«Н. М. Добрынин РОССИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ СТАНОВЛЕНИЕ, СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ Новосибирск Наука 2005 1 УДК 342.1/.3 ББК 66.3(2 Рос)12 Д57 Рецензенты доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки ...»

ИНСТИТУТ ПРОБЛЕМ ОСВОЕНИЯ СЕВЕРА

СИБИРСКОГО ОТДЕЛЕНИЯ

РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

ТЮМЕНСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА

Н. М. Добрынин

РОССИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ

СТАНОВЛЕНИЕ, СОВРЕМЕННОЕ

СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ

Новосибирск «Наука»

2005 1 УДК 342.1/.3 ББК 66.3(2 Рос)12 Д57 Рецензенты доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации С. А. Авакьян доктор экономических наук, профессор С. Д. Валентей член-корреспондент РАН, доктор юридических наук, профессор Д. А. Керимов доктор юридических наук, профессор А. Н. Кокотов доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации Б. С. Крылов доктор философских наук, профессор В. Б. Куликов Утверждено к печати ученым советом Института проблем освоения Севера СО РАН Добрынин Н. М.

Д57 Российский федерализм: Становление, современное состояние и перспективы / Н. М. Добрынин. — Новосибирск: Наука, 2005. — 429 с.: ил. [12]. — Рез.: англ. — Библиогр.: с. 337–403. — 1000 экз. — ISBN 5-02-032378-0.

ISBN 5-02-032378- В монографии обобщен исторический опыт развития федеративных отношений в России и за рубежом. В результате анализа исторических данных делается вывод о существовании феномена «фантомного федерализма»

в отечественноЯй государственности. Современный этап развития российского федерализма рассматривается через исследование конституционно-правового статуса региона — субъекта федерации — и взаимоотношений между регионами и федеральным центром. Дается оценка новой модели разграничения полномочий и формирования органов исполнительной власти субъектов федерации, делается вывод о необходимости перехода к качественно иной схеме федеративных отношений. Уделено внимание особенностям конституционно-правового статуса «сложноустроенных» субъектов Российской Федерации.

Затронуты проблемы экономического базиса федеративных отношений и теоретические аспекты перехода к новой модели государственного управления.

Книга будет интересна политикам, ученым, в том числе юристам, философам, экономистам, а также аспирантам, студентам гуманитарных специальностей и широкому кругу читателей.

Dobrynin N. M.

Russian Federalism: Development, Present State and Perspectives. — Novosibirsk:

Nauka, 2005. — 429 p.

ISBN 5-02-032378- The monography generalizes a historical experience in development of federative relations in Russia and abroad.

Resulting from investigation of historical background, the author comes to the conclusion on existence of «phantom federalism» in evolution of domestic statehood. A present stage in development of Russian federalism is considered through investigation of a constitutional and legal status of a region as a subject of federation, and interrelations between regions and federal centre. The work gives assessment of a new model of power distribution and development of executive bodies of federative subjects, concluding on necessity of transiting to a new pattern of federative relations. A special emphasis is made to details of a constitutional and legal status of «complex-organized» subjects of the Russian Federation. The work also investigates problems of economic basis in federative relations, as well as theoretical aspects of transiting to a new model of state government.

The book will be of interest for politicians, scholars, including lawyers, philosophers, economists, as well as to postgraduates, students of arts, and a wide readership.

УДК 342.1/. Без объявления ББК 66.3(2 Рос) ISBN 5-02-032378-0 © Н. М. Добрынин, © «Наука». Сибирская издательская фирма РАН, Научное издание Добрынин Николай Михайлович Российский федерализм Становление, современное состояние и перспективы Редакторы СИФ «Наука» РАН Л. М. Акентьева, Е. Г. Макеенко Ю. В. Печенкина Редакторы изд-ва Е. М. Зах, С. В. Кожурова, ИПОС СО РАН М. В. Федосова Операторы компьютерной Мавлютова ЛР № 020297 от 23.07.97. Подписано в печать 18.07.05. Печать офсетная.

Бумага офсетная № 1. Усл. печ. л. 26,9. Уч.-изд. л. 27,0. Формат 6090 1/16.

«Наука». Сибирская издательская фирма РАН.

Оригинал-макет, редакционная подготовка:

Издательство Института проблем освоения Севера СО РАН.

ЛР ИД № 03056 от 18.10.2000. 625026, Тюмень, ул. Малыгина, 86.

Оригинал-макет изготовлен на настольной издательской системе.

Предисловие

Введение

Глава 1. ФЕДЕРАЛИЗМ КАК СОЦИАЛЬНОЕ ЯВЛЕНИЕ

1.1. Федерализм и федерация

1.2. Федерализм и право

1.3. Основные федеративные модели

Глава 2. СТАНОВЛЕНИЕ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

2.1. Территориальная организация государства в досоветской России

2.2. Опыт федеративного строительства в СССР, РСФСР............ 2.3. Развитие федерализма в современной России

Глава 3. ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО

ФЕДЕРАЛИЗМА

3.1. Проблема фантомного федерализма в развитии российской государственности

3.2. Асимметрия государственного устройства

3.3. Положение автономных округов в «сложноустроенных»

субъектах Российской Федерации

3.4. Формирование новой модели разграничения полномочий между субъектами федерации и федеральным центром............. 3.5. Политико-правовые аспекты образования субъекта федерации — региона нового типа

Глава 4. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ НОВОЙ МОДЕЛИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.......... 4.1. Ценностные ориентиры федеративной реформы.................. 4.2. Цели, принципы и критерии построения системы нового российского федерализма

4.3. Трансформационная модель перехода к новой системе федеративных отношений

4.4. От федерализма к корпоративному государству

4.4.1. Кризис российского федерализма в начале XXI века..... 4.4.2. Назначаемость губернаторов: зарубежный опыт........ 4.4.3. Конституционно-правовые аспекты реформы системы государственной власти

4.4.4. Перспективы создания Общественной палаты........... 4.4.5. Корпоративное государство — тупик или решение?...... 4.5. Новая теория государственного управления

Глава 5. РЕГИОНЫ НОВОГО ТИПА КАК БАЗИСНЫЙ КОНСТРУКТИВНЫЙ

ЭЛЕМЕНТ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РФ. МЕХАНИЗМ

ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ НОВОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

5.1. Современная территориальная структура страны:

проблема повышения стабильности федерации

5.1.1. Развитие системы бюджетного федерализма в России и межрегиональная социально-экономическая дифференциация

5.1.2. Территориальная структура федерации и проблема бюджетной обеспеченности

5.1.3. Примерная методика оценки бюджетной обеспеченности предоставления населению субъекта федерации социальных услуг, финансируемых за счет бюджета субъекта федерации

5.1.4. Бюджетная обеспеченность субъектов РФ:

сравнительная характеристика

5.1.5. Новая территориальная структура Российской и субъектный состав

5.2. Система государственного управления в регионе нового типа

5.2.1. Организационный механизм государственного управления функционированием и развитием региональной социально-экономической системы............... 5.2.2. Финансово-экономическая основа реализации алгоритма государственного управления на территории региона

Заключение

Послесловие

Библиографический список

Словарь терминов и понятий

Принятые сокращения

Summary

Об авторе

Table of Contents

Foreword

Introduction

Chapter 1. FEDERALISM AS A SOCIAL PHENOMENON

1.1. Federalism and federation

1.2. Federalism and law.

1.3. Essential federative models.

Chapter 2. DEVELOPMENT OF RUSSIAN FEDERALISM

2.1. Territorial state organization in pre-Soviet Russia

2.2. Experience in federative construction in the USSR, RSFSR........ 2.3. Development of federalism in today’s Russia

Chapter 3. ESSENTIAL PROBLEMS OF MODERN RUSSIAN FEDERALISM...... 3.1. Problem of phantom federalism in development of Russian statehood

3.2. Asymmetry of state organization

3.3. Situation in autonomous regions within «complex-organized»

subjects of the Russian Federation

3.4. Development of a new model in distribution of powers between subjects of federation and federal centre

3.5. Political and legal aspects in creating a subject of federation as a region of a new type

Chapter 4. ESSENTIALS OF A NEW MODEL OF STATE ORGANIZATION IN THE RUSSIAN FEDERATION

4.1. Value orientations in federative reform

4.2. Goals, principles and criteria in creating a system of new Russian federalism

4.3. Transformation model in transiting to a new system of federative relations

4.4. From federalism to a corporate state

4.4.1. Crisis of Russian federalism in the early XXI century...... 4.4.2. Nomination of governors: foreign experience.................. 4.4.3. Constitutional and legal aspects in reforming a system of state power

4.4.4. Prospects of creating Public Chamber

4.4.5. A corporate state — deadlock or solution?

4.5. A new theory of state government

Chapter 5. REGIONS OF A NEW TYPE AS A BASIC CONSTRUCTIVE

ELEMENT OF FEDERATIVE RELATIONS IN THE RUSSIAN FEDERATION.

THE FUNCTIONING MECHANISM OF SYSTEM OF NEW FEDERALISM......... 5.1. Modern territorial structure of the country: a problem of increasing stability of the federation

5.1.1. Development of a system of budgetary federalism in Russia, and interregional socioeconomic differentiation........ 5.1.2. Territorial structure of federation and a problem of budgetary security

5.1.3. Rough methods of estimating budgetary security in supplying the population of a federative subject with social services

5.1.4. Budgetary security of Russian federative subjects:

a comparative characteristic

5.1.5. A new territorial structure of the Russian Federation:

principles of organization and subject composition

5.2. A system of state government in a region of a new type............ 5.2.1. Organization mechanism of state government through performance and development of regional socioeconomic system

5.2.2. Financial and economic basis in realizing algorithm of state government on the territory of a region

Conclusion

Afterword

References

Terms and notions

Abbreviations

Summary

Personalia

ПРЕДИСЛОВИЕ

Монография Н. М. Добрынина «Российский федерализм:

становление, современное состояние и перспективы» является еще одним важным этапом в научной деятельности автора, последовательно и концептуально исследующего одну из важнейших проблем современного конституционного права — становление федерализма и федеративных отношений в Российской Федерации.

Актуальность подобного исследования в достаточной мере обоснована в самой монографии, и с такой постановкой вопроса нельзя не согласиться. Распад Советского Союза и завершение правления КПСС привели к разрушению самих основ отечественного федерализма, повергли Российскую Федерацию в глубокий структурный кризис, угрожающий целостности нашего государства. В течение длительного времени угроза распада Российской Федерации оставалась очень актуальной, и преодолеть ее можно было только путем построения новой модели федеративных отношений в нашей стране.

С 1991 г. и до сих пор продолжается сложный и длительный процесс «вызревания» нового федерализма, формирования его конституционных основ, позволяющих организовать в государстве единое правовое пространство и гармоничное взаимодействие общефедерального и регионального уровня государственной власти.

В 1992–1993 гг. удалось преодолеть наиболее опасный для целостности государства момент истории; в это время складываются федеративные отношения, закрепленные в Конституции 1993 г. Они обеспечили сохранение государства, но уже к 2000 г. стало понятно, что сформировавшаяся модель федерализма в перспективе неудовлетворительна и должна быть заменена более эффективной моделью.

С 2000 г. начинается реформирование отечественного федерализма, основными тенденциями которого являются усиление властной вертикали, повышение ответственности региональных руководителей, укрупнение субъектов федерации и обеспечение целостности и единства конституционного пространства России. Существуют различные точки зрения по поводу этих преобразований, и Н. М.

Добрынин, являясь одним из ведущих отечественных специалистов в области конституционного права, занимает активную творческую позицию в этом вопросе.

В данной монографии автор выражает принципиальную убежденность в недопустимости политического радикализма при реформировании модели федеративных отношений. Он заявляет о необходимости целостного и рационального подхода к этому процессу, в котором необходимо избегать следования категоричным принципам (вроде «укрупнения»), принятым в качестве идеологической догмы.

По мнению Н. М. Добрынина, реформирование модели федерализма должно иметь своей целью установление равноправия всех субъектов федерации — такого административнотерриториального деления, при котором каждый вновь образованный субъект будет в наибольшей степени удовлетворять критерию экономической эффективности. Это означает, что в некоторых случаях субъекты целесообразно укрупнять, а в некоторых этот процесс может самым негативным образом отразиться на их экономической самодостаточности.

Поразительно то, насколько быстро автор успевает отреагировать на самые последние политические изменения в стране, учесть недавно принятые законы и при этом не просто зафиксировать сам факт их принятия, но и теоретически, концептуально осмыслить те политические и правовые последствия, которые вызовет принятие этих законов.

Автор предполагает, что в нашей стране происходит постепенное становление особого типа государственных отношений, характерных для корпоративного государства, и вся логика политических реформ последнего времени полностью укладывается в эту схему. Н. М.

Добрынин продолжает настаивать на одной из важнейших своих идей — на необходимости внесения изменений и дополнений в действующую Конституцию. Он справедливо полагает, что конкретная модель государственного управления, в том числе и федеративного управления, зависит от самого государства. Нельзя вывести единую, верную для всех государств универсальную модель, а значит, всякая конкретная система управления должна подбираться в соответствии с конкретными культурно-историческими условиями своего возникновения и политико-правовыми задачами, стоящими перед государством. В то же время подобное многообразие возможных политико-правовых решений требует от нас технической грамотности и юридической ответственности в процессе их принятия, а для соблюдения этих требований необходимо привести в соответствие ныне действующую Конституцию Российской Федерации с той правовой реальностью, которая сложилась в стране.

Остается надеяться, что эта перспективная тема будет подробнее рассмотрена автором в следующих работах.

заведующий кафедрой конституционного и муниципального заслуженный деятель науки Российской Федерации

ВВЕДЕНИЕ

В федеративном государстве, переживающем длительный период политико-экономической реконструкции, каким является Россия, вопрос о федерализме неизбежно становится ключевым вопросом государственности, ее будущего. Вне отлаженной системы федеративных отношений невозможно строительство крепкого российского государства.

Актуальность проблемы совершенствования федеративных отношений в последнее время стала предметом широких дискуссий и в СМИ, и в научных изданиях. Создание федеральных округов, изменения в федеральном и региональном законодательствах, произошедшие за 2000–2005 гг., закономерно интерпретируются только как первый этап реформы федеративных отношений.

Возникает острейшая необходимость в формировании единой модели и системного видения федерализма, которое позволит определить ключевые приоритеты в дальнейшем развитии федеративных отношений.

К 2002 г. очевидным стало вхождение российского федерализма в системный кризис, характеризующийся безадресностью экономической и социальной ответственности и ее экономической и социальной необеспеченностью, сопровождающийся растущей асимметрией всей системы федеративных отношений.

Главная стратегическая альтернатива в развитии российского федерализма на настоящий момент заключается, по сути, в следующем: продолжать руководствоваться схемой «фантомного»

федерализма или строить новую систему действительно федеративных отношений.

Основным признаком, характеризующим фантомность, декоративность сложившейся в России системы федеративных отношений, является асимметрия федерации — ситуация, при которой, несмотря на декларированное в Конституции равноправие субъектов, имеет место их политическое, правовое и экономическое неравенство. В этих условиях нормативный, закрепленный в законодательстве федерализм становится в известной степени фикцией, которая в зависимости от баланса политических сил интерпретируется то в сторону большей самостоятельности субъектов, местами переходящей в сепаратизм, то в сторону построения фактически унитарного государства в федералистской оболочке.

Основное пагубное следствие постоянного разрыва между политикой, правом и экономикой, которым характеризуется фантомный федерализм,— общая неэффективность системы государственного управления, объективным выражением чего является перманентный социально-экономический кризис.

К сожалению, предпринимаемые в настоящее время попытки федеративных реформ нацелены отнюдь не на устранение фантомности в государственно-территориальном устройстве. Порой, наоборот, они эту фантомность усиливают, вкладывая в конституционную оболочку федерализма новое унитаристское содержание.

В настоящей монографии мы постарались обрисовать перспективы трансформации российской государственности в свете комплексного видения истории и современности России как федеративного государства. Выявить закономерности, подметить типичные ошибки и удачные нововведения реформаторов, сформулировать принципы эффективного функционирования федеративной модели — вот те задачи, которые ставил перед собой автор данного исследования.

Во все периоды своего развития, будь то Российская Федерация, СССР, Российская империя или даже Киевская Русь, наше государство сталкивалось с типично федералистскими проблемами. Конечно, нельзя прямо говорить о федерализме применительно к монархическому периоду развития нашей страны, но его зачатки складываются уже к периоду правления Ивана IV. Зарождение же собственно российского федерализма, происходившее в начале 1990-х гг., является причиной многих проблем современной российской государственности.

Российский федерализм складывался фактически в условиях глубочайшего кризиса советской модели государственного управления со всемерным ослаблением центральной власти в 1990–1993 гг.

Закономерным итогом стали не только растущие в ряде регионов сепаратистские настроения, но и реальная угроза распада государства.

Основным источником последующей неэффективности федерации является то, что созданная в РСФСР федеративная структура не предназначалась для работы в условиях федерализма, будучи структурой унитарного государства.

Преодоление кризиса возможно лишь при комплексной реконструкции всей системы федеративных отношений, а не каких-то ее отдельных элементов. Объективная потребность государственного строительства лежит именно в плоскости построения целостной системной базовой модели как федерализма, т. е. системы отношений между федеральным центром и его субъектами, так и региона — субъекта федерации как ключевого элемента целостной системы российского федерализма.

Первым этапом в выработке базовой модели федерализма является решение проблемы асимметрии федеративных отношений и преодоление «фантомности» в развитии российского федерализма.

Речь идет о выборе симметричной (одноуровневой) или асимметричной (многоуровневой) модели федерации и тем самым преодолении перманентного разрыва между декларируемым и действительным состоянием федеративных отношений в РФ.

В России существует наибольшее число различных видов субъектов федерации: республика, край, область, автономная область, автономный округ, город федерального значения. Проблема неравенства усугубляется и конституционным закреплением так называемых «сложносоставных» субъектов федерации, в которых, как известно, одни субъекты входят в состав других, несмотря на декларированное равенство между ними.

Изменение состава субъектов Российской Федерации представляет собой одну из ключевых проблем модернизации российского федерализма, недвусмысленно демонстрирующую весь массив противоречий, накопившихся в государственном устройстве за последние годы. Не случайно проблема изменения субъектного состава всякий раз начинала активно обсуждаться при выборе того или иного направления развития федерации: в 1992 г. — во время подписания Федеративного договора, в 1993 г. — при принятии Конституции РФ; и, наконец, на рубеже тысячелетий, когда в очередной раз назрели предпосылки для реформирования федеративной структуры государства.

Предлагая свой вариант решения проблемы симметрии/асимметрии федеративных отношений, считаем необходимым прежде всего подчеркнуть опасность для будущего федерации нормативного закрепления сложившейся асимметричности. Как нам представляется, признание субъектов неравноправными в нынешней ситуации предельно обострит политические отношения как между субъектами, так и между «ущемленными» субъектами и федеральным центром, что спровоцирует в итоге рост дезинтеграционных тенденций и сепаратистских настроений внутри федерации.

Устраняя асимметрию федерации, мы приближаемся к ключевым целям российской государственности на современном этапе:

Первое. Сохранить Россию как единое государство.

Второе. Преодолеть социально-экономический кризис, в котором российское общество находится на протяжении последнего десятилетия.

Достижение указанных целей возможно только посредством комплексной реформы федеративных отношений. Именно федерализм представляет собой каркас российской государственности, от состояния которого зависит решение стоящих перед государством задач.

Главным ценностным ориентиром в построении базовой модели нового российского федерализма, таким образом, становится преодоление разрыва между формальным конституционно-правовым равенством субъектов федерации и существующими различиями в их экономическом и природно-ресурсном потенциале, структуре экономики и отношений собственности, финансово-бюджетных возможностях, сложившейся ситуации в области социального развития, занятости и т.

Такая задача потребует комплексной реструктуризации федеративных отношений в стране с неизбежным изменением субъектной структуры федерации.

На наш взгляд, к достижению цели, обозначенной подобным ценностным ориентиром, необходимо идти, во-первых, развивая нормативно-правовую базу, обеспечивающую равенство статуса субъектов российской федерации; во-вторых, создавая объективные предпосылки для равномерного социально-экономического развития субъектов через трансформацию федеративных отношений на основе критерия экономической самодостаточности субъектов.

При этом у нас есть все научно подкрепленные основания полагать, что подобный комплексный подход неизбежно приведет к созданию политической инфраструктуры для устойчивого социально-экономического развития страны и отдельных регионов.

Потребность инфраструктурного обеспечения социально-экономического развития предопределяет главенствующую роль именно экономического критерия при формировании структурных оснований системы нового федерализма. Поэтому важнейшим системным критерием для выделения региона — субъекта в составе федерации следует считать экономическую самодостаточность субъекта федерации.

Под экономической самодостаточностью региона — субъекта федерации — мы понимаем меру способности данного региона принять на себя всю полноту ответственности, которая связана с обладанием статусом субъекта федерации. Ключевой характеристикой, позволяющей делать вывод об экономической самодостаточности того или иного региона, является, полагаем, финансово-бюджетная бездотационность. Следовательно, ближайшей экономической задачей в процессе построения нового федерализма станет трансформация системы федеративных отношений таким образом, чтобы исключить дотирование регионов из федерального бюджета. Однако опыт 1990-х гг. показал, что переход к бездотационности субъектов недостижим в настоящей структуре федерации с опорой на существующие субъекты.

Основной причиной этого служит органический недостаток асимметричной федерации, а именно: построение субъектов на основе случайных «исторически сложившихся» критериев без учета экономической целесообразности и, тем более, тех социальноэкономических изменений, которые произошли за последнее десятилетие. Этот недостаток невозможно устранить без коренной ломки всей федеративной структуры.

Цель трансформации отечественной федеративной системы — создание условий для экономического развития страны и повышения жизненного уровня граждан.

совершенствования федеративной модели, в частности институциональное закрепление национально-культурного своеобразия народов либо гарантию абстрактного принципа «суверенитета»

субъектов, то увидим, что данные цели были достигнуты российским федерализмом в 1990-х гг., а дальнейшая расстановка акцентов на «суверенизацию» неизбежно приведет к росту сепаратизма.

Укрупнение субъектов либо иное изменение структуры федерации, проводимое без опоры на целостную модель федеративных отношений, может иметь тяжелые последствия для российской государственности.

преобразований, воздействия на отдельные проблемы федерации с неизбежностью будут дестабилизировать федеративную систему в целом и вызовут последствия, аналогичные тем, которые имели место в СССР, когда хаотичные и непродуманные политические реформы привели к распаду государства.

Новый этап развития федеративных отношений наступил с принятием федерального закона № 159-ФЗ «О внесении изменений в федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и в федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”» от 11 декабря 2004 г. Введение института назначаемых губернаторов знаменует собой дальнейший рост унитаристских тенденций в развитии российского федерализма. С одной стороны, это может облегчить задачу оптимизации федеративной структуры Российской Федерации.

С другой — это отнюдь не является панацеей в деле повышения эффективности и устойчивости государственного организма.

Федеральный закон № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» от 4 апреля 2005 г. также вызывает к жизни множество вопросов и перспектив.

Только тщательный, взвешенный анализ складывающейся на данный момент ситуации и соотнесение ее с отечественным и мировым опытом существования федерализма поможет создать в Российской Федерации реально действующую, симметричную и непротиворечивую модель федеративных отношений.

Глава 1. ФЕДЕРАЛИЗМ КАК СОЦИАЛЬНОЕ

ЯВЛЕНИЕ

1.1. Федерализм и федерация Термины, обозначающие категории федерализм и федерация традиционно рассматриваются в одном ряду то в качестве самостоятельных, то в качестве синонимов. Так, например, в специализированном словаре по федеративной проблематике федерализм определяется как форма государственности, в основе которой лежат следующие принципы: формирование геополитического пространства государства как единого целого из территориальных членов (субъектов) федерации (штатов, кантонов, земель, республик и т. д.); наделение субъектов федерации учредительной властью, обладание ими ограниченным суверенитетом, включая принятие собственной конституции; разграничение компетенции между федерацией и субъектами, закрепленное в федеральной конституции;

наличие у каждого субъекта федерации правовой и судебной систем;

одновременное существование единого федеративного (союзного) гражданства и гражданства союзных единиц1.

Юридическая энциклопедия под редакцией М. Ю. Тихомирова определяет федерализм как принцип территориальной организации государства, предполагающий его устройство в форме федерации; как одну из важнейших основ конституционного строя, где субъекты федерации имеют свои собственные полномочия, которые не могут быть изменены федеральной (центральной) властью в одностороннем порядке2. М. С. Саликов отмечает, что при таком подходе федерализм приравнивается к форме государственности, иными словами — к форме государственного устройства3. Он полагает, что если федерализм олицетворяет собой идеологию, принципы государственного устройства территории, то федерация выступает государственноправовой оболочкой этой идеологии. Иначе говоря, федерализм и федерация соотносятся как содержание и форма. Федерализм названный автор определяет как гармоничную концепцию взаимодействия различных уровней публичного властвования, Федерализм: Энциклопедический словарь. М., 1997. С. 244, 245.

Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред. М. Ю.

Тихомирова. М., 1997. С. 474.

Саликов М. С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998. С. 39.

функционирующую на основе взаимно согласованных правил для достижения целей, стоящих перед данным обществом, и при использовании способов и методов, свойственных достигнутому им уровню цивилизационного порядка4.

Согласимся с мнением М. С. Саликова о необходимости размежевания категорий «федерализм» и «федерация» и рассмотрении федерации в качестве одной из форм проявления федерализма.

Федерализм — явление более широкое и содержательное, чем федерация. Если федерация в государствоведении традиционно трактуется как одна из форм государственного устройства, политикотерриториальной организации государства, то федерализм в прокрустово ложе политико-территориальной формы государства не поместишь.

Что касается федерализма как идеи, гармоничной концепции взаимодействия различных уровней публичного властвования, то в данном случае отличие нашей позиции от позиции М. С. Саликова состоит в следующем. Во-первых, автор, по сути, отождествляет применительно к федерализму такие понятия, как идеология и концепция. Вряд ли это оправданно. Идеологию мы трактуем как системную интерпретацию реальности (в нашем случае политической) под заданный результат. В свою очередь, идеология может выражаться через концепции как развитые формы фиксации научного, научнопрактического знания, но не только через них. Очевидно, что федерализм выражается и в иных научных, а также идеологических построениях (гипотезы, теории, идеи, доктрины, программы политических партий, общественно-политические акции, конкретно-социологический анализ государственных процессов и т. д.).

Во-вторых, федерализм нельзя сводить и к определенной идеологии. Полагаем, что федерализм вбирает в себя все социальные феномены и отношения, непосредственно связанные с территориальной децентрализацией государства, заключающейся в первичном разделении его территории на квазигосударственные образования (в некоторых случаях в варианте внутренних государств), самостоятельность которых не подрывает (не исключает) суверенитет государства в целом, а им определяется. Эту форму политикотерриториальной децентрализации в рамках общепринятого подхода мы именуем федерацией как одной из форм государственного устройства.

В-третьих, в работе М. С. Саликова федерализм наделяется таким исходным качеством, как гармоничность. Федерация, по мнению этого автора, гармонична по определению. Думается, что это непродуктивная идеализация, которая небезопасна для научнопрактического использования, поскольку, с одной стороны, снимает Саликов М. С. Сравнительный федерализм... С. 40–41.

проблему совершенствования федеративных отношений, а с другой — заставляет трактовать федерализм как универсальный тип государственности, пригодный для всех народов и на все времена. При этом игнорируется тот факт, что унитаризм также имеет свою внутреннюю децентрализацию и в ряде случаев уместнее, чем федерализм.

На наш взгляд, федерализм в целом или в какой-то из своих составляющих вполне может быть незрелым, негармоничным. Данное состояние может быть обусловлено различными факторами или их комплексом, например неорганичностью федеративной модели для конкретно-исторических условий данной страны. В любом случае, при устоявшемся федеративном выборе объективная оценка федерализма как незрелого, негармоничного, искаженного, лишь формально декларированного (фантомного) задает объективный вектор развития федеративных отношений, глубину и характер необходимых преобразований, нацеленных на построение федерализма реального.

Раскрытие категории федерализма мы начали с соответствующего определения из специального энциклопедического словаря. Не ставя перед собой цели подробно разобрать это определение, сделаем к нему лишь два уточнения. Во-первых, в данном определении обязательным атрибутом субъектов федерации назван их ограниченный суверенитет. Заметим, что субъекты федерации могут обладать ограниченным суверенитетом, но зачастую им вообще не обладают5. Во-вторых, не всегда субъекты федерации обладают и собственным гражданством.

Итак, резюмируя наши вводные размышления о федерализме и федерации, укажем, что, на наш взгляд, федерализм — это весь спектр явлений и отношений, непосредственно связанных с федеративной формой государственного устройства.

В чем заключается названная связь? В том, что выделенные нами явления (отношения), во-первых, определяют становление, существование, развитие, а порой и умирание, демонтаж федерации; вовторых, существенным образом влияют на вышеперечисленные процессы; в-третьих, выражают разные аспекты федерации, образуют ее «телесную» оболочку.

При заявленном подходе федерализм вбирает в себя идеологические и научные), политико-правовые явления и закономерности, во-первых, определяющие федеративную модель; во-вторых, существенно влияющие на нее; в-третьих, Согласно еще одной точке зрения, высказанной, например, Р. А. Мюллерсоном, субъекты федерации вообще не являются суверенными образованиями. См.:

Суверенитет в государственном и международном праве: Круглый стол // Сов. гос-во и право. 1991. № 5. С. 16.

выражающие, оформляющие ее в разных сферах жизни государства и общества.

Федерация же в действительности является политико-государственной формой всей системы федерализма. Как всякая форма, она в той или иной мере, адекватно или не адекватно, отражает конкретные духовно-культурные, социально-экономические, правовые и политические проявления федерализма в устройстве государства.

Одновременно она обладает некоторой возможностью обратного влияния на свое содержание и далее — на сущность федерализма, которая заключается в гармоничном согласовании разных групп территориальных и иных интересов, потребностей социума.

Федерация, будучи политико-государственной формой федерализма, является фундаментальной формой и самого государства. Традиционно ее рассматривают как форму политикотерриториального устройства государства наряду с формой правления и политическим режимом.

По отношению к форме правления федерация является более фундаментальным, определяющим институтом. Воздействие формы государственного устройства на форму правления (форму организации аппарата публичной власти) всегда более основательно, чем обратное влияние. При организации системы органов власти, при закреплении их статуса игнорировать федеративную систему территориального устройства невозможно. Если в федеративном государстве мы не учреждаем законодательные и исполнительные органы власти субъектов федерации, не наделяем их соответствующими полномочиями, в том числе учредительными, то мы получаем не федеративную модель, а обычное унитарное государство, пусть и децентрализованное.

Определяющая роль формы государственного устройства по отношению к форме правления, конечно, не проявляется в жесткой зависимости. Скажем, в рамках федеративной структуры функционируют и республики (ФРГ, США), и монархии (Бельгия, ОАЭ)6.

Что касается отношений федерации и политического режима, то при том, что они оказывают друг на друга серьезное влияние, воздействие политического режима, на наш взгляд, более существенно.

Одна и та же нормативная модель федерализма (при прочих равных условиях) получает различную реализацию в условиях демократии, авторитаризма, тоталитаризма. В условиях авторитарной, а тем более тоталитарной федеральной власти самостоятельность субъектов федерации, пусть и продекларированная, фактически отсутствует.

Иное дело при подлинном демократическом режиме, в условиях Экономические предпосылки и политико-правовые аспекты становления российского федерализма / Под ред. А. И. Татаркина. Екатеринбург, 2001. С. 9.

которого федерация выступает самостоятельной гарантией истинного народовластия и государственно-правовым средством его осуществления.

Среди других форм политико-территориального устройства государств наряду с федерацией называют унитарную форму и унитарную форму с наличием территориальных (в том числе законодательно-тер-риториальных) автономий.

Принципиальное различие указанных форм политико-территориального устройства государства заключается в характере отношений между центром и отдельными регионами. Самой высокой степенью независимости государственная «периферия» обладает в федерации.

Вообще своеобразие федераций в первую очередь определяется через положение отдельных регионов государства, обретающих статус субъектов федерации. Регионы — субъекты федерации — это «визитная карточка» федеративного государства.

Для субъектов федерации в федеративном государстве характерны определенные признаки. Значительное число таких признаков указывается в коллективной работе российских и нидерландских ученых «Основы теории и практики федерализма»7. В ней излагаются 14 позиций, которые, как нам представляется, в полном объеме отражают типичные признаки и особенности субъекта федерации и его правового положения:

1. Состояние субъектов федерации в федеративном государстве: в своих внутренних и внешних делах они должны исходить из того, что являются частями федеративного государства.

2. Субъекты федерации не могут в одностороннем порядке устанавливать основы своего конституционного статуса, это делается совместно федерацией и ее субъектами.

3. Положение субъектов федерации обычно определяет их возможности в отношениях с федеральным центром, что выражается прежде всего в объеме полномочий, в способах разграничения предметов ведения.

4. У субъектов федерации есть свой основополагающий акт — конституция, устав или статут.

государственной власти.

6. Субъект федерации имеет свою территорию, и ее нельзя изменить без согласия данного субъекта.

7. В федеративном государстве предпринимаются меры, чтобы его территория стала единым экономическим пространством.

8. Статус личности является в федерации в принципе единым, это не зависит от того, в каком субъекте проживает личность.

Основы теории и практики федерализма. М., 1999.

9. Предусматривается единый порядок ведения государственных дел на всей территории федерации, единый государственный и общественный порядок.

10. Для федеративных государств характерна централизация вооруженной охраны территории.

11. Вопрос об участии субъектов федерации в международных и внешнеэкономических объединениях в различных федеративных государствах решается по-разному.

12. Субъекты федерации имеют право на сотрудничество друг с другом.

13. В федерациях с многонациональным составом населения в определенных случаях субъекты могут создаваться по национальнотерриториальному или языковому принципу.

14. Субъекты федерации имеют свои государственные символы — герб, флаг, гимн, имеют столицу (административный центр).

Вне сомнения, многие из этих признаков действительно соответствуют сложившимся правовым реалиям, в то же время некоторые излишне дробны; другие характеризуют своеобразие не столько субъектов, сколько федерации в целом. Отдельные из них имеют, скорее, характер пожеланий, навеянных, видимо, российским опытом; есть признаки, лишенные определенности (например, по вопросу об участии в международных объединениях).

На наш взгляд, можно выделить следующие главные отличительные признаки субъектов федерации (остальные характеристики производны от них):

Во-первых. Субъекты федерации — это системообразующие для федерации элементы, наряду, конечно, с самой федерацией.

Отсюда вытекает, что юридически федерация неопределима вне конституирования статуса не только собственно федерации, но и ее субъектов, а также отношений субъектов федерации между собой и с федерацией. Собственно федеративное государство — государство надстроечное, и, как любая надстройка, оно должно на что-то опираться. Субъекты федерации — точка опоры или площадь опоры для федеративной надстройки.

Соединение федеративной надстройки с субъектами федерации позволяет обеспечить важную для сложноорганизованных обществ концептуальную установку на достижение единства в многообразии или, что не менее значимо, сохранения многообразия в единстве. В данном случае мы имеем в виду не дурное многообразие асимметричной федерации, а децентрализацию государственной самостоятельности (не суверенности) с закладкой ее на региональном уровне.

Если ч. 1 ст. 65 Конституции РФ устанавливает, что субъекты федерации находятся в составе Российской Федерации, то однозначно вытекающая отсюда первичность Российской Федерации по отношению к ее субъектам вовсе не свидетельствует о дополнительности, факультативности субъектов. Да, наша федерация де-юре первична, но образующие ее полноценные субъекты являются системообразующим для нее началом.

Уточним, что если в конституционных, строящихся сверху системообразующих элементов, то в договорных федерациях они еще дополнительно выступают в качестве элементов системопорождающих.

Во-вторых. Субъекты федерации, как и федерация в целом, обладают не просто государственной властью, а учредительной государственной властью.

Часть 2 ст. 11 Конституции РФ не только устанавливает, что государственную власть в субъектах федерации осуществляют ее органы государственной власти, но и закрепляет, что эти органы образуются именно субъектами федерации. О самостоятельном установлении субъектами федерации системы своих органов государственной власти говорят ч. 1 и 2 ст. 75 Конституции РФ. Статья 66 Конституции РФ прямо оговаривает, что статус субъектов (а не только их органов) определяется наряду с Конституцией РФ их конституциями, уставами.

Таким образом, в федерациях, с одной стороны, на конституционно-учредительном уровне закрепляется статус субъектов федерации. С другой стороны, его закрепление является полномочием не только самой федерации, но и ее субъектов.

В-третьих. Субъекты федерации, наделенные всей полнотой государственной власти вне пределов ведения РФ и полномочий федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, находятся в состоянии прямой постоянно действующей взаимозависимости в отношениях между собой и с федеральным центром. К примеру, субъект федерации не может в одностороннем порядке изменить свой статус. В данном случае необходимы согласованные действия как субъекта, так и федерации. К тому же в последнее время утверждается мнение об учете позиций и других субъектов РФ. Обрисованный подход отличает и другие федерации.

Взаимозависимость федерации и субъектов федерации проявляется, в частности, в их взаимной ответственности. Что касается негативной ответственности субъектов федерации, то она реализуется с помощью разнообразных мер федерального вмешательства. Негативная ответственность самой федерации перед ее субъектами может, на наш взгляд, иметь место только в рамках федерального конституционносудебного процесса.

самостоятельностью и ее конституционными гарантиями.

Гарантии связаны с территорией, системой государственных органов власти, правом независимо определять структуру местного самоуправления, закреплением за субъектами сферы исключительных предметов ведения, иногда — правом сецессии и т. п. Территория субъекта, как правило, не может быть изменена без его согласия;

систему государственных органов субъект формирует сам; издание законов о местном самоуправлении — прерогатива субъекта, федерация задает лишь общие принципы; в сферу исключительных полномочий субъекта федерация не вмешивается (за исключением чрезвычайных обстоятельств) и т. д.

Территориальность субъекта РФ непременно, на наш взгляд, должна сопровождаться правом собственности на природные ресурсы.

Владение, пользование и распоряжение природными ресурсами в известных пределах, очерченных на федеральном уровне, должно осуществляться только с согласия органов государственной власти субъекта РФ. Иначе получается, что субъект имеет свою территорию, но не может пользоваться и распоряжаться тем, что находится на ней или непосредственно связано с ней, и принцип территориальности федеративного устройства теряет свою важную природноэкономическую составляющую. Это может привести к росту регионального сепаратизма (как, например, это было в Нигерии).

Весьма важным аспектом, характеризующим положение субъекта федерации, является наличие либо отсутствие права на сецессию (выход из состава федерации).

Право субъектов федерации на выход из союза было закреплено, например, в Договоре об образовании СССР 1922 г. Это было связано с договорным характером образования СССР (республики добровольно вошли в его состав и сохранили за собой право на выход), а также с национальной, этнической природой субъектов: они были образованы на основе права наций на самоопределение во время распада Российской империи.

Впоследствии положения о праве выхода союзных республик из состава СССР содержались во всех конституциях СССР: 1924, 1936, гг. Однако в условиях тоталитаризма осуществление такого права фактически исключалось, что отчетливо прозвучало в докладе И. В.

Сталина о проекте Конституции СССР 1936 г.

В настоящее время почти нет конституций федеративных государств, в том числе и образованных на основе союза, в которых это право признается.

Тем не менее попытки сецессии субъектов федерации, удачные и неудачные, в мирной и в вооруженной форме имели место. Впервые это было в Швейцарии в середине XIX в. Намерение трех кантонов, образовавших новое объединение «зондербунд» (особый союз), выйти из состава конфедерации было пресечено вооруженной силой.

Потерпела поражение и попытка южных штатов США выйти из состава союза и образовать новую конфедерацию (Гражданская война 1861– 1865 гг.). Позже была ликвидирована попытка штата Техас выйти из США и присоединиться к Мексике. В 1938 г. остановлена сецессия одного из штатов в самой Мексике. Судебным решением предотвращена подобная попытка в Австралии. В 70-х гг. XX в.

устранена вооруженным путем сецессия ряда нигерийских штатов, провозгласивших новое государство — Республику Биафра. Не удался выход острова Невис из состава федерации Сент-Кристофер и Невис:

референдум 1998 г. на острове дал отрицательный результат. Ни Россией, ни мировым сообществом не признавалась заявленная в 1990 г.

сецессия Чеченской Республики из состава России. В различных странах были и другие неудачные попытки субъектов федерации выйти из ее состава.

В условиях начавшегося на рубеже 80–90-х гг. XX в. крушения тоталитарных режимов осуществлена мирная сецессия трех прибалтийских республик (Латвии, Литвы, Эстонии) из состава СССР (1991 г.). Избранные в период горбачевской перестройки новые верховные советы «союзных социалистических республик» приняли решения о выходе из СССР. (В некоторых из них, например в Эстонии, состоялся референдум по вопросу о том, желают ли граждане республики восстановления независимости, существовавшей после распада Российской империи.) Государственный совет СССР, созданный в условиях чрезвычайных событий после августовской ( г.) попытки ревизии начатой перестройки, принял 6 сентября 1991 г.

решения, подтверждающие выход этих трех республик из СССР. В декабре 1991 г. на основании соглашения между руководителями трех союзных республик СССР (президентами РСФСР, Украины и председателем Верховного Совета Белоруссии), которое затем было утверждено их парламентами, из СССР вышли Россия, Белоруссия и Украина, образовавшие Содружество Независимых Государств (СНГ).

За ними последовали другие союзные республики, состоявшие в СССР (совещание глав республик в Алма-Ате в декабре 1991 г.).

Теоретически закрепление в конституции права сецессии демократично, но при определенных условиях.

Во-первых, если федерация возникла на договорной основе как объединение независимых государств (государственных образований).

В федерации, основанной на автономии, нет исторических и договорных оснований для сецессии (при отсутствии иных побудительных оснований, например этнических).

Во-вторых, если федерация построена по национально-территориальному принципу.

В первом случае объединившиеся государства могут сохранить это право за собой, во втором — сецессия может стать формой самоопределения народов.

В-третьих, если сецессия предусмотрена в законодательстве федеративного государства и осуществляется в четко установленном законом порядке. Этот порядок предусматривает необходимый переходный период и механизм разделения объектов собственности, территории, архивов и т. п.

Однако право сецессии не абсолютно. При его осуществлении необходимо учитывать множество факторов. Помимо трех названных выше, это исторические факторы, традиции федерализма в данной стране, целесообразность сецессии, интересы и права других субъектов федерации, а также самой федерации как целостного образования. Сецессия не может быть произвольным и целиком односторонним актом. Последнее положение утверждается в конституционном праве.

Принципиально важно учесть также, является ли стремление к сецессии истинным выражением интересов большинства народа субъекта или это стремление правящей номенклатуры, этнократии установить свою безраздельную власть, своекорыстный сепаратизм.

На практике сецессия иногда отвечала взглядам всех трех сторон:

федерации, выходящего из нее субъекта (Сингапур) и остающихся в ней субъектов.

Во многих случаях сецессия приводила к отрицательным результатам, влекла за собой снижение или утрату исторически сложившихся связей, падение жизненного уровня населения, ухудшение правового и фактического положения других этнических групп в отделившемся субъекте, ослабление государственности, а нередко и массовые жертвы среди населения. Сказанное относится и к последствиям распада СССР. Очевидно, что решение возникших между федерацией и ее субъектами (субъектом) проблем нужно искать не на путях сецессии, а прежде всего посредством диалога, компромисса, консенсуса. Такой диалог может быть длительным, но он необходим при решении столь жизненно важного вопроса.

Иногда положения о сецессии встречаются в конституциях унитарных государств, имеющих автономию. Выход автономной Каракалпакии, являющейся формой самоопределения каракалпакского народа, при соблюдении ряда требований допускает ст. 74 Конституции Узбекистана 1992 г., но это возможно только с утверждения общегосударственного парламента. В 1996 г. была предпринята безуспешная попытка выхода Балкарии из Кабардино-Балкарской Республики — унитарного субъекта в составе Российской Федерации.

Имелось в виду образование отдельной Балкарской республики в составе России. Эту попытку, организованную элитарными кругами (было созвано «собрание балкарского народа»), население не поддержало, а затем она была признана неконституционной.

Обобщая мировой и отечественный опыт, мы приходим к выводу, что законодательное закрепление права на сецессию приводит к ослаблению государственности в федерации.

В-пятых. Субъекты федерации имеют законодательно установленное право участия в делах федерации. В Российской Федерации такое право проявляется в «прямом» формировании высшими органами власти субъектов федерации членского состава верхней палаты Федерального Собрания РФ — Совета Федерации.

Кроме того, участие субъектов федерации в решении общегосударственных вопросов обеспечивается путем конституционного закрепления совместной компетенции. Эта важная сфера отношений федерального значения может регулироваться и законами федерации, и законами субъектов федерации (при соблюдении условия верховенства федерального права).

На сегодня актуальна постановка вопроса о механизмах делегирования исключительных полномочий РФ (в том числе правотворческих) субъектам федерации (ст. 71 Конституции РФ).

Отрадно, что в современной редакции федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» такая возможность прямо декларирована. Но этого, конечно, недостаточно: требуется четкая формализация соответствующих процедур и юридических последствий делегирования.

Очевидно, что самой федерации без опоры на субъекты федерации не обеспечить действенное осуществление упомянутых полномочий на территории субъектов.

Существуют и другие гарантии участия субъектов федерации в решении принципиальных вопросов федерального значения.

В-шестых. Субъекты федерации вправе заключать соглашения с другими субъектами федерации, субъектами других федераций, административно-территориальными единицами других государств, а также участвовать в иных международных отношениях.

Согласно ч. 1 и 2 ст. 66 Конституции РФ, статус субъекта федерации определяется Конституцией Российской Федерации и конституциями или уставами самих субъектов. Однако мы полагаем, что этого недостаточно и необходимо принятие федерального конституционного закона, который бы закрепил все перечисленные признаки статуса субъекта федерации и устранил все еще существующие противоречия равноправия субъектов РФ.

Таким образом, федерация — это сложносоставное государство, государственных образований. Как пишет А. Н. Кокотов, федерацию можно уподобить двухэтажному зданию. На первом этаже располагаются входящие в федерацию государства (государственные образования), обладающие государственными атрибутами и именуемые субъектами федерации. На втором этаже находится собственно федеративное государство8.

Федерация — в качестве надстроечного федеративного государства и в качестве субъектов федерации — отражает в устройстве государства, как было показано выше, духовно-культурные, социально-экономические, политические проявления федерализма, переводит федералистскую проблематику в плоскость государственной жизни.

1.2. Федерализм и право Обратим особое внимание на правовую составляющую федерализма. Право — главный инструмент формализации различных проявлений федерализма в условиях конкретной страны, объективации данных проявлений в федеративном устройстве государства. Правовой инструментарий федеративных отношений многообразен. Так, например, говорят о правовом принципе федерализма, естественно придавая ему статус конституционно-правового.

Н. А. Богданова рассматривает принцип федерализма в качестве одного из принципов конституционного строя. С ее точки зрения, он определяет территориальное распределение власти, форму государственного и регионального устройства9. По значимости и систематизирующей роли в науке конституционного права Н. А.

Богданова выделяет следующие принципы: фундаментальные, общие (конституционно-пра-вовые), базовые (блоковые), специальные.

Интересно, что наряду с принципом федерализма она вводит принцип федерации (специальный принцип), определяющий соотношение прав субъектов федерации (равные или неравные права), а также принцип государственного устройства и административнотерриториального деления (базовый принцип), задающий отдельную сферу конституционно-правового регулирования10.

Если воспользоваться приведенной классификацией Н. А.

Богдановой, то принцип федерализма, безусловно, относится к числу фундаментальных, составляя (например, в нашей стране) одну из основ конституционного строя. Очевидно, что, обладая высочайшей степенью конституционно-правовой абстракции, он может и должен конкретизироваться, в том числе в конституционно-правовых принципах, более, чем он, «приземленных». В этом плане выделение Н. А. Богдановой наряду с принципом федерализма принципа Конституционное право России: Учебник / Отв. ред. А. Н. Кокотов, М. И. Кукушкин.

М., 2003. С. 257.

Богданова Н. А. Система науки конституционного права. М., 2001. С. 177.

Богданова Н. А. Система... С. 173, 174.

федерации согласуется с нашей общей трактовкой соотношения федерализма и федерации.

Далее следует выделить правовую модель федерации, фиксируемую в ее основах нормами конституционного права.

Естественно, конституционно-правовая модель федерации интегрирует отраслевые модели регулирования федеративных отношений (бюджетные, налоговые, административные, земельные и др.), отражающие, в свою очередь, экономические, политико-управленческие и другие аспекты федерализма.

Правовая модель федерации обособляет соответствующий нормативный массив. М. В. Баглай, например, придает ему статус основного института в структуре конституционного права11. Институт государственно-территориального устройства в системе конституционного права называет В. Е. Чиркин12. Институт федеративного устройства государства в системе конституционного права выделяют и Е. И. Козлова с О. Е. Кутафиным13.

На наш взгляд, представляется возможным и необходимым выделять межотраслевой нормативный массив, нацеленный на регулирование разных аспектов федеративных отношений. Его ядром, конечно, является конституционно-правовой институт федеративного устройства. Но он вбирает в себя нормы всех отраслей права, которые функционально включены в регулирование федеративных отношений.

По объему вбираемых в себя и объединяемых вокруг себя норм анализируемая совокупность тяготеет к статусу подотрасли, а не обычного правового института.

Тем более сложно охарактеризовать в качестве простого института межотраслевой правовой комплекс, нацеленный на регулирование федеративных отношений. Сегодня затруднительно придать ему однозначно какой-то определенный статус: либо особой отрасли права, либо правового института, либо подотрасли. Весьма условно его можно именовать федеративным правом или правом федеративного устройства. При такой трактовке в его рамках уместно выделять региональное право как совокупность конституционных и обычных норм, содержащихся в законодательстве Российской Федерации и ее субъектов и определяющих статус субъектов федерации, их органов, населения субъектов федерации14.

Главный фактор обособления регионального права — заданная конституционно политико-правовая самостоятельность субъектов Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов.

М., 1998. С. 30.

Чиркин В. Е. Конституционное право России: Учебник. М., 2003. С. 27.

Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., 2002. С. 32.

О подобной трактовке регионального права см., напр.: Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. В. А. Кряжков. М., 2002. С. 33.

федерации, наличие у них определенных учредительных полномочий.

Специфический предмет регулирования регионального права — политико-правовой статус субъектов федерации, как, скажем, специфическим предметом регулирования муниципального права является статус муниципальных образований и внутренних для него субъектов: жителей, органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления и др. Если мы выделяем муниципальное право, то мы обязаны выделять и региональное право. Разница между ними лишь в том, что региональное право является инструментом воплощения федерализма, федеративного государственного устройства, а муниципальное право — инструмент воплощения местного самоуправления.

В настоящее время в развитии российского федерализма назревают значительные перемены. Совершенствование федеративных отношений между субъектами Российской Федерации, наполнение их новым реальным содержанием формируют очевидную потребность в развитии в рамках федеративного права новой отрасли — права регионального.

Потребность в дифференциации наук, как следует из исторической практики, назревает в те моменты, когда содержательная сложность общественных отношений начинает качественно опережать направленные на их регулирование правовые формы. Действительно, реальный опыт самоуправления требует адекватной законодательной базы. В прошлом, постулируя наличие в государстве федерализма, который существовал лишь мифически, центральная власть брала на себя функции унификации законов, приведения отношений между властью и гражданами в регионах к единому стандарту в масштабах всего Советского Союза. Незначительные особенности, оставленные в законодательстве субъектов федерации, выполняли скорее роль «местного колорита», чем действительно фиксировали какое-то качественное отличие жизненного уклада. Отношения регионов и центра тем более были лишены всякого разнообразия, поскольку принципиальное «равенство» субъектов федерации демонстрировалось прежде всего именно единообразием стратегии управления. Некоторые отступления от этого единообразия, например различия в статусе субъектов федерации, были зафиксированы достаточно произвольно и давали на практике незначительные преимущества или потери.

Принципиально иная ситуация складывается в данный момент. С одной стороны, центральной властью сейчас провозглашается и поддерживается единство государства, с другой — в 1990-х гг.

регионам было предложено взять столько суверенитета, сколько они способны использовать, причем это касалось и законотворчества, и выстраивания отношений с центром. Возникает проблема примирения этих двух тенденций и приведения их к согласованной и конституционно, и законодательно установленной позиции.

Развитие отрасли регионального права является, таким образом, закономерным этапом эволюции российского права в целом.

Демократические процессы, происходящие в государстве, привели к разрушению существовавшей в Советском Союзе системы региональных отношений. Сейчас наше общество стоит перед нелегким выбором между привнесением демократии в отношения субъектов федерации с центром и реставрацией прежней псевдофедеративной модели. Как нам представляется, только первый путь может быть перспективен для современной России, так как рыночная экономика немыслима без широкого распределения экономической власти между хозяйствующими субъектами, в том числе и в территориальном аспекте, а экономическая власть оказывает самое непосредственное влияние на политику любого цивилизованного государства. Об этом, в частности, неоднократно говорил Президент Российской Федерации В. В. Путин.

Специфика субъектов России определяет неизбежность регионально адаптированного законодательного обеспечения, а потому в регионах в настоящее время все больший удельный вес занимают «местные» законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие «местные» отношения с учетом своеобразия субъектов федерации и в рамках компетенции региональных органов государственной власти.

Также следует особо отметить значительно возросшее качество и новый уровень регионального законодательства, которое в отдельных случаях носит опережающий характер в сравнении с федеральным и «подсказывает» ему направления и очередность принятия того или иного нормативного правового акта. К тому же в субъектах федерации в правоприменительной практике стал постепенно внедряться прогноз возможных политических и социально-экономических последствий реализуемых региональных законов.

Эволюция российского законодательства, правоприменительной и правореализационной практики, а также формирование демократических основ правового российского государства приводят нас к необходимости обособления регионального права как теоретического базиса модернизации федеративных отношений.

Развитие права всегда идет по пути углубления, дифференциации правовой материи, которая проявляется не только в возникновении новых отраслей, институтов и субинститутов права, но и в усилении внутренней специализации конкретных правовых норм в рамках отрасли.

Многообразие регионального правового опыта, выражаемое в огромном объеме законов и подзаконных нормативно-правовых актов, принимаемых в субъектах федерации, ставит перед нами проблему систематизации этих актов, приведения их в единую научную форму, отслеживания внутренней непротиворечивости и возможного несоответствия с федеральным законодательством. Для того чтобы своевременно обнаруживать противоречия и пробелы, нужна научная систематизация регионального правового опыта в рамках отдельной отрасли права.

Понятно, что формирование новой вторичной (комплексной) отрасли требует создания соответствующей научной специальности и учебной дисциплины, внедрение которых может послужить основанием для профессиональной подготовки соответствующих научных и управленческих кадров.

Не составляет особого труда сформулировать предмет регионального права. В первую очередь — это разнообразные общественные отношения в специфических субъектах Российской Федерации. Многие из них наряду с общими чертами правового регулирования имеют и некоторые особенности. В частности, Тюменская область, являющаяся «сложнопостроенным» субъектом Российской Федерации, включает в себя три самостоятельных субъекта федерации, два из которых, по воле федерального законодателя, парадоксальным образом входят в состав третьего.

Систематическая основа отношений между этими субъектами формируется на протяжении всего периода существования российского федерализма и до сих пор весьма далека от завершения.

К специфике региона можно отнести особенности местной экономики, основанной на нефте- и газодобыче, низкую плотность населения, сложный национальный состав, суровый климат и т. д.

Органы законодательной и исполнительной власти Тюменской области, Ханты-Ман-сийского и Ямало-Ненецкого автономных округов в соответствии с Конституцией России приняли достаточно большое количество законов и подзаконных нормативно-правовых актов, знание, совершенствование и реализация которых на практике имеют колоссальное значение для успешного социально-экономического и политического развития данного региона.

Выделение отрасли «региональное право» лежит в русле перспективного развития отечественного законодательства. Уже стали появляться учебные пособия, монографии и статьи, по своей тематике близкие к регионально-отраслевым15. Так, И. П. Маровым и А. П.

Сунцовым было подготовлено учебное пособие «Основы Предыдущие монографии автора, в сущности, поднимают многочисленные проблемы также и регионально-отраслевого характера. См.: Проблемы правового обеспечения взаимоотношений Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа. Тюмень, 1997; Конституционно-правовые основы отношений края или области с входящими в их состав автономными округами.

Тюмень, 1998; Новый федерализм: Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003.

законодательства Тюменской области»16. Данный курс читается в ряде вузов.

Применительно к Ханты-Мансийскому автономному округу можно было бы говорить о законодательстве нефтегазового региона, хотя здесь речь все же идет о более широком контексте. Скорее необходимо подумать о создании специализированной отрасли российского права — нефтегазовое право. Здесь наше мнение совпадает с позицией известного российского правоведа, члена-корреспондента РАН, судьи Конституционного Суда Российской Федерации М. И. Клеандрова, который обосновывает целесообразность выделения в самостоятельную отрасль права нефтегазового права17. Достаточно подробно и доказательно о рациональности выделения нефтегазового законодательства в особую отрасль права говорит Р. Н. Салиева18 и некоторые другие авторы. В науке до сих пор дискуссионным является вопрос о предмете нефтегазового законодательства. Неясным остается соотношение данной отрасли законодательства с экологическим, природоохранительным, природно-ресурсным, горным законодательством и законодательством о недрах19. Тем более насущной становится необходимость выделения соответствующих групп общественных отношений в самостоятельную отрасль права.

Конечно, нефтегазовое право будет иметь и федеральный, и региональный уровни наполнения, и это связано со спецификой описываемого им предмета. Региональное же право при всей его вторичности в структуре права не является узкоотраслевым. Напротив, оно носит универсальный, межотраслевой характер. В него функционально включаются нормы разных отраслей, разного территориального уровня. Примечательно, что в тюменском регионе действительно созданы благоприятные условия для формирования регионального права и область вполне может быть базовой в становлении и развитии новой отрасли. Достаточно сказать, что кроме упомянутых монографий и учебного пособия был издан Комментарий к Уставу Тюменской области20, сборники законов Тюменской области, Маров И. П., Сунцов А. П. Основы законодательства Тюменской области. Тюмень, 2000.

Клеандров М. И. Нефтегазовое законодательство в системе российского права.

Новосибирск, 1999.

Салиева Р. Н. К вопросу о нефтегазовом законодательстве // Нефть и газ. 2003. № 3. С.115–120.

Бородач М. В. Правовые проблемы разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области использования запасов нефти и газа: Автореф. дис.

… канд. юрид. наук. Тюмень, 2003. С. 16.

Устав Тюменской области: Научно-практический комментарий / Под ред. И. П.

Марова. Тюмень, 2002.

Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, многочисленные статьи.

Наличие в регионе большого числа высших учебных заведений, в которых осуществляется подготовка юристов, способствует формированию новой научной и учебной дисциплины. В этих вузах имеются аспирантуры и диссертационные советы, где можно проводить защиту диссертаций по соответствующей тематике. Мощный потенциал юридических кадров сосредоточен в Екатеринбурге, Москве, СанктПетербурге и многих других городах России, а следовательно, быстрое становление новой отрасли права вполне реально.

Не стоит думать, что препятствием на пути создания отрасли региональное право будет общетеоретическое представление о предмете правового регулирования. На самом деле, в рамках классической теории государства и права предмет правового регулирования — это «общественные отношения, образующие в силу их специфики особые системы связи между юридическими нормами.

Предмет правового регулирования является основой группировки правовых норм в определенную отрасль права. Например, свойства имущественных отношений отличают их от таких отношений, которые связаны с формированием государственных органов, или, например, от тех отношений, которые складываются в сфере народного образования»21.

Вышеприведенное общее определение предмета правового регулирования не содержит каких-либо очевидных препятствий к выделению и регионального права. Ярким примером этого может послужить следующий факт. Законы об административных правонарушениях принимают как федеральные, так и региональные органы законодательной власти. Вполне очевидно, что и федеральный, и региональный законы по предмету правового регулирования относятся к административному праву. Между тем действие регионального закона касается только территории данного конкретного региона. То же самое — конституционное (уставное) законодательство.

Оно относится и к компетенции федерального центра, и к компетенции каждого конкретного субъекта федерации. И опять федеральные законы в части, касающейся всех регионов, относятся ко всем этим регионам, а региональное нормотворчество — только к территории конкретного субъекта федерации.

Возникает интересная ситуация. С одной стороны, региональные нормативные правовые акты находятся в рамках основных базовых отраслей российского права, например конституционного (уставного), административного, гражданского, финансового, трудового и т. д. С другой — они образуют специфический фундамент сложной вторичной Общая теория права и государства / Под ред. В. В. Лазарева. М., 1994. С. 136.

отрасли «региональное право» данного конкретного субъекта Российской Федерации. Традиционно в теории права выделяются как профильные отрасли —гражданское, административное, уголовное право,— так и вторичные, комплексные — семейное, трудовое, финансовое и пр. В этой схеме региональное право, с одной стороны, тяготеет к группе комплексных отраслей, а с другой — вбирает в себя ряд функциональных проявлений и норм профильных отраслей (того же административного права).

Как нам представляется, выделение регионального права во вторичную, но самостоятельную сложную отрасль российского права создает благоприятные теоретические и практические условия, вопервых, для развития нормативно-правовой базы субъектов федерации, во-вторых, для эффективной реализации норм права регионального уровня. Предмет правового регулирования в данном случае указывает на уровень регулирования — региональный.

Мы полагаем, что зачастую государственные образовательные стандарты по юридическим дисциплинам строятся без учета региональных потребностей в том числе и по причине отсутствия упомянутой отрасли права. Следовательно, в стране, с нашей точки зрения, сложились благоприятные условия для развития новой, весьма перспективной отрасли.

Значимость регионального права в рамках федеративного права (права федеративного устройства), а затем и права в целом задается, таким образом, значимостью регионального фактора, субъектов федерации в конструкции федеративного государства, во всем строе федеративных отношений.

1.3. Основные федеративные модели Федерализм как экономическое, социокультурное, политическое явление с помощью правовых средств, прежде всего названных нами выше, овеществляется в определенных моделях федеративных отношений, федеративном государственном устройстве. Таким образом, анализ особенностей федерации как формы государственного устройства позволяет глубже понять не только ее сущность, но и истоки, содержательные особенности федерализма в целом. С учетом сказанного особый научный интерес представляет выделение и характеристика различных вариантов федеративного устройства, классификация федераций.

конституционные федерации.

Договорными федерациями (или федерациями на основе союза) называются те федерации, которые были созданы на основе союза независимых государств (например, образование Танзании в соответствии с договором об объединении Танганьики и Занзибара в 1964 г. или Союзной Республики Югославии в результате объединения Сербии и Черногории в 1992 г.). К этому типу относятся федерации, созданные в результате объединения или вступления в союз государственных образований или политических единиц, имевших фактические признаки государственности (штаты в США, кантоны в Швейцарии, эмираты в ОАЭ). Субъекты договорной федерации обязательно имеют свое гражданство; границы субъектов не могут быть изменены без согласия последних.

Конституционные федерации (или федерации на основе автономии) образованы «сверху», актами государственной власти (Индия при реорганизации федерации в 1956 г., Пакистан на основе Конституции 1973 г.). Эти федерации характеризуются тем, что их субъекты зачастую не имеют собственных конституций, а их границы могут быть изменены актами центральных органов.

Деление федеративных государств на две упомянутые группы актуально лишь в диахроническом аспекте и носит по преимуществу исторический характер, поскольку в настоящее время многие федерации являются конституционно-договорными22.

С точки зрения процесса формирования федерации могут быть подразделены на возникающие в результате объединения (ассоциации) и в результате разрыва единства (диссоциации).

Многие федеративные государства (в частности, США и Швейцария, одними из первых реализовавшие именно федеративный опыт государственного устройства) были образованы в итоге процесса сближения (ассоциации) между различными до этого времени суверенными государствами (государственными образованиями).

Важными факторами, влияющими на принятие такого решения, как правило, являются военная угроза, желание создать широкое экономическое пространство и гарантировать устойчивость против внутренних и внешних потрясений. Достаточно часто интеграции государств в федерацию предшествует этап создания конфедеративного объединения (например, так были образованы федеративные государства США, Швейцарии и Германии).

Для другой модели образования федерации (диссоциации) характерно формирование федеративного государственного устройства путем соответствующей внутригосударственной перестройки унитарного государства. Такое преобразование унитарного государства происходит, как правило, под давлением определенных этнических, лингвистических или религиозных меньшинств, которые, будучи недовольны политикой правительства, добившись автономии, хотят обеспечить себе полную независимость в решении своих проблем. Классическим примером такого рода федераций являются Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 2000. С. 176–177.

Россия, Бельгия. При определенных условиях государство унитарного типа может трансформироваться даже не в федерацию, а в конфедерацию (возможно, пройдя сначала федеративный этап:

Российская империя — СССР — СНГ)23.

По характеру размежевания предметов ведения федерации делят на дуалистические и кооперативные.

Дуалистический федерализм, предусматривающий строго фиксированное на конституционном уровне разграничение предметов ведения между центральной властью и субъектами федерации, является наиболее распространенной моделью отношений центральной и местной властей, имеющей свои внутренние варианты.

В кооперативных моделях федеративных отношений та или иная схема разграничения предметов ведения и полномочий, конечно, имеет место, но акцент делается не только и не столько на разграничении, сколько на объединении усилий федерации и ее субъектов в общих для них сферах деятельности. В кооперативных моделях важны, в частности, координационные механизмы.

Таким образом, кооперативные отношения возможны не только по горизонтали (т. е. между субъектами федерации), но и по вертикали (между федерацией и ее субъектами). Кооперация сторон достигается договорными процедурами в пределах компетенции того или иного органа государственной власти. Пионером в теории и практике кооперативного федерализма можно считать Германию, которая не только применила его принципы, но и конституционно зафиксировала их. Эта форма федеративных отношений развивается в Австралии, США, Австрии, Бельгии; некоторые элементы ее присущи Индии и Канаде.

Один из важных предметов вертикальных кооперативных связей — выделение так называемых общих дел федерации и субъектов. В Германии их перечень зафиксирован конституционно.

различаются интеграционные (централизованные) и деволюционные (относительно децентрализованные) федерации.

В интеграционных при сохранении особенностей составных частей высока степень централизации (Австрия, Бразилия, Мексика), в деволюционных преобладает тенденция все большего учета специфики различных субъектов федерации (Бельгия, СФРЮ в 1961– 1974 гг., Канада), в связи с чем положение последних может становиться неодинаковым24.

Медушевский А. Н. Сравнительное конституционное право и политические институты: Курс лекций. М., 2002. С. 296–299.

Чиркин В. Е. Конституционное право... С. 178.

По функциональным особенностям и различиям в статусе отдельных составных частей государства выделяют федерации симметричные, асимметричные, симметричные с элементами асимметрии.

В первом случае в состав федерации входят субъекты только одного порядка (земли в Австрии, Германии, эмираты в ОАЭ).

Абсолютно симметричная федерация предполагает полное равноправие ее субъектов, их одинаковый статус и полномочия.

Субъекты асимметричной федерации в значительной степени различаются по своему конституционно-правовому статусу и реальному положению в системе федеративных отношений.

элементами асимметрии. В данном случае все субъекты федерации признаются однородными по природе и статусу, а их различия не касаются государственно-правовой природы, а затрагивают лишь отдельные элементы статуса (например, в Германии, Бразилии).

Наряду с субъектами федерации в состав федерации входят иные территории (например, в США — федеральный округ Колумбия и ПуэртоРико как ассоциированное с США государство).

С точки зрения основного подхода к разделению федерации на субъекты различают три принципа: территориальный, национально-территориальный, комплексно-территориальный.

территориальному признаку без особого учета этнического фактора (Аргентина, Бразилия, Германия, Мексика, ОАЭ, США, Швейцария).

Национально-территориальный принцип построения федерации предполагает создание субъектов федерации на территориях, где компактно проживает та или иная этническая группа. Этот принцип был положен в основу образования СФРЮ, Чехословакии, частично используется в Индии.

В настоящее время предпочтение (как в теории, так и на практике) чаще всего отдается комплексно-территориальному подходу. В этом случае при создании федерации учитывается и национальный фактор и наряду с ним все иные: исторический, географический, экономический и др. (Индия, Пакистан, Малайзия)25.

Полагаем возможным ввести еще один критерий разделения федераций — реальность нормативно установленных федеративных моделей. Данный критерий заставляет судить о моделях федерализма не только по правовому облику, но и фактическому строю общественных отношений. А значит, настраивает на необходимость анализа того, какова мера воплощения нормативной модели федерализма в действительности. На основе указанного Чиркин В. Е. Конституционное право… С. 178–179.

критерия, думается, можно все федеративные модели делить на реальные и фантомные. Очевидно, что реальная модель федерализма — та, что воплощена (по крайней мере, в своих принципиальных основах) на практике.

Под фантомным федерализмом мы подразумеваем такое состояние государственных и правовых институтов, при котором зафиксированная в нормах права конструкция федеративных отношений значительно отличается от реально сложившейся и существует системный разрыв между декларированным и действительным состоянием государственной системы26.

Основное пагубное следствие постоянного разрыва между политикой, правом и экономикой, которым характеризуется фантомный федерализм,— общая неэффективность системы государственного управления.

Оригинальную типологию федеративных государств предлагает А. Подберезкин27, основываясь на систематизации специфических моделей развития федераций.

Западно-европейский тип: Австрия, Бельгия, Германия, Швейцария — старые западно-европейские федерации с длительными традициями самоуправления или независимой государственности составных частей, устойчивым соотношением между политической и этнической идентичностью.

К этому же типу исследователь относит многие унитарные западноевропейские государства, имеющие в своей структуре федерированные элементы,— Испанию, Великобританию, Финляндию, Италию и др. (в литературе называемые часто полуфедеративными Североамериканский тип: США, Канада, Австралия — старые англоязычные «переселенческие» федерации, созданные «снизу» в ходе строительства либеральной демократии, мало связанные с этническими и иными социальными различиями, характеризующиеся высокой децентрализацией государственной власти и устойчивой политической идентичностью граждан.

Латиноамериканский тип: Мексика, Аргентина, Венесуэла, Бразилия — старые «переселенческие» федерации, созданные «сверху» в результате распада испанской и португальской империй из частей их колоний, не связанные с этническими различиями.

Асимметричны, обладают большим числом субъектов и высокой централизацией государственной власти параллельно с развитыми Добрынин Н. М. Новый федерализм... С. 77. О фантомности в российском федерализме еще пойдет речь в настоящей монографии.

Подберезкин А. Международный опыт и особенности российского федерализма // http://www.nasled.ru/structure/01.htm.

институтами самоуправления в субъектах. Многочисленность регионов и асимметричность федерации — создание новых полноправных субъектов из территорий или путем деления «старых» штатов, особенно в районах нового освоения — традиционно использовались в латиноамериканских странах как клапаны для регулирования внутрифедеральных отношений и социальной напряженности.

Островной тип: Федеративные Штаты Микронезии, Сент-Кристофер и Невис, Коморские острова — молодые островные федерации, созданные в результате распада колониальных империй.

Асимметричны и слабоинтегрированны.

Афро-азиатский тип: Индия, Малайзия, ОАЭ, ЮАР — молодые, но устойчивые централизованные федерации, созданные «сверху» на базе компромисса между элитами существовавших прежде федеративных государств и/или национальными элитами регионов, ставших субъектами федерации. Высокоасимметричны, с сильными различиями в потенциале регионов; как правило, в центре и на местах сохраняются существенные элементы авторитарного правления.

ЮАР, в которой процесс государственного строительства после слома режима апартеида еще не завершен, сочетает признаки афроазиатского и переселенческого типов.

Нигерийский тип: Нигерия, Пакистан, Эфиопия — молодые высокоцентрализованные федерации с неустойчивыми авторитарными режимами, возникшие в результате деколонизации. В них принципы федеративного устройства использованы центральными властями («сверху») как средство сохранения единства разнородных в этническом, социальном и экономическом отношении регионов.

Асимметричны, со слабыми и формальными институтами самоуправления на местах, узаконенным частым вмешательством центра в дела регионов, вплоть до коренной перекройки границ между ними.

Российская модель. Нынешний российский федерализм чрезвычайно эклектичен и сочетает многие элементы из имперского и советского наследия с новейшими заимствованиями из опыта либеральных демократий и собственными «наработками». Россию, Обе эти страны — молодые многонациональные федерации с глубокими внутренними этническими и социально-экономическими различиями, унаследовавшие от своих исторических предшественников региональную асимметричность и использование в государственном устройстве национально-территориального принципа.

Асимметричность «постсоциалистических» федераций заключается, в частности, в сосуществовании «национальных» и «обычных» регионов, а также в строительстве федерации одновременно «снизу» (как реакции на требования прежде всего «национальных» субъектов и средства сохранения единства) и «сверху»

(как политического проекта верхов).

Не все страны, избравшие федеративную форму государственного устройства, сумели реализовать ее потенциальные возможности. «Там, где федеративное устройство изначально выступает как целостная многофункциональная система, строго следующая принципам иерархичности и согласованности в деятельности всех составляющих ее частей, федерализм становится фактором, мобилизующим объединенные усилия регионов для решения задач экономического и социального развития, обеспечивая политическую стабильность и исторических предпосылках образования федерации и последующем динамическом ее развитии принцип структурирования государства по территориальному признаку и всемерное исключение этнического признака создает должную политическую инфраструктуру для социально-экономического развития страны. Там, где этого не произошло, рано или поздно возобладают деструктивные тенденции, которые в конечном итоге приведут к распаду и гибели федеративной системы.

Западно-европейский опыт говорит, что сама по себе демократическая система не может решить проблемы защиты национальных меньшинств или стимулирования развития отдельных, наименее благополучных регионов. В то же время данный опыт показывает, что вполне возможно сочетание принципов либерализма, отстаивающего суверенность личности, ставящего права и свободы человека превыше всего, и национально-государственной идеи, исходящей из приоритета государственных интересов всего политического сообщества — не как этнического, а как территориального.

При анализе особенностей становления и развития любой федеративной системы следует учитывать два факта.

1. Всякое федеративное государство, хотя и состоит из отдельных субъектов (штатов, кантонов, республик, краев, земель и др.), представляет собой целостное образование и не является объединением отдельных государств, как целое не является суммой частей.

многофункциональная система; следовательно, к нему применима теория систем. В частности, для укрепления федерации, сохранения ее Калина В. Ф. Национальные модели федерализма и особенности их становления // Социально-гуманитарные знания. 1999. № 2. С. 198.

целостности принципиальное значение имеют три постулата этой теории:

а) чем сильнее взаимосвязь между элементами системы, тем выше степень целостности самой системы;

б) никакая часть целого не может превалировать над целым29;

в) связи между целым и его частями должны быть взаимонаправленными30.

При экстраполяции этих принципов на любой из аспектов властных отношений в современных федерациях перечисленные принципы нетрудно будет конкретизировать. В частности, не может вызывать возражений то обстоятельство, что практически все зарубежные федеративные государства (мы имеем в виду, конечно, демократические и продуктивные модели) характеризуются высокой степенью координации действий между федерацией и ее субъектами.

Неизбывное же наличие элементов субординации, кажущееся на первый взгляд противоречащим вышеуказанному второму постулату, на самом деле таковым не является, поскольку во всякой системе неизменно присутствует как центр, так и периферия, как главные, так и подчиненные субъекты.

Федеративное устройство государства как система властных отношений между федерацией, ее субъектами и ее/их гражданами представляется на основании опыта зарубежных стран наиболее приемлемым вариантом развития многонационального государства.

Именно федерация способна сохранить и упрочить одну из главнейших демократических ценностей — гражданское общество, незыблемость права каждого его члена жить частной жизнью, имея в то же время реальную возможность влиять на процесс принятия решений как на уровне власти на местах, так и на уровне государства в целом.

Анализ зарубежного законодательства приводит к выводу, что для успешного функционирования федеративной модели и недопущения (или максимального сдерживания) центробежных тенденций наиболее важными являются следующие факторы:

1) четкое разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами;

2) конституционные гарантии территориальной и социальной целостности федерации;

3) невозможность для субъектов федерации одностороннего выхода из федерации.

Ковачев Д. А. Федерация в зарубежных странах: актуальные аспекты // Журн. рос.

права. 1998. № 7. С. 120.

Волкова Е. С. Сравнительный анализ развития федерализма в Российской Федерации и в зарубежных государствах с позиции теории самоорганизации // http://www.

lpur.tsu.ru/Public/book2000.

«Федеративное государство, особенно действующее в многокультурном обществе, демонстрирует сочетание централизованного права с правовым плюрализмом»31.

Этнические и конфессиональные группы, проживающие на территории федеративного государства, в процессе развития своей истории формируют социокультурные нормы и модели поведения.

Неудивительно поэтому, что в условиях многообразия культурных пространств государство, должное обеспечивать единые правовые стандарты, испытывает порой серьезные затруднения при необходимости учитывать в этих единых стандартах своеобразие конкретных этносоциальных групп. Игнорировать это своеобразие государство не вправе, а кроме того, силовое внедрение универсальных стандартов ведет к неизбежному сопротивлению государственным нормам и еще большей децентрализации. Опыт многих федеративных государств, пытавшихся (или пытающихся) подавлять свободу культурных проявлений народа и нивелировать национальную индивидуальность населения, позволяет констатировать это.