 гг.) Источник: General Budget of the European Union for the Financial Year 2008. Luxembourg: European Communities, 2008 (http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/2008/syntchif_2008_en.pdf).

Доходы Общего бюджета, формируемые за счет «дополнительных» ресурсов для обеспечения его сбалансированности, могут значительно изменяться в зависимости от суммы остальных поступлений. Ежегодно утверждается фиксированная ставка отчислений страны, исходя из прогнозируемого объема ВНД. Также предусматриваются резервные «дополнительные» ресурсы, которые, однако, могут быть привлечены лишь в случае, когда в течение года не удается иным способом свести бездефицитный Общий бюджет. Размер этих резервных ресурсов составляет примерно 0,6% от всего объема «дополнительных» ресурсов (ВНД).

Для 2003 г. обязательная ставка составила 0,6%, а в 2004 г. из-за целенаправленного сокращения бюджетных поступлений по другим статьям – 0,72% общего ВНД ЕСи 0,74% суммарного ВНД ЕС-25. Различия в показателях связаны с тем, что в январе – апреле 2004 г. использовалась старая методика, а с мая, после расширения ЕС – новая. До расширения Союза в 2004 г. «дополнительные» ресурсы собирались с ЕС- ежемесячно в размере 1/12 отчислений, предусмотренных старыми нормативами. С мая 2004 г. они собираются со всех 25 (27 – с 2007 г. и 28 – с 2013 г.) стран в размере 1/8 отчислений, предусмотренных новыми нормативами. У старых членов вычитаются суммы, выплаченные в январе – апреле.

Существует предельно допустимый уровень доходов Общего бюджета. С 1992 г.

он не должен превышать заранее установленную долю от суммарного ВНД странчленов. В 1992-1994 гг. он составлял 1,20% ВНД, затем несколько вырос, достигнув в 1999 г. 1,27% – в соответствии с Пакетом Делора-II.63 На Многолетние финансовые программы 2000–2006, 2007-2013 гг. порог был сохранен. По принятым правилам, решение о размерах этого показателя принимается в Совете единогласно и затем ратифицируется национальными парламентами.

Европейский Союз: Справочник-путеводитель. Под ред. О.В. Буториной (отв. ред.), Ю.А. Борко, И.Д.

Иванова. М., 2003. С. 36.

Из-за особой позиции Великобритании, согласно которой ее отчисления в Общий бюджет должны быть ниже расчетных нормативов, в ЕС используется корректировка бюджетных поступлений за счет увеличения взносов других стран-членов, как от НДС, так и «дополнительных» ресурсов бюджета.

В 2003 г. перераспределение средств заключалось в уменьшении платежей Великобритании на 4659,75 млн. евро за счет компенсационных платежей остальных стран. Особенно крупные суммы компенсации поступали от Франции (1420,90 млн. евро), Италии (1173,87 млн.), Испании (669,64 млн.), ФРГ (320,44 млн.) и Бельгии (248, млн.).64 В 2004 г. поступления от Франции составили 1560 млн евро; от Италии млн, от Испании – 720 млн. С 2004 г. эта же сумма компенсации для Великобритании распределена среди (с 2007 г. – 26) стран ЕС. Это привело к сокращению дополнительных поступлений из Франции – до 1342,93 млн., Италии – до 1109,45 млн., Испании – до 632,90 млн., ФРГ – до 308,84 млн. евро. В число стран, чьи корректировочные поступления от НДС и «дополнительных» ресурсов превысили 100 млн. евро, входят Дания, Греция, Польша, Португалия, Финляндия.

Несмотря на то, что подавляющая часть поступлений в Общий бюджет формируется за счет собственных ресурсов, их сбор в основном четко привязан к территории отдельных стран-членов ЕС. С начала 2000-х годов более 75% поступлений в бюджет ЕС обеспечивают пять крупнейших стран – «Большая тройка» – ФРГ, Франция, Великобритания, а также Италия, и Испания. Расхождения в размерах поступлений от каждой из стран можно объяснить разной величиной и уровнем развития экономик членов ЕС. Различия между ежегодными поступлениями в Общий бюджет с территории стран-членов и расходами бюджета отражают существование в ЕС стран-доноров. Так, до расширения 2004 г. соотношение донор-реципиент в ЕС-15 было 4 к 10 (у Финляндии был нулевой баланс). После перераспределения денежных средств через бюджет ЕС финансовое бремя отдельных стран не всегда отвечает реальному соотношению экономического потенциала и социальных потребностей.68 Хотя во время дебатов о Многолетней финансовой программе 2007–2013 гг., «бюджетная солидарность»69 выделялась как необходимое условие укрепления ЕС, хозяйственного роста Европы. Чистый вклад (net contribution) страны в Общий бюджет равен разнице между ее взносом и получаемыми оттуда суммами. Позиция ЕК по поводу этого показателя в последние годы претерпела значительные изменения. Изначально Комиссия утверждала, что беспокойство национальных правительств по поводу чистого вклада страны беспочвенно, а бюджетные расходы и доходы не являются реальным мерилом преимуществ или недостатков членства в ЕС.

Ключевая проблема состоит в следующем: при росте количества членов ЕС Общий бюджет не становится больше, хотя речь идет о довольно существенных суммах – бюджет ЕС71 больше, чем ВВП всех новых 12 членов (кроме Польши). Так, например, в Многолетней финансовой программе 2000-2006 гг. роспись Общего бюджета осталась Q&A: Britain's EU rebate (http://news.bbc.co.uk/2/hi/uk_news/politics/4375043.stm).

Ibid (http://news.bbc.co.uk/2/hi/europe/4721307.stm#howbig).

Briefing note: European Communities (Finance) Bill (http://www.openeurope.org.uk/research/budget07.pdf).

Quel budget europen l’horizon 2013. Moyens et politiques d’une Union largie. Sous la dir. de M. Lefebvre.

P. : La documentation franaise, 2004. Р. 152.

Шемятенков В.Г. Европейская интеграция. М., 2003.С. 118.

Бюджетная (финансовая) солидарность – принцип, по которому средства из бюджета ЕС направляются на общие нужды, независимо от размера взносов стран-членов.

L’Europe vaut bien un budget. Dossier // La lettre de Confrontations Europe. 2005. No 72. Р. 15.

В 2009 г. Общий бюджет ЕС – 112,1 млрд. евро или чуть более 1% ВНД ЕС- (http://ec.europa.eu/budget/budget_detail/last_year_en.htm).

практически неизменной. Хотя именно в период действия этой программы произошло крупнейшее расширение Союза за всю его историю. В отличие от национальных бюджетов, которые перебрасывают значительные средства из одной отрасли в другую, платежи в ЕС представляют невидимый импорт и уменьшение ВНД, а получение средств из Общего бюджета знаменует собой невидимый экспорт и увеличение ВНД. В настоящее время ЕК признает, что чистый вклад страны может являться несправедливым (unfair) показателем.

На начальном этапе существования ЕС ряд стран потребовал определенного объема бюджетных ресурсов фактически в обмен на гарантию членства в ЕС. В некоторой степени это было оправдано, ведь от свободной торговли выигрывала, прежде всего, ФРГ, а Франция и Италия получали усугубление проблем аграрных регионов и были вынуждены ускорять структурные реформы. Созданные для финансирования этих целей фонды значительно увеличили объемы перераспределяемых средств.

Сложившаяся система была зафиксирована европейским правом и перешла в Договор о ЕС (Маастрихтский). В результате попадание в список нетто-доноров или неттореципиентов, а также конкретные размеры платежей напрямую не зависят от текущей экономической ситуации в стране. Данное положение представляется неуместным, особенно в условиях мирового финансово-экономического кризиса. Проблема неттодоноров и нетто-реципиентов связана не только с тем, как формируется доходная часть Общего бюджета ЕС в территориальном плане, но и с тем, на какие цели и в какие страны направляется основная часть его расходов, что составляет основу союзной бюджетной политики.

Ситуация с взносами в Общий бюджет стала осложняться уже с начала с 1990-х годов. Это связано с двумя факторами – положением ФРГ и созданием ЭВС или зоны евро. Объединение Германии дало значительную нагрузку на бюджет страны: с Запада на Восток ушло около 4% ВВП.73 Это ухудшило и без того неблестящие экономические показатели ФРГ.74 Показатели были столь неудовлетворительны, что ЕК хотела начать процедуру коррекции избыточного дефицита, грозившую ФРГ многомиллиардными штрафами.

В 2005 г. министрам экономики и финансов ЕС (ЭКОФИН) пришлось начать изменение Пакта стабильности и роста (ПСР), поскольку ФРГ хронически не укладывалась в его рамки.75 Вот почему страна больше не хотела и не могла играть роль европейского донора (см. Таблицу 1.2). Общий бюджет ЕС является первым примером того, как Евросоюз не желает реформироваться, даже для повышения эффективности своего функционирования. Общий бюджет нерационален сразу в обоих направлениях – куда и на что средства расходуются и откуда берутся. Если рассматривать первое направление – куда направляются средства Общего бюджета, то тут превалируют две статьи – ОСП и Структурные фонды. Связанные с этими статьями трудности также обостряются хронической проблемой ЕС – недобросовестностью, граничащей с мошенничеством. 15-й год подряд Европейская Счётная палата (European Court of Auditors, ECA), проверяя Общий бюдEuropean Union Public Finance. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2002. P. 82, 83.

Балтина А.М., Волохина В.А., Попова И.В. Финансовые системы зарубежных стран. М., 2007. С. 124.

См. подробнее: Сидорова Е.А. Германские и швейцарские эксперты о модернизации экономики ФРГ// Мировая экономика и междунар. отношения (МЭ и МО). 2008. № 3. С. 103-111.

Сидорова Е.А. Новый закат старой Европы – вероятность или неизбежность? // МЭ и МО. 2008. № 3. С.

111–112.

2008 General budget (http://eur-lex.europa.eu/budget/data/D2008_VOL1/EN/nmc-grseq42960935830index.html).

жет на соответствие принципам законности и добросовестности, не может выдать положительное заключение по всем статьям расходов. Многолетняя финансовая программа 2007-2013 гг.:

распределение поступлений и расходов Общего бюджета ЕС ЕС- (http://www.openeurope.org.uk/research/budget07.pdf) Ежегодные потери Общего бюджета из-за мошенничества примерно соответствуют 92% чистого взноса Великобритании. Характерно, что после расширения ЕС координация действий стран-доноров значительно ослабла. Количество стран-реципиентов выросло, а состав основной группы доноров практически не изменился, что обусловило дополнительное давление на бюджет ЕС.

Положительное заключение в 2008 г. было сделано только по 47% расходов, среди которых «Сельское хозяйство и природные ресурсы» (за исключением развития села), а также все административные расходы. European Union Finances 2010. L., 2010. Р. 27-28.

Batten G. Op. cit. P. 7.

Примечательно, что в 2007 г. правительство Великобритании в письменной форме в последний момент дало согласие на увеличение административных расходов на млрд. евро – просто для того, чтобы обеспечить политический консенсус. Иными словами, эта сумма использовалась как «политический рычаг» для различных институтов ЕС.

В направленности средств Общего бюджета по-прежнему отсутствует логика между их расходованием и реальными нуждами. Так, Великобритания получает всего евро на душу населения (самый низкий показатель в ЕС-27), а Франция – 1480 евро, Ирландия – 3090 евро. Богатейшая страна ЕС – Люксембург – получает 22 тыс. евро на душу населения только потому, что в ней расположены многочисленные наднациональные структуры ЕС. Если рассматривать показатель на душу населения, то тремя крупнейшими получателями средств ЕС в 2007 г. оставались три «старых» члена Союза (ЕС-15) – Люксембург, Бельгия и Греция. В абсолютных цифрах больше всего за 2007–2013 гг. приходится на долю Франции – 89 млрд. евро. Великобритания получит всего 46 млрд.80 В Докладе Сапира (Sapir Report), подготовка которого финансировалась Еврокомиссией, признано, что Общий бюджет ЕС нерационален и отмечена неспособность проведения эффективной бюджетной политики. Недостатки Общего бюджета демонстрируют, насколько сам механизм ЕС неприспособлен для эффективного функционирования в эпоху глобализации. Мир меняется все быстрее, а ЕС до сих пор неспособен реформировать явно неэффективные направления своей политики. Вместо того чтобы разрабатывать рациональный подход, Союз опирается на старые соглашения и давление лобби. Особую остроту проблемы дисбаланса бюджетной политики приобретают в кризис: налоговая база сокращается, обязательства растут. Открытым остается вопрос, ослабит ли кризис возможности проведения структурных реформ (что в будущем негативно скажется на росте экономики) или, напротив, позволит принять меры, на которые раньше правительства не решались.

Великобритания в отношении Общего бюджета занимает не столь стойкую позицию, как этого можно было ожидать. Правительство лейбористов сначала возражало против любых изменений «британской скидки», затем согласилось его уменьшить, если только начнется реформа ОСП в 2008 г. ЕК, в свою очередь, заявила, что никаких фундаментальных изменений в ОСП не будет, по крайней мере, до 2014 г.

В настоящее время Великобритания платит в Общий бюджет ежегодно на 6 млрд.

евро больше, чем получает из него. За период действия Многолетней финансовой программы 2007-2013 гг. страна заплатит в бюджет 71 млрд. евро, что втрое превосходит всю ее финансовую помощь третьим странам. Из Общего бюджета Великобритания получает меньше на душу населения, чем любая другая страна ЕС-27 (см. Рисунок 1.2).

Больше всего средств из Общего бюджета на душу населения получает Люксембург, за ним следует также вполне благополучная Бельгия, что очевидно, связано с содержанием евробюрократии.82 Ирландия следует по уровню благосостояния сразу после Люксембурга. Ее доход на душу населения на 30% превышает средний по ЕС покаBriefing note: European Communities (Finance) Bill 2007. Р. 2, 6.

Select Committee on European Union Second Report. Chapter 3: Strains on the CAP Budget.

Доклад Сапира – проведенное по инициативе тогдашнего Председателя ЕК Р. Проди и опубликованное в 2003 г. исследование экономики ЕС, в особенности Лиссабонской стратегии.

Руководил работой Андре Сапир – бельгийский экономист из Свободного Университета г. Брюсселя. – An Agenda for a Growing Europe. Making the EU Economic System Deliver / A. Sapir et al. 2003, July (http://www.euractiv.com/ndbtext/innovation/sapirreport.pdf).

Расходы на содержание евробюрократии вырастут в 2004-2013 гг. на 28%. Если в 2004 г. она стоила 4,06 млрд. евро, то к 2013 г. эта цифра составит 5,21 млрд. – Briefing note: European Communities (Finance) Bill (http://www.openeurope.org.uk/research/budget07.pdf).

затель, а получает из Общего бюджета больше, чем вкладывает туда. Кипр, где тот же показатель на 20% ниже среднего по ЕС, является, вопреки логике, нетто-донором.

Распределение доходов Общего бюджета ЕС (евро на душу населения, 2007) Люксембург; Источник: Briefing note: European Communities (Finance) Bill (http://www.openeurope.org.uk/research/budget07.pdf).

Наиболее напряженное положение складывается в сфере ОСП. В настоящее время ОСП аккумулирует средства из «бедных» стран ЕС, передавая их Франции и Испании. Так, в 2004 г., «новая десятка» передала в бюджет на ОСП почти на 1 млрд. евро больше, чем получила из него (835 млн. евро). В абсолютных цифрах стоимость ОСП за Многолетнюю финансовую программу 2007–2013 гг. (составляющую 1,045% ВНД ЕС) возрастет до 371,34 млрд. евро83 (за предыдущий период ОСП стоила «всего» млрд.). Провал реформы ОСП тяжким грузом ложится на ЕС, так как, в числе прочего, это означает, что меньше средств будет идти на эффективные сферы деятельности и инновации. В этой связи на память приходит высказывание немецкого экономиста Ф. Листа, который еще в середине XIX в., критикуя постулат классической политэкономиии о производительном и непроизводительном труде, считал более важным воспитание людей, чем выращивание свиней. До 1992 г. основным источником доходов Общего бюджета были налоговые поступления (НДС). Затем, с расширением ЕС, появилась необходимость введение еще одного источника – отчислений с ВНД, которые быстро превратились в основу Общего бюджета. Страны ЕС всеми силами стремятся сохранить фискальный суверенитет.

Проводимые до 2004 г. реформы были успешны во многом благодаря благоприятной экономической конъюнктуре – особенно в этом отношении можно выделить реформу 1988 г. – Пакет Делора-I. В настоящее время назрела необходимость дальнейших изменений в доходной части Общего бюджета.

Очевидно, по этой причине зашла речь о введении нового европейского налога для пополнения Общего бюджета ЕС в 2014–2020 гг. Часть собираемого на местах НДС во всех странах ЕС предлагается переводить непосредственно в Общий бюджет, а нынешние взносы национальных государств – на эту величину сократить. Кроме того, Брюссель намерен ввести налог на финансовые трансакции, получивший название Jak J. Financial Perspectives (Framework) 2007-2013 and the Challenge of the Eastern EU Enlargement // CAP Working Paper. 2006. December. Р. 7.

List F. Das Nationale System der Politishen konomie. Stuttgart, 1925. S. 93.

«налог Тобина»,85 который, по оценкам, сможет пополнять бюджет ЕС примерно на млрд. евро в год. За это ратуют Франция и ФРГ.

Новые собственные средства к 2020 г. могли бы составить 40% Общего бюджета, подчеркнул еврокомиссар по бюджету Я. Левандовски, а взносы стран ЕС (ныне – 76% Общего бюджета) были бы сокращены. ЕК также предлагает реформу системы скидок на взносы в бюджет ЕС, которыми пользуются некоторые страны-члены, начиная с Великобритании («британская скидка»), в направлении их более широкого распространения. Между тем, официальный представитель британского правительства назвал проект Многолетней финансовой программы 2014–2020 гг. «полностью утопическим», несовместимым и неподъемным для стран ЕС, принявших трудное решение сократить национальные бюджеты. Эволюция бюджетных расходов шла параллельно развитию экономической политики ЕС. В течение длительного времени основной статьей расходов была ОСП, 87 так как прочие сферы не были в достаточной мере развиты, а ОСП становилась из года в год все дороже. До конца 1980-х годов быстрыми темпами росли расходы на сельскохозяйственные нужды. Расширение ЕС увеличило степень дифференциации экономик стран-членов, что потребовало перераспределения средств и концентрации расходов на мерах структурного характера. Часть дополнительных расходов финансировалась за счет расширения базы поступлений в Общий бюджетОграничение сельскохозяйственных расходов (доля 40% бюджета) высвободила дополнительные ресурсы для проведения структурной политики.

Структура расходов бюджета ЕС в настоящее время относительно стабильна и не претерпевает существенных изменений. Правда, в 2008 г. впервые за все время существования Общего бюджета ЕС на первое место в его расходах вышла структурная политика, а не ОСП.

Структура расходов Общего бюджета ЕС за 2007-2008 гг. представлена на Схемах 1.1 и 1.2.

Составлено по: General Budget of the European Union for the Financial Year 2006. Luxembourg: European Communities, 2007.

По имени американского экономиста Дж. Тобина (1918–2002), который предложил в начале 1970-х годов ввести налог на операции с иностранными валютами, чтобы ограничить валютные спекуляции.

Bruxelles propose une "taxe Tobin" et une TVA europenne // Le Monde. 29.06.2011.

Примечательно, что около половины законодательных актов ЕС касается сельского хозяйства – сектора, который производит лишь порядка 2% ВВП Евросоюза. – См.: Alesina A., Giavazzi F. The Future of Europe: Reform or Decline. Cambridge, 2006. Р. 121, 127.

Первое место занимает финансирование через Структурные фонды и Фонд сплочения (почти 45%). На долю сельского хозяйства приходится около 40%. Запланированные расходы на внутреннюю политику, внешнеэкономическую и внешнеполитическую деятельность, управление и прочие статьи весьма незначительны.

В соответствии с одним из принципов формирования Общего бюджета, при его исполнении допускается перераспределение средств между статьями. Однако гибкость этой системы весьма ограничена, так как существуют предельные величины расходов по статьям, а также не допускается финансирование деятельности ЕП, Совета министров ЕС, ЕК и Суда ЕС за счет перераспределения в их пользу средств, предназначенных для других расходных статей Общего бюджета.

Основная часть бюджетных обязательств, связанных с сельским хозяйством ЕС, была нацелена на непосредственную поддержку производства отдельных продуктов. В количественном плане наибольшая поддержка предназначалась хозяйствам, выращивающим зерновые, а также аграрным предприятиям, связанным с производством говядины и телятины – средства направлялись в основные отрасли специализации сельского хозяйства вполне благополучных стран ЕС. Значительные средства получили и сельскохозяйственные производители аграрных районов, имеющих специфическую специализацию.

Составлено по: General Budget of the European Union for the Financial Year 2008. Luxembourg: European Communities, 2008.

Для фермеров и землевладельцев поддержка цен в ЕС и прямое субсидирование приносят значительную выгоду. Но для налогоплательщиков и потребителей ОСП оборачивается высокими издержками. Т ому есть ряд причин: налоги, уплаченные для финансирования бюджетных расходов; дополнительные расходы на продукты питания из-за того, что цены ЕС превышают мировые рыночные цены.

На протяжении тридцати лет, до середины 1990-х годов, потребление сельскохозяйственной продукции внутри ЕС возрастало в среднем на 0,5%, а производство – почти на 2%.88 Значительные средства тратились на хранение излишков, которые впоследствии реализовывались на мировых рынках по бросовым ценам. С изменением ОСП и ростом цен на мировых рынках продовольствия, различие между ценами ЕС и ценами на мировом рынке сократилось. Европейские цены почти сравнялись с мировыми, и дополнительные издержки для потребителей сведены к минимуму.

Шемятенков В.Г. Указ. соч. С. 182.

Наибольшие изменения в 1990-е годы претерпело соотношение расходов по статьям бюджета, связанным со структурными мероприятиями. Появление новых членов привело к существенной переориентации средств из Структурных фондов в пользу новых членов.89 Основные направления бюджетных обязательств в их нынешнем виде сформировались после 1999 г., так как самостоятельная региональная политика на уровне ЕС была сформирована относительно недавно. Решения о создании соответствующих институциональных структур были приняты еще в 1972 г. Эти структуры начали действовать в 1975 г. До 1988 г. региональная политика ЕС заключалась в основном в частичной компенсации странам-членам средств, затраченных ими на развитие ими же выбранных регионов.

Структурные фонды ЕС90 – два сельскохозяйственных фонда (Фонд гарантий и Фонд развития села), Европейский социальный фонд, Европейский фонд регионального развития, Финансовый инструмент регулирования рыболовства и примыкающий к ним Фонд сплочения – были сформированы для того, чтобы достичь большей солидарности внутри Союза. Межгосударственная наднациональная региональная политика была до расширений 2004 и 2007 гг. направлена на вовлечение в общеевропейские интеграционные процессы стран ЦВЕ, а в настоящее время сконцентрирована на укреплении экономической и социальной сплоченности членов ЕС.

Расширение указанных фондов и концентрация их деятельности на наиболее бедных регионах произошли в 1988 г. До расширения ЕС (2004 и 2007 гг.) наибольший уровень структурных расходов был в Испании, Португалии и Греции. Структурные расходы определяются не столько на национально-территориальной, сколько на региональной базе. Поэтому на распределение сильное влияние оказывают политические факторы, причем институциональные реформы никогда не смогут сгладить отсутствие политической воли.91 Еще в последней четверти ХХ в. подчеркивалось, что до осуществления «необратимых шагов» в направлении создания ЭВС необходима «существенная экономическая конвергенция». Причем особо до объединения валют выделена проблема контроля над бюджетными дефицитами Италии, Греции, Португалии. Европейская региональная политика выделилась в самостоятельную сферу бюджетной политики относительно недавно (1989), хотя региональные проблемы упомянуты еще в самом Римском договоре 1957 г.93 В 1999 г., спустя десять лет, число ее основных целей было сокращено до трех, соответствующих положениям ст. 158 Амстердамского договора. В этой статье указывается, что для укрепления экономической и социальной интеграции Евросоюз должен ориентироваться на преодоление диспропорций между уровнями развития различных регионов и отставания наименее благополучных из них, включая острова и сельские районы. На первом этапе (1950-1970 гг.) осуществлявшиеся в рамках ЕЭС совместные усилия были связаны с решением общих региональных проблем ряда западноевропейских стран, прежде всего, с поддержкой отсталых сельскохозяйственных районов. Для этого чаще всего использовались аграрные субсидии из ЕСФ. После первого расширения Расширение ЕС на восток: Предпосылки, проблемы, последствия. М., 2003. С. 46-47.

Специальные бюджетные фонды – денежные средства, имеющие четкое целевое назначение, допускающие использование только в определенных целях.

Pourquoi la zone euro est incapable de se rformer // Le Monde. 07.05.2010.

Boltho A. Why do countries change their fiscal policies? Western Europe in the 1980s // Journal of International and Comparative Economics. 1994. No 3. Р. 98.

Armstrong H. Regional Policy. In: The European Union Economics and Policies. Ibid. Р. 421.

«In order to promote its overall harmonious development, the Community shall develop and pursue its actions leading to the strengthening of its economics and social cohesion. In particular the Community shall aim at reducing disparities between the various levels of development o the various regions and the backwardness of the at least favored regions or islands, including rural areas». – Art. 158, Consolidated Version o the Treaty Establishing the European Community, 2002.

(1973 г. – Ирландия, Дания и Великобритания), в рамках интеграционной группировки особенно остро проявились региональные и структурные различия. Возник вопрос о формировании региональной политики ЕС как самостоятельного средства обеспечения интеграционных процессов в рамках бюджетной политики.

ЕФРР (1975 г.) отводилась роль основного финансового инструмента региональной политики. В 1970-х гг. почти вся Великобритания (кроме юго-восточных районов) была реципиентом средств Фонда, причем поступления вдвое превышали взносы страны.95 ЕФРР не просто дополнил список Структурных фондов, но постепенно занял в нем ключевые позиции, сохраняющиеся и поныне. К середине 1990-х годов, через ЕФРР проходило около половины всего объема финансовых ресурсов четырех Структурных фондов.

За время своего существования региональная политика, как, впрочем, и все другие направления деятельности основных институтов ЕС, несколько раз видоизменялась.

Последние несколько реформ проведены одновременно с принятием Многолетних финансовых программ (с 1988 г.). При дальнейшем реформировании бюджетной политики ЕС столкнется с необходимостью исходить из того, что введение Многолетних финансовых программ сыграло двоякую роль. С одной стороны, налицо повышение строгости бюджетной дисциплины, предсказуемости расходов Общего бюджета. С другой стороны – это привело к утрате гибкости в бюджетной политике, столь необходимой в настоящее время.

Весьма важны две реформы, которые проводились в начале и в конце 1990-х гг.

Первая реформа определила практику решения региональных и других проблем в ЕС в 1994–1999 гг. В ходе второй реформы (1999 г.) были заложены основы региональной политики Евросоюза начала XXI в.

Следует отметить, что фундамент региональной политики 1990-х годов был заложен еще в 1988 г., когда Европейский Совет принял три регулирующих распоряжения.

Первое – рамочное распоряжение – устанавливало перечень новых задач Структурных фондов. Второе – горизонтальное – содержало механизм координации деятельности фондов между собой и их связей с ЕИБ. Третье распоряжение описывало механизм реализации, инструменты выполнения рамочного распоряжения применительно к ЕФРР.

В 1993 г. (после образования ЕС) были приняты новые регулирующие документы, аналогичные упомянутым выше. Они включали изменения и дополнения в перечне и содержании целей Структурных фондов, в определении мер, связанных с координацией их деятельности. После очередного расширения (1995) в нормативно-правовую базу также внесен ряд дополнений и уточнений. С учетом всех корректировок, в период c 1994 по 1999 годы в приоритеты деятельности Структурных фондов входили направления, указанные в Таблице 1.3.

Первая цель преобладала – на нее приходилось более 65% от общего объема средств, проходящих через Структурные фонды. Эти суммы направлялись отстающим регионам через различные виды помощи.

Меры, определенные в рамках всех региональных целей, охватывали в 1994– гг. территорию с 51% населения ЕС. Финансовая помощь из ЕФРР осуществлялась в форме поддержки малого и среднего бизнеса, повышения качества инфраструктуры, стимулирования привлечения производственных инвестиций, содействия развитию на местном уровне.

Распределение всего объема ресурсов, направленных на достижение целей 1– между Структурными фондами (к 1999 г.) было представлено в следующем соотношеСм.: Ломакин В.К. Британия в мировой экономике. С. 252.