«ЗАЩИТА ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ ...»

уже не соответствует его названию. С 1997 года объем содержащихся в нем правовых предписаний неизменно увеличивается: данный закон вобрал в себя большинство норм, которые ранее закреплялись на уровне инструкций Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, хотя задача отказа от регулирования избирательных отношений на подзаконном уровне должна решаться посредством принятия специальных федеральных законов.

В то же время сами по себе федеральные гарантии избирательных прав граждан в настоящее время, как полагает автор, должным образом не установлены. В частности, не зафиксированы в императивной форме требования, касающиеся участия в выборах иностранных граждан, реализации пассивного избирательного права, сбора подписей в поддержку выдвижения кандидатов, признания выборов состоявшимися и т. д. Закрепляя эти требования в региональных законах, субъекты Российской Федерации фактически регулируют права граждан, что не соответствует конституционному разграничению предметов ведения и полномочий, а также нарушает гарантированное государством равенство прав граждан независимо от места жительства.

В диссертации поддерживается идея принятия Избирательного кодекса Российской Федерации. Автор считает, что такой кодекс должен закреплять как нормы общего характера (о составлении списков избирателей, формировании избирательных комиссий, финансировании выборов, предвыборной агитации), так и особенности подготовки и проведения федеральных, региональных и муниципальных выборов. Это позволит избежать дублирования норм, противоречивости, чрезвычайной нестабильности избирательного законодательства; федеральный законодатель обеспечит регулирование избирательных прав граждан в соответствии с пунктом «в» статьи 71 Конституции Российской Федерации.

Дополнительные гарантии защиты избирательных прав граждан со стороны субъектов Федерации должны, по утверждению диссертанта, выражаться в более широком информировании избирателей о порядке и сроках осуществления избирательных действий, повышении уровня социальных гарантий для членов избирательных комиссий, принятии мер по предотвращению фальсификации выборов и т. д.

В диссертации также содержатся мотивированные рекомендации, направленные на повышение эффективности деятельности палат Федерального Собрания по проверке информации о нарушениях избирательного законодательства, контролю за соблюдением избирательных прав граждан при проведении региональных и муниципальных выборов. В частности, предлагается законодательно оформить статус парламентских наблюдателей на выборах с предоставлением им прав, аналогичных правам членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса. Автором сформулированы и конкретные предложения по расширению компетенции уполномоченных по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах.

Анализируя проблемы административной защиты избирательных прав граждан, осуществляемой федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, автор отмечает, что соответствующие меры (проверка достоверности сведений, предоставляемых кандидатами для регистрации, пресечение противоправной агитационной деятельности, предотвращение изготовления подложных и незаконных предвыборных агитационных материалов и др.) в основном имеют вспомогательный, обеспечительный характер по отношению к правозащитной деятельности избирательных комиссий. В практическом плане диссертант считает целесообразным создание внутри МВД России, взаимодействие с которым представляет для комиссий особую важность, в структуре криминальной милиции, подразделений по борьбе с нарушениями политических прав граждан. В обязанности таких подразделений входили бы не только осуществление необходимых проверок и пресечение противоправной агитации, но и сбор, анализ оперативной информации о возможных, готовящихся нарушениях со стороны различных физических и юридических лиц.

Наряду с государственной защитой избирательных прав, в диссертации обосновывается необходимость развития и поддержки общественного правозащитного движения, в том числе государственного финансирования на конкурсной основе социально значимых проектов (создание сети бесплатных юридических консультаций, повышение правовой и политической культуры граждан, проведение социологических исследований и т. д.). Средства защиты, используемые неправительственными организациями, можно охарактеризовать как правовую помощь гражданам, однако эффективность такой помощи будет расти только по мере становлению общественных правозащитных объединений, укрепления независимости и авторитета средств массовой информации.

Во втором параграфе исследуются различные аспекты международной защиты избирательных прав граждан.

Автор отмечает, что международная защита прав и свобод человека, в т. ч. избирательных прав, на современном этапе включает как возможность индивида, не согласного с решениями национальных юрисдикционных органов, апеллировать к межгосударственным правозащитным структурам, так и широкий комплекс иных средств, применяемых мировым сообществом в целях соблюдения каждым государством основополагающих личных и политических прав граждан: приглашение иностранных и международных наблюдателей; работа миссий экспертов в рамках СБСЕ-ОБСЕ, Совета Европы; в исключительных случаях, по решению Совета Безопасности ООН — применение вооруженной силы для прекращения массовых нарушений прав человека.

Как подчеркивается в диссертации, миссии экспертов обязаны обеспечить объективность оценки ситуации, не вправе оказывать одностороннюю информационную поддержку оппозиционным политическим организациям, безосновательно дискредитировать избирательный процесс. В противном случае Россия, как и любое другое государство, вправе запретить такого рода инспектирование и потребовать замены членов миссии.

Применение вооруженной силы для прекращения массовых нарушений прав человека, допускаемое в соответствии с главой VII Устава ООН, возможно только в экстремальных ситуациях, в случае безрезультатности использования иных мер международно-правовой защиты. Тем более, абсолютно неприемлемо применение односторонней, не санкционированной Советом Безопасности ООН так называемой гуманитарной интервенции, которая осуществлялась США либо совместными усилиями стран НАТО в Гренаде, Югославии, Панаме, Ираке и ряде других государств.

Основным средством международно-правовой защиты является разрешение индивидуальных жалоб межгосударственными органами по защите прав и свобод человека: Комитетом ООН по правам человека и Европейским Судом по правам человека.

Выделяя особенности рассмотрения жалоб Комитетом ООН по правам человека и отмечая практическую ценность сформулированных им Соображений по избирательным спорам, автор указывает, что ограниченные полномочия Комитета не позволяют ему последовательно добиваться неукоснительного соблюдения избирательных прав граждан. Поэтому в целях повышения авторитета ОНН и ее структур, усиления роли универсальных международных договоров, создания общемировых механизмов защиты прав личности в работе ставится вопрос о модернизации Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах в плане наделения Комитета ООН по правам человека обязательной наднациональной юрисдикцией.

Деятельность Европейского Суда по защите избирательных прав представляется более эффективной в силу наличия у него обязательной юрисдикции по отношению к государствам — участникам Совета Европы, в том числе полномочий по предотвращению нарушений прав и свобод. В то же время, в отличие от Комитета ООН по правам человека, Европейскому Суду подведомственны только жалобы, связанные с выборами в органы законодательной власти.

В Европейском Суде не могут быть восстановлены избирательные права, однако выплата потерпевшему компенсации причиненного материального и морального вреда, обременяющая национальный бюджет непредвиденными финансовыми расходами, является серьезным средством воздействия на государство, законы и правоприменительная практика которого позволяют нарушать нормы международного права.

В целом практика Европейского Суда по защите избирательных прав сравнительно невелика. Тем не менее, согласно прогнозу диссертанта, в ближайшее время такая практика может значительно обогатиться за счет рассмотрения обращений граждан Российской Федерации, что обязывает законодателя учитывать решения Европейского Суда по спорам, связанным с реализацией избирательных прав. В диссерта ции подвергнуты анализу наиболее актуальные в этом плане правовые позиции: а) о противодействии использованию кандидатами на выборах преимуществ своего должностного либо служебного положения (решение от 1 июля 1997 г. по делу «Гитонас и другие против Гре ции»); б) о «пределах свободы слова» в ходе избирательной кампании (решение от 23 мая 1991 г. по делу «Обершлик против Австрии»); в) о критериях выбора той или иной избирательной системы (решение от 2 марта 1987 г. по делу «Матье-Моэн и Клейфейт против Бельгии»).

Автор также указывает на необходимость развития других механизмов международной защиты прав и свобод личности, в том числе формирования и начала работы Комиссии по правам человека СНГ, активизации деятельности Верховного комиссара ООН по правам человека и т. д.

В третьем параграфе рассматриваются проблемы конституци онно-правовой ответственности субъектов избирательного процесса.

В работе отмечается, что привлечение субъекта, чьи решения, действия либо бездействие привели к нарушению избирательных прав граждан, к юридической ответственности (административной, уголовной, конституционно-правовой) является важным способом защиты данных прав.

Конституционно-правовая ответственность, в том числе субъектов избирательного процесса, может носить как индивидуальный (отказ кандидату в регистрации), так и коллективный (отмена регистрации списка кандидатов) характер. При этом ответственность коллективного субъекта, как правило, порождает неблагоприятные последствия для граждан — членов такого коллектива.

Одним из оснований конституционно-правовой ответственности организаторов и участников выборов является нарушение избирательных прав граждан. Данные нарушения в зависимости от характера причиняемого ими вреда диссертант разграничивает на три вида: 1) ума ление избирательных прав граждан, 2) злоупотребление субъекта сво ими избирательными правами, 3) неисполнение или ненадлежащее исполнение субъектом своих юридических обязанностей.

Умаление избирательных прав есть не соответствующее нормам международного права, конституции государства, федеральных зако нов ограничение объема правомочий лица избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях, а также созда ние неправомерных препятствий реализации избирательных прав посредством наложения на субъекта неправомерных обязанностей или привлечения его к ответственности. Любое умаление избирательных прав есть их ограничение, тогда как ограничение можно признать умалением, а значит, и нарушением избирательных прав только при несоблюдении одного из трех условий: 1) ограничение устанавливается федеральным законом; 2) ограничение имеет целью защиту основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства; 3) ограничение должно быть необходимым, то есть соразмерным указанным выше целям.

Злоупотребление избирательными правами проявляется в превышении управомоченным субъектом избирательного процесса меры возможного поведения, то есть в использовании в рамках дозволенного ему общего типа поведения (возможности избирать и быть избранным, участвовать в иных избирательных действиях) таких вариантов поведения, которые препятствуют реализации прав других субъектов избирательного процесса и противоречат интересам избирательного корпуса в целом.

Неисполнение или ненадлежащее исполнение юридических обязанностей выражается в игнорировании или неполном, несвоевременном исполнении требований, предъявляемых к субъекту федеральным законом, вследствие чего корреспондирующие избирательные права не могут быть реализованы в полном объеме. В этой связи не всякое нарушение избирательно-правовой нормы порождает нарушение избирательных прав и может быть основанием конституционноправовой ответственности.

Существенной особенностью конституционно-правовой ответственности является возможность ее наступления при отсутствии вины привлекаемого к ней субъекта. Так, в случае расформирования избирательной комиссии прекращаются полномочия и тех ее членов, которые посредством голосования, выражения особого мнения противодействовали нарушению избирательных прав граждан.

Санкции, закрепленные в нормах избирательного законодательства, в основном носят абсолютно определенный характер. Расформирование избирательных комиссий, отказ в регистрации кандидата, признание члена избирательной комиссии систематически не выполняющим обязанности и некоторые другие санкции применяются либо не применяются уполномоченным органом за соответствующее нарушение выборного законодательства, но не могут быть заменены иными мерами.

В работе сформулирована дефиниция конституционно правовой ответственности участников избирательного процесса, определяемой автором как применение к кандидатам, наблюдателям, избирательным объединениям, избирательным блокам, избирательным комиссиям и их членам, иным субъектам, допустившим нарушение избирательных прав граждан, мер государственного принуждения, предусмотренных нормами конституционного законодательства.

Диссертантом также систематизированы основные конституционно-правовые санкции, применяемые в отношении участников избирательного процесса, обоснованы рекомендации по совершенствованию порядка применения данных санкций.

Глава 4 -«Деятельность российских избирательных комиссий по обеспечению реализации избирательных прав граждан» посвящена исследованию правовых средств, используемых избирательными комиссиями в целях восстановления, устранения препятствий реализации и предотвращения нарушений избирательных прав.

В первом параграфе рассматриваются основные полномочия избирательных комиссий по обеспечению реализации избирательных прав граждан в Российской Федерации на различных стадиях избирательного процесса.

Автор указывает, что федеральным законодателем на избирательные комиссии возложены три базовые функции правозащитного характера: 1) обеспечение реализации избирательных прав граждан;

2) обеспечение защиты избирательных прав граждан; 3) контроль за соблюдением избирательных прав граждан. Однако, поскольку соблюдение есть элемент реализации права, то функция обеспечения реализации прав включает и контроль за их соблюдением. В свою очередь, обеспечение реализации прав, как уже указывалось, подразумевает обеспечение их защиты.

Анализируя полномочия избирательных комиссий в правозащитной сфере на различных стадиях избирательного процесса, диссертант полагает, что обеспечивая реализацию избирательных прав граждан, избирательные комиссии обязаны одновременно осуществлять защиту иных конституционных прав и свобод личности.

Необходимость такого расширения функций комиссий достаточно наглядно проявляется на стадии предвыборной агитации. Закон возлагает на избирательные комиссии весьма широкий круг обязанностей по обеспечению реализации прав кандидатов на данном этапе избирательного процесса (проведение жеребьевок бесплатного эфирного времени, выделение бюджетных средств в равных долях, регистрация доверенных лиц и т. д.) При этом без должного внимания оставлен такой важный вопрос, как защита чести и доброго имени граждан. Существующий судебный порядок защиты чести и достоинства неэффективен в ходе избирательной кампании в силу того, что разбирательство соответствующих исков обычно длится чрезвычайно долго.

Решению проблемы, по мнению автора, способствовало бы расширение сферы действия юридической ответственности по отношению к кандидатам, средствам массовой информации, полиграфическим предприятиям, по вине которых наносится вред чести, достоинству и деловой репутации иных граждан, включая наделение избирательных комиссий необходимыми дополнительными полномочиями.

Во втором параграфе анализируются проблемы повышения эффективности защиты избирательных прав граждан, осуществляв мой избирательными комиссиями.

Диссертант отмечает, что в исследуемой сфере избирательные комиссии значительно «слабее» органов судебной власти. Так, в целях защиты избирательных прав суды могут выступать в качестве второй инстанции по отношению к избирательным комиссиям, тогда как никакое решение суда не может быть отменено избирательной комиссией. Даже само по себе обращение гражданина в суд приостанавливает ее правозащитную деятельность. Кроме того, правозащитная деятельность избирательных комиссий находится исключительно в сфере реализации избирательных прав. Суды же могут восстанавливать избирательные права и вне избирательного процесса (освобождение от наказания в виде лишения свободы, отмена решения суда о признании лица недееспособным).

Восстановление комиссиями избирательных прав осуществляется посредством исправления ошибок и неточностей в списке избирателей, устранения препятствий реализации пассивного избирательного права и права контролировать законность проведения выборов, признания результатов выборов недействительными.

К нарушению как активного, так и пассивного избирательного права приводит неправомерный отказ кандидату в выборный орган государственной либо муниципальной власти в регистрации. Указанное обстоятельство налагает на избирательные комиссии колоссальную ответственность при рассмотрении соответствующих жалоб. Поэтому в работе сформулированы и обоснованы рекомендации по модернизации оснований и совершенствованию порядка регистрации кандидатов, в том числе исключение норм о внесении избирательного залога как одном из оснований регистрации кандидата, возвращение права выдвижения кандидатов на выборах различного уровня собраниям избирателей, значительное смягчение требований о количестве подписей, представляемых кандидатом для регистрации, при одновременном ужесточении процедуры их проверки.

По мнению автора, отказ кандидату в регистрации должен рас сматриваться избирательной комиссией как чрезвычайная и исключительная мера конституционно-правовой ответственности на данной стадии избирательного процесса. Любые неустранимые сомнения по вопросу применения той или иной нормы закона, оценки фактических обстоятельств, признания вины кандидата должны рассматриваться в пользу последнего.

Наряду с восстановлением избирательных прав, комиссии обязаны принимать и меры по предотвращению нарушений этих прав. В качестве предотвращения нарушений диссертантом, в частности, рассматриваются правомерно осуществленные отказ в регистрации кандидата, инициирование отмены регистрации, т. е. ограничение пассивного избирательного права, соразмерное целям защиты прав, законных интересов других лиц.

В третьем параграфе анализируется значение актов избирательных комиссий в системе юридических гарантий избирательных прав граждан в Российской Федерации.

Автор отмечает, что в литературе по-прежнему не сформировалось какое-либо однозначное мнение о правовой природе инструкций и разъяснений, изданных избирательными комиссиями.

Федеральный законодатель, с одной стороны, ограничивает пределы издания инструкций ЦИК России вопросами единообразного применения закона, а с другой — предоставляет комиссии право заполнения пробелов законодательного регулирования и даже опережающего правового регулирования.

В связи с тем что акты типа «порядок», «инструкция», «положение» довольно схожи по содержанию, автор считает целесообразным унифицировать форму издания нормативных актов ЦИК России, избирательных комиссий субъектов Федерации. В целом нормотворческая деятельность избирательных комиссий должна осуществляться только по вопросам, прямо предусмотренным в бланкетных нормах закона и только в целях обеспечения реализации и защиты избирательных прав граждан посредством методической детализации предусмотренных законом юридических процедур.

Глава 5 «Судебная защита избирательных прав граждан в Российской Федерации» посвящена исследованию проблем деятельности органов судебной власти и прокуратуры по защите избирательных прав граждан и содержит развернутые рекомендации по совершенствованию данной деятельности.

В первом параграфе рассматриваются теоретические аспекты судебной защиты избирательных прав граждан.

Автор отмечает, что практика судебной защиты избирательных прав получила наиболее активное развитие с середины 90-х гг. XX века.

Так, по данным судебной статистики, если в 1996 г. в судах Российской Федерации было рассмотрено только 684 гражданских дела о защите избирательных прав граждан, то в 2001 г. в суды общей юрисдикции поступило уже 3495 соответствующих обращений.

В работе подчеркивается колоссальное социальное значение судебной защиты избирательных прав граждан как важнейшего средства обеспечения свободы выборов, повышения правовой и полита ческой культуры участников и организаторов избирательных кампаний, противодействия некорректным избирательным технологиям.

Диссертант определяет понятия судебной защиты прав и свобод в целом и судебной защиты избирательных прав граждан в частности.

Последняя дефиниция раскрывается им как самодостаточный юридический механизм реализации избирательных прав граждан, который осуществляется органами судебной власти по инициативе уполномоченных законом субъектов посредством конституционного или особой формы гражданского судопроизводства в целях предотвращения нарушений избирательных прав, устранения препятствий их реализации либо восстановления нарушенного права с помощью установленных законом форм судопроизводства.

В диссертации также исследованы основные особенности судебной зашиты избирательных прав. При этом, рассматривая объект судебной защиты, автор указывает на существование (помимо избирательных прав) законных интересов граждан в сфере организации выборов. В частности, стремление избирателей, направленное на то, чтобы ограничить круг баллотирующихся на выборах кандидатов гражданами, пользующимися определенной поддержкой избирательного корпуса, подле жит судебной защите. В силу этого суды правомерно отказывают в восстановлении пассивного избирательного права кандидатам, не собравшим в поддержку своего выдвижения установленного законом в разумных пределах количества подписей избирателей.