«ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ УЧЕБНИК ДЛЯ СТУДЕНТОВ ВЫСШИХ УЧЕБНЫХ ЗАВЕДЕНИЙ, ОБУЧАЮЩИХСЯ ПО СПЕЦИАЛЬНОСТИ ЮРИСПРУДЕНЦИЯ МОСКВА 2002 ISBN5-891 94-1 О1 -5 ББК 67.99(2)5 Чу81 9 785891941014 Чубуков Г.В. — Заслуженный деятель ...»

Г.В. ЧУБУКОВ

ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО

РОССИИ

УЧЕБНИК

ДЛЯ СТУДЕНТОВ ВЫСШИХ УЧЕБНЫХ ЗАВЕДЕНИЙ,

ОБУЧАЮЩИХСЯ ПО СПЕЦИАЛЬНОСТИ

«ЮРИСПРУДЕНЦИЯ»

МОСКВА

2002

ISBN5-891 94-1 О1 -5 ББК 67.99(2)5 Чу81 9 785891"941014 Чубуков Г.В. — Заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой природоресурсного и предпринимательского права Юридического института Московского государственного университета путей сообщения (МИИТ), действительный член Международной академии наук высшей школы и Российской академии естественных наук Об авторе Георгий Васильевич Чубуков окончил с отличием Саратовский государственный юридический институт им. Д.И. Курского.

Автор более двухсот пятидесяти печатных работ, в том числе учебников (Земельное право России, Экологическое право России, Аграрное право), ряда монографий, Комментария к Земельному кодексу Российской Федерации (2001 г.) и других книг.

В свободное время пишет занимательные и уникальные книги. Им опубликованы книги: «Юристы с улыбкой», «Улыбающийся правопорядок», «Ироничный правопорядок». Своеобразие этих книг не только в том, что автор собрал единственную в своем роде коллекцию шуток, парадоксов, законодательных казусов. Он еще и провел (по привычке!) определенную аналитическую работу, сделав попытку определить, насколько юмор вообще присущ людям юридической профессии, и чем она отличается от других. За написание этих книг принят в члены Союза писателей Российской Федерации.

ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ: УЧЕБНИК ДЛЯ СТУДЕНТОВ

ВЫСШИХ УЧЕБНЫХ ЗАВЕДЕНИЙ, ОБУЧАЮЩИХСЯ ПО СПЕЦИАЛЬНОСТИ «ЮРИСПРУДЕНЦИЯ» / Г.В. Чубуков. - М.: 2002. с.

ISBN 5-89194-101- В новом учебнике полно и системно излагается соответствующий государственному стандарту и учебным программам юридических вузов объем знаний о земельном правовом порядке, сложившемся в рыночной экономике Российской Федерации на основе предписаний Конституции-РФ, нового Земельного кодекса РФ, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области использования и охраны земель. ' Для студентов, аспирантов, преподавателей и научных сотрудников вузов и лицеев, в которых изучается курс «Земельное право», работников природоохранительных органов, правовых управлений исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, сотрудников государственных и муниципальных органов, осуществляющих управление земельными ресурсами и предоставление земельных участков, органов государственного контроля за использованием и охраной земель.

Издание полезно также юристам, предпринимателям, руководителям и другим работникам предприятий, действующих в аграрном и иных секторах экономики.

ISBN 5-89194-101- Воспроизведение в полном объеме или фрагментарно любыми способами текстов, опубликованных в настоящем издании, за исключением случаев, установленных Законом об авторском праве и смежных правах, допускается только с письменного согласия обладателя исключительных имущественных прав на произведение.

© Издание г-на Тихомирова М.Ю., © Г.В. Чубуков

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

1. НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ АПК РФ - Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 5.04.1995 г. (СЗ РФ, 1995, № 19, ст. 1709) ВК РФ - Водный кодекс Российской Федерации от 16.11.1995 г.

(СЗ РФ, 1995, № 47, ст. 4471) ВозК РФ ~ Воздушный кодекс Российской Федерации от •19.03.1997 г. (СЗ РФ, 1997, № 12, ст. 1383; 1998, № 28, ст. 3483) ГК РФ - Гражданский кодекс Российской Федерации, часть первая от 30.11.1994 г. (СЗ РФ, 1994, № 32, ст. 3301; 1996, № 9, ст.

77.3; № 34, ст. 4026; 1999, № 28, ст. 3471; 2001, № 17, ст. 1644; № 21, ст. 2063; 2002, № 12, ст. 1093); часть вторая от 26.01.1996 г.

(СЗ РФ, 1996, № 5, ст. 410; № 34, ст. 4025; 1997, № 43, ст. 4903;

1999, № 51, ст. 6288); часть третья от 26.11.2001 г. (СЗ РФ, 2001, № 49, ст. 4552) ГПК - Гражданский процессуальный кодекс РСФСР от 11.06.1964 г. (Ведомости РСФСР, 1964, № 24, ст. 407) ГрК РФ - Градостроительный кодекс Российской Федерации от 7.05.1998 г. (СЗ РФ, 1998, № 19, ст. 2069; 2002, № 1, ст. 2) ЗК РСФСР 1922 г. - Земельный кодекс РСФСР 1922 г.

ЗК РСФСР 1991 г. - Земельный кодекс РСФСР от 25.04.1991 г.

(Ведомости РСФСР, 1991, № 22, ст. 768; Ведомости РФ, 1993, № > 21, ст. 748; СА РФ, 1993, № 52, ст. 5085) ЗК РФ - Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10. г. (СЗ РФ, 2001, № 44, ст. 4147) ' КВВТ РФ - Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 7.03.2001 г. (СЗ РФ, 2001, № 11, ст. 1001) КЗоТ - Кодекс законов о труде Российской Федерации от 9.12.1971 г. (Ведомости РСФСР, 1971, № 50, ст. 1007). - Утратил силу с 1.02.2002 г. (СЗ РФ, 2002, № 1, ст. 3) КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. (СЗ РФ, 2002, № 1, ст. 1) ЛК РФ - Лесной кодекс Российской Федерации от 29.01.1997 г.

(СЗ РФ, 1997, № 5, ст. 610) УК РФ - Уголовный кодекс Российской Федерации от 24.05. г. (СЗ РФ, 1996, № 25, ст. 2954; 1998, № 22, ст. 2332; № 26, ст.

3012; 1999, № 7, ст. 871, 873; № 11, ст. 1255; № 12, ст. 1407; № 28, ст. 3489, 3490, 3491; 2001, № 11, ст. 1002; № 13, ст. 1140; № 26, ст.

2587, 2588; № 33, ч. I, ст. 3424; № 47, ст. 4404, 4405; № 53, ч. I, ст.

5028; 2002, № 10, ст. 966; № 11, ст. 1021)

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

2. ОФИЦИАЛЬНЫЕ ИЗДАНИЯ

Бюллетень ВС (СССР, РСФСР, РФ) - Бюллетень Верховного Суда Ведомости (СССР, РСФСР, РФ) - Ведомости Верховного Совета (СССР, РСФСР); Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета (СССР, РСФСР, РФ) Вестник ВАС РФ — Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации РГ - Российская газета СА РФ - Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации СП (РСФСР, РФ) - Собрание постановлений Правительства

3. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ

ГИБДД МВД РФ - Государственная инспекция безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской МВД РФ — Министерство внутренних дел Российской Федерации Минимущество РФ - Министерство имущественных отношений Российской Федерации Минфин РФ - Министерство финансов Российской Федерации МПС РФ - Министерство путей сообщения Российской Федерации Росземкадастр - Федеральная служба земельного кадастра России Роскомзем — Комитет; Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству СНК, Совнарком - Совет народных комиссаров

4. ПРОЧИЕ СОКРАЩЕНИЯ

га - гектар гл. - глава кв. - квадратных км - километров м — метров млн. - миллион п. ~ пункт, пункты подп. - подпункт, подпункты разд. — раздел см. — смотри ст. — статья, статьи ФЗ - федеральный закон ФКЗ - федеральный конституционный закон ч. — часть, части

ВВЕДЕНИЕ

Земельное законодательство Российской Федерации, регулирует общественные отношения в области использования и охраны земель. Под его функциональным воздействием формируется земельный правопорядок на всей территории России, в пределах территорий субъектов Федерации и муниципальных образований. Земельный правопорядок - важное условие хозяйственной и иной деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Тем, кто изучал историю государства российского, известна распространенная притча, будто древние жители российских территорий, не довольные отсутствием порядка на своей земле, пригласили управлять своими землями князей из рода Рюриковичей.

С тех пор земельный правопорядок российского государства от века к веку совершенствовался. Краткая история земельных реформ за последние два столетия и до нашего времени изложена в предлагаемом учебнике. Знание исторических предтечей осуществляемых в настоящее время земельных преобразований позволит студентам юридических вузов глубоко и вдумчиво оценить этап завершения современной земельной реформы в Российской Федерации, стать убежденными ценителями положительных усилий и свидетелями некоторых просчетов современных российских законодателей, много потрудившихся над реформированием советского земельного строя.

Характеризуемое в настоящем учебнике российское земельное право функционирует как одна из важнейших отраслей российской правовой системы. Знание земельного права, его основных понятий, принципов, земельноправовых норм, правовых институтов и их предмета регулирования вооружает каждого студента юридического института объемом необходимых знаний о сущности земельного правопорядка, который должен сложиться в результате реализации основных задач земельной реформы в России.

Сейчас Россия решает задачу завершения реформирования земельных отношений и создания российской наВВЕДЕНИЕ циональной системы землепользования, которая позволила бы соединить свободу владения землей, ее эффективное использование и социальную справедливость при распределении земли. Такая задача сформулирована в Федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы», утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 июня 1999 г. № 694. Правовое обеспечение выполнения данной программы предусматривало принятие ряда федеральных законов. Многие из.них уже приняты. Среди них теперь ведущее место занимает новый Земельный кодекс РФ. Содержание этого кодекса достаточно детально анализируется в нашем учебнике.

Автор настоящего учебника стремился использовать весь свой научный и профессиональный опыт для просвещения любознательных студентов и других читателей учебника знаниями о содержании Земельного кодекса РФ, других федеральных законов о земле, которые выступают нормативной правовой основой, определяющей сущность сложившегося ныне в России земельного правопорядка. Он сформировался в годы земельной реформы и продолжает совершенствоваться на основе конституционного признания земли и других природных ресурсов и объектов основой жизни и Деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, как результат реализации принципа многообразия форм собственности на землю и равной защищенности частной, государственной, муниципальной и иных форм земельной собственности. Теоретические основы и структурные элементы земельного правопорядка излагаются в учебной литературе впервые, являясь вкладом автора в развитие научной теории существования отраслевых видов правопорядка.

Настоящая книга содержит в себе изложение основных положений российского законодательства, регулирующего земельные отношения на территории Российской Федерации. Земельное законодательство характеризуется и анализируется в систематизированном порядке, исходя из положений учебных программ, разработанных для обучения студентов юридических вузов.

Книга по традиционно принятой в учебных дисциплинах структуре подразделяется на общую, особенную и специальную части. Первая часть характеризует основные СЗ РФ, 1999, № 27, ст. 3379.

ВВЕДЕНИЕ

положения теории земельного права о его предмете, методах, источниках, субъектах земельных правовых отношений (собственниках, землепользователях, землевладельцах, арендаторах), органах государственного управления земельными ресурсами и их основных функциях, других основных институтах российского земельного права. Вторая часть книги посвящена изложению правового режима отдельных категорий российского земельного фонда, исходя из их целевого назначения. Третья часть логически завершает уч-ебник анализом институтов разрешения земельных споров и применения мер ответственности за нарушение земельного правопорядка и норм земельного законодательства.

Ограничиваясь запланированным объемом настоящей книги, автор учебника характеризует правовые институты земельного законодательства достаточно компактно, сосредоточившись лишь на главных, фундаментальных положениях их содержания. Краткое изложение - не всегда недостаток печатного издания. Оно позволяет читателю достаточно быстро усвоить схему и структуру изучаемого предмета. Для более глубокого познания всех сторон земельного правопорядка автор приводит перечень дополнительной литературы. Она рекомендуется в прилагаемом списке.

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ

ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПРЕДМЕТ И МЕТОД ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

1. Понятие предмета регулирования Российское право имеет сложную структуру. Оно подразделяется на отрасли, институты, юридические нормы, дефиниции и иные структурные элементы.

Отрасль - наиболее крупное структурное подразделение российского права. Земельное право выступает его традиционной, относительно обособленной частью. Как отрасль права оно представляет собой системно упорядоченную совокупность правил поведения (норм), выражающих волю российского государства и направленных на регулирование общественных отношений, складывающихся по поводу рационального использования и сбережения земли как национального богатства России.

Конечно, термин «земля» может рассматриваться в различных смыслах. Он может обозначать земной шар как нашу планету, космический объект и часть мирового пространства. В этой смысле земля выступает объектом правового регулирования международного права. 'Земля может рассматриваться в качестве среды обитания человека, которая охватывает земную и воздушную оболочку земного шара, его недра, поверхность и ландшафт, животный и растительный мир. В этом значении земля является объектом правового регулирования экологического и природоресурсного права. Третий смысл термину «земля» придается, когда она рассматривается в качестве объекта правового регулирования земельного права. Тогда под словом «земля» понимается часть земной коры, ее поверхностный

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

слой, расположенный над недрами, в пределах территории, на которую распространяется суверенитет российского государства. Наиболее ценную часть этого поверхностного слоя составляют почвы. Под ними биологи понимают поверхностный слой земли, обладающий плодородием, насыщенный органоминеральным составом и особым, только ему присущим, профильным типом строения. В земельном законодательстве эта часть земной поверхности, как правило, составляет ее лучшую часть и относится к категории «земель сельскохозяйственного назначения».

Земельное законодательство регулирует отношения.по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Эти отношения ЗК РФ именует земельными (п. 1 ст. 3). В этом понимании объектом использования и охраны выступают земли всех категорий и назначения, относящиеся к территории, на которой Российское государство вправе устанавливать свой земельный правопорядок. Ее пределы определены в Конституции РФ, в которой сказано, что территория Российской Федерации включает в себя территорию ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними (ст. 67). Поверхностный слой земной коры в пределах этой территории, за исключением воздушного пространства, признается объектом, по поводу которого в российском обществе складываются общественные отношения, именуемые земельными. Они выступают предметом регулирования земельного права.

Общественные отношения, регулируемые российским законодательством, зачастую не имеют четкой отраслевой однородности, их не всегда возможно «расселить» по однородным отраслевым группам, как студентов по учебным аудиториям. Существует большое число «пограничных»

земельных отношений, которые в равной мере иногда считаются предметом регулирования другой смежной отрасли.

Речь идет, например, о формах земельной собственности, праве собственности и иных вещных правах на землю граждан и юридических лиц, о сделках' по поводу земельных участков. В юридической литературе высказано множество аргументов, что эти правовые институты - составная часть гражданского права. Мы рассматриваем подобные отношения в качестве предмета совместного регулирования земельного и гражданского законодательства.

Этот наш подход, представляется, соответствует предписаниям нового ЗК РФ. В нем сказано, что «имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, водным законодательством, специальными федеральными законами» (п. 3 ст. 3 ЗК РФ).

Основу предмета регулирования земельного права традиционно составляли те отношения, которые характеризуют статус обладателей земельных участков, их взаимоотношения друг с другом либо с государством и его компетентными органами; отношения, характеризующие правовой режим различных категорий земель, правила ответственности за нарушение земельного законодательства; полномочия государственных органов по перераспределению земельных участков между пользователями, по разрешению земельных споров, по контролю и надзору за правильным и рациональным использованием земельных ресурсов.

В условиях формирования рыночной экономики сделана настойчивая попытка изменить предмет регулирования земельного права, исключив из него отношения по поводу земельной собственности и других вещных прав на землю.

Первым шагом к тому были предписания Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России», в котором сказано, что совершение сделок с земельными участками регулируется гражданским законодательством с учетом земельного, лесного, природоохранительного, иного специального законодательства и настоящего Указа (ст. 1).

Как видим, земельное и природоохранительное законодательство были здесь поставлены в зависимость от гражданского законодательства. Впоследствии был принят и введен в действие ГК РФ (часть первая). В нем к объектам гражданских прав отнесены вещи, а в составе недвижимых вещей указаны земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей.

Гражданское законодательство, как известно, определяет правовое положение участников гражданского оборота (ст. 1 ГК РФ). Оно основывается на признании равенстОБЩАЯ ЧАСТЬ ва участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора. Эти принципы важны и необходимы при осуществлении гражданского оборота имуществом, товарами, продукцией, и не в полной мере приемлемы при определении земельной правоспособности субъектов гражданского общества. Правовой режим земель и правоспособность собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земельных участков должны преимущественно определяться с учетом природной, экологической и социальной сущности земли. Эти факторы способно учесть только земельное законодательство. Гражданское законодательство должно регулировать лишь общие правила совершения сделок с земельными участками, когда они детально не раскрываются в земельном законодательстве либо специальных федеральных законах о правовом статусе некоторых природных объектов.

2. Методы регулирования земельных отношений Предмет правового регулирования, его границы могут быть уточнены с помощью метода, присущего той или иной отрасли права. Правда, следует оговориться, что в литературе нет единства в понимании методов отраслевого регулирования. Метод земельного права представляет собой способы и приемы воздействия на поведение людей, которые соответствуют характеру и природе земли как природного достояния, жизненно необходимого всем гражданам. В юридической литературе различают метод императивного, организационного воздействия посредством обязательных к исполнению предписаний и запретов и дисПозитивный, определяющий лишь пределы поведения участников земельных отношений, предоставляющий им возможности свободно и самостоятельно регулировать свои взаимоотношения в установленных пределах1.

В другой учебной литературе говорится, что императивный и диспозитивный методы имеют разновидности. В частности, диспозитивный метод правового регулирования земельных отношений проявляется как рекомендательный, санкционирующий и делегирующий методы2.

См.: Земельное право России. - М., Стоглавъ, 1995, с. 11. ' ' См.: Ерофеев Б.В. Земельное право России. Общая часть. - М., Юрист, 1994, с. 17.

Представляется, что в этих теоретических утверждениях четко проявляется заимствование методов, присущих другим отраслям российского права, и формальное отождествление их с принципами регулировании земельных отношений.

Под методами правового регулирования юридическая наука и практика понимает совокупность приемов, способов и средств, с помощью которых материальное и процессуальное право воздействуют на общественные отношения. И такие приемы, способы и средства могут иметь общеправовую, межотраслевую и отраслевую сущность. Так, метод императивных предписаний, по существу является не отраслевым, а общеправовым методом. Он свойственен любой отрасли права.

Вместе с тем, как правило, должны существовать (и они есть в действительности) отраслевые методы правового регулирования, учитывающие специфику предмета своего воздействия. Учет отраслевой специфики в земельном праве достигается тогда, когда при регулировании земельных отношений используются следующие методы, Метод правового регулирования земельных отношений с учетом природного происхождения земли и ее общечеловеческой значимости. Его регулятивное воздействие проявляется в последовательном осуществлении принципа целевого использования земельных ресурсов России, установления особых разрешительнъгх правил вовлечения земель в гражданский оборот, ограничения распорядительных прав собственников земель в интересах общества, ведения полноценного земельного кадастра и мониторинга земель и др.

Метод договорного регулирования земельных отношений. Его значимость в условиях рыночной экономики значительно возрастает. Однако данный метод не должен проявляться в установлении полной свободы совершения сделок с землей, что характерно для гражданского законодательства, а в допустимости только законодательно разрешенного оборота земель при обязательной их государственной регистрации.

Метод обязательности государственного контроля и надзора за охраной и рациональным использованием зеЮридическая энциклопедия. - М., Изд. г-на Тихомирова М.Ю., 2001, с.

495.

мель. Этот метод предполагает наделение государственных органов исполнительной власти и специально уполномоченных органов полномочиями по контролю и надзору за использованием и охраной земель всех форм собственности и всех категорий земель.

Под системой земельного права понимается совокупность правовых институтов, каждый из которых состоит из группы юридических норм, регулирующих однородные земельные отношения, обладающие известным единством.

Так правовые нормы, устанавливающие правила использования и охраны земель однородных по природному либо хозяйственному назначению земельных территорий, образуют институты земель сельскохозяйственного назначения, земель населенных пунктов, земель лесного фонда и т.д. Два и более института могут быть объединены в один более сложный институт. Примером является институт государственного управления земельными ресурсами. В него входят институт государственного контроля за использованием и охраной земель, институты земельного мониторинга, государственного земельного кадастра и землеустройства.

Каждый отдельный правовой институт в зависимости от его соподчиненности с другими в структуре земельного права занимает определенное место. Институты, содержащие отправные, общие положения, принципы, действие которых распространяется на все либо большинство регулируемых земельным правом отношений, составляют в своей совокупности общую часть земельного права. В нее обычно включаются институты права собственности на землю, земельные права граждан и юридических лиц, являющихся собственниками и иными законными обладателями земельных участков, институт возникновения, изменения и прекращения земельных прав субъектов, институт государственного управления земельными ресурсами, правила разрешения земельных споров и институт ответственности за нарушение земельного законодательства.

Особенная часть земельного права имеет конкретизирующую функцию. В ней группируются правовые институты, определяющие правовой режим отдельных категорий земель.

В нашем учебнике мы выделяем третью, специальную часть учебного курса земельного права. В ней рассматриваются порядок разрешения земельных споров и законодательно предписанные виды юридической ответственности за нарушение сложившегося земельного порядка в Российской Федерации и правила их применения.

4. Земельное право как учебная дисциплина Система знаний, сведений и информации об основных положениях и содержании земельного права, излагаемых в целях подготовки профессиональных кадров, рассматривается как учебная дисциплина. Она может отличаться от системы отрасли земельного права по объему сведений, исходя из плановых учебных часов.

В учебной дисциплине наряду с основными положениями общей части земельного права обычно рассматриваются такие вопросы, как предмет, метод, система земельного %права, понятие и особенности земельных правоотношений, история земельного права и его источники, методологические и теоретические основы земельного права в его становлении и развитии. Кроме того, может быть включена специальная часть, освещающая законодательные основы и особенности правового регулирования земельных отношений в зарубежных странах.

Как отрасль науки земельное право изучает общественные процессы и проблемы, возникающие в связи с регулированием земельных отношений. Как научная отрасль земельное право призвано обеспечить повышение эффективности земельно-правовых норм, способствовать совершенствованию земельного законодательства в целях организации более рационального использования и охраны земель. Она выявляет проблемы, противоречия, пробелы и тенденции в регулировании земельных отношений правовыми нормами, предлагает меры по совершенствованию действующего законодательства, разрабатывает научные основы его классификации и систематизации.

Исследуя закономерности развития действующего российского законодательства, наука земельного права вместе с тем не оставляет без внимания земельное законодательОБЩАЯ ЧАСТЬ ство дрсоветского периода, проводит сравнительный анализ правового регулирования земельных отношений и выявляет тенденции развития его в зарубежных странах.

ИСТОРИЧЕСКИЕ ПРЕДПОСЫЛКИ

СОВРЕМЕННОГО ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВОПОРЯДКА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Формирование крепостного права уходит во времена становления Киевской Руси. Предки крестьян - люди (или смерды) были в основном свободными, самостоятельными землевладельцами. Они вели семейное натуральное хозяйство. В то время подлежали усиленной охране все частные землевладения. На это указывает текст ст. 34 Русской Правды (Краткая редакция). В ней был установлен высокий штраф за порчу межевого знака, чем подчеркивалась забота Древнерусского государства об обеспечении устойчивости земельного правопорядка.

Затем со временем выделяются «лучшие мужи» ~ владельцы феодальных вотчин. Крупное землевладение позволяло применять более эффективные способы земледелия. Семьи общинников постепенно теряли свою свободу, платя различные поборы крупным землевладельцам княжьям», «мужам», боярам. Когда князья и бояре, обогатившись на войнах, прибрали к своим рукам большие земельные наделы, появилась необходимость их обработки руками наемных холопов. Вследствие этого возникла потребность в прикреплении крестьян к землям князей и бояр и подчинении их воле хозяев этих земель. Возникла необходимость введения крепостного права.

Развитию феодальных отношений способствовали такие обстоятельства, как почти двухвековое господство над Древнерусским государством Золотой орды. Систематическая потребность выплаты дани при рутинном состоянии средств земледелия того периода могла быть удовлетворена лишь путем закрепощения личности земледельца.

Феодальная раздробленность являлась существенным тормозом развития регионов. Она сдерживала обмен между ними, консервировала развитие сельского хозяйства, земледелия, ремесел, всех сфер общественной жизни.

Высшие слои феодального сословия находились, как правило, в оппозиции государю и централизации государственного управления. Появилась потребность формирования нового класса, которым стали помещики-дворяне. Им выделялись земельные поместья под условием службы государю. Массовая передача земель московским служивым людям произошла в конце XV в. после присоединения Новгорода к Москве. Иван III пожаловал им конфискованные новгородские земли. Помещичье землевладение в дальнейшем стало важной формой хозяйствования в средневековой Руси.

В 1565 г. Иван Грозный разделил земли государства на земские (обычные), и опричные (особые), включив в последние земли оппозиционной княжеско-боярской аристократии. В результате не только был нанесен удар по старой феодальной знати, но и подорвана ее экономическая основа, поскольку раздаваемые земли перешли служивым людям.

В 1580 г. церковным Собором было принято решение, запрещавшее митрополитам, архиереям и монастырям покупать вотчины у служилых людей, принимать земли в заклад и на помин души, увеличивать каким-либо другим способом свои земельные владения.

Во второй половине XVI в. была проведена повсеместная опись вотчинных земель, информация о которых была занесена в писцовые книги, что способствовало упорядочению финансовой и налоговой систем и служилых обязанностей феодалов. В дальнейшем государство провело повсеместное описание земель с подразделением их на окт ладные единицы («сохи»). Полученная информация и документация способствовали созданию системы крепостного права.

В общегосударственном масштабе крепостное право оформилось Судебником 1497 г. и последующими указами о заповедных и урочных летах 1591 г. В указах определялись сроки для возвращения беглых крестьян. В одном из них был установлен пятилетний срок для сыска беглых крепостных. Полное прикрепление крестьянина к земле и подчинение его административной и судебной власти феодала окончательно оформились Соборным уложением В дальнейшем крепостное землевладение стало испытывать влияние нрвых исторических потребностей. СоздаОБЩАЯ ЧАСТЬ вались промышленные предприятия, которые испытывали потребность в рабочей силе. Появились деревни, прикрепленные к заводам. Указом «О покупке к заводам деревень»

отменялся запрет для купцов и промышленников покупать населенные деревни, вводился запрет продажи таких деревень отдельно от заводов и без разрешения Берг- и Мануфактур-коллегии. Запрещалось использование прикрепленных деревень в качестве залога.

Указом от 12 декабря 1791 г. купцам, мещанам и всем крестьянам, кроме помещичьих, было предоставлено право покупать земли. А с 3 марта 1848 г. такое право было предоставлено и помещичьим крестьянам. Указ от 20 февраля 1803 г. «О свободных хлебопашцах» предоставил помещикам право (но не обязанность) отпускать своих крестьян на волю за установленный ими самими выкуп. С 1842 г. помещики уже были вправе предоставлять по договору крестьянам землю в пользование, за что крестьяне должны были нести в пользу помещика определенные повинности, сохранялись права помещика вершить суд и расправу над крестьянами за проступки и малозначительные преступления.

Названные подвижки в российском крепостном законодательстве свидетельствуют, что к концу XIX в. российскому правительству и общественности стало очевидно, что крепостное право себя изжило. Об этом свидетельствовали также усилившиеся крестьянские волнения и возросшие потребности развивающейся промышленности в свободной рабочей силе. В начале 1857 г. под личным председательством царя был утвержден Особый комитет, который занялся «принятием мер к постепенному освобождению крестьян». Замысел реформы изложил сам. император следующими словами: «Мы желали, давая личную свободу крестьянам и признавая землю собственностью помещиков, не сделать из крестьян людей бездомных и потому вредных, как для помещиков, так и для государства».

В основу крестьянской реформы был положен опыт Франции и Пруссии, в которых была создана дробная поземельная собственность, в результате чего появился класс мелких собственников земли. Законодательные меры этих стран предусматривали выкуп крестьянами земли в Иванов И. Падение крепостного права в России. - СПб., 1902, с. 394.

собственность.

Земельная реформа 1861 г. была осуществлена на принципах, сформулированных при императоре Александре II:

а) собственность на землю сохраняется за прежними владельцами-помещиками;

б) крестьяне получают усадебную оседлость и наделы на условиях последующего выкупа или отработки;

в) крестьяне выступают как социальный субъект земельно-правовых отношений только в составе общины;

г) всемерно должен быть обеспечен фискальный и казенный интерес при реорганизации земельных отношений.

Манифестом от 19 февраля 1861 г. и Положением о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, было объявлено, что крестьяне освобождаются от крепостной зависимости и наделяются землей за выкуп. Землю они получали не в собственность, а лишь в «постоянное пользование». За пользование землей крестьяне должны были отбывать в пользу помещиков натуральные повинности или компенсировать их деньгами. В результате реформы крепостные крестьяне становились «временно обязанными» и должны были по-прежнему работать бесплатно на помещика. По истечении девяти пореформенных лет крестьянам разрешался выкуп земли. Порядок выкупа определялся специальным Положением о выкупе. Оно различало право выкупа усадьбы и право выкупа полевого надела. Усадьбу можно было выкупить при отсутствии недоимки на наделе крестьянина. Полевая земля выкупалась только с согласия помещика. Одновременно помещику было предоставлено право принудить крестьян перейти на выкуп, если ему это было выгодно. Помещики были заинтересованы в получении всей выкупной суммы сразу, чтобы создать капитал для перехода к новым формам хозяйства. Царское правительство за счет казны выдавало помещикам ссуду в размере 75-80% причитающейся им с крестьян выкупной суммы, а крестьяне должны были погасить эту ссуду в течение 49 лет, внося в казну ежегодно так называемые «выкупные платежи».

Размер надела крестьян определялся «местными положениями». В них устанавливались для каждой отдельной местности две нормы наделов — низшая и высшая.

Только в степной полосе была одна так называемая «указная норма». Помещик имел право обязать крестьян приОБЩАЯ ЧАСТЬ нять высшую норму наделов. Но он не был обязан давать крестьянам больше земли, чем им причиталось по низшей норме. В плодородных районах помещики выделяли чаще наделы по низшей норме, а где были малоплодородные наделы, обязывали крестьян получать самую высшую норму наделов.

В законодательстве об отмене крепостного права содержался ряд других правил, имевших своей целью сохранить власть помещиков над крестьянами. Им было разрешено требовать, чтобы крестьяне переносили свои усадьбы в другое место, обмена крестьянских земель на свои земли, если это вызывалось интересами помещичьего хозяйства.

Положение от 19 февраля 1861 г. устанавливало, что крестьяне, вышедшие из крепостной зависимости, в обязательном порядке объединяются в сельские общества. Как правило, сельское общество образовывалось путем объединения крестьян, принадлежащих одному помещику. Оно могло состоять из одного селения или из части большого селения, населенного крестьянами, принадлежащими разным помещикам.

Сельское общество являлось поземельным союзом крестьян, связанных общностью землепользования (при общинном порядке землевладения) и в то же время административной единицей, выполняющей административные и полицейские функции. Все члены общества были связаны круговой порукой. Без согласия общества крестьянин не мог уйти на заработки за пределы места своего жительства..

Надельная земля предоставлялась не каждому лицу в отдельности, а крестьянскому двору, крестьянской семье в лице ее представителя — домохозяина. Он нес ответственность перед обществом за исправное отбывание повинностей. Без согласия домохозяина отдельные члены семьи не могли уйти на заработки, менять место жительство и т.п.

Для надельного крестьянского землевладения было характерно наличие множества разрядов крестьянских хозяйств, отличавшихся друг от друга размерами надела, условиями выкупа, характером землевладения. На основе материалов земской статистики исследователи тех лет писали, что крестьяне делятся на следующие разряды: дарственники, собственники, полные собственники, государственные, государственные с общинным владением, государОБЩАЯ ЧАСТЬ ственные с четвертным владением, государственные из помещичьих, удельные, арендаторы казенных участков, безземельные, собственники бывшие помещичьи, на выкупной усадьбе, собственники бывшие удельные, поселянесобственники, переселенцы, дарственные бывшие помещичьи, собственники бывшие государственные, вольноотпущенные, безоброчные, свободные хлебопашцы, временнообязанные, бывшие фабричные и др., а затем еще крестьяне приписные, пришлые и др. При такой разноголосице разрядов и правовых состояний права крестьян - землепашцев и радетелей земли российской естественно были трудно различимы. Безземелье и бесправие вело российского крестьянина к волнениям и требованию реформ...

земельного правопорядка России Первая земельная реформа в России не принесла экономического процветания крестьянам, получившим за выкупные платежи от 2,5 до 5,7 десятин среднедушевой надельной земли. Они не соответствовали трудовым силам и потребностям земледельческого населения.

Последовавшая в начале XX в. вторая реформа в сельском хозяйстве и землепользовании России стала именоваться по имени премьер-министра того времени П.А. Столыпина. Эта реформа, существенно не затрагивая правового статуса помещичьих земель, имела своей целью внести коренные изменения в правовое положение личности и землевладения крестьянства. Так, Указом от 8 ноября г. были отменены выкупные платежи за надельные земли, отведенные крестьянам в ходе реформы 1861 г. В основе последующих указов от 4 марта и от 15 ноября 1906 г. и Закона от 14 июня 1910 г. лежала концепция замены общинного крестьянского землевладения и землепользования частной (подворной). Согласно указам, выход крестьян из общины был поставлен вне зависимости от согласия общества. Каждому домохозяину предоставлялось право требовать закрепления за ним надела земли в частную собственность и выделения из общины даже в том случае, если размер этого надела превышал норму, причитающуюся на долю двора в данном сельском обществе на момент выдела.

В тех земельных обществах, в которых в течение лет не было общих переделов, общинный порядок землеОБЩАЯ ЧАСТЬ владения считался ликвидированным. За отдельными домохозяевами закреплялись в частную собственность находящиеся в их владении участки.

Общество обязывалось выделять землю выходящим из общины крестьянам в одном месте (отруб). Крестьянам разрешалось перенести свои усадьбы и образовать хутор.

Были установлены способы удостоверения права собственности крестьян на подворные участки и определен порядок их отчуждения. Был значительно ограничен принцип семейной собственности в крестьянском дворе. Собственниками земли и имущества по указу становились не семья в целом, а глава семьи — домохозяин.

Значительное место в столыпинской реформе отводилось землеустройству. Законом о землеустройстве от мая 1911 г. определялись способы раздела земельных обществ, порядок выдела земли при выходе из общины и преобразование различных форм владения землей при создании отрубов и хуторов. Царское правительство поощряло также переселение крестьян из европейских областей России в поисках свободных земель в Сибирь и на Дальний Восток. Этот процесс происходил неодинаково в различных губерниях России. В районах с наибольшим -расслоением крестьянства, где устанавливались высокие цены на землю, число крестьян, вышедших из общин, было значительно (до 40%). В районах, где цены на землю были низкие, процент хозяйств, вышедших из общин, был незначительным (до 7%). Всего до 1917 г. около 28% крестьянских хозяйств перешло от общинного к подворному владению землей.

В период столыпинской реформы окончательно сложился земельный правопорядок Российской империи, который просуществовал до 1917 г. По правовому режиму земельной фонд России того периода включал:

государственные земли. К ним по закону относились земли, не принадлежащие никому в особенности, т.е. ни частным лицам, ни сословиям лиц, ни дворянскому ведомству, ни установлениям. Таковыми признавались казенные земли, пустопорожние и дикие поля, леса, морские берега, озера, судоходные реки и их берега. Если земли состояли в ведомстве казны, то они именовались также казенными.

Земли, имевшие чисто стратегическое и военное значение (занимаемые крепостями и другими сооружениями), не могли быть предметом товарного оборота, казенные

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

земли могли предоставляться в пользование частным лицам.

Временным правительством в марте 1917 г. удельные и кабинетские земли были включены в состав государственных земель;

монастырские земли. Православному духовенству отводились лучшие земли в увеличенном размере, Одновременно архиерейским домам и монастырям не запрещалось ' приобретать в собственность всякого рода ненаселенные недвижимые имения, как покупкой, так и через дар или завещания от частных лиц. Ограничения в праве собственности монастырей и архиерейских дворов были двух видов:

а) запрет на владение или приобретение недвижимых имений;

б) запрет на отчуждение в посторонние руки земельных угодий, отведенных казной. Правовой режим церковных и монастырских земель и источники их образования почти не отличались друг от друга;

майоратские земли. Этот вид землевладения возникал по инициативе царя, который своей властью жаловал имения отдельным преданным ему сановникам на праве майората (потомственного владения). Майоратское владение было недробимым: оно не могло отчуждаться, закладываться или иным путем уменьшаться. Имение в целом переходило только к старшему наследнику. С прекращением наследников мужского пола майоратское имение возвращалось в казну. Законом от 21 октября 1906 г. было разрешено владельцам майоратских имений отчуждать крестьянам за деньги участки из состава этих имений;

частновладельческие земли. До столыпинской реформы данное право принадлежало исключительно дворянампомещикам. Лишь Указом от 9 ноября 1906 г. субъектом права собственности на надельную землю был признан и посессионные земли. Субъектами права собственности посессионных земель были владельцы посессионных заводов, имеющих пособие от казны или в людях, или в землях, или в лесах, или в рудниках;

общественные земли. Правовой режим этих земель в законодательстве России не был разработан. В Своде законов Российской империи было дано лишь общее перечисление субъектов права собственности на общественные земли. Ими признавались города и городские общества:

дворянские общества, общества сельских обывателей, земства и земские учреждения.

Первым1 законодательным актом советского государства стал Декрет Всероссийского съезда Советов от 26 октября (7 ноября) 1917 г. «О земле».

Согласно Декрету, земли, принадлежащие'помещикам (а также принадлежащие им строения и сельскохозяйственный инвентарь), удельному ведомству (царской фамилии), церквям и монастырям, -конфисковывались, то есть безвозмездно отчуждались, изымались у бывших собственников и без выкупа и компенсации передавались в пользование крестьян.

Земли рядовых крестьян и рядовых казаков не изымались. Участки земли с высококультурным хозяйством, сады, плантации, рассадники, питомники, оранжереи и другие не подлежали разделу и передавались в исключительное пользование государства или общин. В исключительное пользование были переданы конные заводы, казенные и частные племенные скотоводческие и другие хозяйства. На их базе создавались первые государственные хозяйства (совхозы), а также первые сельскохозяйственные коллективные объединения беднейших крестьян.

С отменой частной собственности на землю были ликвидированы все дореволюционные вещные права на землю.

Сложившиеся до Октябрьской революции категории землевладения полностью были упразднены.

В основу Декрета «О земле» был положен «Крестьянский наказ о земле». В ст. 1 Наказа было сказано, что земля не может быть ни продаваема, ни покупаема, ни сдана в аренду либо в залог, ни каким-либо другим способом отчуждаема. В соответствии с требованиями крестьян были установлены принципы землепользования: право пользования землей получили все граждане Российского государства, желающие обрабатывать ее своим трудом, наемный труд не допускался.

Дальнейшее развитие земельно-правовые принципы получили в Декрете «О социализации земли» от 19 февраля 1918 г. Он исходил, как и Декрет «О земле», из того, что частная собственность на землю отменяется навсегда и что земля является общенародным достоянием и передается трудящимся на началах уравнительного землепользования.

Декрет «О земле» действовал в течение шести лет, но его положения легли в дальнейшем в основу советского земельного законодательства. Так, были приняты Декрет СНК от 29 декабря 1917 г. «О запрещении сделок с недвижимостью», Декрет ВЦИК от 27 мая 1918 г. «О лесах», Декрет СНК РСФСР от 30 апреля 1920 г. «О недрах земли».

С 1922 г. началась кодификация земельного законодательства, преследовавшая цель: «создать стройный, доступный пониманию каждого земледельца свод законов о земле». Кодификация завершилась созданием ЗК РСФСР 1922 г. В его основных положениях подтверждалось, что вся земля в пределах РСФСР, в чьем бы ведении она ни состояла, составляет собственность рабоче-крестьянского государства и образует единый государственный земельный фонд.

ЗК РСФСР 1922 г. подробно урегулировал трудовое землепользование крестьян-единоличников, так как единоличная форма землепользования была в тот период преобладающей. Одновременно была разрешена трудовая аренда земли и применение вспомогательного наемного труда в единоличных крестьянских хозяйствах.

Одновременно ЗК РСФСР 1922 г. предусматривал коллективные формы землепользования, различая три их формы: сельскохозяйственные коммуны, сельскохозяйственные артели и товарищества по совместной обработке земли. Определенное место в ЗК РСФСР 1922 г. было уделено совхозам как государственным сельскохозяйственным предприятиям в сельском хозяйстве.

Преобладающая часть ЗК РСФСР 1922 г. была посвящена регулированию земельных.отношений в сельском хозяйстве. Правовой режим других категорий земель регламентировался в самой общей форме.

Первым общесоюзным законом, определившим правовой режим всех категорий земель, стали Общие начала землепользования и землеустройства, утвержденные ЦИК СССР 15 декабря 1928 г. Они определили компетенцию СССР и союзных республик по распоряжению государственным земельным фондом, которым стала вся земельная территория СССР, ранее именовавшаяся в Декрете «О земле» всенародным достоянием. Общие начала землепользования и землеустройства определяли основные принципы и правила земельного правопорядка в РСФСР и других союзных республиках на протяжении сорока лет. В 1968 г. им на смену были приняты Основы земельного з а конодательства СССР и союзных республик. Они отразили, все изменения в правовом режиме отдельных категорий земель, первоначально, как правило, излагавшихся во многих подзаконных правовых актах (чаще всего в совместных постановлениях Совета Министров и ЦК ВКП(б), либо Примерном уставе сельскохозяйственной артели, Положении о землях, предоставленных транспорту, и др.).

На протяжении всех лет советского периода земельный правопорядок постоянно реформировался. В основе этих реформ находилась идея преимуществ крупного социалистического земледелия, создания в сельском хозяйстве крупных совхозов и колхозов на базе государственной или кооперативной формы собственности на средства производства и праве постоянного (бессрочного) пользования землями сельскохозяйственного назначения. Последующие реформы 1953 г., 1965 г., принятие Продовольственной программы 1982 г. и внедрение методов внутрихозяйственного, арендного и семейного подрядов на селе не дало ожидаемого результата. Нужны были более радикальные изменения в правилах пользования и владения землями в Российской Федерации. И они были проведены в последнем десятилетии ушедшего столетия.

4. Современная земельная реформа в Российской Федерации и ее результаты С 1990 г. в Российской Федерации был взят курс на развитие рыночной экономики. • Земельный правопорядок, основанный на монополии государственной собственности на землю и другие природные ресурсы, препятствовал формированию рыночных отношений.

Необходима была реформа советского землепользования. 23 ноября 1990 г. был принят Закон РСФСР «О земельной реформе». Он предусматривал, что земельная реформа имеет целью перераспределение земли в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирования многоукладной экономики, рационального использования и охраны земель на территории РСФСР (ст. 1). При проведении земельной реформы предусматривалась передача земли гражданам в собственность бесплатно. Монополия государства на землю на территории РСФСР отменялась.

Использование земли в РСФСР стало платным. Собственники земли, землевладельцы и землепользователи, кроме арендаторов, облагались ежегодным земельным налогом.

Для проведения операций, связанных с оценкой, куплей, продажей земель, провозглашалось создание Российского земельного банка. Об этом указании было забыто еще до отмены этого исторического Закона.

В процессе осуществления земельной реформы было разрешено создавать специальный земельный фонд для последующего перераспределения земель и наделения земельными участками в первоочередном порядке для организации крестьянских хозяйств, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства. В этот фонд предлагалось включать часть земель, используемых не по целевому назначению, а также выбывших из оборота или переведенных в менее ценные угодья.

Земельная реформа осуществлялась одновременно с аграрной, предусматривавшей создание нового уклада в сельском хозяйстве Российской Федерации - крестьянских (фермерских) хозяйств - и реорганизацию колхозов и совхозов. Был принят Закон РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», введенный в действие с 1 января 1991 г.

Для ведения крестьянского хозяйства земля предоставлялась в собственность граждан бесплатно в пределах средней земельной доли, сложившейся в данном административном районе, в расчете на одного работающего в сельском хозяйстве. Дополнительная земельная площадь для ведения крестьянского хозяйства до предельных норм, устанавливаемых в республиках, краях,. областях, могла быть получена за плату.

Работникам, выходившим из колхоза (совхоза) с целью организации крестьянского хозяйства, колхоз (совхоз) должен был выдать в счет акций средства производства или выкупить акции. Если колхоз (совхоз) не имел такой возможности, то он обязан был выступить для крестьянского хозяйства гарантом получения кредитов в банке на эту сумму и компенсировать проценты за пользование ими.

В период с 1990 г. издается большое количество указов Президента РФ и правительственных правовых актов о порядке и правилах осуществления земельной реформы и перераспределении земель между собственниками и пользователями земельными участками. Одновременно важное место среди законодательных предписаний о реализации земельной реформы стали занимать нормы ГК РФ (части первая и вторая). Они способствовали формированию земельного рынка, предписывая законом разрешенные формы сделок с земельными участками.

В ходе земельной реформы в Российской Федерации произошли значительные преобразования. Ликвидирована монополия государственной собственности на землю. Проведена реорганизация колхозов и совхозов, осуществлена приватизация более ста миллионов гектаров земель. В итоге почти двенадцать миллионов работников бывших колхозов и совхозов стали собственниками земельных долей. Сформирован значительный слой крестьянских (фермерских) хозяйств, которым в распоряжение передано свыше тринадцати миллионов гектаров земель. Создан фонд перераспределения земель на площади 32 миллионов гектаров. В собственность граждан передано 63% всех сельскохозяйственных земель. Собственниками приватизированных предприятий и иных объектов недвижимости выкуплено 10 тысяч земельных участков под такими предприятиями. В городах и поселениях городского типа в собственность граждан и юридических лиц передано шесть процентов земли.

Вместе с тем земельная реформа, по мнению Правительства РФ, не доведена до конца, поэтому им 26 июня 1999 г. была разработана и утверждена Федеральная целевая программа «Развитие земельной1 реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы». В ней сказано, что перед Россией стоит сложная задача завершения реформирования земельных отношений и создания российской национальной системы землепользования, которая позволила бы соединить свободу владения землей, ее эффективное использование и социальную справедливость при распределении земли.

СЗ РФ, 1999, № 27, ст. 3379.

Целями земельной реформы признаны: повышение эффективности использования земли, создание условий для увеличения социального, инвестиционного и производительного потенциала земли, превращение ее в мощный самостоятельный фактор экономического роста. Программой намечено разработать и реализовать комплекс взаимосвязанных правовых, организационных, финансовых, научно-технических, землеустроительных и иных мер, позволяющих в 2002 г. создать эффективный механизм регулирования земельных отношений и государственного управления земельными ресурсами, намечено укрепить гарантии конституционных прав граждан на землю.

Для правового обеспечения названной программы предусмотрены меры по совершенствованию законодательства, регулирующего отношения собственности на землю и другую недвижимость. Намечена разработка проектов федеральных законов об оценке земли, о государственном регулировании и особенностях ограниченного оборота сельскохозяйственных земель, о землях городов и иных поселений, о порядке изъятия земельных участков в государственную и муниципальную собственность.

ЗЕМЕЛЬНЫЙ ПРАВОПОРЯДОК

КАК ИНСТИТУТ РОССИЙСКОГО ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

Российская Федерация является правовым государством, которое развивается на основе принятой Конституции и не противоречащих ей законов и иных правовых нормативных актов. Конституция РФ, законодательные и иные нормативные акты предопределяют правовой порядок, который складывается в российском гражданском обществе.

В юридической литературе правовой порядок по существу утратил свое двухсловное наименование, став общеизвестным термином «правопорядок». Понятие правопорядка и его структура в общетеоретическом плане трактуются не однозначно.

ванной и урегулированной системы правовых отношений1.

В этом случае правопорядок отрывается от своей законодательной, нормативной основы и отождествляется как бы только с субъективными правами и юридическими обязанностями участников правоотношений.

Когда правопорядок называют правовой формой образа жизни, 2 обеспечивающей нормальное функционирование общества, то тем самым превращают его в эталон (образец), которому должны следовать члены общества. Тем самым правопорядок из реального бытия переносится в область правосознания. Некоторые авторы отождествляют правопорядок с процессом соблюдения, исполнения, применения закона и подзаконных актов3, то есть с процессуальной формой регулирования правом общественных отношений.

Правовой порядок в своем первом слове указывает, что это юридическая категория и сфера ее функционирования - правовое пространство. Второе наименование указывает на сущность и содержание этого явления как правильного, налаженного состояния4.

Поскольку право выполняет функцию регулятора общественных отношений, то целью его регулятивного воздействия выступает формирование стабильного, правильного состояния общественных отношений, соответствующих основам конституционного строя и законодательным предписаниям. Следовательно, правовой порядок немыслим без своей нормативно-правовой основы. Она формирует образ (эталон) поведения, который участники регулируемых правом общественных отношений трансформируют в правовые отношения.

Право, закон, правовой акт не формируют предписываемый ими правопорядок непосредственно. Их регулятивное воздействие осуществляется посредством механизма, способного письменные предписания закона, нормативного Борисов В.В. Социалистическая законность и правопорядок советского общества. - Саратов, 1961, с. 45.

Комаров С.А. Общая теория государства и права. Учебник. - М., 1997, с.

373.

Общая теория права. Учебник для вузов. Под ред. А.С. Пиголкина. - М., 1996, с. 263.

См.: Ожегов СИ. Словарь русского языка. - М., Русский язык, 1990, с.

565.

правового акта воплотить в реальные действия, поступки законопослушных субъектов, заинтересованных в стабильности правильно налаженного состояния правовых отношений.

Система этого механизма, на наш взгляд, в полной мере еще не осмыслена правовой доктриной. Сейчас высказан такой подход в понимании структуры (элементов) правопорядка. К ним авторы относят право и законность как нормативно-юридическую его основу; правомерное поведение субъектов правовых отношений, признаваемых содержанием правового порядка; участников правовых отношений, наделенных субъективными правами и юридическими обязанностями1.

Действительно Конституция РФ, законодательные и иные источники российского права составляют юридическую нормативную основу правового порядка, выступают его исходным началом и условием существования. Но содержанием правопорядка выступают не только правомерные действия субъектов правовых отношений. Российскому демократическому государству нужно не просто законопослушание граждан, а воплощение в жизнь реально осуществляемых гражданами прав и свобод. Они признаны высшей ценностью. Одновременно закон возлагает на граждан ряд обязанностей, которые должны ими исполняться. Федеральные законы, помимо этого, защищают законные интересы граждан. Тем самым содержание правового порядка формируется путем воплощения в общественных отношениях законодательно признанных за гражданами их прав и законных интересов и исполнения ими возложенных на них юридических обязанностей. Носители прав, свобод, законных интересов и юридических обязанностей являются участниками правовых отношений. Они — субъекты правопорядка. Их поведением права и обязанности из предписанного законом «эталона» (образца) становится реальностью, частью правопорядка, если эти субъекты обладают необходимым уровнем правосознания и в силу этого готовы к законопослушанию. Тем самым необходимый уровень правосознания субъектов правопорядка выступает самостоятельным важным его элементом.

Определенная часть субъектов правового порядка См.: Теория государства и права. Курс лекций /Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. - М., Юристъ, 1999, с. 521.

всегда готова послушно следовать требованиям закона.

Другая часть делает это только под воздействием экономических стимулов либо государственных мер принуждения. Конституция РФ устанавливает правило: «Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (ст. 2). Этим Конституция РФ, по существу, признает, что государство обязано участвовать в формировании правового порядка. Следовательно, можно сказать, что государственное управление формированием и укреплением правового порядка - необходимое условие его стабильности и законности.

Суммируя сказанное, мы приходим к выводу, что правовой порядок имеет присущую ему структуру. Он включает в себя конституционные и иные нормативноюридические предписывающие правила поведения, адресованные участникам регулируемых общественных отношений, субъектов правового порядка, уполномоченных и обязанных следовать правовым предписаниям; уровень их правового сознания, как условие правомерного поведения;

права, законные интересы и юридические обязанности, реализация которых формирует содержание правопорядка, и государственное управление правовым порядком как условие его стабильности.

Российское право, аккумулируя в своей структуре все юридические правила, нормы, дефиниции, принципы и правовые идеи, регулирует многообразные общественные отношения (конституционные, финансовые, имущественные, земельные, трудовые и т.д.).

Отраслевая структура права необходима потому, что каждый однородный вид общественных отношений нуждается в присущих ему механизмах, способах и методах правового воздействия, учитывающих их природу, сущность, специфику и особенности. И поскольку российское право в целом выступает нормативной основой правового порядка в пределах Российской Федерации, то дифференциация его регулирующих структур и механизмов по отраслевому предмету, неизбежно вызывает к жизни существование отраслевых видов правопорядка (конституционного, административного, экологического, земельного, трудового и т.д.).

Из сказанного можно сделать общий вывод о том, что помимо общетеоретических знаний о понятии, сущности и содержании правового порядка как общетеоретической каОБЩАЯ ЧАСТЬ тегории, также важен и необходим анализ отраслевых видов правопорядка. Эта проблема в российской правовой доктрине остается пока мало исследованной, хотя первые шаги в этом направлении нами уже сделаны1.

2. Понятие земельного правопорядка Когда применительно к какой-то сфере общественных отношений употребляют термин «порядок», то под ним понимают сложившуюся устойчивую их упорядоченность.

Она может складываться в различных сферах жизни общества. Поэтому правомерно говорить о социальном, экономическом, политическом и правовом порядке.

Порядок, именуемый «правовым», образуется в связи с правом и базируется на нем. Решающее значение в словосочетании «правовой порядок» имеет понятие «право». Но правопорядок не тождествен слову право. Он - результат действия права и законности.

Право имеет сложную структуру. Будучи совокупностью правил поведения (норм), оно обособляет их по отраслям, правовым институтам, некоторым другим группам.

Отрасль права, как наиболее крупный структурный элемент правовой системы, регламентирует и упорядочивает широкую область общественных отношений, связанных между собой известным родством по предмету регулирования. Она придает им устойчивость, упорядоченность, свойственную чертам правового порядка, отражающего особенности регулируемых правом родственных. общественных отношений. В связи с эти мы считаем правомерным, что в результате воздействия правовых норм отраслевого законодательства складывается соответственно присущий им правопорядок. Можно и правомерно утверждать о существовании в российском обществе отраслевых видов правопорядка, в том числе земельного.

Земельный правопорядок — это совокупность правовых отношений, сложившихся на принципах Конституции РФ и земельного законодательства между субъектами земельных отношений, которые реализуют принадлежащие им земельные права и законные интересы и надлежаще исСм.: Духно Н.А., Чубуков Г.В. Земельный правопорядок и ответственность. - М., ИЗП, 1998; Духно Н.А. Экологический правопорядок: понятие, структура, государственное управление. - М., ИЗП, 1999.

полняют возложенные на них обязанности в области рационального использования земли как природного объекта и принадлежащих им земельных участков.

Надлежащее функционирование и стабильность земельного правопорядка обеспечивается высоким правосознанием субъектов земельных правоотношений, надзором и контролем государственных и общественных органов, уполномоченных охранять земельный правопорядок, привлекать к юридической ответственности нарушителей земельного законодательства.

Понятие земельного правопорядка по смыслу близко, но не тождественно с термином «правовой режим земель».

Такой термин иногда употребляется в земельном законодательстве. Например, в пределах земель природоохранного назначения вводится особый правовой режим использования земель, ограничивающий или запрещающий виды деятельности, которые не совместимы с основным назначением этих земель (п. 4 ст. 97 ЗК РФ).

Правовой режим характеризует юридические черты земель различных категорий, распорядок дел и действий субъектов, наделенных правом управления земельными ресурсами либо правом владения, пользования и распоряжения земельным объектом. Можно различать общий и специальный правовой режим земель.

Общий правовой режим вводится на землях, предназначенных для единого целевого использования. В настоящее время все земли в пределах Российской Федерации подразделены на семь категорий (фондов), которые различаются режимом целевого назначения, соответствующим их природным свойствам. Характеристике этих правовых режимов посвящены самостоятельные главы учебника.

Специальный правовой редким может быть предусмотрен в законе для земельных территорий (угодий, фондов, зон), охрана которых осуществляется более строго, а хозяйственная деятельность на этих землях либо запрещена, либо осуществляется с указанными в законе ограничениями. К таким землям относятся пашни, земли, занятые плодовыми и другими ценными многолетними насаждениями, земли природоохранного, природно-заповедного назначения, лечебно-оздоровительные местности и т.п.

Соблюдение правового режима земель различного назначения — "непременная правовая обязанность каждого собственника, землевладельца, землепользователя и аренОБЩАЯ ЧАСТЬ датора. В этом смысле устойчивый правовой режим земель, его сохранение и поддержание является составной частью, элементом земельного правопорядка, предписанного российским законодательством. Вместе с тем земельный правопорядок, как сложившаяся, устойчивая совокупность правомерных действий участников земельных отношений, регулируемых законом, более широкая правовая категория, чем правовой режим. Составными частями, элементами земельного правопорядка, помимо правового режима различных земель, выступают также такие земельно-правовые институты, как право собственности на землю, права и обязанности собственников земли (и иных правообладателей) по использованию и охране принадлежащих им земельных участков, мониторинг земель, землеустройство, государственный земельный кадастр, защита прав на землю и разрешение земельных споров, виды юридической ответственности за правонарушения в области использования земель, государственное регулирование земельных отношений, землеустройство, разрешение земельных споров, ответственность за нарушение земельного законодательства.

Нормативной базой земельного правопорядка выступает земельное законодательство. Оно в соответствии с Конституцией РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Земельное законодательство состоит из ЗК РФ, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Федерации. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Федерации, должны соответствовать ЗК РФ (п. 1 ст. 2 ЗК РФ).

Земельные отношения могут регулироваться также указами Президента РФ, которые не должны противоречить ЗК РФ, федеральным законам. Правительство РФ принимает решения, регулирующие земельные отношения, в пределах полномочий, определенных ЗК РФ, федеральными законами и указами Президента РФ, регулирующими земельные отношения.

На основании и во исполнение ЗК РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Федерации органы исполнительной власти и органы местного самоуправления субъектов Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

Эти предписания действующего ЗК РФ четко указывают, что в Российской Федерации следует различать т.ри уровня земельного законодательства: федеральное, законодательство субъектов Федерации и нормы земельного права органов местного самоуправления. Все они в своей совокупности являются нормативной правовой основой земельного правопорядка России.

Многоуровневое земельное законодательство, призванное определять непротиворечивые требования к содержанию земельного правопорядка, достигает этого посредством установления соподчиненности (иерархии) правовых актов по их юридической силе и воплощению в законодательных и иных правовых актах основных принципов земельного законодательства. ЗК РФ и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства должны основываться на следующих принципах:

учет значения земли как-основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важной составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной деятельности и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю;

приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде;

приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат;

участие граждан и общественных организаций (объеОБЩАЯ ЧАСТЬ динений) в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством;

единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами;

приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изъятие ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий;

платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Федерации;

деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства;

разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность ее субъектов и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основщ и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами;

дифференцированный подход» к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться приОБЩАЯ ЧАСТЬ родные, социальные, экономические и иные факторы;

сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

При регулировании земельных отношений применяется также принцип действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земель.

Федеральными законами могут быть установлены и другие принципы земельного законодательства, не противоречащие перечисленным выше.

Значение норм-принципов, перечисленных нами, прежде всего состоит в том, что они определяют цели, на которые должно ориентироваться все земельное законодательство при установлении содержания земельного правопорядка, который должны охранять и укреплять специально уполномоченные государственные органы и органы местного самоуправления, а также граждане и юридические лица при использовании принадлежащих им земельных участков. Правовые принципы могут в определенных случаях служить ориентиром, позволяющим разрешать возможные земельные конфликты и споры между правообладателями земельных участков.

ЗК РФ, четко и развернуто сформулировав основные принципы земельного законодательства, не уделил достаточного внимания уточнению многих других правовых понятий, необходимых для понимания сущности и содержания земельного правопорядка. Здесь можно использовать законодательную практику субъектов Российской Федерации.

Так, Закон Саратовской области «О земле» от 12 ноября 1997 г. вводит не отраженные в федеральном земельном законодательстве понятия «правовой статус земельного участка» и «разрешенное использование земельных участков». Правовой статус земельного участка включает в себя, согласно названному Закону, целевое назначение, разрешенное использование и вид прав на земельный участок.

Разрешенное использование земельного участка •— это исОБЩАЯ ЧАСТЬ пользование его с учетом целевого назначения, установленных ограничений и обременении. Разрешенное использование земельного участка определяется на основе зонирования земель, градостроительной и землеустроительной документации. Разрешенное использование земельного участка может содержать требования к:

способам использования земельного участка и запрещению тех из них, которые ведут к деградации земли иснижению плодородия почв или ухудшению окружающей природной среды;

плотности, высоте и глубине застройки в соответствии с градостроительной документацией и строительными нормами и правилами;

размещению социально-культурных, коммунально-бытовых, промышленных и иных зданий, строений и сооружений в пределах соответствующей зоны или земельного участка;

видам пользования, оказывающим негативное воздействие, на здоровье человека или связанным с повышенной для него опасностью;

предельно допустимым нормам нагрузки на окружающую природную среду;

сохранению зеленых насаждений;

иным требованиям, установленным федеральными законами, законами области и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Разрешенное использование земельных участков определяется правительством области и органами местного самоуправления области при зонировании земель, а также при предоставлении конкретных земельных участков и указывается в правоустанавливающих документах.

Введение новых правовых понятий и категорий в законодательстве субъектов Российской Федерации нам представляется правомерньш во всех случаях, когда такие понятия не отражены в федеральном законе. Такое правотворчество вполне конституционно, поскольку земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. «к» ст. 72 Конституции РФ).

3. Земельные правоотношения как элемент Земельное законодательство Российской Федерации выполняет социальную ^ функцию регулятора общественных отношений. Урегулированные нормами земельного законодательства общественные отношения приобретают, форму земельных правоотношений.

Предметом регулирования земельного законодательства выступают не все общественные отношения, складывающиеся в российском обществе, а лишь те, которые возникают и складываются по поводу объектов, указанных законодателем. Такими объектами закон признает землю как природный объект и природный ресурс, земельные участки и части земельных участков (ст. 6 ЗК РФ).

Земля, как природный объект, в пределах территории Российской Федерации имеет сложную структуру: различают поверхностный слой земли, расположенные на нем леса, водные объекты, иные природные ресурсы и особо охраняемые природные территории. Под ними располагаются недра.

Многообразие естественно-природных объектов, тесно связанных с поверхностным слоем земли либо расположенных на нем, неизбежно вызывает к жизни различные способы правового регулирования общественных отношений, которые складываются в обществе по поводу использования, охраны земли как важнейшей части природы и природного ресурса, по поводу предоставления и перераспределения земельных участков и их частей -между субъектами земельного правопорядка. Эти отношения действующее российское законодательство регулирует с учетом естественно-природных свойств этих объектов и социально-экономических целей правового воздействия. Можно считать, что земельное законодательство различает три группы общественных отношений, связанных с землей как природным объектом: земельные, природоохранительные и земельно-имущественные. Эти отношения близко родственные, но в полной мере не тождественные. Поэтому ЗК РФ (ст. 3) рассматривает данные отношения в качестве предмета регулирования различных отраслей российского законодательства. Так, земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов,, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения). В связи с этим ЗК РФ (п. 1 ст. 3) называет земельными лишь те отношения, которые складываются по поводу использования и охраны земель.

В сложившейся доктрине охрана всех природных объектов, в том числе и земель, в последние годы рассматривается в качестве предмета регулирования природоохранного законодательства, ныне именуемого экологическим правом. Этот подход сохраняется до настоящего времени.

К отношениям по использованию и охране недр, вод, лесов, животного мира и иных природных ресурсов, охране окружающей среды, охране особо охраняемых природных территорий и объектов, охране атмосферного воздуха и охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации применяются соответственно законодательство о недрах, лесное, водное законодательство, законодательство о животном мире, об охране и использовании других природных ресурсов, окружающей среды, атмосферного воздуха, об особо охраняемых природных территориях и объектах, об охране культурного наследия народов Российской Федерации, специальные федеральные законы (п. 2 ст. 3 ЗК РФ). К земельным отношениям нормы указанных отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством. Тем самым земельный правопорядок России формируется и под воздействием норм земельного законодательства, и с учетом норм природоохранного (экологического) законодательства.

Имеется третья группа отношений, тесно связанная с владением, пользованием и распоряжением земельными участками и с совершением сделок с ними. ЗК РФ называет их имущественными (п. 3 ст. 3). Однако данные отношения регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

Эти отношения правильнее именовать земельноимущественными, поскольку гражданское законодательство выполняет здесь восполнительную, факультативную роль и применяется в случаях, когда правила владения, пользования и распоряжения земельными участками не урегулированы земельным законодательством. И такие правила реально существуют. Например, ФЗ от 25 октября 2001 г. «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (СЗ РФ, 2001, № 44, ст. 4148).содер-' жит указания о порядке оценки земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, при их продаже собственникам расположенных на них зданий, строений, сооружений. В нем излагаются правила аренды земельных участков и переоформления црав пользователей и владельцев земельных участков на право собственности. Федеральный закон разрешил до введения в действие федерального закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения руководствоваться земельными законами, принятыми в субъектах Федерации. Из этих законодательных предписаний можно сделать вполне определенный вывод, что в дальнейшем отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками будут одновременно предметом регулирования и земельного, и гражданского законодательства. На их основе будут формироваться земельные имущественные правоотношения, которые можно будет рассматривать в качестве третьего вида правоотношений, характеризующих содержание земельного правопорядка Российской Федерации.

ИСТОЧНИКИ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

1. Понятие источников земельного права Под источниками российского права принято понимать внешние формы выражения правотворческой деятельности государства, в которых закрепляются, форму-.

лируются правила поведения, обязательные для исполнения. Законодательные и иные веления государства обобщенно называются нормативными правовыми актами. Они могут иметь различное наименование. Например, нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов,распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты1. Высшие государственные органы законодательной и исполнительной власти издают законы и подзаконные правовые акты, предписанные Конституцией РФ.

Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организации, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат государственной регистрации. Она осуществляется Министерством юстиции РФ, которое ведет государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Изложенная классификация нормативных актов российского государства, позволяет высказаться о понятии источников земельного права. Под ними следует понимать законодательные и иные нормативные правовые акты компетентных государственных органов, в которых содержатся нормы земельного права.

Все источники российского права подразделяются на законы и подзаконные нормативные правовые акты. Эта классификация в полной мере применима в земельном праве. Она по существу предписана ЗК РФ. В нем сказано, что земельное законодательство состоит из настоящего кодекса, федеральных законов и принятых в соответствии с ними законов субъектов Федерации. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Федерации, должны соответствовать ЗК РФ. Таким образом, термин «земельное законодательство»

надо понимать в узком смысле слова. Под ним понимаются правовые нормы, изложенные в ЗК РФ (как федеральном законе), других федеральным законах и законах субъектов Федерации.

Буквальное толкование названных положений ЗК РФ позволяет утверждать, что правовые нормы о земле, содержащиеся в указах Президента РФ, не входят в поняСм.: Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Утверждены постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009. - СЗ РФ, 1997, № 33, ст. 3895; № 50, ст. 5689; 1998, № 47, ст. 5771;

1999, № 8, ст. 1026.

тие земельного законодательства. Содержащиеся в них нормы земельного права входят в систему отрасли права, а не отрасли законодательства.

ЗК РФ определяет иерархию правовых актов, в системе земельного законодательства. Наибольшей юридической силой после Конституции РФ обладают ЗК РФ и специальные федеральные законы, регулирующие земельные отношения. При этом нормы, содержащиеся в ЗК РФ, обладают большей юридической силой по отношению к соответствующим нормам, установленным в других федеральных и принимаемых в соответствии с ними законах субъ1ектов Федерации.

Земельные отношения могут регулироваться также указами Президента РФ. Они не должны противоречить ЗК РФ и федеральным законам.

Правительство РФ вправе принимать решения, регулирующие земельные отношения, в пределах полномочий, определенных ЗК РФ, федеральными законами, а также указами Президента РФ, регулирующими земельные отношения.

Правовые акты, содержащие нормы земельного права, издаются органами исполнительной власти субъектов Федерации в пределах.своих полномочий и на основании и во исполнение ЗК РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов ее субъектов.ЗК РФ впервые в истории земельного законодательства предусматривает, что нормы • земельного права могут содержаться в актах органов местного самоуправления (п.

4 ст. 2 ЗК РФ). Такие акты ими издаются на основании и во исполнение ЗК РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации.

2. Классификация источников земельного права Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации (п. ст. 4 Конституции РФ). Следовательно, положения и нормы Конституции России имеют высшую юридическую силу.

Им должны соответствовать и не противоречить все законодательные и иные правовые нормативные акты, которые принимаются всеми государственными органами в области земельных отношений. Вместе с тем земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. 1 ст. Конституции РФ). Тем самым Конституция РФ различает федеральное земельное законодательство и законодательство субъектов Федерации. В этом состоит наиболее общая классификация норм земельного законодательства.

В российской правовой системе воплощен принцип верховенства законов в ряду иных нормативных правовых актов. Законы обычно формулируют и выражают первичные наиболее фундаментальные положения, регулирующие земельный правопорядок в Российской Федерации и ее субъектах.

Федеральные законы в соответствии с Конституцией РФ не могут противоречить федеральным конституционным законам, а законы и нормативные правовые акты субъектов Федерации - федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Законодательные источники земельного права подразделяются на кодифицированные законодательные акты и иные земельные законы. К первым ныне относятся ЗК РФ и земельные кодексы республик (например, Земельный кодекс Республики Башкортостан), входящих в состав Российской Федерации. Эти кодексы являются актами отраслевой кодификации земельного права. Наряду с ними действуют кодифицированные акты, относящиеся к природоресурсному законодательству. Имеются в виду ВК РФ (1995 г.)., ЛК РФ (1997 г.),3 Закон РФ «О недрах» (в редакции ФЗ от 3 марта 1995 г.).

ЗК РФ 2001 г. следующим образом определяет свое соотношение с кодексами и иными федеральными законами природоресурсной или природоохранительной отраслевой направленности. К отношениям по использованию и охране недр, вод, лесов, животного мира и иных природных ресурсов, охране окружающей среды, охране особо охраняеСЗ Р Ф, 1995, № 47, ст. 4471.

СЗ Р Ф, 1997, № 5, ст. 610.

СЗ РФ, 1995, № Ю, ст. 823; 1999, № 7, ст. 879; 2000, № 2, ст. 141; 2001, № 21, ст. 2061; № 33, ч. I, ст. 3429.

мых природных территорий и объектов, охране атмосферного воздуха и охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации применяются соответственно законодательство о недрах, лесное, водное законодательство, законодательство о животном мире, об охране и использовании других природных ресурсов, об охране окружающей среды, об охране атмосферного воздуха, об особо охраняемых природных территориях и объектахf об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации, специальные законы. К земельным отношениям нормы указанных отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством (п. 2 ст. 3 ЗК РФ).

Ведущее место в структуре подзаконных правовых актов принадлежит нормативным указам Президента РФ.

Являясь главой государства и гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, Президент РФ издает указы и распоряжения. Они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам и обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации (ст. 90 Конституции РФ). Многие указы Президента РФ стали первичными нормативными актами, определяющими правовые основы земельной реформы и совершенствования нового земельного строя в России. При этом указы Президента РФ обладают меньшей, по сравнению с ЗК РФ и федеральными законами, юридической слой. Под федеральными законами в данном случае надо понимать не только те, которые входят в систему земельного законодательства, но и те, которые приняты для регулирования смежных с земельными отношений, однако содержат нормы земельного права.

До настоящего времени сохраняют свою регулирующую роль следующие указы Президента РФ в области «О неотложных мерах по осуществлению 1 земельной реформы в РСФСР» от 27 декабря 1991 г. № 323 ;

«О регулировании земельных отношений и развитии земельной реформы в России» от 27 октября 1993 г. № 17672;

«О порядке установления нормы бесплатной передачи Ведомости РСФСР, 1992, № 1, ст. 53.

СА РФ, 1993, № 44, ст. 4191; № 52, ст. 5085.

земельных участков в собственность граждан» от 2 марта 1992 г. № 213 ;

«О государственной поддержке садоводов, огородников и владельцев2 личного подсобного хозяйства» от 27 июня 1996 г. № 758 ;

«О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами» от 16 мая 1997 г. № 485 ;

«О реализации конституционных прав граждан на землю» от 7 марта 1996 г. № 337 ;

«О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности» от 14 февраля 1996 г. № 198.

Законодательные принципы и нормы, нормативные положения указов Президента РФ нередко развиваются и конкретизируются в правовых актах Правительства РФ.

Эти акты многообразны и принимаются по разным вопросам регулирования земельных отношений. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации (п. 2 ст. 115 Конституции РФ).

Правительству РФ подчинены федеральные министерства и ведомства. Оно утверждает положения, в которых определяются функции и полномочия этих государственных органов исполнительной власти. Так, ныне действуют:

Положение о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, утвержденное 25 сентября 2000 г.6;

Положение о Федеральной службе земельного кадастра России, утвержденное 11 января 2001 г.7.

В осуществление своих конституционных полномочий по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка Правительство РФ в области укрепления земельного правопорядка приняло такие важные правовые акты:

Положение о порядке Осуществления государственного Ведомости РСФСР, 1992, № 11, ст. 361.

СЗ РФ, 1996, № 27, ст. 3285.

СЗ РФ, 1997, № 20, ст. 2240; 1999, № 45, ст. 5418.

СЗ РФ, 1996, № 11, ст. 1026.

СЗ РФ, 1996, № 8, ст. 740.

СЗ РФ, 2000, № 40, ст. 3971.

СЗ РФ, 2001, № 3, ст. 251.

контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 23 декабря 1993 г. № 13621;

Положение о порядке консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами, утвержденное постановлением Правительства РФ от 5 августа 1992 г. № 5552;

Постановление Правительства РФ от 23 февраля г. № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы»3;

Положение о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства, утвержденное постановлением Правительства РФ от января 1993 г. (с изменениями и дополнениями от 27 ноября 1995 г.)4;