«ПРАВО ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА. НОВЫЙ ЭТАП ЭВОЛЮЦИИ: 2009–2017 ГОДЫ Серия Общие пространства России — ЕС: право, политика, экономика ВЫПУСК 5 Л. М. ЭНТИН ПРАВО ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА. НОВЫЙ ЭТАП ЭВОЛЮЦИИ: 2009–2017 ГОДЫ МОСКВА ...»

Библиотека слушателей Европейского

учебного института при МГИМО (У) МИД России

ПРАВО ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА.

НОВЫЙ ЭТАП ЭВОЛЮЦИИ:

2009–2017 ГОДЫ

Серия «Общие пространства России — ЕС:

право, политика, экономика»

ВЫПУСК 5

Л. М. ЭНТИН

ПРАВО ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА.

НОВЫЙ ЭТАП ЭВОЛЮЦИИ: 2009–2017 ГОДЫ

МОСКВА

2009 УДК 321, 327 ББК 67.5 Э 67 Редакционный совет:

Энтин М. Л. — Европейский учебный институт при МГИМО (У) МИД России (главный редактор серии) Шашихина Т. В. — Институт европейского права МГИМО (У) МИД России (выпускающий редактор) Славкина Н. А. — Европейский учебный институт при МГИМО (У) МИД России, Кавешников Н. Ю. — Институт Европы РАН (редакторы выпуска) Рецензенты:

Кашкин С. Ю. — Московская государственная юридическая академия Капустин А. Я. — Российский университет дружбы народов Библиотека слушателей Европейского учебного института при МГИМО (У) МИД России Серия «Общие пространства России — ЕС:

право, политика, экономика»

Выпуск ISBN 978-5-904032-05- ПРАВО Европейского Союза. НОВЫЙ ЭТАП ЭВОЛЮЦИИ: 2009–2017 годы. – М.: Изд-во «Аксиом», 2009. — 304 с.

Настоящее учебное пособие содержит анализ основных программных установок, лежащих в основе эволюции права и институциональной системы Европейского Союза, закрепленных в Лиссабонском договоре. Оно дополняет и развивает общую часть предшествующих изданий учебника европейского права, излагающих общую теорию права ЕС и  характеризующих структуру и механизм деятельности интеграционных объединений.

Автор учебного пособия — доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, почетный работник МИД России и почетный профессор МГИМО (У) — Энтин Лев Матвеевич.

В подготовке приложения (программа курса «Основы права ЕС. Институты ЕС», список литературы) и форматирования пособия приняла участие преподаватель кафедры права ЕС Европейского учебного института при МГИМО (У) Егорова Екатерина Никитична.

Для студентов, аспирантов, преподавателей, научных сотрудников, а  также специалистов в  области международного права и  международных отношений, работников органов государственной власти, юристов-практиков и представителей деловых кругов, участвующих в развитии отношений между Россией и Европейским Союзом.

ISBN 978-5-904032-05- © Авторский коллектив, © Европейский учебный институт при МГИМО (У) МИД России,

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

Договор о реформе и эволюция правовой системы Европейского Союза ГЛАВА Лиссабонский договор о реформе 2007 года. Его содержание и значение..... 1.1. Причины разработки нового Договора о реформе и процедура его вступления в силу

1.2. Юридическая природа и правосубъектность ЕС по Договору о реформе

1.3. Структура Договора о реформе и систематизация права ЕС

ГЛАВА Формирование единой правовой системы ЕС

2.1. Понятие права ЕС и его особенности

2.2. Ликвидация системы трех опор и создание единого правопорядка ЕС

2.3. Сфера ведения и основные категории компетенции ЕС

2.4. Правовая природа ЕС и особенности его построения и функционирования

ГЛАВА Основные устои, цели, задачи и принципы Европейского Союза................. 3.1. Общие положения

3.2. Основные ценности и устои ЕС

3.3. Цели ЕС

3.4. Принципы ЕС

ГЛАВА Источники права Европейского Союза

4.1. Понятие и виды источников права ЕС

4.2. Учредительные договоры и приравненные к ним акты

4.3. Источники вторичного права

4.4. Судебная практика

4.5. Международные договоры и соглашения как источник права ЕС............ 4.6. Общие принципы права ЕС

ГЛАВА Нормотворческая деятельность и процедура принятия обязательных решений

5.1. Формирование нормотворческих процедур

5.2. Порядок пересмотра и изменения учредительных актов

5.3. Законодательная процедура

5.4. Процедура реформирования процедур

5.5. Приложение к главе 5

5.6. Исполнение решений

ЧАСТЬ ВТОРАЯ

Институциональная система Европейского Союза.

Состояние и перспективы ГЛАВА Общие начала и принципы построения и функционирования институциональной системы

6.1. Основные понятия

6.2. Новеллы в институциональной сфере, вводимые Договором о реформе

6.3. Институты и право

ГЛАВА Европейский совет

7.1. Статус Европейского совета и его пересмотр

7.2. Состав и структура Европейского совета

7.3. Полномочия и порядок деятельности

ГЛАВА Совет Европейского Союза (СЕС)

8.1. Статус Совета ЕС

8.2. Состав и структура СЕС

8.3. Полномочия и порядок деятельности СЕС

';

ГЛАВА Европейская комиссия

9.1. Статус Европейской комиссии

9.2. Порядок формирования, состав и структура Европейской комиссии

9.3. Компетенция Европейской комиссии

ГЛАВА Европейский парламент

10.1. Общие положения

10.2. Порядок формирования и состав

10.3. Полномочия Европарламента

ГЛАВА Судебная система Европейского Союза

11.1. Роль и место судебных органов в институциональной системе ЕС

ГЛАВА Европейский центральный банк и Счетная палата

12.1. Европейский центральный банк

12.1.1. Общие положения

12.1.2. Организационные структуры и полномочия

12.1.3. Цели и задачи ЕСЦБ

12.2. Счетная палата

12.2.1. Общие положения

12.2.2. Состав и структура Счетной палаты

12.2.3. Полномочия Счетной палаты

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Программа курса «Основы права ЕС. Институты ЕС»

ВВЕДЕНИЕ

В становлении и эволюции европейского интеграционного права отчетливо прослеживаются три этапа.

Первый связан с учреждением Европейских сообществ и формированием права сообществ. Второй берет отсчет с образования Европейского Союза и сопровождается становлением права Европейского Союза. Третий начинает вырисовываться с подписанием Ниццкого договора, вступившего в силу в 2003 году, и получает воплощение в попытке создания конституции для Европы, а после ее неудачи — в новом основополагающем договоре, подписанном в Лиссабоне в декабре 2007 года.

Первые два этапа формирования и  применения интеграционного права подробно описаны и проанализированы в учебнике европейского права, подготовленном коллективом Института европейского права (ИЕП) МГИМО (У).

В приложении к первому изданию (М: Норма, 2000) опубликованы консолидированные версии Договора об учреждении Европейского сообщества и Договора о Европейском Союзе, составленные на основе Амстердамского договора 1987 года. Несколько изданий учебника вышли в 2000–2005 годах и дополнительный тираж — в 2007 году.

В силу чисто хронологических причин новый, третий, этап эволюции права ЕС пока не получил должного систематизированного освещения в учебной литературе.

В какой-то мере этот пробел призвано восполнить предлагаемое учебное пособие.

В нем последовательно рассматриваются предпосылки заключения и содержание основополагающего договора 2007 года, новые консолидированные версии Договора о Европейском Союзе и Договора о функционировании Европейского Союза, опубликованные в Официальном вестнике ЕС в мае 2008 года. Анализируются все радикальные изменения, вносимые в структуру ЕС и его правовую природу, трансформация правовой системы и институционального механизма.

Лиссабонский договор, так же как и предшествующий ему Конституционный проект, отражает доминирующую тенденцию в  эволюции интеграционного объединения  — стремление к  модернизации, демократизации и  повышению эффективности ЕС. Это представляется особенно важным сейчас, в условиях острейшего мирового финансового и экономического кризиса.

Лиссабонский договор о реформе знаменует собой новый этап в развитии права ЕС. Речь идет о попытке создания действительно единого правопорядка, единой правовой системы и реформировании организационной и институциональной структуры Европейского Союза. Он уточняет природу Европейского Союза, сферу его ведения и компетенцию, реорганизует и во многом изменяет порядок функционирования механизма ЕС.

Настоящее учебное пособие посвящено рассмотрению этих изменений, изучению поэтапной программы осуществления намеченных правовых реформ.

Оно ни в коей мере не заменяет и не замещает собой существующий учебник по курсу европейского права, подготовленный ИЕП. Первое издание учебника особенно подробно на концептуальном уровне объясняет природу и специфику права ЕС. Во втором обстоятельно анализируются происходящие изменения и тенденции развития. В нем учтены первоначальные планы перестройки ЕС.

Однако ни одно из этих изданий не содержит материала, относящегося к характеристике и анализу Лиссабонского договора о реформе (краткое предисловие к дополнительному тиражу 2008 года, написанное автором данного пособия, содержит лишь самые элементарные сведения о программе реформ). Вот почему предлагаемое учебное пособие дополняет существующий учебник и позволяет обеспечить углубленное изучение планируемых изменений в праве ЕС, нашедших свое отражение и закрепление в Договоре. Учебное пособие рассчитано на лиц, уже знакомых с основами права ЕС. Соответственно структурировано и само учебное пособие, основные главы которого совпадают с главами учебника, выпущенного в 2005 году.

При подготовке данного пособия учтены особенности конструирования основополагающего договора 2007  года, который кардинально изменяет действующие учредительные акты, образующие правовую основу ЕС. Новых — два.

Первый  — Договор о  Европейском Союзе. Он определяет содержание и  направленность реформ. Второй — Договор о функционировании Европейского Союза. Он детализирует и уточняет условия и механизм их реализации. Учтены также постановления Протоколов и других документов, приложенных к ДР, детализирующих осуществление программы реформ. Неизбежный в этом случае повтор в известной мере присутствует и в учебном пособии. Он имеет не только естественный, но и намеренный характер, позволяя привлечь внимание к особо важным с точки зрения теории и практики изменениям. Так, описание законодательной процедуры, ее назначение и разновидности существенно важны при анализе пересмотра и консолидации системы источников права ЕС. Вместе с тем они также неизбежно должны присутствовать при изучении полномочий и практики функционирования ведущих институтов ЕС. Не меньшее значение имеет повременная программа введения в действие новой процедуры принятия решений, описанной в  Договоре о  функционировании Европейского Союза и детализированной в специальном Протоколе.

При работе с  новыми источниками следует обратить внимание на еще один немаловажный момент. Европейский совет сохранил за собой право вносить отдельные изменения в текст Договора о реформе на стадии до завершения ратификационного процесса. Так, на саммите в декабре 2008 года было принято решение об отказе от ротационного принципа формирования Европейской комиссии. Идя навстречу пожеланиям Ирландии и стремясь содействовать достижению позитивного результата на повторном референдуме, Европейский совет подтвердил сохранение принципа, согласно которому Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы каждое государство — член ЕС будет располагать одним мандатом в Европейской комиссии.

В учебном пособии уделяется определенное внимание и некоторым лингвистическим аспектам изучаемого материала. Уже первые публикации новых актов (книга, содержащая Лиссабонский договор в переводе на русский язык и комментарии к нему, подготовленная преподавателями МГЮА под редакцией проф.  Кашкина  С. Ю., и  статьи в  интернет-журнале «Вся Европа.ру») свидетельствуют о  некотором разнобое в  использовании терминов, сокращений и аббревиатур. Конечно, настоящее пособие не может претендовать на эталон, но хотелось бы подчеркнуть один существенный момент, который должен быть учтен при работе с оригинальными текстами правовых актов.

Лиссабонский договор в соответствии с правилами, принятыми в ЕС, опубликован на всех официальных языках Европейского Союза. Их в настоящее время 23. Вполне естественно, что разноязычные официальные акты несколько отличаются по терминологии один от другого. Наиболее распространенным является использование в русскоязычной литературе переводов с оригиналов на английском или французском языках. При переводе на русский язык авторы соответствующих текстов стараются максимально адекватно передать иностранный текст. Такой подход может быть в той или иной степени оправдан, если речь идет о  переводе национальных актов и  передаче их специфики.

Однако он неприемлем при работе с многосторонними актами. Показательно, что в лингвистической службе Суда ЕС трудятся в качестве переводчиков лица, обладающие высшим юридическим образованием. Каждый из них, работая над текстом документа, обязан максимально его приблизить к юридическим реалиям своей страны и использовать принятую в национальном юридическом языке терминологию.

При переводе на русский язык целесообразно использовать тот же критерий и, соответственно, терминологию, принятую в российском праве. Например, такой институт, как Счетная палата, будет правильным именовать именно так, поскольку это принято в российской юридической практике, а  не «коллегией аудиторов», как это переводится с  английского, или «судом по счетам», как в  переводе с  французского. Описывая руководящие органы Европейского центрального банка, правильнее будет говорить не о Дирекции, а о Правлении банка, не об Управляющем совете, а о Совете управляющих и т.п.

Для упрощения и упорядочивания работы с документами предлагается использовать унифицированные сокращения, термины и аббревиатуру. Некоторые из них, используемые в данном пособии, приводятся ниже:

— Договор об учреждении Европейского сообщества — Договор о Сообществе;

— Договор о Европейском Союзе — ДЕС;

— Договор о функционировании Европейского Союза — ДФЕС;

— Договор об изменении Договора о  Европейском Союзе и  Договора об учреждении Европейского сообщества — ДР, или альтернативно — Договор о реформе, или Лиссабонский договор;

— Европейское сообщество по атомной энергии — Евратом;

— Европейское объединение угля и стали — ЕОУС;

— Единый европейский акт — ЕЕА;

— Европейская комиссия — Комиссия (альтернативно — ЕК);

— Европейский парламент — Европарламент;

— Европейский совет — Евросовет;

— Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод — ЕКПЧ;

— Европейский суд по правам человека — ЕСПЧ;

— Европейская полицейская организация — Европол;

— Европейская организация правового сотрудничества — Евроюст;

— Европейский центральный банк — ЕЦБ;

— Европейская система центральных банков — ЕСЦБ;

— Европейское экономическое сообщество — ЕЭС;

— Комитет постоянных представителей — КОРЕПЕР (аббревиатура от французского, принятая в русскоязычной литературе);

— Общая внешняя политика и политика безопасности — ОВПБ;

— Общая иностранная политика и политика безопасности — ОИПБ;

— Общая законодательная процедура — ОЗП;

— Специальная законодательная процедура — СЗП;

— Суд первой инстанции — СПИ;

— Экономический и валютный союз — ЭВС.

Использованная аббревиатура, как правило, указывается также непосредственно в тексте пособия.

В приложении к учебному пособию публикуется программа магистерской подготовки по специальности «Юриспруденция» и направлению «Европейское право». В прилагаемом списке литературы приводится перечень основных правовых источников и документов ЕС, указываются некоторые судебные решения, относимые к классике европейской юриспруденции, а равно перечень новейших книг и статей по европейскому праву. В приложении также сообщается перечень интернет-адресов, обеспечивающих доступ к документам и справочным данным Европейского Союза.

Материальные носители документов, периодические издания и  литература по проблемам европейского права собраны в  Информационном центре, работающем при Европейском учебном институте и  Институте европейского права. Соответствующий документальный центр, находящийся в МГИМО (У), имеет официальный статус Информационного центра Европейского Союза, что способствует получению всех новейших информационных материалов.

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ

и эволюция правовой системы Европейского Союза Лиссабонский договор о реформе 2007 года.

1.1. Причины разработки нового Договора о реформе 13 декабря 2007 года руководители 27 государств — членов ЕС подписали в  столице Португалии Лиссабоне Договор, изменяющий Договор о  Европейском Союзе, и Договор, учреждающий Европейское сообщество. Новый основополагающий Договор предусматривает существенное изменение структуры и правопорядка ЕС, системы его институтов и условий принятия обязательных решений. В литературе новый акт получил наименование Договор о реформе 2007 года. По месту подписания его также именуют Лиссабонским договором.

Своим наименованием и внутренней структурой ДР напоминает ранее принятые Амстердамский договор 1997 года и Ниццкий договор 2001 года. Однако речь идет не просто о сложившейся традиции. Выработке и принятию ДР предшествовали весьма сложные события в развитии европейской интеграции.

Еще в  приложении к  Ниццкому договору говорилось о  необходимости поиска новых решений в интересах продвижения интеграции. На созванный в этих целях Европейский конвент была возложена задача подготовить проект «конституции для Европы». В условиях эйфории, вызванной значительным расширением состава ЕС (с 1 мая 2004 года к 15 государствам-членам прибавились еще 10), Конвент в сравнительно короткие сроки разработал и предложил проект Конституционного договора. Новый основополагающий договор заменял собой все ранее принятые учредительные акты. Он насчитывал 448  статей и  около 90 различного рода приложений. Весьма сложный для восприятия документ был, тем не менее, вынесен на референдум в государствах — членах ЕС. Вокруг предложенного проекта развернулась чрезвычайно острая полемика. Наибольшую критику вызвала попытка авторов Конституционного договора превратить ЕС в некую новую сверхдержаву. Такое решение особенно активно поддерживалось Европейской комиссией.

Подобная «сверхзадача» оказалась не по силам сторонникам углубления интеграции. На референдумах во Франции и  Нидерландах, прошедших в  2005  году, проект разработанного и  подписанного единогласно Договора не получил поддержки. Процесс конституционного оформления ЕС был приостановлен, а затем и снят с повестки дня. В результате весьма нелегких поисков было принято решение о подготовке нового базового договора. Он был разработан в весьма короткие сроки и предложен на подписание, состоявшееся в декабре 2007 года.

Перед разработчиками нового проекта стояла весьма нелегкая задача. Необходимо было, с  одной стороны, сохранить все наиболее важное и  ценное для механизма ЕС, что содержалось в  проекте Конституционного договора, впрочем, безо всякого о нем упоминания. С другой стороны, следовало убрать все то, что вызвало наиболее острую критику и недовольство. Без этого возобновление процесса реформирования и его ратификационное оформление были бы невозможны. Новый Договор о реформе не замещает собой действующие учредительные акты. Он их изменяет, дополняет и трансформирует. Договор о Европейском Союзе сохраняет свое наименование и предназначение. В этом Договоре сгруппированы постановления, которые традиционно составляют предмет конституционного регулирования. В нем закрепляются природа и особенности ЕС, его основные ценности, цели и принципы построения и деятельности, круг ведения, основы институциональной структуры, основные начала иностранной политики и политики безопасности.

Договор об учреждении Европейского сообщества трансформируется в  Договор о  функционировании Европейского Союза. В  нем сгруппированы постановления, регулирующие компетенцию ЕС и  порядок ее реализации, построение внутреннего рынка, систему и осуществление общих политик, основы экономической, финансовой и социальной политики. Отдельно выделены положения, относящиеся к праву конкуренции, налоговому законодательству и  сближению законодательств. Значительная часть постановлений этого Договора дополняет и детализирует положения ДЕС.

Одно из главных нововведений ДФЕС — выделение в части третьей особого раздела (раздел V), посвященного созданию Пространства свободы, безопасности и законности. В него вошли преимущественно постановления, связанные с интеграцией и коммунитаризацией Шенгенских достижений (Шенген-1 и Шенген-2) и углублением сотрудничества в правовой сфере.

Несколько особняком стоят постановления, регулирующие внешнюю деятельность ЕС.

В ДЕС закрепляются положения в значительной мере обновленные, которые ранее относились ко второй опоре ЕС — ОВПБ, а отныне — к общей иностранной политике и политике безопасности. В ДФЕС собраны и систематизированы в рамках пятой части положения, регулирующие внешнюю деятельность Европейского Союза. Их правовой режим во многом различен.

Из текста ДР полностью изъята формула о природе ЕС, присутствовавшая в Конституционном договоре.

Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы Согласно Конституционному проекту Европейский Союз учреждался на основе волеизъявления народов и государств, его образующих. В новом тексте, в ст. 1 ДЕС использован иной подход. Всякое указание на волеизъявление народов изымается. Согласно ДР Европейский Союз учреждают «Высокие Договаривающиеся Стороны». Новая формулировка достаточно четко указывает на то, что Союз создается государствами-членами. Для того чтобы еще больше подчеркнуть подобную природу ЕС, в ДР вводится формула, устанавливающая, что именно государства-члены наделяют Союз определенной компетенцией во имя достижения общих целей.

Вопрос о сверхдержаве закрыт. Во всяком случае на данном этапе развития.

ЕС не сверхдержава и не некое наднациональное государственное образование, обладающее собственным суверенитетом. Он представляет собой интеграционное объединение, которое наделяется определенной и строго ограниченной компетенцией. Его основные параметры и содержание раскрываются в последующих положениях ДР.

Конечно, в  рамках собственной компетенции ЕС действует достаточно самостоятельно. Тем не менее он не может рассматриваться как суверенное надгосударственное или парагосударственное образование. Интеграционное объединение не есть сверхдержава. Подобная трактовка должна была отмести опасения критиков и облегчить одобрение ДР всеми государствами — членами ЕС и ускоренное вступление в силу основополагающего договора.

В этой же плоскости лежит и решение об исключении из текста указания на всякую атрибутику, свойственную национальным государствам: гимн, герб, флаг, столица и т.п. Впрочем, следует, очевидно, сделать сразу же оговорку, что вводимая ДР формула, явно отличная от текста Конституционного договора, почти не сказалась на том объеме компетенции, которой обладал и обладает в настоящее время Европейский Союз.

Наконец, тем же целям отвечает и неоднократно повторяемое в ДР положение, согласно которому Союз обладает только той компетенцией и только теми полномочиями, которыми он наделен по Договору. Значение этой формулы подчеркивается также и тем, что согласно ДР вся та компетенция, которая не отнесена напрямую к ведению Европейского Союза, принадлежит государствам — членам ЕС. Кроме того, в ДР присутствует указание на то, что в случае, если в рамках смешанной компетенции Союз не осуществляет свою компетенцию или если он отзывает свое решение или акт, то осуществление этой компетенции полностью возвращается государствам — членам ЕС.

Насколько можно судить по тексту ДР, он призван убедить всех, кто будет с  ним знакомиться, что этот акт не предусматривает никакого приращения компетенции ЕС и не вносит, таким образом, изменений в статус Европейского Союза. Однако подобного рода утверждения нуждаются если не в оговорках, то, по крайней мере, в объяснении. Для того чтобы вынести суждение о сути и  характере предлагаемых реформ, необходимо рассмотреть их основные параметры. Прежде чем это будет сделано, следует уточнить еще один вопрос.

Лиссабонский договор предусматривал, что он должен вступить в силу с 1 января 2009 года. К этому сроку все государства — члены ЕС призваны были завершить ратификационный процесс и сдать ратификационные грамоты на хранение Итальянской республике, которая является государством-депозитарием.

Впрочем, она является депозитарием и по всем другим учредительным договорам ЕС. В случае задержки с ратификацией дата вступления Договора в силу автоматически передвигается. В этом случае он вступает в силу с первого числа месяца, который следует за сдачей на хранение последней ратификационной грамоты (или через месяц после того, если грамота передана на хранение во второй половине месяца). В документах, приложенных к Договору, предусмотрен порядок действий, которым предполагается следовать в случае еще большего осложнения ситуации. Если Договор будет ратифицирован четырьмя пятыми всех государств — членов ЕС и возникнут определенные трудности у других государств (такие трудности возникли), Европейский совет должен вернуться к обсуждению данного вопроса.

В этой связи можно напомнить, что для истории европейской интеграции в такой ситуации нет ничего нового. В процессе ратификации Амстердамского и Ниццкого договоров в отдельных государствах уже происходили сбои. Так было, например, в Дании и в Ирландии. Однако эти проблемы удалось решить практически в рабочем порядке, не прибегая к пересмотру самих учредительных договоров и возобновлению ратификационного процесса во всех странах. Он был лишь повторен в тех из них, где имели место сбои, после предоставления им дополнительных гарантий или привилегий.

Интересно, что оговорка о  том, что Европейский совет может вернуться к  рассмотрению трудностей, связанных с  ратификацией, содержалась и  в Конституционном договоре. Однако на практике она никаких осязаемых результатов не дала.

В условиях резкого увеличения численного состава ЕС достижение общего согласия, в  том числе и  по вопросу о  ратификации, становится все более сложным. Это подтвердил и ход ратификационного процесса в связи с принятием ДР. Отрицательные результаты, полученные на референдуме в Ирландии в прошедшем 2008 году, еще раз подтвердили, что нередко такое голосование становится орудием борьбы с правительственной политикой, даже если это не затрагивает сути реформ в ЕС. Ситуацию, возникшую в Ирландии, намечено исправить при помощи нового референдума, запланированного на 2009  год.

Европейский совет принял ряд решений, которые должны помочь его успеху.

Если ДР будет ратифицирован и вступит в силу, необходимо иметь в виду, что он носит бессрочный характер и ряд его программных положений будут реализовываться поэтапно. Никакой порядок денонсации ДР не предусмотрен.

Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы Однако Лиссабонский договор, так же как это было в  проекте Конституционного договора, предусматривает возможность выхода государства-члена из состава ЕС. Эта процедура достаточно подробно описана в новой редакции ДЕС (ст. 50). В случае выхода из состава ЕС действие учредительного акта в отношении этой страны прекращается. Никакой процедуры упрощенного, обратного возврата Договором не предусмотрено. Более того, в нем записано, что государство, вышедшее из ЕС, может вступать снова только на тех же условиях, на каких вступают и новички. Обращает на себя внимание и другое положение.

ДР, подтверждая право государств-членов на выход, не предусматривает возможность исключения из состава ЕС. Институт политического контроля за соблюдением государствами-членами основных устоев ЕС предусматривает возможность приостановления членства. Однако исключение из состава Союза, даже при явном посягательстве на его основы, не оговорено.

Наконец, характеризуя действие Договора о реформе во времени, следует обратить внимание на то, что не все положения этого Договора вступают в силу единовременно. Более того, процесс внесения изменений в учредительные акты и практического применения отдельных положений весьма растянут во времени и запланирован на период с 2009 по 2017 год. Соответствующие положения содержатся в самом тексте ДР и отчасти в специальном Протоколе о переходных положениях, который к нему приложен. Эти растянутые по срокам исполнения решения касаются прежде всего формирования и функционирования институтов и порядка принятия решений. Их особенности будут рассмотрены в последующих главах.

и правосубъектность ЕС по Договору о реформе Программа реформ, закрепляемая в ДР, предусматривает радикальную перестройку правовых основ и структуры ЕС. Эти изменения оформляются путем внесения поправок в ДЕС и трансформации Договора о Сообществе в Договор о функционировании ЕС.

Предусмотренный ДЕС постулат, раскрывающий правовой фундамент ЕС, гласит: «Союз основан на настоящем Договоре и Договоре о функционировании Европейского Союза (далее именуемых «Договоры»). Оба Договора имеют одинаковую юридическую силу. Союз замещает и  наследует Европейскому сообществу».

Приведенный текст свидетельствует о  весьма существенном изменении в оценке содержания и юридической природы ЕС. Безусловно, предлагаемый пересмотр был объективно необходим. Прежняя редакция ст. 1 ДЕС, посвященная природе и структуре ЕС, явно нелогична, не очень понятна и противоречива.

Она крайне неудачно сработана в редакционном плане. Согласно ДЕС в том виде, как он был подписан и действует, Европейский Союз образуют Сообщества, доПраво Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы полненные общей внешней политикой и политикой безопасности и сотрудничеством полиции и судов в уголовно-правовой сфере (в редакции Амстердамского договора 1997 года). Интегральные элементы объединения явно не равнозначны.

Подобная структура была вызвана трудностью нахождения взаимоприемлемого решения. Она породила в последующем весьма существенные различия в правовом статусе и режиме слагаемых ЕС. Сконструированная таким образом структура ЕС получила в литературе наименование системы трех опор.

Впрочем, и новая редакция, предложенная ДР, вряд ли может претендовать на идеальный вариант. Обращает на себя внимание, что именно в этой статье впервые говорится о ДФЕС. Ни в Преамбуле, ни в ст. 1 ДР, впервые упоминающей о ДФЕС, никак не раскрывается, что именно означает данный Договор. Только из последующего изложения договорных статей явствует, что ДФЕС — это новое наименование измененного и пересмотренного Договора об учреждении Европейского сообщества. Перемены и предлагаемые реформы, вносимые в Договор о Сообществе, автоматически становятся изменениями, используемыми в ДФЕС.

Читатель, впервые сталкивающийся с  новым наименованием Договора о Сообществе, должен знать, каковы причины и содержательные аспекты предлагаемых изменений. Главные из них обусловлены переменами в структуре ЕС.

В весьма лапидарной новой ст. 1 ДЕС, которая по объему уступает прежнему тексту, содержатся достаточно важные новеллы. Их анализ позволяет оценить значение и раскрыть направленность пересмотра правового режима ЕС.

Первое и, пожалуй, наиболее важное изменение касается непосредственно структуры ЕС. Из текста всех учредительных договоров полностью изымается какое бы то ни было указание на Европейское сообщество. В приложении к ДР дается специальная таблица с приведением страниц, номеров статей и других реквизитов, указывающих, откуда именно изымается термин «Европейские сообщества». Одновременно предписывается впредь заменить всюду, где это возможно и  необходимо, Договор об учреждении Сообщества на Договор о функционировании ЕС.

Договор о реформе формально не прокламирует ликвидацию системы трех опор ЕС. Но ведь следует иметь в виду, что во всех предшествующих актах система трех опор формально не закреплялась. Само выведение подобной структуры Европейского Союза было осуществлено не на официальном уровне, а в рамках научного исследования и анализа структуры ЕС. Тем не менее формула трех опор служила весьма веской причиной и основанием вычленения различных по своему правовому режиму и порядку регулирования сфер ведения ЕС, закрепляемых в учредительных актах.

Впредь, до вступления в силу ДР, сохраняется существующее ныне деление на право Европейских сообществ и  право Европейского Союза. Новый акт устраняет это разделение. Он предусматривает существование единого права Европейского Союза.

Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы Конечно, с правовой точки зрения имеет место явное продвижение в области регулирования интеграционных процессов и структур. В определенной степени можно говорить о  стремлении укрепить правовое единство ЕС. Однако вводимая новелла далеко не всегда носит достаточно полный и последовательный характер. Показательно, что в рамках Договора о функционировании ЕС применительно к отдельным областям или даже конкретным казусам сохраняются весьма значительные различия в  порядке принятия решений и  условиях их осуществления. В качестве примера можно сослаться на прямое указание Договора о том, что законодательные акты ЕС не могут регулировать сферу общей иностранной политики и политики безопасности, а равно оборонную политику.

Не распространяется на ОИПБ и юрисдикция Суда ЕС. Прокламируемая в ДР формально единая правовая система ЕС не универсальна в рамках всего Союза в целом. Самое наглядное тому подтверждение — наличие двух различных по своей природе законодательных процедур: общей и специальной.

Очевидно, прокламируемое единство права ЕС  — это лишь своего рода аванс. Такое единство потребует еще серьезной доработки и отлаживания. Неясно, насколько такая полностью единая правовая система вообще возможна в рамках ЕС, где ключевым элементом остаются суверенные государства. Можно ожидать, что, как и  в прошлом, значительную роль в  обеспечении единства и монолитности права ЕС будут играть судебные учреждения интеграционного объединения. Впрочем, как утверждают многие западные теоретики права, пока именно государства-члены остаются «хозяевами учредительных договоров».

Второе, не менее важное указание, содержащееся в  новой редакции ст. ДЕС, состоит в признании того факта, что Европейский Союз является прямым правопреемником Европейских сообществ. Это также одно из самых важных подтверждений замены существующей системы трех опор формально единообразным правовым порядком.

Весьма интересна в этом отношении формула, которая устанавливает, что Союз замещает собой Европейское сообщество и ему наследует. Такое решение весьма существенно отличается от того, которое предлагал Конституционный договор. Этот последний предусматривал замену всех существующих учредительных актов одной единой Конституцией ЕС. Вопрос о правопреемстве решался автоматически и не требовал уточнений. Государства — члены ЕС ставились как бы перед свершившимся фактом правового переустройства ЕС. Согласно новой формуле наличие двух самостоятельных учредительных договоров о  Союзе и Сообществе сохраняется, но Договор о Сообществе трансформируется в Договор о функционировании ЕС, подтверждая тем самым упразднение Сообществ (кроме Евратома). ДЕС закрепляет общие начала и принципы ЕС, его ценности и институциональную структуру. ДФЕС — порядок их реализации. Оба договора призваны взаимно дополнять друг друга. Из этого следуют и их правовое равенство, и вывод о том, что они совместно образуют правовую основу ЕС.

В принципе, использование предложенной формулы должно устранить также определенные сложности и трудности, связанные с изменением правового режима ЕС и введением единого права ЕС взамен ныне существующих раздельно права Сообществ и права Союза. Одним из последствий применения этой формулы является признание легитимности всех нормативных правовых актов, как равно и судебных решений, принятых в прошлом в рамках Сообществ или в дополняющих их сферах сотрудничества. Это особенно важно для признания легитимности подзаконных актов, которые содержат основную массу правовых норм, регулирующих отношения в ЕС. Их насчитываются десятки тысяч. Никакой специальной работы по пересмотру этой огромной массы подзаконных актов и их проверке на соответствие пересмотренным учредительным актам в связи с изменением структуры и правопорядка ЕС не потребуется.

Что касается пересмотра ранее принятых протоколов и деклараций, то он осуществляется непосредственно на основе ДР. В этих целях разработан приложенный к нему специальный Протокол, вступающий в силу одновременно с  Договором о  реформе. Согласно новому документу упраздняется действие некоторых устаревших актов, в частности в том, что касается ЕЦБ, вносятся изменения в отдельные протоколы и прекращается действие некоторых из них.

Это, в принципе, должно помочь избежать коллизий в том, что касается актов, непосредственно основанных на договорах. Это тем более важно, поскольку протоколы и приложения (последний — особый вид актов, их всего два) рассматриваются как составная часть ДР и должны способствовать правильному пониманию и применению самих договоров.

Третье, не менее важное положение, раскрывающее новую структуру ЕС, касается уточнения вопроса о правовой основе ЕС. Ее образуют Договор о Европейском Союзе и Договор о функционировании Европейского Союза. Для того чтобы устранить возможные споры и коллизии по вопросу о том, какой из Договоров и положения какого из них имеют преимущественную силу, в текст ДР введено указание на то, что оба учредительных договора — ДЕС и ДФЕС — имеют одинаковую юридическую силу.

Одновременно с решением вопроса о реформировании структуры ЕС ДР по-новому трактует и  проблему правосубъектности Европейского Союза.

В период, когда разрабатывался и принимался Договор о Европейском союзе, подписанный в 1992 году в Маастрихте, решить вопрос о правосубъектности ЕС не удалось. Безуспешными оказались и попытки, предпринятые в этом направлении при подготовке Амстердамского и Ниццкого договоров.

История этого вопроса довольно интересна. В период создания первых интеграционных объединений и при подписании Парижского договора 1951 года и Римских договоров 1957 года вопрос о правосубъектности не вызвал какихлибо споров и  разногласий. Более того, именно в  Договоре об образовании ЕОУС 1951 года впервые была дана самая развернутая формулировка того, что Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы именно подразумевается под правосубъектностью ЕОУС. Более лапидарны постановления Римских договоров, но зато они несколько более масштабно решают вопрос о международной правосубъектности Европейских сообществ.

Однако как только зашла речь о том, что Европейский Союз образуется за счет дополнения Европейских сообществ Общей внешней политикой и  политикой безопасности и  сотрудничеством в  области юстиции и  внутренних дел, возникли весьма жесткие споры и  дискуссии. Ряд стран, прежде всего Великобритания и некоторые другие, усмотрели в наделении ЕС международной правосубъектностью покушение на жизненно важные для национальных государств суверенные права, особенно в том, что касается внешней политики и  безопасности. Настойчивые попытки отыскать компромиссную формулу успехом не увенчались.

Жесткую позицию по целому ряду вопросов занимает Соединенное Королевство и в настоящее время. Оно не участвует в зоне евро, не входит в состав государств  — участников Шенгенской зоны, сделало целый ряд серьезных оговорок в  отношении статей, регулирующих социальную сферу, и  Хартии основных прав. Такого рода оговорки сохраняются и в Лиссабонском договоре.

Они специально разъяснены в приложениях к нему.

При создании ЕС государства-члены были вынуждены пойти на определенные уступки государствам, опасающимся распространения статуса международной правосубъектности на Европейский Союз. Конечно, отказать Европейскому Союзу в признании его правосубъектности в целом в условиях, когда Европейское сообщество упраздняется, его критики и оппоненты сейчас уже не в состоянии. (Напомним, что ЕОУС прекратило свое существование еще раньше, поскольку Парижский договор был заключен сроком на 50 лет, в отличие от Римских договоров о Сообществах, которым придан бессрочный характер.) Необходимо было определить не только правопреемника, но и уровень, и степень его правосубъектности. Наделение Союза правосубъектностью самым непосредственным образом вытекает из положения Договора, устанавливающего, что Европейский Союз замещает и наследует Европейское сообщество.

Совершенно очевидно, что в этом случае имеет место и наследование статуса юридического лица и международной правосубъектности.

Конечно, и  в прошлом, когда Европейский Союз не обладал формально статусом юридического лица, находились способы обойти отсутствие соответствующего договорного постановления. Дело в том, что в целом ряде случаев Европейские сообщества не могли выступать как сторона в  подписываемых договорах и соглашениях. Совершенно очевидно, что Соглашение о присоединении новых государств к ЕС должно было непосредственным образом касаться не только Сообществ, но и Европейского Союза в целом. Избегать такого, по меньшей мере, противоречивого положения удавалось при помощи нехитрой юридической конструкции. В рамках Европейского Союза была создана единая система институтов, общая как для Сообществ, так и для Союза. Соответственно, это позволяло данным институтам на практике представлять интересы не только Сообществ, но и Союза, когда дело доходило, в частности, до решения международных проблем. Показательно, что вплоть до настоящего времени представительства ЕС в зарубежных странах носят формально наименование Делегации Европейской комиссии, т.е. не интеграционного объединения как такового, а одного, пусть и важнейшего, института ЕС. Договор о реформе четко и недвусмысленно изменяет существующее положение, устанавливая, что с его введением в действие делегации Европейской комиссии преобразуются в представительства Европейского Союза.

В юридической литературе нередко для подтверждения фактического статуса юридического лица и международной правосубъектности ЕС использовалась аргументация, заимствованная у Международного суда ООН. Этот последний, рассматривая вопрос о статусе ООН, Устав которого не содержит формального признания за ООН статуса юридического лица, установил его наличие, опираясь на анализ целей и полномочий этой организации (Консультативное заключение Суда от 11 апреля 1949 года по делу Бернадот). Опираясь на это решение, ряд авторов поддержали вывод, согласно которому умолчание учредительного акта не лишает созданную на его основе организацию международной правосубъектности. В качестве аргумента в пользу такого решения использованы также ст.

24 и 38 Амстердамского договора, установившего возможность заключения ЕС международных соглашений с третьими государствами в рамках второй и третьей опоры (ряд такого рода соглашений был заключен, в частности, ЕС с США).

Прямое и непосредственное закрепление за ЕС статуса юридического лица содержится в ст. 47 ДЕС в редакции ДР. Ее текст, весьма лаконичный, но четкий, гласит: «Союз обладает статусом юридического лица». Показательна не только лапидарность статьи, но и то, что вопрос о правосубъектности отнесен к завершающей части ДЕС. Это очевидно, скорее всего, для того, чтобы еще раз показать, что сам по себе вопрос о правосубъектности ЕС уже давно решен, и нет необходимости его дополнительно акцентировать.

Ст. 47 ДЕС корреспондирует ст. 435 ДФЕС. Соответствуя предназначению этого Договора, она определяет объем полномочий, проистекающих из статуса юридического лица, и его правомочия. ЕС наделяется в каждом из государств — членов ЕС максимально допустимой национальным законом правоспособностью. Уточняется и объем полномочий, в частности право приобретать и отчуждать имущество, возбуждать иски и отвечать по суду. Осуществление этих полномочий возлагается в целом на Европейскую комиссию, кроме отдельных специальных случаев. В Декларации № 24, уточняющей применение вновь приобретенного статуса, особо оговаривается, что он ни в коем случае не может послужить основанием для приращения компетенции ЕС или деятельности, выходящей за пределы этой компетенции.

Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы Для того чтобы не было кривотолков в отношении международной правосубъектности, Договор в  его новой редакции вводит целый ряд статей, подтверждающих право ЕС на заключение международных договоров и  связанных с порядком и процедурой разработки, подписания и вступления в силу международных договоров и соглашений. Отныне, если, конечно, Лиссабонский договор вступит в силу, международные договоры, заключаемые с третьими государствами или международными организациями, будут подписываться от имени Союза.

Международная правосубъектность ЕС подтверждается и его правом вхождения в международные организации. Непосредственно в тексте ДР содержится указание на присоединение ЕС к конкретным международным организациям или международным соглашениям. В этой связи обращает на себя внимание постановление Договора о присоединении ЕС к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Прямым следствием этого присоединения становится и признание со стороны ЕС обязательной юрисдикции Европейского суда по правам человека. Показательно, что одновременно в ДР делается оговорка, в соответствии с которой ЕС при вступлении в ЕКПЧ должен обеспечить защиту автономии и особенностей права Европейского Союза.

Как и во всех других аналогичных случаях ДР подтверждает, что присоединение к ЕКПЧ не должно влечь за собой никакого расширения полномочий и приращения компетенции ЕС. Тем не менее отдельные государства — члены ЕС помимо общей сделали также некоторые специальные оговорки. В частности относительно признания обязательной силы для них всех закрепленных в Хартии ЕС, провозглашенной в 2000 году и адаптированной в 2007 году, основных прав и свобод и особенностей ее применения. К числу таких государств принадлежат Великобритания и Польша, подписавшие по этому поводу специальную Декларацию.

Правосубъектность Европейского Союза, подтвержденная в  ДЕС и  детализируемая в ДФЕС, призвана легитимировать акты и соответствующую им деятельность ЕС с точки зрения как внутреннего, так и международного права, субъектом которого ЕС становится. Статус и правосубъектность ЕС, существовавшие де-факто, получают подтверждение и признание де-юре.

Договор о реформе состоит из краткой Преамбулы и всего двух статей. Ст.

1 включает положения, вносящие изменения и дополнения в Договор о Европейском Союзе. Ст. 2 содержит изменения, поправки и дополнения, относящиеся к Договору об учреждении Европейского сообщества.

Перемены, предлагаемые к  включению в  ДЕС, особенно существенны и носят принципиальный характер. Они касаются природы и назначения ЕС, определяют его цели и задачи и уточняют круг его ведения, подтверждают и закрепляют принципы построения и деятельности Союза, устройство правовой и институциональной системы.

Ст. 2  содержит постановления, уточняющие и  детализирующие порядок реализации задач и целей ЕС, определяют процедуру принятия решений, детализируют, раскрывают и дополняют постановления ДЕС и определяют условия и порядок их реализации. Большинство статей ДФЕС снабжены пунктами и подпунктами. Они используются для внутренних и межстатейных сносок. Каждая статья имеет собственную нумерацию.

При работе с  новыми документами не следует путать нумерацию статей, пунктов и  подпунктов Договора о  реформе с  изменяемыми положениями непосредственно самих учредительных договоров. В  них вводятся зачастую новые наименования частей, разделов и глав, предусматривается упразднение отдельных статей и включение новых. Такие постановления в оригинале имеют зачастую цифровое и  буквенное обозначение, что, конечно, не облегчает их изучение и прочтение. Особенности трансформируемых договоров приводят к тому, что порой новые статьи излагаются не полностью, а включают лишь отдельные слова или фразы. Для того чтобы определить полное содержание такого рода статей, приводимых в ДР, необходимо сопоставить ранее действующий текст договоров с теми изменениями, которые предлагаются к включению в ДЕС и ДФЕС Договором о реформе. Конечно, это не облегчает работу с оригиналом.

Гораздо проще выглядят, понимаются и усваиваются консолидированные тексты. Впервые такого рода работа была проделана аппаратом ЕС еще в период подготовки и подписания Амстердамского договора.

Необходимость такой работы особенно важна, поскольку нередко внешне чисто редакционные поправки на самом деле скрывают довольно существенные изменения, вносимые в положения ДЕС или ДФЕС. Такого рода работа проведена аппаратом ЕС и применительно к ДР. Консолидированный текст опубликован в Официальном вестнике ЕС в мае 2008 года.

Помимо традиционных указаний на пересмотр отдельных статей Договор о реформе вводит в ряде случаев целые блоки новых постановлений. Особенно это касается регулирования областей, ранее недостаточно четко дефинированных или систематизированных в предшествующих актах. Таковы, например, постановления, относящиеся к построению Пространства свободы, безопасности и законности, а равно закрепляющие осуществление начал представительной демократии. Пересмотрены и систематизированы постановления, регулирующие внешние связи ЕС.

Нередко отдельные статьи носят инновационный характер по отношению к  ныне действующим учредительным актам. Так, среди постановлений о принципах представительной демократии обращают на себя внимание статьи, устанавливающие возможность и порядок участия национальных парламентов Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы в законотворческом процессе ЕС и осуществление народной законодательной инициативы. В  последнем случае, если предлагаемый законопроект получил поддержку не менее миллиона человек  — выходцев из значительного числа государств — членов ЕС, он должен быть в обязательном порядке рассмотрен Европарламентом c применением общей законодательной процедуры. К сожалению, статья носит скорее декларативный, нежели прагматический характер.

Иногда новая редакция меняет сам смысл постановления. Так, в  ранее действовавших актах, еще со времен заключения Римских договоров, использовалась формула, гласящая, что Европарламент является представительным органом, поскольку он представляет население государств-членов (ст. 189 Договора о Сообществе). Иначе говоря, представительный характер Парламента напрямую увязывался прежде всего с представительством интересов народов стран, входящих в интеграционное объединение. В новой ст. 14 ДЕС использована несколько иная формулировка. Здесь, в частности, говорится о том, что Европарламент состоит из представителей граждан Союза. Конечно, в данном случае имеет место не просто редакционная поправка. Новый текст практически четко ограничивает круг лиц, которые участвуют в формировании Европарламента, и отсекает все те группы населения, которые не обладают статусом граждан ЕС.

Ряд инноваций содержится в разделе III ДЕС, посвященном институтам ЕС.

Благодаря программе реформ, предлагаемых и закрепляемых в ДР, по новому структурируется система институтов ЕС. В их число вводятся два новых: Европейский совет и Европейский центральный банк. Одновременно с приданием Европейскому совету статуса института ЕС учреждается пост Постоянного председателя Евросовета, нечто вроде Президента ЕС.

Значительные изменения вносятся в статус Высокого представителя Союза по иностранным делам и  политике безопасности. Изменяется не просто его официальное наименование. Если раньше это был Высокий представитель по ОВПБ, то с вступлением в силу ДР он становится Высоким представителем по иностранным делам и политике безопасности, распространяя свою деятельность на всю сферу внешних связей.

За изменением формулировки скрывается весьма существенный пересмотр полномочий Высокого представителя. Формально из текста ДР, в отличие от Конституционного договора, исключено указание на создание поста Министра иностранных дел. Это, конечно, уступка критикам проекта Конституции ЕС, выступавшим против придания ЕС статуса сверхдержавы. По их мнению, Министр иностранных дел ЕС, предусмотренный проектом Конституции ЕС, создавал реальную угрозу суверенным правам государств-членов. Теперь ситуация внешне меняется. Однако статус и функции, которые были предназначены Министру иностранных дел, отныне передаются Высокому представителю.

Причем одновременно решается и  проблема двойственности управления внешними делами, которая сохраняется до введения в силу ДР. Наряду с ВысоПраво Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы ким представителем, занимающимся вопросами ОВПБ, частично конкурирующие функции оставались у члена Европейской комиссии, ведавшего вопросами внешних связей Сообщества. С принятием ДР положение радикально меняется, хотя, на первый взгляд, имеют место лишь незначительные коррективы статуса Высокого представителя, который становится ex-officio заместителем Председателя Комиссии. Наименование прежнее, а содержание и объем полномочий весьма схожи с теми, которые намечалось передать Министру иностранных дел ЕС.

Обращает на себя внимание внешне не очень заметная и не совсем понятная корректировка построения судебной системы ЕС. Впрочем, выглядит она действительно несколько странно. ДР сохраняет трехзвенную схему судебной системы ЕС.

Она практически уже сложилась и функционирует в модернизированном режиме после известных поправок, внесенных Ниццким договором 2001 года, и новелл, связанных с созданием Суда по делам гражданской службы. Решение принято Советом в 2004 году. Суд по делам гражданской службы начал функционировать в  полном объеме с  2006  года. Изменения в  рамках этой трехзвенной системы касаются в  основном наименования отдельных инстанций. Сохраняется Суд ЕС, который теперь однозначно именуется Судом Европейского Союза. Более странным выглядит изменение, касающееся Суда первой инстанции. Предлагается сменить название этого судебного органа. Причины этого не очень понятны. Они не продиктованы логикой нового текста или его содержанием. Скорее, похоже на некоторые лингвистические упражнения, особенно если сопоставить текст на французском и английском языках. Очевидно, что такая реформа может вызвать лишь путаницу в характеристике структуры судебной системы.

Своего рода новелла состоит также в увеличении числа генеральных адвокатов. Об этом говорится, впрочем, не в основном тексте Договора, а в приложениях к нему. Согласно последнему число генеральных адвокатов повышается с  восьми до одиннадцати. Причем, если ранее пять генеральных адвокатов, представлявших ведущие страны ЕС, являлись практически постоянными генеральными адвокатами, а трое назначались от остальных государств — членов ЕС, то отныне число постоянных генеральных адвокатов увеличивается до шести, а число генеральных адвокатов, посты которых замещаются на основе ротации, — до пяти. Инициатором принятия решения была Польша. Она и добилась признания за ней права на пост постоянного генерального адвоката.

Характеризуя ДР, следует отметить, что порой Договор не упрощает и/или систематизирует отдельные уже известные институты. Таковы, например, уточнения, которые вносятся ДР в институт продвинутого сотрудничества. Новый текст носит заметно более усложненный характер. В нем в целом сохраняются такие статьи учредительного акта, которые определяют цели и  порядок использования продвинутого сотрудничества. Подтверждается правило, в соответствии с  которым акты и  действия, предпринятые в  рамках продвинутого сотрудничества, связывают только государства, в нем участвующие.

Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы Вместе с тем заслуживает должного внимания и указание на то, что акты и  решения, принятые в  рамках продвинутого сотрудничества, не являются составной частью аcquis, и, следовательно, они не обязательны к восприятию государствами — кандидатами на вступление в Союз. Сложившая к настоящему времени практика свидетельствует, что такое положение права ЕС должно учитываться всеми, в том числе третьими государствами, особенно теми из них, которые поддерживают отношения с ЕС. Необходимо твердо знать, является ли подписываемый международно-правовой акт составной частью acquis, образующего обособленную часть правовой системы ЕС. Незнание этого положения может привести и приводит к ненужным разногласиям по вопросам применимости соглашения, заключенного ЕС с третьими государствами. Во всяком случае мониторинг в отношении восприятия права ЕС государством, претендующим на вступление в ЕС, не распространяется полностью и безоговорочно на его международные обязательства, связанные с ранее заключенными договорами.

Тем не менее, если они противоречат праву ЕС, их надлежит устранить.

Общие начала продвинутого сотрудничества закреплены в ст. 20 ДЕС. Они детализируются в ст. 326–334 ДФЕС и в Протоколе о структурированном постоянном сотрудничестве. Пожалуй, самое значительное изменение, вносимое в эту сферу ДР, составляет распространение концепций и механизма продвинутого сотрудничества в несколько специфичной форме на область оборонной политики. Новые решения предлагаются и в сфере правового сотрудничества.

В соответствии со ст. 86 и 87 ДФЕС предусмотрено обращение к более упрощенной процедуре принятия решения о  применении продвинутого сотрудничества в отношении создания на базе Евроюста европейской прокуратуры и организации полицейского взаимодействия.

В то же время ДР сохраняет возможность для отдельных государств дерогации в отношении евро, Шенгена, оборонной политики, функционирования Пространства свободы, безопасности и законности. Предметная сфера заранее согласовываемой государствами-членами дерогации не только не ограничивается, но и расширяется. Она распространена на признание ими обязательной для себя Хартии основных прав и свобод ЕС.

Самостоятельный блок постановлений вводится в ДФЕС путем включения раздела, посвященного Пространству свободы, безопасности и  законности.

В  рамках этого раздела вычленяется пять глав, которые соответственно содержат общие положения, положения, относящиеся к контролю на границах, убежищу и  миграции, а  равно главы, посвященные сотрудничеству судов в гражданско-правовой и уголовно-правовой сферах. Новая глава регулирует сотрудничество полиций.

При работе с ДФЕС необходимо обратить внимание на так называемые горизонтальные постановления Договора. В них даются пояснения или разъяснения терминов, которые непосредственно используются в договорном тексте. Причем замена терминов может иметь иногда весьма существенное значение. Например, ныне используемое выражение «Совет, действуя в соответствии с процедурой, предусмотренной в статье 251» заменяется формулой «Европейский парламент и Совет, действуя в соответствии с общей законодательной процедурой». Вместо формулы «Совет, собирающийся на уровне глав государств и  правительств»

применяется «Европейский совет». Термин «общий рынок» повсеместно заменяется термином «внутренний рынок». Термин «экю» заменяется на «евро»

и т.п. В этом же разделе, посвященном горизонтальным постановлениям, даются точный перечень и нумерация статей, в которые вносятся терминологические изменения.

Среди постановлений ДФЕС определенной новизной отличаются положения, которые касаются статуса органов и порядка функционирования организационно оформленной группы государств, чьей национальной валютой является евро. Одновременно устанавливаются также основания, на которых строятся взаимоотношения еврогруппы с  государствами, не входящими в  настоящее время в  ее состав (с  вступлением 1  января 2009  года Словакии общее число участников еврогруппы достигло 16).

В заключительной седьмой части ДФЕС (общие и заключительные положения) приводятся постановления протокольного характера. Наиболее важными из них являются относящиеся к порядку ратификации и вступления Договора о реформе в силу.

Отдельный, весьма важный и не меньший по объему блок документов, образующих ДР, составляют протоколы, приложения и декларации. Они затрагивают примерно тот же круг вопросов, что и сам Договор.

Согласно ДР протоколы (их 37), каждый из которых имеет свое наименование и номер, и Приложения I и II к ДФЕС образуют неотъемлемую составную часть учредительных актов. Они, как правило, существенно дополняют собственно договорные тексты либо вводя более детализированные нормы, регулирующие статус отдельных институтов, либо уточняя и разъясняя значимость конкретных постановлений, содержащихся в договорах. Таковы, например, Протокол № 1 «О роли национальных парламентов в ЕС»; Протокол № 2 «О применении принципов субсидиарности и пропорциональности»; Протокол № 3, содержащий Устав судебной системы ЕС; Протокол № 4, содержащий устав ЕСЦБ и ЕЦБ;

Протокол № 8  «О  присоединении ЕС к  ЕКПЧ» и  др. Некоторые протоколы, например № 20  и  21, трактуют более частные вопросы, касающиеся особых позиций Великобритании и Ирландии.

Учредительные договоры не детализируют правовой режим протоколов.

Между тем практика и содержание самих протоколов свидетельствуют, что применяемый правовой режим не всегда единообразен. Так, согласно Протоколу № 3, содержащему Устав судебной системы ЕС, и Приложению к нему, регулирующему статус Суда по делам гражданской службы, процедуры пересмотра Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы и внесения изменений далеко не идентичны. Положения, закрепляющие принципы судоустройства и судопроизводства, могут изменяться только в том же порядке, что и  сами учредительные договоры. Положения, детализирующие и  уточняющие процедурные и  технические вопросы, изменяются на основе решений, выносимых единогласно Советом ЕС при содействии и участии других институтов. Они передачи на ратификацию государствам-членам не требуют.

Неоднозначны роль и значение деклараций, входящих в пакет документов, включаемых в ДР. В целом их насчитывается 65. Они подразделяются на три группы. Первую группу  — группу А  — образуют декларации, относящиеся к  постановлениям Договоров. Таковых 43. Они уточняют, главным образом, порядок и  условия применения отдельных статей или положений. Таковы, например, Декларация № 1 «О Хартии основных прав и свобод ЕС», еще раз повторяющая, что сама по себе Хартия не создает новых компетенций и  не устанавливает новых задач и  целей. Декларация № 18  еще раз подчеркивает, что любая компетенция, не переданная Союзу учредительными договорами, остается в ведении государств-членов.

Вторую группу — группу В — образуют декларации и приложения к протоколам. Таковых 7. Большинство из них касается Шенгенских достижений.

Третью группу — группу С — составляют декларации отдельных государств или групп государств по поводу понимания и применения отдельных договорных постановлений. Таковых 14.

Формирование единой правовой системы ЕС Программа реформ, намеченная новыми учредительными актами, радикально трансформирует правовую составляющую европейской интеграции.

Одновременно с ликвидацией системы трех опор и упразднением Европейского сообщества прекращает формально свое существование право Европейских сообществ. Учреждается единая правовая система — право Европейского Союза.

В силу узаконенного в ДР наследования Европейского сообщества Европейским Союзом и принципа правопреемства право Союза полностью воспринимает арсенал правовых установлений, наработанных Сообществом.

Существует множество ответов на вопрос о том, что есть право. Обусловлено это полифункциональностью права, спецификой его формирования и функционирования. В правоведении особое внимание обращают на то, как и каким образом право осуществляет свою функцию регулятора общественных отношений. Совершенно очевидно, что в этом случае необходимо принять во внимание характер регулируемых отношений, целевые установки, которые определяют направленность воздействия права на общественные отношения.

К  числу важнейших параметров, определяющих природу права, относят порядок установления и применения правовых норм, круг субъектов правовых отношений, источники права, средства его защиты и обеспечения применения.

Право всегда — это прежде всего система правовых норм. Иначе говоря, это систематизированный свод правил, которыми обязаны руководствоваться все субъекты права, включая физические и юридические лица, а равно государство и его институты. В зависимости от круга регулируемых отношений вычленяют обычно внутреннее национальное право и международное право. С точки зрения предмета регулирования формируются отрасли права, осуществляется систематизация правовых норм.

Принципиально новым явлением в  общественно-политической жизни и эволюции права стало появление с середины прошлого века новой автономной и самостоятельной правовой системы, каковой является интеграционное право. Именно к этой категории принадлежит право Европейского Союза. Одна из главных отличительных особенностей права ЕС состоит в том, что оно не идентифицируется ни с  национальным правом государств  — членов ЕС, ни с действующим международным публичным правом.

Право ЕС с точки зрения пространственного применения носит региональный характер. Его действие распространяется на относительно замкнутую группу государств, принадлежащих к одному общему географическому региону.

Строго ограничена сфера применения интеграционного права. Его предметная юрисдикция в основном совпадает с кругом ведения интеграционного объединения. Это последнее обладает только той компетенцией и  полномочиями, которыми ее наделяют государства — участники объединения. Создание такой правовой системы — результат целенаправленных усилий, достижения которых закреплены в соответствующих актах.

Интеграционное право носит преимущественно наднациональный характер. Его положения образуют не только автономную и самобытную правовую систему, но и обладают приоритетом по отношению к национальному праву.

Формирование и утверждение права ЕС неразрывно связано с созданием соответствующих интеграционных объединений.

Официальной датой рождения ЕС принято считать 25 марта 1957 года. В этот день в Риме были подписаны два учредительных договора, которые получили наименования Договор об учреждении Европейского экономического сообщества и Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии.

Конечно, обращаясь к истокам, можно указать и на более ранние даты начала интеграционного процесса. Многие авторы считают, что к  их числу следует отнести создание Европейского объединения угля и стали, образованного на основе Парижского договора 1951 года, или формирование Совета Европы и заключение Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы подписанной в  Риме 4  ноября 1950  года. Каждая из этих дат действительно символична. Они отражают важные ступени становления европейских интеграционных объединений. Учитывая, что сама интеграция — это не статика, а процесс, можно называть и иные более ранние или поздние даты. Достаточно вспомнить, что собственно Европейский Союз был образован в 1992 году на основе соответствующего договора, подписанного в Маастрихте.

Изменение условий, объема и  характера целей и  задач интеграции неизбежно порождает необходимость в структурных реформах. Они закрепляются в нормах права, нацеленных на повышение эффективности и управляемости интеграцией. Глубинная реформа права ЕС, отвечающая этим целям, намечена Договором о  пересмотре учредительных актов Европейских сообществ и  Европейского Союза, подписанным в  Лиссабоне в  декабре 2007  года. Договор о  реформе предусматривает трансформацию и  дальнейшее развитие наднационального интеграционного права. Он закрепляет исчезновение права Сообществ как одной из составляющих права ЕС и конституирование права Европейского Союза в  качестве единственной и  единой правовой системы Европейского Союза. Формально это должно было быть осуществлено с  завершением ратификационного процесса и вступлением в силу Лиссабонского договора 1 января 2009 года. Предполагается, что процесс ратификации будет завершен в 2009 году. По состоянию на апрель 2009 года основополагающий договор ратифицировали 25 из 27 государств-членов.

В научной и  публицистической литературе можно встретить весьма разнообразные подходы и  оценки того, что представляет собой право ЕС. По мнению многих конституционалистов, в частности тех, кто занимается институциональной структурой ЕС, эта правовая система воспроизводит основные постулаты конституционного права государств Европы. С этим связаны различные гипотезы и концепции формирования и становления Европейского Союза в качестве федерации или новой сверхдержавы, претендующей на особое место в современном миропорядке. Весьма распространен и иной взгляд, пожалуй, доминирующий в российской юридической науке, согласно которому право ЕС — это лишь региональная или субрегиональная разновидность международного права. Иначе говоря, можно предположить, что эта правовая система ничем особенным, по сравнению с общим международным правом, не отличается.

Конечно, каждый исследователь того или иного общественного явления может претендовать на собственную точку зрения и собственную трактовку того или иного исследуемого объекта. В результате умозрительных заключений возможна и допустима такая точка зрения, которая относит право ЕС к региональным разновидностям международного права или даже, в экстремальном выражении, ведет к отрицанию того, что право ЕС реально существует.

Важно, однако, учесть, что все подобные оценки и точки зрения полностью противоречат официальной позиции самого Европейского Союза. СоответПраво Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы ственно, отказ от признания самобытного и автономного характера права ЕС в качестве самостоятельной правовой системы неизбежно влечет за собой негативные последствия для государств или иных субъектов права, противящихся признанию особой природы права ЕС.

Согласно учредительным актам ЕС единственным институтом, призванным обеспечить легитимное толкование и единообразное применение права ЕС, является Суд ЕС. Начиная с известного постановления по делу Коста, вынесенного 15 июля 1964 года, Суд ЕС во всех случаях, когда он затрагивал этот вопрос, всегда и  неизменно подчеркивал, что право ЕС является самобытной, автономной и самостоятельной правовой системой, не идентичной ни национальному праву государств-членов, ни международному праву. С  такой трактовкой обязаны считаться не только все субъекты права ЕС, включая национальные государства, входящие в состав ЕС, и его институты, но также физические и юридические лица, находящиеся под его юрисдикцией. С этой официальной позицией ЕС не могут не считаться также третьи государства и международные организации, поддерживающие отношения с ЕС.

Отказ от признания самобытности и самостоятельности права ЕС, безусловно, осложняет развитие договорных отношений соответствующих третьих государств с Европейским Союзом. Более того, в тех случаях, когда физические и  юридические лица, подпадающие под юрисдикцию ЕС, отказываются подчиняться предписаниям права ЕС, они тем самым ставят себя в  положение правонарушителя, влекущее за собой ответственность. Российские авторы, отвергающие право ЕС или признающие его лишь разновидностью международного права, никак не могут рассматриваться как правонарушители. Они вполне могут занимать такую позицию, если находят достаточно аргументов и доводов для ее обоснования. Однако при этом никак нельзя упускать из виду, что подобная позиция, если ее занимают официальные лица или инстанции, может нанести прямой ущерб Российскому государству.

В порядке подтверждения оценки природы права ЕС приведем выдержку из решения Суда ЕС по делу «Фламино Коста против ЭНЕЛ» от 15 июля 1964 года (дело № 6/64): «В  отличие от обычных международных договоров Договор ЕЭС создал свою собственную самостоятельную правовую систему, которая со вступлением Договора ЕЭС в силу стала составной частью правовых систем государств-членов и положения которой обязаны применять их суды» (Суд Европейских сообществ. Избранные решения. — М.: Норма, 2001). Весьма показательна и интересна отсылка к этому решению Суда, содержащаяся в документах Договора о реформе (Декларация № 17 относительно верховенства права ЕС).

Существенное значение для трактовки права ЕС и оценки его соотношения с международным правом имеют новейшие постановления Суда ЕС, относящиеся к вопросам прямого действия норм международного права на территории ЕС и вопросам ответственности. Суды ЕС в решениях 2004–2008 годов подтвердили, Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы что акты международных организаций, за исключением решений Совета Безопасности ООН, не имеют прямого применения на территории ЕС. Соответственно, решения СБ ООН не могут быть оспорены в судах ЕС. Возможность судебного обжалования распространяется лишь на акты, обеспечивающие их применение.

В решении, принятом в 2006 году по делу Комиссия против Ирландии, Суд признал, что обращение государства — члена ЕС к арбитражному разбирательству на основе международных конвенций по вопросам, входящим в юрисдикцию ЕС, является неправомерным. Соответствующие решения не могут иметь юридической силы на территории Европейского Союза (так называемое дело МОКС).

Существует также целая серия решений Суда по вопросу о статусе договоров, заключаемых ЕС с третьими государствами и международными организациями. Постановления этих договоров являются, безусловно, обязательными для государств-членов и  институтов ЕС. Эти последние ведут переговоры с третьими государствами и международными организациями независимо от того, относятся ли заключаемые договоры только к сфере исключительной или совместной (смешанной) компетенции. (Классикой в этом отношении считают постановление Суда от 31 марта 1973 года (дело № 22/70), заключение Суда ЕС № 1/94 от 15 ноября 1994 года относительно компетенции Сообществ на заключение международных соглашений в сфере услуг и защиты интеллектуальной собственности и заключение № 2/94 от 28 марта 1996 года по вопросу о присоединении Сообществ к Конвенции о защите прав человека и основных свобод.) Конечно, было бы неверно оспаривать международно-правовое происхождение учредительных актов, даже если они весьма специфичны и отличаются от иных международных договоров. Главное, однако, состоит в том, что по своим основным параметрам право ЕС носит чрезвычайно специфичный и реально автономный характер. Различен предмет регулирования. Международное публичное право регулирует отношения между государствами. Международное частное право регулирует гражданско-правовые отношения с иностранным элементом. В том, что касается права ЕС, оно регулирует отношения, возникающие в процессе формирования и функционирования интеграционных объединений.

Это интеграционное по своей природе право, которое носит преимущественно наднациональный характер. Различен круг субъектов: в международном праве это прежде всего и почти исключительно суверенные государства и международные организации; в рамках права ЕС это государства — члены ЕС, институты ЕС, а равно физические и юридические лица, находящиеся под юрисдикцией ЕС. Отличен порядок формирования норм права ЕС. Они создаются в основном и преимущественно институтами ЕС. Отличается также порядок применения и способы защиты правовых норм. В рамках ЕС главным институтом, обеспечивающим юрисдикционную защиту права ЕС, выступают судебные органы ЕС и государств — членов ЕС. Контроль за соблюдением права ЕС осуществляется Европейской комиссией под надзором судебных органов ЕС.

Договор о реформе, строго и неоднократно настаивающий на том, что ЕС обладает только теми полномочиями, которые ему переданы государствамичленами, в то же время не только не ставит под сомнение отличительные черты и особенности права ЕС, но и, напротив, особо подчеркивает их роль и значение.

Характеризуя порядок присоединения ЕС к международным соглашениям и организациям и, в частности, закрепляя условия присоединения ЕС к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, ДР указывает, что оно ни в коем случае не должно влечь за собой умаление автономии и отказ от учета особенностей права ЕС.

Анализируя эволюцию права ЕС, важно обратить внимание еще на одну очень важную особенность этой правовой системы. Действующие акты и судебная практика подтверждают различие в  понятиях «правовая система»

и «правовые достижения ЕС» (acquis). Акты и решения, принятые в сфере aсquis communautaire, имеют прямое действие и подлежат прямому применению на территории стран ЕС. Они являются обязательными для восприятия всеми вновь вступающими в ЕС государствами. Это положение чрезвычайно важно при решении вопроса о внешних действиях и связях ЕС. Так, решения и акты, принимаемые в рамках продвинутого сотрудничества, составной частью aсquis communautaire не становятся. Соответственно, ЕС не обеспечивает в правовом плане и не гарантирует восприятие вновь вступающими в состав ЕС государствами всех ранее заключенных ЕС договоров и соглашений.

По общему правилу международные договоры, заключаемые совместно ЕС и государствами-членами с третьими государствами и международными организациями (так называемые смешанные соглашения), не имеют автоматического прямого действия в  ЕС. В  данном случае возможность прямого применения обеспечивается за счет специальных оговорок или судейских процедур, что позволяет отыскивать в рамках смешанных соглашений постановления, которым должно быть придано прямое действие, как это вытекает, в частности, из заключения Суда ЕС по делу Симутенкова.

Сказанное об особенностях права ЕС следует дополнить указанием на то, что с вступлением в силу ДР будет использоваться и применяться только единое право ЕС. Право Сообществ в этом случае будет представлять собой исторический анахронизм и фиксировать практически лишь достижения пройденных этапов развития. Акты, лежащие в основе права Сообществ, в силу принципа наследования и правопреемства обретают статус источников права Союза.

Суммируя все вышесказанное об особенностях и оценке природы права ЕС, можно дать его сжатое и краткое определение.

Право Европейского Союза представляет собой относительно самостоятельную, автономную и специфичную правовую систему, которая носит преимущественно наднациональный характер и призвана регулировать общественные отношения, возникающие и связанные с процессом создания и функционирования Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы европейских интеграционных объединений. Право Европейского Союза обязательно для всех субъектов права ЕС, коими являются государства-члены, институты, органы и организации ЕС, а также все физические и юридические лица, находящиеся под его юрисдикцией.

Роль права ЕС как наднациональной по преимуществу правовой системы находит свое отражение в  принципах, лежащих в  основе формирования и применения права ЕС. К их числу относят верховенство права ЕС, прямое действие права ЕС, интегрированность норм права ЕС в национальное право государств-членов, а равно юрисдикционную защищенность права ЕС. Перечисленные принципы прямо или имплицитно подтверждаются ДР. Он уточняет условия и  порядок их применения. Договор о  реформе особо подчеркивает и подтверждает верховенство права ЕС (Декларация № 17), а также уточняет порядок прямого действия норм права ЕС. Договор закрепляет роль Суда как важнейшего института, обеспечивающего единообразное понимание и  применение права ЕС, его единство и целостность. По-новому решает ДР вопрос юрисдикционной защиты прав граждан ЕС и  расширяет арсенал и  способы их защиты. Об этом свидетельствуют, в  частности, создание и  активизация деятельности Агентства по мониторингу соблюдения основных прав и свобод, намеченное присоединение к  ЕКПЧ, признание обязательной юрисдикции ЕСПЧ, придание обязательной силы Хартии основных прав ЕС.

Формирование и  утверждение единой правовой системы ЕС неразрывно связано со структурными изменениями. Напомним еще раз их основные вехи.

Европейский Союз был образован в 1992 году. Его учреждение было оформлено подписанием Договора, который по месту его заключения получил наименование Маастрихтский договор. Новый учредительный акт не подменял собой Договор, учреждающий Европейское сообщество (напомним, что именно по Договору 1992  года прежнее наименование Европейское экономическое сообщество было заменено новым  — Европейское сообщество). Согласно Маастрихтскому договору Союз «учреждается на базе Европейских сообществ, дополненных сферами политики и  формами сотрудничества в  соответствии с настоящим Договором» (ст. 1).

Согласно Амстердамскому договору 1997  года к  таким новым формам политики и  сотрудничества были отнесены, во-первых, общая внешняя политика и политика безопасности, во-вторых, сотрудничество полиции и судов в уголовно-правовой сфере. Такая структура ЕС, несмотря на всю ее нелогичность (с одной стороны, структурированные Сообщества, а с другой — формы сотрудничества), не была изменена ни Амстердамским, ни Ниццким договорами.

В литературе она получила наименование системы трех опор ЕС (по утвержПраво Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы дениям евроскептиков, «хромая опора»). Каждая из трех опор отличалась не только своей предметной и целевой направленностью, но и правовым режимом.

Существенные изменения в  структуре и  правопорядке ЕС предусмотрены Лиссабонским договором. Он не ликвидирует и  не заменяет собой ныне действующие учредительные акты. Формально он лишь предусматривает их изменение. Однако эти изменения столь значительны, что впору говорить о радикальных переменах в органической структуре ЕС. Европейское сообщество прекращает свое существование. Сам термин «Сообщество» изымается из употребления. Интеграционным объединением, единственным в  своем роде, становится Европейский Союз. Согласно новой редакции ст. 2 ДЕС в том виде, как она сформулирована в  ДР: «Союз основан на настоящем Договоре и Договоре о функционировании ЕС (именуемых далее Договоры). Оба Договора имеют одинаковую юридическую силу. Союз заменяет собой и наследует Европейскому сообществу».

Приведенное постановление Договора о реформе позволяет выделить сразу несколько чрезвычайно важных аспектов реформ, осуществляемых в  правовом устройстве ЕС. Во-первых, Договор изымает из официальных текстов само употребление термина «Европейское сообщество», но он не упраздняет Договор о Сообществе, а трансформирует этот учредительный акт. Договор об учреждении Европейского сообщества будет отныне именоваться Договором о функционировании Европейского Союза. В документах ДР дано скрупулезное перечисление всех статей действующих актов, согласно которым сами термины «Сообщество» или «Договор о Сообществе» заменяются новым текстом.

Во-вторых, два учредительных акта, которые сохраняют свое действие с изменениями и поправками, будут составлять в целом единую правовую основу европейского интеграционного объединения. Таковыми будут Договор о Европейском Союзе и Договор о функционировании Европейского Союза.

В-третьих, Договор о  реформе подтверждает, что два основополагающих учредительных договора, образующих правовую основу ЕС, имеют одинаковую юридическую силу. Это очень важно иметь в виду, в частности, при разрешении коллизионных споров, а равно в целях обеспечения единообразного толкования и применения Договоров, осуществляемых и обеспечиваемых Судом ЕС.

И наконец, в-четвертых, в  приведенном постановлении подчеркивается, что Союз замещает собой и  наследует Европейское сообщество на основе принципов правопреемственности. Это постановление исключительно важно для правильного понимания и применения как самих Договоров и актов вторичного права, так и подзаконных и иных актов, изданных на их основе. Иначе говоря, это постановление полностью легитимирует не только положения самих учредительных договоров в их трансформированном виде, но и, что не менее важно, все акты вторичного права, принятые на их основе или принятые ранее и не отмененные и им не противоречащие.

Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы Анализ предусмотренных ДР изменений подтверждает, что формально отныне основной и практически единственной универсальной интеграционной структурой будет выступать только Европейский Союз. Наряду с ЕС продолжает существовать Европейское сообщество по атомной энергии. Но оно носит чисто секторальный специализированный характер и по объему полномочий и сфере применения конкурентом ЕС не является. Только ЕС выступает как интеграционное образование, которому государства-учредители передают принадлежащие им определенные права и полномочия «во имя достижения своих общих целей».

Совершенно очевидно, что созданию единой интеграционной структуры соответствует или должно соответствовать формирование единого правопорядка ЕС. Это находит свое подтверждение в введении единого права Европейского Союза, в исчезновении столь часто использовавшегося в прошлом разделения применяемого права на право Сообществ и право Союза. Отныне в рамках ЕС подлежит применению единая правовая система — право Европейского Союза.

Однако не все так гладко и просто, как это выглядит на бумаге. Конечно, в  юридическом плане переход к  единому интеграционному объединению, модернизация правовой системы и  становление единого права ЕС представляют собой тесно связанные явления и определенный шаг вперед в процессе интеграции. Тем не менее нельзя упускать из виду, что за внешним единством Союза сохраняются значительные различия в порядке осуществления полномочий ЕС в зависимости от сферы их применения. Не вполне однородны применяемые процедуры принятия решений и порядок их исполнения. Достаточно в качестве примера указать на то, что законодательные акты Союза не подлежат применению в сфере общей иностранной политики и политики безопасности, а равно общей политики безопасности и обороны. На них не распространяется обязательная юрисдикция Суда ЕС.

В зависимости от сферы ведения может применяться также различный правовой инструментарий, посредством которого осуществляется та или иная компетенция ЕС. Соответственно, констатируя введение единого правопорядка ЕС, можно говорить пока лишь о некоторых общих принципах и совпадающем осуществлении по определенным параметрам компетенций Союза, не упуская, однако, из виду различий, существующих в  отдельных областях ведения ЕС.

В какой-то мере с этим связано наличие не только Договора об образовании ЕС, устанавливающего общие начала, принципы, цели и  порядок их достижения, но равно Договора о функционировании ЕС, который конкретизирует условия принятия решений и, соответственно, достижения целей, а равно дефинирует тот правовой инструментарий, который в каждом конкретном случае подлежит применению. Свое конкретное проявление это находит не только в вычленении разных сфер ведения, но и в наличии разных категорий компетенций ЕС. Детальный характер сути и порядка определения сфер ведения и осуществления компетенции находят свое воплощение в формировании и развитии системы права ЕС.

В учебно-методическом плане напрашивается совершенно четкий вывод.

Необходимо знать не только позитивное общее европейское право, но и  его концептуальные основы, основные элементы и отрасли. В определенной мере тому служит и  настоящее пособие, акцентирующее внимание на основных новациях и изменениях в правопорядке ЕС.

2.3. Сфера ведения и основные категории компетенции ЕС Согласно Договору о реформе Европейский Союз выступает в роли правопреемника по отношению к Европейскому сообществу. Соответственно, в ведение ЕС переходят все те области, которые в прошлом включались в компетенцию Европейского сообщества, а  равно те, которые принадлежали Европейскому Союзу. Исходя из этой посылки, в  учредительных договорах определяются круг ведения, характер и пределы компетенции ЕС. Последнему аспекту авторы ДР придавали и придают особенно важное значение. В тексте ДР при каждом удобном случае акцентируется, что Союз обладает только теми полномочиями и  осуществляет только ту компетенцию, которые напрямую переданы ему государствами-учредителями.

Новеллы, привносимые в эту сферу Договором о реформе, на первый взгляд кажутся не очень значительными. Это всячески подчеркивают и государства, подписавшие ДР. Тем не менее предлагаемые перемены нередко имеют принципиально важное значение, даже если они и подаются под видом редакционных уточнений. Так, например, в  качестве исторической первоосновы в  перечне основных ценностей ЕС появляется указание на религиозное наследство. Внешне может быть не очень значительное изменение, но ведь в дверь ЕС стучатся не только христианские государства. Как будет решаться конкретно этот вопрос, учитывая, что присоединение к  учредительным актам и  восприятие закрепленных в нем ценностей — обязательное условие вступления в ЕС, покажет будущее. Можно, однако, предположить, что решение этого вопроса будет далеко не простым. Несмотря на всемерное выпячивание того, что ДР не расширяет полномочия и не изменяет компетенцию ЕС, не вводит принципиально важных новых процедур, в  учредительных актах закрепляются изменения, весьма существенно если не изменяющие, то влияющие на компетенцию Союза.

Среди таких наиболее значимых решений выделяется признание обязательной силы Хартии основных прав, провозглашенной в Ницце в 2000-м и адаптированной в 2007 году. До ратификации ДР этот важнейший правовой документ юридической силы не имеет. Предполагалось, что Хартия войдет структурно в Конституцию ЕС и тем самым обретет силу конституционного акта. Однако Конституционный договор одобрен не был. Таким образом, проблему решить не удалось. Исправленные Договоры о Союзе и о функционировании ЕС текст Хартии не воспроизводят. Однако в эти два основополагающих акта включено прямое указание на придание Хартии юридической силы. Одновременно Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009–2017 годы в  документах ДР решается вопрос о  соотношении Хартии и  Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Это особенно значимо, учитывая, что в трансформируемых Договорах подтверждается намерение ЕС стать коллективным участником ЕКПЧ и признать обязательную юрисдикцию Европейского суда по правам человека.

ДР содержит постановления, вносящие серьезные уточнения в регулирование компетенции ЕС и порядок ее осуществления. Согласно этому акту в Договор о функционировании ЕС вводится раздел, получивший наименование «Категории и сферы осуществления компетенций Союза». Он включает ст. 2– ДФЕС и в целом воспроизводит те пять категорий компетенций ЕС, которые были ранее сформулированы в Конституционном договоре. Сделано это, однако, в  редакционном плане более осторожно, и  само перечисление видов компетенций подается несколько завуалированно. Тем не менее их можно отчетливо проследить в тексте ст. 2 ДФЕС.

Это, во-первых, абсолютная, или иначе исключительная компетенция ЕС. Вовторых, смешанная, или совместная компетенция ЕС. В-третьих, компетенция ЕС по координации экономической политики и политики занятости. В-четвертых, компетенция ЕС в  области общей иностранной и  политики безопасности.

В-пятых, компетенция по осуществлению в определенных областях необходимой поддержки, координации или дополнения действий, предпринимаемых на уровне государств-членов. Наиболее детально и подробно характеризуются две первых разновидности компетенции ЕС: исключительная и смешанная.

Исключительная компетенция предполагает закрепление за Европейским Союзом и только за ним осуществления в определенных областях законодательной функции и право принятия иных обязательных правовых актов. Государства — члены ЕС не вправе вмешиваться в регулирование сфер исключительной компетенции. Иное возможно только в случае прямого делегирования полномочий со стороны ЕС или путем принятия подзаконных актов, направленных на их осуществление.

В сфере совместной компетенции возможно осуществление законодательной и иной правотворческой деятельности как Союзом, так и государствами — членами ЕС. В этом случае государства осуществляют свою правотворческую деятельность в сфере применения права ЕС только тогда, когда она не урегулирована актами Союза или если Союз отказался от осуществления в ней своей компетенции. В случае, если ранее принятый нормативно-правовой акт Союза был отменен или прекратил свое действие по иным обстоятельствам, регулирование может осуществляться на уровне государств-членов.

Во всех других сферах компетенции (о них несколько ниже) преимущественно используются правовые методы, характерные для смешанной компетенции, либо консультативные процедуры или даже конвенционный режим. В этих областях строгой иерархии актов Союза и государств-членов не предусмотрено.

Более того, в отдельных областях осуществление законодательных полномочий Союзом исключается. Таково, в частности, положение в сфере общей иностранной политики и политики безопасности, которые не подлежат регулированию законодательными актами Союза.